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CORTE COSTITUZIONALE, 14 ottobre 2005 (11 ottobre 2005), Sentenza n. 383
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
SENTENZA N. 383
ANNO 2005
composta dai signori:
- Piero Alberto CAPOTOSTI Presidente
- Fernanda CONTRI Giudice
- Annibale MARINI “
- Franco BILE “
- Giovanni Maria FLICK “
- Francesco AMIRANTE “
- Ugo DE SIERVO “
- Romano VACCARELLA “
- Paolo MADDALENA “
- Alfio FINOCCHIARO “
- Alfonso QUARANTA “
- Franco GALLO “
- Luigi MAZZELLA “
- Gaetano SILVESTRI “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 1, commi 1 e 3; 1-ter comma 2; 1-sexies, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8, del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239 (Disposizioni urgenti per la sicurezza e lo sviluppo del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza di energia elettrica), convertito con modificazioni nella legge 27 ottobre 2003, n. 290, promossi con due ricorsi rispettivamente della Regione Toscana e della Provincia autonoma di Trento, notificati il 27 dicembre 2003 e il 30 dicembre 2003, entrambi depositati in cancelleria il 2 gennaio 2004 ed iscritti ai nn. 1 e 2 del registro ricorsi 2004; dell’art. 1, comma 2, lettera c); comma 4, lettere c) e f); comma 7, lettere g), h) e i); comma 8, lettera a), punto 3 e punto 7; comma 8, lettera b), punto 3; comma 24, lettera a), il quale sostituisce l’art. 1-ter, comma 2, del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239; comma 26, nella parte in cui sostituisce il comma 1 dell’art. 1-sexies del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239, introducendovi altresì i commi 4-bis e 4-ter; comma 33; comma 56; comma 57; comma 58; commi da 77 a 84; comma 121, della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), promossi con due ricorsi rispettivamente della Regione Toscana e della Provincia autonoma di Trento, notificati l’11 novembre 2004 e il 15 novembre 2004, depositati in cancelleria il 17 novembre 2004 e il 18 novembre 2004 ed iscritti ai nn. 107 e 109 del registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, nonché gli atti di intervento dell’ Enel s.p.a.;
udito nell’udienza pubblica del 24 maggio 2005 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi gli avvocati Giuseppe de Vergottini per l’Enel s.p.a., Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di Trento e l’avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – La Regione Toscana, con ricorso notificato il 27 dicembre 2003, depositato il 2 gennaio 2004 e iscritto al n. 1 del registro ricorsi del 2004, ha impugnato l’art. 1, commi 1 e 3, e l’art. 1-sexies, commi 1, 2 e 8, del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239 (Disposizioni urgenti per la sicurezza e lo sviluppo del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza di energia elettrica), convertito, con modificazioni, nella legge 27 ottobre 2003, n. 290, per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., nonché del principio di leale collaborazione.
Premette la ricorrente che l’art. 1, commi 1 e 3, del decreto impugnato attribuisce al Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, la competenza ad autorizzare l’esercizio temporaneo di singole centrali termoelettriche di potenza termica superiore a 300 MW, anche in deroga sia ai normali valori delle emissioni in atmosfera e di qualità dell’aria sia ai limiti di temperatura degli scarichi termici, al fine di garantire la sicurezza di funzionamento del sistema elettrico nazionale, fino al 30 giugno 2005.
Sostiene la Regione che l’accentramento in capo allo Stato di tali competenze violerebbe l’art. 117 Cost., il quale riserva alla potestà legislativa concorrente la disciplina della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, nonché l’art. 118 Cost., il quale imporrebbe che fosse la Regione ad allocare l’esercizio delle funzioni amministrative in tale materia.
Peraltro, aggiunge la ricorrente, anche qualora si dovesse ritenere che esigenze unitarie impongano un esercizio unitario delle funzioni in tale materia, la disposizione censurata sarebbe comunque incostituzionale, in quanto non prevede alcuna forma di intesa con le Regioni, così violando il principio di leale collaborazione individuato da questa Corte quale presupposto per l’attrazione in capo allo Stato di una funzione amministrativa insieme a quella legislativa nelle materie attribuite alla competenza regionale.
La ricorrente censura altresì l’art. 1-sexies, commi 1 e 2, in quanto attribuirebbero allo Stato la competenza a rilasciare le autorizzazioni per la costruzione e l’esercizio di tutti gli impianti della rete nazionale di trasporto dell’energia, lasciando alle Regioni solo le funzioni concernenti gli impianti non rientranti nella rete nazionale. Tali previsioni non terrebbero conto delle nuove attribuzioni affidate alle Regioni dall’art. 117, terzo comma, Cost. in materia di energia, il quale non esclude la competenza regionale per la rete nazionale. Inoltre, risulterebbero violate anche le competenze regionali nelle materie del “governo del territorio” e della “tutela della salute”, anch’esse attribuite alla potestà legislativa concorrente.
Ancora, secondo la ricorrente, le disposizioni impugnate contrasterebbero con l’art. 118 Cost., perché nelle materie attribuite alla potestà concorrente l’allocazione delle funzioni amministrative, nel rispetto dei principî fondamentali determinati dallo Stato, spetterebbe alle Regioni.
In ogni caso, anche ove si ravvisassero esigenze di esercizio unitario al livello statale delle funzioni amministrative, la mancata previsione di un’intesa con le Regioni renderebbe la norma incostituzionale. Non sarebbe infatti sufficiente la previsione dell’art. 1-sexies, comma 6, di acquisizione di un semplice parere, comunque contemplato non per tutti i procedimenti autorizzativi ma solo per quelli relativi alle opere inserite nel programma triennale di sviluppo che interessino il territorio di più Regioni.
