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CORTE COSTITUZIONALE, 18 marzo 2005 (7 marzo 2005), Sentenza n. 108
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
SENTENZA N. 108
ANNO 2005
composta dai Signori:
Fernanda CONTRI Presidente
Guido NEPPI MODONA "
Piero Alberto CAPOTOSTI "
Annibale MARINI "
Franco BILE "
Giovanni Maria FLICK "
Francesco AMIRANTE "
Ugo DE SIERVO "
Romano VACCARELLA "
Paolo MADDALENA "
Alfio FINOCCHIARO "
Alfonso QUARANTA "
Franco GALLO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 5, commi 2, 3 e 5, della legge della Regione Umbria 3 gennaio 2000, n. 2 (Norme per la disciplina dell'attività di cava e per il riuso di materiali provenienti da demolizioni), come sostituito dall’art. 5 della legge della Regione Umbria 29 dicembre 2003, n. 26 (Ulteriori modificazioni, nonché integrazioni della legge regionale 3 gennaio 2000, n. 2. Norme per la disciplina dell’attività di cava e per il riuso di materiali provenienti da demolizioni) e dell’art. 18-ter, comma 1, della stessa legge n. 2 del 2000, introdotto dall’art. 21 della predetta legge n. 26 del 2003, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 5 marzo 2004, depositato in cancelleria l’11 successivo ed iscritto al n. 39 del registro ricorsi 2004.
Visto l’atto di costituzione della Regione Umbria;
udito nell’udienza pubblica del 25 gennaio 2005 il Giudice relatore Alfio Finocchiaro;
uditi l’avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Maurizio Pedetta per la Regione Umbria.
Ritenuto in fatto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso depositato in data 11 marzo 2004, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, commi 2, 3 e 5, della legge della Regione Umbria 3 gennaio 2000, n. 2 (Norme per la disciplina dell’attività di cava e per il riuso di materiali provenienti da demolizioni), come sostituito dall’art. 5 della legge della stessa Regione 29 dicembre 2003, n. 26 (Ulteriori modificazioni, nonché integrazioni della legge regionale 3 gennaio 2000 n. 2. Norme per la disciplina dell’attività di cava e per il riuso di materiali provenienti da demolizioni), per violazione degli artt. 11, comma 3, lettera b), e 22, lettera d), della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), da ritenere, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, quali standard di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale anche incidenti sulle competenze legislative regionali ex art. 117 della Costituzione; nonché dell’art.18-ter, comma 1, della citata legge regionale n. 2 del 2000, introdotto dall’art. 21 della legge regionale n. 26 del 2003, per violazione degli articoli 3, 41, 42 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Secondo il ricorrente, la legge impugnata si sovrappone in parte alla legge statale 6 dicembre 1991, n. 394, il cui art. 1 dispone che la legge stessa è attuazione degli artt. 9 e 32 della Costituzione. In virtù di tale richiamo, le norme contenute nella legge quadro statale costituiscono il parametro per valutare la legittimità costituzionale delle norme che le Regioni, nell’ambito della propria competenza legislativa, adottano in materia.
L’art. 5 della legge impugnata disciplina le aree di cava, disponendo, tra l’altro (comma 2, lettera g), che è vietata l’apertura di nuove cave e la riattivazione di cave dismesse all’interno dei parchi nazionali o regionali, con la sola eccezione (commi 3 e 5) di interventi di ampliamento (solo per interventi in corso di attività alla data di entrata in vigore della norma impugnata e solo per l’estrazione di pietre ornamentali) o completamento delle cave in servizio, o di reinserimento o recupero ambientale di cave dismesse, e in ogni caso solo nelle ipotesi previste dal PRAE (programma regionale attività estrattive), per le quali la Giunta regionale esprime parere vincolante.
Tale norma viola, ad avviso del ricorrente, l’art. 11, comma 3, lettera b), della legge quadro sulle aree protette n. 394 del 1991, che, tra le attività vietate all’interno del parco, indica l’apertura di cave nonché l’asportazione di minerali, e l’art. 22, comma 1, lettera d), che indica tra i principî fondamentali per la disciplina delle aree protette l’adozione di regolamenti delle aree protette, secondo criteri stabiliti con legge regionale in conformità ai principî di cui all’art. 11.
La norma regionale antepone interessi economici di sfruttamento del territorio alla tutela dell’ambiente, e, quindi, viola l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione. Quest’ultima norma esprime un’esigenza unitaria per ciò che concerne la tutela dell’ambiente, ponendo un limite agli interventi regionali che possano pregiudicare gli equilibri ambientali.
L’art. 21 della legge della Regione Umbria n. 26 del 2003 introduce nella legge regionale n. 2 del 2000 l’art. 18-ter, il cui primo comma dispone che «i materiali provenienti da scavi di opere civili assimilabili ai materiali di cava e non impiegati nella realizzazione delle opere stesse, sono ceduti a titolo gratuito al Comune competente per territorio, qualora eccedano la quantità di ventimila metri cubi totali»; il secondo comma stabilisce invece che il Comune utilizza i materiali di cui al comma primo per le finalità di cui al quarto comma dell’art. 12 (tutela dell’ambiente), ovvero dispone per il loro conferimento, a titolo oneroso, a impianti di prima lavorazione o trasformazione di materiali di cava presenti nel territorio regionale.
Detta norma violerebbe gli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione (libertà di iniziativa economica privata e diritto di proprietà) perché concretizzerebbe un’espropriazione senza indennizzo per una finalità puramente lucrativa (risparmio di spesa nell’acquisto degli inerti o cessione dietro corrispettivo); si porrebbe inoltre in contrasto con l’art. 117 della Costituzione perché inciderebbe sulla materia “ordinamento civile”, riservata dal predetto art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, alla competenza esclusiva dello Stato.
2. – Con memoria depositata il 27 marzo 2004, si è costituita la Regione Umbria, chiedendo che il ricorso dello Stato sia dichiarato inammissibile o comunque infondato.
Osserva la Regione Umbria che la materia delle cave era assegnata alla potestà legislativa concorrente della Regione fin da prima della modifica del titolo V della Costituzione.
Non essendo ora la materia delle cave indicata fra quelle di competenza statale esclusiva o concorrente, si può dedurre che la stessa rientri nell’ambito della competenza esclusiva delle Regioni di cui all’art. 117, quarto comma, della Costituzione, ed è facendo applicazione di questo potere che la Regione Umbria ha emanato una legislazione in materia di cave.
Inoltre, non esisterebbe un divieto assoluto di svolgere attività di cave nelle aree protette, tanto che la stessa legge n. 394 del 1991 prevede che tale divieto sia derogabile, peraltro neppure con legge, ma con il semplice regolamento del parco (art. 11, comma terzo).
L’art. 5 impugnato, poi, sarebbe riproduttivo del divieto di cui all’art. 11 della legge n. 394 del 1991; inoltre non sarebbero indicati i motivi della violazione, con la conseguente inammissibilità della censura.
Il principio del divieto di svolgere attività di cava nelle aree protette, inoltre, sottolinea la Regione, si riferisce all’apertura di nuove cave, non anche a quelle in esercizio in base a regolare concessione o dismesse senza che sia stata attuata la riambientazione del relativo sito, alle quali si indirizza la disciplina di non assoluto divieto della Regione Umbria. L’art. 5 impugnato è volto a regolare l’attività di cava in vista del suo esaurimento ovvero successiva allo stesso, al fine di una ricomposizione ambientale in un quadro programmatico enunciato dall’art. 1 della legge regionale n. 2 del 2000. Il terzo comma, infatti, consente, nei soli casi previsti dal Programma regionale attività estrattive, esclusivamente interventi di completamento di cave in esercizio o di reinserimento o di recupero ambientale di cave dismesse, così da realizzare il ripristino morfologico del sito di cava e il recupero delle naturalità preesistenti (art. 2, comma primo, del regolamento regionale 24 maggio 2000, n. 4, che definisce i concetti di reinserimento e ricomposizione ambientale dei siti di cava). Infine gli interventi di ampliamento sono limitati a quelli destinati alla estrazione di pietre ornamentali e che comunque siano già in corso alla data di entrata in vigore della legge.
Quanto alla censura riguardante l’art. 18-ter inserito nella legge della Regione Umbria n. 2 del 2000, essa sarebbe inammissibile: con riguardo agli artt. 3, 41, e 42 Cost., perché con il nuovo titolo V della Costituzione lo Stato potrebbe impugnare le leggi regionali solo per difetto o eccesso di competenza (cfr. sentenza n. 282 del 2002) e non per altri vizi; quanto all’art. 117 Cost., perché non vi è motivazione alcuna con riferimento a tale parametro (cfr. sentenza n. 63 del 2000).