L’art. 1-sexies, comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003, il quale prevede specificamente che con successivo d.P.R., su proposta del Ministro delle attività produttive, siano emanate norme sul procedimento e siano individuate le autorità competenti al rilascio dell’autorizzazione, nonché gli atti che sono sostituiti dall’autorizzazione medesima, violerebbe altresì l’art. 117, sesto comma, Cost. Esso, infatti, attribuirebbe ad un atto statale di natura regolamentare il compito di dettare norme in una materia che non rientra nella potestà legislativa esclusiva dello Stato.
Infine, la Regione Toscana impugna il comma 8 dell’art. 1-sexies, il quale disciplina il procedimento preordinato alla costruzione e all’esercizio degli impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW, stabilendo che si applicano le disposizioni del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 (Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale), convertito, con modificazioni, nella legge 9 aprile 2002, n. 55. Tale disciplina, prevedendo il rilascio di un’autorizzazione unica di competenza del Ministero delle attività produttive, ponendo termini perentori per la definizione del procedimento e sospendendo le norme che disciplinano le modalità tecniche per la redazione degli studi di impatto ambientale, inciderebbe sulla potestà legislativa regionale in materia di energia, in violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. Essa, infatti, regolerebbe direttamente la materia attraverso norme di dettaglio, interferendo così illegittimamente sulla potestà legislativa regionale.
La normativa in questione, inoltre, inciderebbe anche sulla materia del “governo del territorio”, per l’impatto delle opere sull’assetto urbanistico, vanificando la legislazione regionale in materia, anche in relazione alle funzioni attribuite ai Comuni, i quali dovrebbero limitarsi ad esprimere un parere la cui mancanza non impedisce la conclusione del procedimento istruttorio entro il termine perentorio di 180 giorni.
2. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, la quale ha eccepito innanzitutto la inammissibilità delle censure rivolte contro le disposizioni del decreto-legge n. 239 del 2003 non modificate in sede di legge di conversione. Tali censure risulterebbero, infatti, tardive.
Nel merito, l’Avvocatura dello Stato ritiene le censure infondate.
Sostiene infatti la difesa erariale che costituirebbe principio fondamentale della materia quello enunciato nell’art. 1, comma 2, del d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), il quale affida al Ministro dell’industria il compito di assicurare l’efficienza del sistema elettrico nazionale, nonché la sicurezza del medesimo al fine di salvaguardare la continuità della fornitura e la sua economicità.
L’efficienza del sistema elettrico nazionale atterrebbe, ad avviso dell’Avvocatura dello Stato, all’ordine pubblico, e pertanto si tratterebbe di materia che rientra nella competenza legislativa esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. Essa atterrebbe, inoltre, alla competenza legislativa di cui alla lettera m) del medesimo secondo comma dell’art. 117, in quanto la continuità dell’erogazione di energia garantirebbe i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Tra le prestazioni di carattere sociale rientrerebbe infatti, secondo questa prospettazione, anche la fornitura di energia elettrica, necessaria all’esercizio di servizi pubblici e a far fronte alle esigenze fondamentali di vita; pertanto, dovrebbe ritenersi indubbio che nel potere di determinazione spettante allo Stato sia compreso «non solo il potere, ma il dovere di assicurarne la prestazione quando, come nel caso in esame, si tratta di una prestazione da eseguirsi in modo uniforme su tutto il territorio nazionale».
Spetterebbe dunque solo allo Stato la potestà legislativa per intervenire sul sistema elettrico nazionale, il cui equilibrio garantisce l’ordine pubblico e assicura i livelli essenziali. Inoltre, la competenza statale conseguirebbe alla struttura del sistema elettrico che si configura come un sistema a rete per la cui efficienza sarebbe necessario che ogni iniziativa sia in grado di incidere su tutto il territorio nazionale.
Per tali ragioni, la potestà legislativa regionale in materia potrebbe essere esercitata solo nei limiti dei principî fondamentali e «solo in quegli ambiti che non incidono sul sistema disarticolandolo». In definitiva, lo Stato, «esercitando la sua legislazione esclusiva», avrebbe previsto competenze e un procedimento in grado di consentire la realizzazione di «interessi unitari che sono alla base e giustificano quella sua legislazione».
Le disposizioni censurate sarebbero poi conformi, secondo la difesa erariale, anche all’art. 118 Cost., in quanto il solo organo “adeguato” a garantire l’esercizio delle funzioni e ad intervenire sull’intero sistema elettrico, evitando articolazioni regionali che ne comprometterebbero la funzionalità e la sicurezza, sarebbe l’organo a competenza nazionale. Ciò che verrebbe in gioco sarebbe l’interesse nazionale, il quale si imporrebbe necessariamente «quando si tratta di sistemi rivolti alla produzione di energia» alle medesime condizioni su tutto il territorio nazionale.
D’altra parte, prosegue l’Avvocatura, la leale collaborazione dovrebbe portare le autonomie costituzionali a non interferire nelle materie attribuite alla potestà esclusiva dello Stato; e in ogni caso, le norme censurate prevederebbero espressamente l’acquisizione del parere delle Regioni per le opere inserite nel programma triennale di sviluppo della rete.
3. – La Regione Toscana ha depositato una memoria nella quale, oltre a ribadire le proprie censure, richiama la sentenza n. 6 del 2004, nella quale questa Corte ha affermato la necessità che sia prevista un’intesa con le Regioni ai fini della legittima attrazione a livello statale delle funzioni amministrative in materia di energia contemplate nelle disposizioni legislative allora impugnate. L’art. 1 del decreto-legge n. 239 del 2003 non prevederebbe alcun meccanismo di tipo concertativo, nonostante incida su molteplici competenze regionali, di talché sarebbe confermata la sua illegittimità costituzionale.