Nel merito, la ratio della disposizione della legge regionale impugnata è quella di impedire la trasformazione di scavi in cave permanenti mediante la previsione di un deterrente – il conferimento al Comune del materiale eccedente i ventimila metri cubi non impiegato nella realizzazione delle opere – per scavi non giustificati dalle caratteristiche dell’opera da realizzare; inoltre la deroga alla potestà legislativa in materia di rapporti tra privati si giustificherebbe per il raggiungimento delle finalità pubbliche connesse allo svolgimento delle competenze costituzionalmente assegnate alla Regione (sentenza n. 35 del 1992) e quale contributo al Comune connesso all’attività edilizia nonché ai vantaggi – di tipo meramente speculativo, e ai danni della collettività – da essa derivanti per chi la compie.
3. – Con memoria depositata in data 11 gennaio 2005, la Regione Umbria ha osservato che con l’art. 2 della legge della Regione Umbria 23 dicembre 2004, n. 34 (Ulteriori modificazioni e integrazioni della legge regionale 3 gennaio 2000, n. 2 – Norme per la disciplina dell’attività di cava e per il riuso di materiali provenienti da demolizioni. Modifica dell’art. 22 della legge regionale 29 dicembre 2003, n. 26 – Ulteriori modificazioni nonché integrazioni della legge regionale 3 gennaio 2000, n. 2), l’art. 18-ter, oggetto di impugnazione, è stato integralmente sostituito.
La nuova disciplina elimina la previsione – oggetto delle censure da parte dello Stato e che peraltro non ha mai avuto applicazione – della cessione a titolo gratuito al Comune dei materiali provenienti da scavi per la parte eccedente i ventimila metri cubi.
In luogo di simile previsione la legge ora stabilisce semplici facoltà per chi realizza opere pubbliche o private, quali quella di stoccare i materiali provenienti da tali lavori in aree messe a disposizione dal Comune, o quella di conferire tali materiali a titolari di autorizzazione di cava per essere utilizzati nell’attività di ricomposizione ambientale.
Pertanto, conclude la Regione, deve ritenersi intervenuta la cessazione della materia del contendere in conseguenza dell’avvenuta abrogazione della norma impugnata e dell’emanazione di una diversa disciplina.
Quanto all’impugnazione dell’art. 5 della legge regionale n. 2 del 3 gennaio 2000, nel richiamare gli argomenti sostenuti nella precedente memoria, la Regione Umbria precisa che la competenza regionale in materia di cave è riconosciuta anche dalla parte ricorrente quando afferma che la legge n. 394 del 1991 è una legge quadro, che, come tale, detta principî fondamentali, quindi riconoscendo che si versa in ipotesi di competenza concorrente. L’art. 5 impugnato sarebbe coerente con l’art. 11 della legge n. 394 del 1991, perché al comma 2 esso amplia l’ambito del divieto di istituire cave dai soli parchi alle aree contigue. Quanto ai commi 3 e 5 dello stesso articolo, vengono consentiti solo interventi collocati in una prospettiva programmatica, incentrata sul Programma regionale attività estrattive, mentre, quanto agli interventi di ampliamento consentiti, ovverosia quelli riguardanti l’estrazione di pietre ornamentali in corso di attività alla data di entrata in vigore della legge, è permessa solo un’attività di tipo prettamente artigianale, irrilevante per superficie e quantità dei materiali di cava sotto il profilo dell’incidenza ambientale. Infine gli interventi attuabili nei parchi sono sottoposti al parere vincolante della Giunta regionale, ai fini della verifica della compatibilità ambientale dell’esercizio della cava.