Con specifico riguardo all’art. 1-sexies del decreto-legge impugnato, la Regione dà atto che esso sarebbe stato modificato dall’art. 1, comma 26, della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), avverso la quale la Regione riferisce di aver proposto autonoma impugnazione.
4. – Anche l’Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria nella quale sostiene che l’art. 1 del decreto-legge n. 239 del 2003, il quale consente alle centrali esistenti di superare i limiti di emissione in atmosfera, sarebbe giustificato dall’esigenza di assicurare un incremento della produzione di energia elettrica ove quella disponibile non fosse più sufficiente per fronteggiare il fabbisogno nazionale. Proprio la dimensione nazionale delle esigenze poste a base della norma escluderebbe un coinvolgimento delle Regioni, che non avrebbero la necessaria visione di insieme. Inoltre, vi sarebbe una evidente difficoltà ad individuare la Regione interessata e, d’altra parte, quella nel cui ambito territoriale si trovi la centrale avrebbe un interesse solo ambientale; ma la disciplina della tutela dell’ambiente, fa osservare l’Avvocatura, spetterebbe alla legislazione esclusiva dello Stato.
In sostanza, dunque, la competenza in materia non potrebbe essere che statale sia in forza della sussidiarietà, sia ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. L’intervento delle Regioni aggraverebbe il procedimento e non consentirebbe di fronteggiare l’urgenza della situazione.
Le censure rivolte contro l’art. 1-sexies, comma 1, del decreto-legge n. 239 del 2003 sarebbero da ritenere superate dalla previsione dell’intesa contenuta nella legge n. 239 del 2004.
5. – Con ricorso notificato il 30 dicembre 2003, depositato il 2 gennaio 2004 e iscritto al n. 2 del registro ricorsi del 2004, la Provincia autonoma di Trento ha impugnato la legge 27 ottobre 2003, n. 290 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239, recante disposizioni urgenti per la sicurezza del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza di energia elettrica. Deleghe al Governo in materia di remunerazione della capacità produttiva di energia elettrica e di espropriazione per pubblica utilità), nella parte in cui introduce nel decreto-legge n. 239 del 2003 gli artt. 1-ter, comma 2, e 1-sexies, commi da 1 a 6, per violazione dell’art. 117, terzo e sesto comma, Cost., in correlazione con l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché dell’art. 8, numeri 5, 6, 17, 19 e 22 e dell’art. 16 dello statuto speciale di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), degli artt. 2 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), degli artt. 95, terzo comma, e 97, primo e secondo comma, Cost. e dei principî di sussidiarietà e di leale cooperazione, anche in relazione a quanto stabilito nella sentenza di questa Corte n. 303 del 2003.
Premette la ricorrente che la legge n. 290 del 2003 interviene nella materia della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, materia nella quale la Provincia autonoma di Trento, oltre ad avere specifici poteri riconosciuti dal d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di energia), avrebbe generale potestà legislativa concorrente ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., che l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 rende applicabile ad essa in quanto preveda forme di autonomia più ampie rispetto a quelle previste dallo statuto speciale e dalle relative norme di attuazione.
La legge impugnata inciderebbe altresì sull’assetto del territorio e sulla materia urbanistica che l’art. 8, n. 5, dello statuto speciale attribuisce alla competenza legislativa primaria della Provincia autonoma, così come le materie del paesaggio (art. 8, n. 6), dei lavori pubblici di interesse provinciale (art. 8, n. 17), dell’assunzione diretta di servizi pubblici (art. 8, n. 19), dell’espropriazione per pubblica utilità (art. 8, n. 22).
Sostiene la ricorrente che l’applicabilità della normativa censurata alla Provincia di Trento dovrebbe desumersi sia dal fatto che non vi sarebbe nessuna salvaguardia espressa delle competenze provinciali, sia dal fatto che la Provincia farebbe valere non solo le attribuzioni ad essa derivanti dallo statuto, ma anche le prerogative stabilite dall’art. 117, terzo comma, Cost. per le Regioni ordinarie. Inoltre, il carattere delle opere e gli scopi di rilevanza nazionale perseguiti dal legislatore, indurrebbero a ritenere che le disposizioni censurate si applichino anche alla Provincia di Trento.
La ricorrente censura innanzitutto l’art. 1-sexies, commi da 1 a 6, del decreto-legge n. 239 del 2003 quale convertito dalla legge n. 290 del 2003, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., dal momento che esso non solo disciplinerebbe direttamente e compiutamente l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di produzione, trasporto e distribuzione di energia ma, ai commi 1 e 2, attribuirebbe tali funzioni direttamente alle amministrazioni statali anziché alle Regioni.
Tali disposizioni, infatti, disciplinano il procedimento di autorizzazione alla costruzione ed esercizio di elettrodotti, oleodotti e gasdotti facenti parte della rete nazionale di trasporto dell’energia, individuandone la competenza in capo alle amministrazioni statali.
Secondo la Provincia di Trento tale normativa ricadrebbe nell’ambito di una materia di potestà legislativa concorrente, cosicché lo Stato avrebbe dovuto limitarsi a dettare i principî fondamentali, lasciando alle Regioni la potestà legislativa su ogni rimanente profilo, nonché la potestà regolamentare di cui all’art. 117, sesto comma, Cost. Peraltro, secondo la ricorrente, affermare la competenza regionale non significherebbe certo negare carattere di unitarietà della rete di distribuzione dell’energia.
Anche laddove si dovesse ritenere giustificata la allocazione al livello statale delle funzioni amministrative in questione, ciò dovrebbe avvenire in base al principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost. e secondo i criteri affermati da questa Corte con la sentenza n. 303 del 2003.
Le disposizioni censurate, invece, non rispetterebbero tali criteri, dal momento che non prevedono alcun processo di concertazione tra Stato, Regioni e Province autonome. Infatti, gli accordi previsti dal comma 6 dell’art. 1-sexies avrebbero ad oggetto non le decisioni da assumere ma solo le modalità organizzative e procedimentali per l’acquisizione di un parere della Regione relativamente ai procedimenti relativi alle sole opere inserite nei piani triennali di sviluppo. Le norme in questione sarebbero dunque illegittime nella parte in cui prevedono l’esercizio della competenza statale al di fuori di una procedura di intesa sia con la Conferenza Stato-Regioni «per i profili indivisibili», sia con le singole Regioni interessate per «i profili di conformazione e localizzazione territoriale che coinvolgono la singola specifica comunità».
Il comma 2, nella parte in cui prevede che le norme concernenti il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione siano emanate con d.P.R., violerebbe altresì l’art. 117, terzo e sesto comma, Cost., in quanto lo Stato non potrebbe dettare norme regolamentari in materie di competenza legislativa concorrente.
Anche laddove si volesse ritenere che in virtù del principio di sussidiarietà sia possibile derogare al riparto costituzionale in materia di normazione secondaria, la disposizione sarebbe illegittima, in quanto non prevede che «i poteri così portati eccezionalmente al centro siano esercitati insieme alle Regioni mediante lo strumento dell’accordo o dell’intesa».
Lo stesso comma 2 violerebbe inoltre la riserva di legge posta dagli artt. 95, terzo comma, e 97, primo e secondo comma, Cost., in quanto prevede che un atto di normazione secondaria non solo detti norme procedimentali, ma anche individui le autorità competenti e stabilisca i provvedimenti sostitutivi delle autorizzazioni, in tal modo incidendo sia «nelle sfere di competenza e nelle attribuzioni degli organi», sia «nella delimitazione fondamentale del rapporto tra le pubbliche autorità e le libertà dei soggetti», campi che sarebbero riservati alla legge.
La Provincia di Trento censura specificamente anche il comma 5 dell’art. 1-sexies, il quale affida alle Regioni la disciplina dei procedimenti di autorizzazione alla costruzione ed esercizio delle reti di “competenza regionale” in conformità ai principî e ai termini temporali indicati dalla norma, prevedendo che nel caso in cui le opere ricadano sul territorio di più Regioni, l’autorizzazione debba essere rilasciata d’intesa tra le Regioni interessate. In caso di inerzia o di mancata definizione dell’intesa, è poi previsto che lo Stato eserciti il potere sostitutivo ex art. 120 Cost.
Illegittima sarebbe la limitazione della competenza autorizzatoria regionale alle reti di carattere non nazionale. Inoltre, la disposizione vincolerebbe le competenze regionali non solo ai principî posti dall’art. 1-sexies ma anche ai termini temporali da essa stabiliti e che non costituiscono principî.
Ad avviso della ricorrente sarebbe inoltre incostituzionale la previsione del potere sostitutivo statale, in quanto esso sarebbe esteso ben oltre le ipotesi tassative previste dall’art. 120 Cost. Peraltro, in relazione alla Provincia autonoma, le ipotesi di esercizio del potere sostitutivo statale andrebbero individuate non nell’art. 120 Cost., ma nelle disposizioni statutarie, dal momento che «la previsione di un potere sostitutivo non realizza certo quelle più ampie condizioni di autonomia rispetto a quanto previsto dallo statuto speciale» così come disposto dall’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
La ricorrente impugna altresì l’art. 1-ter, comma 2, introdotto nel decreto-legge n. 239 del 2003 dalla legge di conversione n. 290 del 2003, il quale stabilisce che «il Ministro delle attività produttive emana gli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto di energia elettrica e di gas naturale e approva i relativi piani di sviluppo predisposti, annualmente, dai gestori delle reti di trasporto».
In proposito, la Provincia autonoma osserva che «trattandosi di materia di potestà legislativa concorrente, eventuali funzioni amministrative statali potrebbero essere ritenute ammissibili soltanto nei termini e alle condizioni stabiliti» nella sentenza di questa Corte n. 303 del 2003.
Quanto alla necessità e alla proporzionalità di tali poteri, in relazione agli indirizzi previsti dalla norma impugnata, la ricorrente ritiene difficilmente comprensibile la loro ragione rispetto al “programma triennale di sviluppo della rete elettrica di trasmissione nazionale e delle opere di rilevante importanza che interessano il territorio di più Regioni” già previsto dall’art. 1-sexies, comma 6, del decreto-legge in questione; in relazione, invece, all’approvazione dei progetti da parte dell’autorità nazionale, essa sarebbe palesemente in contrasto con il principio di sussidiarietà, dal momento che i progetti di sviluppo, di regola, dovrebbero investire tratte collocate all’interno delle singole Regioni e la coerenza di tali progetti al programma ben potrebbe essere verificata in sede regionale.
Anche volendo ritenere che la previsione di poteri statali sia ammissibile, ad avviso della Provincia di Trento, la norma sarebbe comunque incostituzionale per violazione del principio di leale collaborazione, in quanto non prevede l’intesa con le Regioni o con le Regioni interessate, come invece stabilito dalla citata sentenza n. 303 del 2003.
6. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile ovvero infondato.
Rileva innanzitutto la difesa erariale che nel momento in cui la Provincia autonoma invoca a fondamento delle proprie censure la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., e della potestà legislativa concorrente in materia di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, ritenuto ad essa applicabile in forza dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, essa renderebbe «ininfluente ed inammissibile» ogni richiamo allo Statuto.
Inammissibili sarebbero inoltre le censure semplicemente enunciate ma non argomentate, di violazione delle norme statutarie e delle relative norme di attuazione in materia urbanistica ed altre connesse.
Inammissibile sarebbe altresì la censura sollevata in relazione agli artt. 95 e 97 Cost., in quanto non atterrebbe alla lesione della sfera di attribuzioni costituzionalmente tutelata della Provincia autonoma.
Nel merito, l’Avvocatura, con argomentazioni sostanzialmente identiche a quelle svolte in relazione al ricorso della Regione Toscana (n. 1 del 2004), ritiene che il ricorso sarebbe infondato.
Con specifico riguardo alla censura concernente il comma 8 dell’art. 1-sexies, la difesa erariale sostiene che sarebbe generica, oltre che in contraddizione con il richiamo all’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, la invocata limitazione dell’esercizio del potere sostitutivo statale previsto dalla disposizione impugnata alle sole ipotesi previste delle norme statutarie. Inoltre, l’art. 1-sexies ne limiterebbe la previsione alle medesime ipotesi previste dall’art. 120 Cost.
7. – La Provincia di Trento ha depositato una memoria nella quale dà conto delle modifiche apportate alla disciplina censurata dalla legge n. 239 del 2004, la quale ha provveduto al riordino complessivo e alla riforma del settore energetico.
Innanzitutto, l’art. 1, comma 24, della suddetta legge ha sostituito l’art. 1-ter, comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003, disponendo che il Ministro delle attività produttive (anziché «approvare») «verifica la conformità» dei piani di sviluppo agli indirizzi ministeriali. Si tratterebbe di una modifica in senso riduttivo del potere ministeriale, che tuttavia non eliminerebbe le ragioni di censura, sia in relazione «agli istituti sostanziali», sia al difetto di coinvolgimento delle Regioni nella determinazione degli indirizzi e nella mancata attribuzione alle stesse della competenza alla verifica o, in subordine, nella mancata previsione dell’intesa regionale su tale verifica.
La Provincia dà atto di aver impugnato il nuovo art. 1-ter con separato ricorso.
Quanto all’art. 1-sexies, la Provincia rileva che anch’esso è stato modificato dalla legge n. 239 del 2004. In particolare, il nuovo comma 1 prevede che la costruzione e l’esercizio degli elettrodotti facenti parte della rete nazionale siano soggetti ad un’unica autorizzazione rilasciata dalle autorità statali “previa intesa con la Regione o le Regioni interessate”. La nuova disposizione accoglierebbe la prospettiva della ricorrente e sarebbe compatibile con i principî enunciati da questa Corte con le sentenze n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003. Pertanto, la Provincia ritiene cessata la materia del contendere in relazione ai commi 1, 3 e 4 dell’art. 1-sexies. Essa, tuttavia, dà atto di avere impugnato con distinto ricorso i nuovi commi 4-bis e 4-ter, i quali prevedono un meccanismo di sostituzione dell’intesa Stato-Regioni per il caso in cui essa non venga raggiunta.
La ricorrente ritiene altresì cessata la materia del contendere in relazione alle censure concernenti il comma 2 dell’art. 1-sexies in quanto, a seguito delle modifiche della legge n. 239 del 2004, non è più previsto il potere ministeriale di emanare norme sul procedimento.
Al contrario, non inciderebbero sulle censure proposte le modifiche introdotte al comma 5, le quali si limitano a restringere il campo di applicazione della norma alle sole reti elettriche, anziché alle reti energetiche in generale.
Quanto al comma 6 dell’art. 1-sexies, la ricorrente rileva che la legge n. 239 del 2004 ha soppresso il parere cui la disposizione fa riferimento, prevedendo al contrario la necessità di un’intesa. Si dovrebbe dunque ritenere che il comma 6 sia rimasto privo di oggetto, ma poiché esso è stato espressamente modificato dalla stessa legge n. 239 del 2004, se ed in quanto la norma «continui ad avere un senso», la Provincia mantiene ferma la propria censura.
In ordine alle argomentazioni svolte dall’Avvocatura dello Stato, la ricorrente osserva l’impossibilità di disconoscere il fatto che le competenze da essa fatte valere e ritenute incise dalle disposizioni impugnate abbiano un fondamento almeno in parte statutario (come sarebbe espressamente riconosciuto dalla clausola di salvaguardia contenuta nella legge n. 239 del 2004), ferma restando la generale potestà concorrente in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.
Quanto al merito, la Provincia di Trento ritiene che i tentativi della difesa erariale di ricondurre la disciplina censurata alle materie di cui al secondo comma dell’art. 117 Cost. si scontri inevitabilmente con il dato testuale del terzo comma del medesimo articolo, il quale assegna alla potestà legislativa concorrente la materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”.
Inaccettabile poi sarebbe la lettura dell’ordine pubblico data dall’Avvocatura, dal momento che una cosa sarebbero i problemi di ordine pubblico che la mancanza di energia può determinare, altra cosa sarebbe invece la disciplina del settore. Quanto ai livelli essenziali delle prestazioni, sostiene la Provincia autonoma, sarebbe da considerare riservata allo Stato solo la loro determinazione e non certo la loro gestione ed erogazione.