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso depositato in data 11 marzo 2004, ha chiesto dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, commi 2, 3 e 5, della legge della Regione Umbria 3 gennaio 2000, n. 2 (Norme per la disciplina dell’attività di cava e per il riuso di materiali provenienti da demolizioni), come sostituito dall’art. 5 della legge della stessa Regione 29 dicembre 2003, n. 26 (Ulteriori modificazioni, nonché integrazioni della legge regionale 3 gennaio 2000 n. 2. Norme per la disciplina dell’attività di cava e per il riuso di materiali provenienti da demolizioni), nella parte in cui, nel vietare l’apertura di nuove cave e la riattivazione di cave dismesse all’interno dei parchi nazionali o regionali, prevede la possibilità di deroghe (commi 3 e 5) per interventi di ampliamento (sia pure solo per interventi in corso di attività alla data di entrata in vigore della norma impugnata e solo per l’estrazione di pietre ornamentali) o completamento delle cave in servizio, o di reinserimento o recupero ambientale di cave dismesse, sia pure in ogni caso solo nelle ipotesi previste dal PRAE (Programma regionale attività estrattive) per le quali la Giunta regionale esprime parere vincolante. La norma impugnata violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza esclusiva in materia di ambiente, e le norme interposte di cui all’art. 11, comma 3, lettera b), della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), che, tra le attività vietate all’interno del parco, indica l’apertura di cave nonché l’asportazione di minerali, e stabilisce che eventuali deroghe siano previste con regolamento adottato dall’ente Parco; nonché all’art. 22, comma 1, lettera d), della stessa legge, che indica, tra i principî fondamentali per la disciplina delle aree naturali protette regionali, l’adozione, secondo criteri stabiliti con legge regionale in conformità ai principî di cui all’art. 11, di regolamenti delle aree protette.
Con lo stesso atto il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 18-ter della legge della Regione Umbria 3 gennaio 2000, n. 2, introdotto dall’art. 21 della legge della stessa Regione 29 dicembre 2003, n. 26, in quanto, disponendo (comma 1) che i materiali provenienti da scavi di opere civili non impiegati nella realizzazione delle opere stesse sono ceduti a titolo gratuito al Comune competente per territorio, qualora eccedano la quantità di ventimila metri cubi totali; e stabilendo (comma 2) che il Comune utilizza i materiali di cui al comma 1, per finalità di tutela dell’ambiente, ovvero dispone per il loro conferimento, a titolo oneroso, a impianti di prima lavorazione o trasformazione di materiali di cava presenti nel territorio regionale, violerebbe gli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione (principio di uguaglianza, libertà di iniziativa privata e diritto di proprietà), concretizzando un’espropriazione senza indennizzo per una finalità puramente lucrativa (risparmio di spesa nell’acquisto degli inerti o cessione dietro corrispettivo), nonché l’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, incidendo sulla materia “ordinamento civile”, riservata alla competenza esclusiva dello Stato.
2. – In via preliminare, deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla Regione Umbria per omessa indicazione dei motivi della impugnazione.
Detti motivi, sia pure molto succintamente, sono indicati. Infatti lo Stato, nel suo ricorso, dopo avere descritto la norma impugnata, dopo avere citato i parametri costituzionali asseritamente violati e le relative norme interposte, e soprattutto dopo aver affermato che la norma regionale si sovrappone alla legge-quadro statale in tema di parchi nazionali, afferma che l’art. 117 della Costituzione esprime un’esigenza unitaria per ciò che concerne la tutela dell’ambiente, ponendo un limite agli interventi regionali che possano pregiudicare gli equilibri ambientali.
Ciò è sufficiente per respingere l’eccezione della resistente.
3. –Va innanzitutto esaminata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge regionale n. 2 del 2000, come sostituito dall’art. 5 della legge regionale n. 26 del 2003.
3.1. – La questione è fondata relativamente ai parchi nazionali.
Lo Stato – in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione (tutela dell’ambiente) – solleva questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, commi 2, 3 e 5, della legge della Regione Umbria n. 2 del 2000, come sostituito dall’art. 5 della legge della Regione Umbria n. 26 del 2003, che individua nella Regione il soggetto competente a disciplinare le cave quando le stesse siano all’interno di un parco nazionale o regionale.