8. – Anche l’Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria nella quale puntualizza le proprie argomentazioni.
Essa afferma di non contestare che si versi in materia di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia”, ma ritiene che si debba verificare se «sull’attribuzione della potestà legislativa non incida la sussidiarietà» e a tale proposito sostiene che gli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali debbano essere di competenza dello Stato, per garantire l’unitarietà dell’intervento, e che statale debba essere la legge che attribuisce tale competenza.
Le censure concernenti la approvazione dei piani di sviluppo sarebbero da ritenere superate dalle modifiche introdotte dalla legge n. 239 del 2004, così come quelle relative alla previsione dell’autorizzazione unica per il cui rilascio sarebbe oggi prevista la necessità dell’intesa. Allo stesso modo, dovrebbero essere considerati superati i rilievi mossi ai commi 2, 3 e 4 dell’art. 1-sexies.
Con riguardo al comma 5 di tale articolo, osserva l’Avvocatura che la determinazione dei tempi per lo svolgimento dei procedimenti costituirebbe un principio fondamentale in quanto volto ad assicurare la tempestività degli interventi e la loro efficacia. Inoltre, essa realizzerebbe un intervento statale giustificato in base al titolo di competenza esclusiva relativo alla “tutela della concorrenza” in quanto i ritardi nella esecuzione delle opere, provocati da ritardi nel rilascio delle autorizzazioni, pregiudicherebbero la posizione di parità tra produttori.
Infine, il potere sostitutivo previsto dalla norma sarebbe essenziale per salvaguardare le esigenze di tutela dell’unità economica e dei livelli essenziali delle prestazioni ove questi possano essere messi in pericolo dalla inerzia delle Regioni. La correttezza dell’intervento sostitutivo dovrebbe poi essere valutata di volta in volta, in considerazione della situazione concreta.
9. – Con ricorso notificato l’11 novembre 2004, depositato il successivo 17 novembre e iscritto al n. 107 del registro ricorsi del 2004, la Regione Toscana ha sollevato questioni di legittimità costituzionale in relazione a numerose disposizioni della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia).
La Regione ricorrente, dopo aver premesso una ricostruzione del quadro normativo (comunitario ed interno) previgente, e dopo aver richiamato le direttive comunitarie n. 2003/54/CE del 26 giugno 2003 (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE) e n. 2003/55/CE del 26 giugno 2003 (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 98/30/CE), osserva preliminarmente che le attività ricomprese nella nozione di energia configurano un complesso assetto di competenze legislative ed amministrative, in parte interferente con competenze statali di tipo c.d. “trasversale” (come la “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, o la “tutela della concorrenza”), e in parte soggetto alla potestà legislativa concorrente (per quanto attiene alla “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, alla “tutela della salute”, in relazione alla gestione degli impianti, e – in relazione al profilo della localizzazione delle infrastrutture – al “governo del territorio” ed alla “valorizzazione dei beni culturali ed ambientali”).
Alcuni profili della materia sarebbero inoltre soggetti, secondo la ricorrente, alla potestà legislativa residuale delle Regioni.
La Regione richiama quindi la sentenza di questa Corte n. 6 del 2004, in relazione all’affermazione, in essa contenuta, della necessaria previsione di meccanismi di cooperazione e di accordo fra Stato e Regioni, ogni qual volta l’allocazione a livello statale di funzioni amministrative, relative a materie od attività non di competenza legislativa esclusiva dello Stato, sia giustificata da esigenze unitarie, in applicazione del principio di sussidiarietà.
Tanto premesso, la normativa impugnata presenterebbe alcuni profili di illegittimità costituzionale, che la Regione Toscana individua, in via generale, nell’assenza di adeguati meccanismi d’intesa, e nell’aggettivazione – e conseguente qualificazione – come “nazionale” dell’attività di distribuzione di energia (laddove la previgente legislazione statale e l’attuale disciplina comunitaria imprimerebbero alla distribuzione dell’energia e del gas una connotazione locale).
Questo ultimo rilievo, in particolare, comporterebbe che “la ‘distribuzione locale’ dell’energia” dovrebbe considerarsi rientrare nell’ambito della potestà legislativa residuale regionale, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost.
Sulla base di tali premesse di ordine generale, la Regione ricorrente sostiene, in primo luogo, che l’art. 1, comma 2, lettera c), della legge n. 239 del 2004 violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost.
L’indicata disposizione stabilisce che «le attività di distribuzione di energia elettrica e gas naturale a rete, di esplorazione, coltivazione, stoccaggio sotterraneo di idrocarburi, nonché di trasmissione e dispacciamento di energia elettrica sono attribuite in concessione secondo le disposizioni di legge».
Ad avviso della ricorrente, «la distribuzione locale è materia affidata alla potestà legislativa residuale delle Regioni»; dal che conseguirebbe la competenza esclusiva regionale nel disciplinare tale attività, anche sotto il profilo della individuazione della concessione come strumento di regolazione dell’accesso alla distribuzione di energia.
In secondo luogo, la ricorrente assume che l’art. 1, comma 4, lettera c), della legge n. 239 del 2004 violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost.
La disposizione censurata prevede che «lo Stato e le Regioni, al fine di assicurare su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni concernenti l’energia nelle sue varie forme e in condizioni di omogeneità sia con riguardo alle modalità di fruizione sia con riguardo ai criteri di formazione delle tariffe e al conseguente impatto sulla formazione dei prezzi, garantiscono […] l’assenza di oneri di qualsiasi specie che abbiano effetti economici diretti o indiretti ricadenti al di fuori dell’ambito territoriale delle autorità che li prevedono».