La tutela dell’ambiente, di cui alla lettera s) dell’art. 117, secondo comma, della Costituzione, si configura come una competenza statale non rigorosamente circoscritta e delimitata, ma connessa e intrecciata con altri interessi e competenze regionali concorrenti. Nell’ambito di dette competenze concorrenti, risulta legittima l’adozione di una disciplina regionale maggiormente rigorosa rispetto ai limiti fissati dal legislatore statale (sentenza n. 222 del 2003). Relativamente all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, non si può parlare di una “materia” in senso tecnico, qualificabile come “tutela dell’ambiente”, riservata rigorosamente alla competenza statale, giacché essa, configurandosi piuttosto come un valore costituzionalmente protetto, investe altre competenze che ben possono essere regionali, spettando allo Stato il compito di fissare standard di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale (sentenze n. 307 del 2003 e n. 407 del 2002), con la conseguenza che la competenza esclusiva dello Stato non è incompatibile con interventi specifici del legislatore regionale che si attengano alle proprie competenze (sentenze n. 259 del 2004; n. 312 e n. 303 del 2003).
La legge quadro statale sulle aree protette (legge 6 dicembre 1991, n. 394), premessa una prima parte (artt. 1-7) di carattere generale, presenta un titolo II dedicato alle aree naturali protette nazionali (artt. 8-21) ed un titolo III dedicato alle aree protette naturali regionali (artt. 22-28).
Lo Stato, nel fissare gli standard di tutela uniformi, con l’art. 11, comma 1, della legge n. 394 del 1991, prevede che l’esercizio delle attività consentite entro il territorio del parco nazionale è disciplinato con regolamento e, con il successivo comma 3, lettera b), stabilisce, fra l’altro, che nei parchi nazionali sono vietati l’apertura e l’esercizio di cave, di miniere e di discariche, nonché l’asportazione di minerali.
La legge regionale impugnata, nel vietare l’apertura di nuove cave e la riattivazione di cave dismesse all’interno di parchi nazionali e regionali, comprese le aree contigue (art. 5, comma 2, lettera g), consente, all’interno dei predetti, interventi di ampliamento o completamento delle cave in esercizio e di reinserimento o recupero ambientale di cave dismesse, come definiti e nei soli casi previsti dal PRAE (art. 5, comma 3), aggiungendo che «per gli interventi ricadenti all’interno degli ambiti di cui alla lettera g) del comma 2 nella Conferenza di cui al comma 7 dell’art. 5-bis la Giunta regionale esprime parere vincolante, fermo restando che non sono consentiti interventi di ampliamento ad eccezione di quelli destinati alla estrazione di pietre ornamentali in corso di attività alla data di entrata in vigore della presente legge» (art. 5, comma 5).
Dal confronto fra la norma statale interposta in materia di parchi nazionali (art. 11, comma 3, lettera b, della legge n. 394 del 1991) e la norma regionale impugnata emerge evidente che le modifiche introdotte, lungi dal disporre una disciplina più rigorosa rispetto ai limiti fissati dal legislatore statale, derogano in peius agli standard di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale.
Né appare fondata la deduzione della Regione Umbria secondo cui la normativa impugnata sarebbe legittima, in quanto emanata nell’esercizio della propria competenza esclusiva in materia di cave a seguito della modifica del titolo V della Costituzione. E’ infatti sufficiente osservare che nel caso di specie non si è semplicemente disciplinata la materia “cave”, ma quella delle cave quando le stesse insistano in un parco, e pertanto la materia “cave” va ad intrecciarsi con il valore ambiente, con la conseguenza che deve trovare applicazione la giurisprudenza in precedenza richiamata, secondo cui, quando viene toccato tale valore, la Regione può legiferare, ma solo per fissare limiti ancor più rigorosi di tutela, senza dunque alcuna possibilità di introdurre deroghe al divieto di coltivare cave nei parchi.
Secondo la Regione, poi, non esisterebbe un divieto assoluto di svolgere attività di cava nelle aree protette, tanto che la stessa legge n. 394 del 1991 prevede che tale divieto sia derogabile, peraltro neppure con legge, ma con il semplice regolamento del Parco, con la conseguenza che se la deroga può essere effettuata da un regolamento, a maggior ragione si potranno effettuare deroghe tramite legge.
Anche questa tesi è infondata. E’ bensì vero che è il regolamento che disciplina l’esercizio delle attività consentite entro il territorio del parco, ma qui non viene in rilievo il rapporto di gerarchia legge-regolamento, ma il fatto che la competenza a disciplinare la materia delle deroghe al divieto di cave nel parco è attribuita in via esclusiva, da una legge statale, al regolamento del Parco. L’illegittimità costituzionale della norma dunque deve individuarsi non già in una presunta inammissibilità di deroghe al divieto di cave nel parco, ma nel fatto che tali deroghe possono essere eventualmente adottate tramite regolamento del Parco, che viene approvato dal Ministro dell’ambiente d’intesa con le regioni interessate (cfr. in questo senso l’art. 11, comma 6, della legge n. 394 del 1991).
Né si può convenire – in presenza della perentorietà dell’enunciazione contenuta nell’art. 11, comma 3, lettera b), della legge n. 394 del 1991, secondo cui “sono vietati l’apertura e l’esercizio di cave” – con la interpretazione offerta dalla difesa regionale, secondo la quale il divieto di svolgere attività di cava nelle aree protette si riferisce all’apertura di nuove cave, non anche a quelle in esercizio in base a regolare concessione o dismesse senza che sia stata attuata la riambientazione del relativo sito, alle quali si indirizza la disciplina di non assoluto divieto della Regione Umbria.
Parimenti infondata è poi la tesi regionale per la quale gli interventi di ampliamento sarebbero limitati a quelli destinati alla estrazione di pietre ornamentali e che comunque siano già in corso alla data di entrata in vigore della presente legge: secondo la giurisprudenza costituzionale, non sono ammissibili deroghe in peggio alla protezione dell’ambiente, senza che si possa distinguere tra “piccole deroghe” (tollerate) e “grandi deroghe” (non tollerate).
3. 2. – La questione non è, invece, fondata per quanto riguarda i parchi regionali.
Con riferimento alle aree naturali protette regionali, l’art. 22 della legge n. 394 del 1991 dispone che l’adozione di regolamenti delle aree protette, secondo i criteri stabiliti con legge regionale, rientra fra i principî fondamentali per la disciplina di tali aree.
La legge regionale impugnata stabilisce in linea di principio il divieto di condurre cave nei parchi regionali, in conformità all’art. 11 della legge n. 394 del 1991. La legge stabilisce altresì, in alcune ipotesi ben circoscritte, la possibilità di deroghe a tale divieto. Anche queste disposizioni sono conformi ai principî di cui all’art. 11, che parimenti prevede tale possibilità, e pertanto non può sostenersi che la legge regionale disponga arbitrariamente delle deroghe in peius in materia di ambiente. Essa ha, dunque, secondo il dettato dell’art. 22 della legge n. 394 del 1991, semplicemente riprodotto i principî fondamentali per la disciplina delle aree protette, in conformità a quanto disposto dall’art. 11 della stessa legge.
Nel caso dei parchi nazionali, però, la legge regionale si pone in contrasto con la norma statale che stabilisce che le deroghe possono essere poste in essere solo con un regolamento adottato dal Ministero dell’ambiente d’intesa con le regioni, mentre analoga disposizione non esiste in tema di parchi regionali, la cui disciplina è riservata dalla stessa legge n. 394 del 1991 alla Regione.
Il parco regionale è infatti tipica espressione dell’autonomia regionale. Deve a questo proposito menzionarsi l’art. 23 della legge n. 394 del 1991, che stabilisce che il Parco regionale è istituito con legge regionale e determina altresì i principî del regolamento del Parco.
Inoltre, l’art. 22, comma 6, della legge n. 394 del 1991 prevede che il regolamento del Parco regionale può anche non essere adottato. E’ allora evidente che, in sua mancanza, la disciplina delle attività di cava non può che essere quella regionale, perché altrimenti il Parco regionale non potrebbe usufruire di deroghe al divieto di istituire cave nei parchi, dovendosi fare applicazione dell’art. 11 della legge n. 394 del 1991, che vieta le cave nel Parco salvo diversa previsione regolamentare.
Ancora, la norma impugnata è altresì rispettosa di un altro principio dettato in tema di parchi regionali dall’art. 22 della legge n. 394 del 1991, quello, espresso dal comma 1, lettera c), della partecipazione degli enti locali interessati alla gestione dell'area protetta. Infatti, tra i soggetti che partecipano al PRAE (Piano regionale attività estrattive), che costituisce la sede di decisione in merito ad alcune delle possibili deroghe al divieto di condurre cave nei parchi, vi sono anche enti locali diversi dalle regioni (cfr. l’art. 4 della legge regionale impugnata).