Ad avviso della ricorrente, l’ampiezza della nozione di «effetto economico indiretto», impedirebbe «ogni politica regionale nel settore energetico», con conseguente lesione delle competenze legislative ed amministrative regionali in materia di energia.
Risulterebbe violato, altresì, l’art. 119 Cost., perché l’indeterminatezza della nozione di «effetto economico indiretto» «può diventare uno strumento per limitare anche l’autonomia di entrata e di spesa riconosciuta alle Regioni dalla citata norma costituzionale».
Come ulteriore censura, la ricorrente deduce la violazione degli artt. 117 e 118 Cost., anche in relazione agli artt. 3 e 97 Cost., da parte dell’art. 1, comma 4, lettera f), della legge n. 239 del 2004.
Tale disposizione prevede che «lo Stato e le Regioni, al fine di assicurare su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni concernenti l’energia nelle sue varie forme e in condizioni di omogeneità sia con riguardo alle modalità di fruizione sia con riguardo ai criteri di formazione delle tariffe e al conseguente impatto sulla formazione dei prezzi, garantiscono […] l’adeguato equilibrio territoriale nella localizzazione delle infrastrutture energetiche, nei limiti consentiti dalle caratteristiche fisiche e geografiche delle singole Regioni» e, in particolare, esclude gli «impianti alimentati da fonti rinnovabili» dalla previsione di «eventuali misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale qualora esigenze connesse agli indirizzi strategici nazionali richiedano concentrazioni territoriali di attività, impianti e infrastrutture ad elevato impatto territoriale».
Questa esclusione violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost., sotto il profilo della violazione delle competenze regionali in materia di “governo del territorio”, in quanto anche gli impianti alimentati da fonti rinnovabili potrebbero avere, ad avviso della ricorrente, una incidenza sul territorio tale da giustificare la necessità di misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale.
Essa, inoltre, secondo la Regione ricorrente, sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto, ove la disposizione in esame fosse considerata principio fondamentale della materia, si tratterebbe di un principio illogico ed irrazionale per disparità di trattamento, nonché lesivo del canone di buona amministrazione, sul presupposto della equivalenza, almeno potenziale, dell’impatto territoriale degli impianti alimentati da fonti rinnovabili rispetto a quelli alimentati da fonti non rinnovabili, e dunque della ingiustificata esclusione generalizzata dei primi dalla disciplina prevista per i secondi.
La Regione Toscana prospetta poi l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 7, lettere g) e h), della legge n. 239 del 2004.
Questa disposizione prevede che «sono esercitati dallo Stato, anche avvalendosi dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas», le funzioni ed i compiti amministrativi in materia di «identificazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale, con riferimento all’articolazione territoriale delle reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi vigenti», nonché in materia di «programmazione di grandi reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi vigenti».
Essa non prevede, tuttavia, che l’esercizio di dette competenze avvenga previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni ovvero con la Conferenza unificata.
Questa mancata previsione comporterebbe, ad avviso della ricorrente, la violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione, in quanto le Regioni risulterebbero del tutto escluse «dalla programmazione delle reti infrastrutturali energetiche di interesse nazionale e dalla loro articolazione territoriale», benché l’esercizio di tali funzioni incida incontestabilmente sulle competenze regionali in materia di energia, nonché di governo del territorio, tutela della salute e valorizzazione dei beni culturali ed ambientali. Ciò avrebbe dovuto comportare, secondo quanto chiarito da questa Corte con le sentenze n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003, la necessità della previsione di un’intesa con la Conferenza Stato-Regioni ovvero con la Conferenza unificata.
A sostegno del proprio assunto, la ricorrente evidenzia che, in fattispecie del tutto analoghe, l’art. 1 in esame ha invece previsto tali forme di intesa: per il settore del gas, al successivo comma 8, lettera b), punto 2, e per il settore degli oli minerali, al medesimo comma 8, lettera c), punto 6.
La ricorrente impugna, inoltre, l’art. 1, comma 7, lettera i), della legge n. 239 del 2004.
Tale disposizione prevede che «sono esercitati dallo Stato, anche avvalendosi dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas», le funzioni ed i compiti amministrativi in materia di «individuazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici, ai sensi della legge 21 dicembre 2001, n. 443» (Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri INTERVENTI per il rilancio delle attività produttive), «e del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190» (Attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale), «al fine di garantire la sicurezza strategica, ivi inclusa quella degli approvvigionamenti energetici e del relativo utilizzo, il contenimento dei costi dell’approvvigionamento energetico del Paese, lo sviluppo delle tecnologie innovative per la generazione di energia elettrica e l’adeguamento della strategia nazionale a quella comunitaria per le infrastrutture energetiche».
L’esercizio di tali poteri statali non è accompagnato dalla previsione di un’intesa con le Regioni interessate.
Ad avviso della ricorrente, la classificazione delle infrastrutture come opere ultraregionali, l’individuazione delle opere strategiche, la loro localizzazione e l’approvazione dei relativi progetti ai sensi della legge n. 443 del 2001 e del d.lgs. n. 190 del 2002, dovrebbero invece essere disposte d’intesa con la Regione interessata, secondo quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 303 del 2003.
La mancata previsione dell’intesa, pertanto, comporterebbe la violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione.
La Regione Toscana deduce ancora l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 8, lettera a), punto 3, della legge n. 239 del 2004.