Infine, proprio il rinvio al PRAE testimonia che la legge della Regione Umbria lascia spazio, oltre che alla partecipazione degli altri enti locali, anche all’emanazione di norme di carattere regolamentare di ulteriore dettaglio, e dunque ad un eventuale regolamento del Parco regionale che voglia per ipotesi, in conformità ai criteri dettati dalla norma regionale impugnata, fissare in modo più analitico la disciplina delle cave nei parchi regionali.
4. – Passando all’esame della questione di legittimità costituzionale dell’art. 18-ter della legge della Regione Umbria n. 2 del 2000, introdotto dall’art. 21 della legge n. 26 del 2003, si deve dichiarare, conformemente alle conclusioni della difesa erariale nel corso della pubblica udienza, la cessazione della materia del contendere, trattandosi di norma che, successivamente alla proposizione del ricorso (marzo 2004), è stata integralmente sostituita dall’art. 2 della legge della Regione Umbria 23 dicembre 2004, n. 34 (Ulteriori modificazioni e integrazioni della legge regionale 3 gennaio 2000, n. 2 – Norme per la disciplina dell’attività di cava e per il riuso di materiali provenienti da demolizioni. Modifica dell’art. 22 della legge regionale 29 dicembre 2003, n. 26 – Ulteriori modificazioni, nonché integrazioni della legge regionale 3 gennaio 2000, n. 2), che non prevede più la cessione a titolo gratuito al Comune dei materiali di cava eccedenti una determinata quantità.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
a) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, commi 2, 3 e 5, della legge della Regione Umbria 3 gennaio 2000, n. 2 (Norme per la disciplina dell’attività di cava e per il riuso di materiali provenienti da demolizioni), come sostituito dall’art. 5 della legge della Regione Umbria 29 dicembre 2003, n. 26 (Ulteriori modificazioni, nonché integrazioni della legge regionale 3 gennaio 2000 n. 2. Norme per la disciplina dell’attività di cava e per il riuso di materiali provenienti da demolizioni), nella parte in cui disciplina l’attività di cava all’interno dei parchi nazionali;
b) dichiara non fondata, salvo quanto disposto al capo a), la questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 5, commi 2, 3 e 5, della legge della Regione Umbria n. 2 del 2000, sollevata, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
c) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale dell’art.18-ter, comma 1, della citata legge regionale n. 2 del 2000, introdotto dall’art. 21 della predetta legge regionale n. 26 del 2003, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 41, 42 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2005.
Fernanda CONTRI, Presidente
Alfio FINOCCHIARO, Redattore
Depositata in Cancelleria il 18 marzo 2005.
1) Cave, miniere e torbiere – Aree protette – L.R. Umbria n. 2/2000, art. 5, cc. 2, 3 e 5 – Disciplina dell’attività di cava nei parchi nazionali – Illegittimità costituzionale. Sono costituzionalmente illegittimi i commi 2, 3 e 5 dell’art. 5, della legge della Regione Umbria 3 gennaio 2000, n. 2 (Norme per la disciplina dell’attività di cava e per il riuso di materiali provenienti da demolizioni), come sostituito dall’art. 5 della legge della Regione Umbria 29 dicembre 2003, n. 26, nella parte in cui disciplina l’attività di cava all’interno dei parchi nazionali. La tutela dell’ambiente, di cui alla lettera s) dell’art. 117, secondo comma, della Costituzione, si configura infatti come una competenza statale non rigorosamente circoscritta e delimitata, ma connessa e intrecciata con altri interessi e competenze regionali concorrenti, nell’ambito delle quali risulta legittima l’adozione di una disciplina regionale maggiormente rigorosa rispetto ai limiti fissati dal legislatore nazionale (cfr. sentt. n. 222/2003; 307/2003; 407/2002; 259/2004; 303/2003 e 312/2003). Dal confronto fra la norma statale interposta in materia di parchi nazionali (art. 11, comma 3, lettera b, della legge n. 394 del 1991) e la norma regionale impugnata emerge evidente che le modifiche introdotte, lungi dal disporre una disciplina più rigorosa rispetto ai limiti fissati dal legislatore statale, derogano in peius agli standard di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale. La questione non è invece fondata per quanto riguarda i parchi regionali. Pres. Contri, Red. Finocchiaro – Presidente del Consiglio dei Ministri (Avv. Stato Fiorilli) c. Regione Umbria (Avv. Pedetta) - CORTE COSTITUZIONALE, 18 marzo 2005, n. 108
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