Tale disposizione stabilisce che lo Stato, con particolare riguardo al settore elettrico, anche avvalendosi dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, esercita compiti e funzioni in materia di «approvazione degli indirizzi di sviluppo della rete di trasmissione nazionale, considerati anche i piani regionali di sviluppo del servizio elettrico».
L’esercizio di tali poteri statali non è accompagnato dalla previsione di un adeguato coinvolgimento regionale.
Ad avviso della ricorrente, la programmazione della rete nazionale e gli indirizzi di sviluppo della rete stessa inciderebbero sulle competenze regionali, a causa dell’interferenza con le attribuzioni della Regione in materia di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, nonché con quelle in materia di “governo del territorio”, di “tutela della salute”, di “valorizzazione dei beni culturali ed ambientali” e di “turismo”, senza la previsione di un’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, ovvero con la Conferenza unificata, che invece si configurerebbe come necessaria, secondo quanto affermato da questa Corte nelle sentenze n. 303 del 2003 e n. 6 del 2004).
La mancata previsione dell’intesa, pertanto, comporterebbe la violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione.
La ricorrente prospetta anche l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 8, lettera a), punto 7, della legge n. 239 del 2004.
Tale disposizione stabilisce che lo Stato, con particolare riguardo al settore elettrico, anche avvalendosi dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, esercita compiti e funzioni in materia di «definizione dei criteri generali per le nuove concessioni di distribuzione dell’energia elettrica e per l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio degli impianti di generazione di energia elettrica di potenza termica superiore ai 300 MW, sentita la Conferenza unificata e tenuto conto delle linee generali dei piani energetici regionali».
Questa disposizione è censurata dalla Regione ricorrente per il fatto che non distingue fra concessioni nazionali e concessioni locali, per il fatto che consente all’Amministrazione statale di dettare criteri per l’esercizio di funzioni amministrative non trattenute in capo allo Stato e che la legge regionale deve allocare e disciplinare, nonché per il fatto di disporre che i poteri statali da essa previsti siano esercitati con il semplice parere non vincolante della Conferenza unificata anziché sulla base di un’intesa “forte” con la Conferenza Stato-Regioni.
Sostiene la ricorrente che la “distribuzione locale dell’energia”, non essendo contemplata fra le funzioni riservate allo Stato, né fra quelle di competenza legislativa concorrente, sarebbe materia riservata alla potestà legislativa residuale delle Regioni, e in essa dovrebbe essere fatta rientrare anche la disciplina delle relative concessioni di distribuzione, di talché la previsione di poteri statali per la determinazione dei criteri di esercizio di funzioni amministrative non attratte dallo Stato in sussidiarietà ma spettanti alla potestà allocativa e regolativa delle Regioni, violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost. Analogo rilievo varrebbe poi per ciò che attiene alle concessioni e autorizzazioni relative alla “distribuzione nazionale dell’energia”, affidata alla legislazione concorrente.
In subordine, per l’ipotesi in cui si dovesse ritenere che il sistema costituzionale di riparto delle competenze consenta allo Stato di dettare criteri per l’esercizio di funzioni amministrative che devono essere disciplinate dalla legge regionale, ad avviso della ricorrente i relativi poteri statali dovrebbero almeno essere esercitati sulla base di un’intesa di tipo “forte” con la Conferenza Stato-Regioni, in ossequio al principio di leale collaborazione.
A sostegno del proprio assunto, la ricorrente evidenzia che, in fattispecie del tutto analoga, in materia di oli minerali, l’art. 1 in esame – al comma 8, lettera c), punto 5 – ha invece previsto l’intesa con la Conferenza unificata.
Come ulteriore censura, la Regione ricorrente deduce l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 8, lettera b), punto 3, della legge n. 239 del 2004, il quale stabilisce che lo Stato, con particolare riguardo al settore del gas naturale, anche avvalendosi dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, esercita compiti e funzioni relativi alle «determinazioni inerenti lo stoccaggio di gas naturale in giacimento».
Questa disposizione violerebbe gli art. 117 e 118 Cost., in quanto l’attività di stoccaggio di gas naturale in giacimento e l’allocazione delle relative funzioni amministrative, non potendo essere ricondotte alle materie di competenza legislativa statale, rientrerebbero nell’ambito della potestà legislativa residuale delle Regioni.
In via subordinata, la ricorrente deduce la violazione anche del principio di leale collaborazione, in quanto l’attrazione in sussidiarietà in capo allo Stato delle funzioni contemplate dalla norma non sarebbe accompagnata dalla previsione di un’intesa con le Regioni, benché l’esercizio delle funzioni previste comporti «pesanti ricadute sul territorio regionale».
La ricorrente prospetta inoltre l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 24, lettera a), della legge n. 239 del 2004, che ha sostituito il comma 2 dell’articolo 1-ter del decreto-legge n. 239 del 2003, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 290 del 2003, con la previsione secondo la quale «il Ministro delle attività produttive emana gli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto di energia elettrica e di gas naturale e verifica la conformità dei piani di sviluppo predisposti, annualmente, dai gestori delle reti di trasporto con gli indirizzi medesimi».
Questa previsione violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost. e il principio di leale collaborazione, in quanto la programmazione della rete nazionale e gli indirizzi di sviluppo della rete stessa inciderebbero sulle competenze regionali in materia di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, nonché con quelle in materia di “governo del territorio”, senza la previsione di un’intesa con la Conferenza Stato-Regioni ovvero con la Conferenza unificata, secondo quanto affermato dalle più volte richiamate sentenze n. 303 del 2003 e n. 6 del 2004).
La Regione ricorrente deduce altresì l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004, il quale sostituisce i commi 1, 2, 3 e 4 dell’articolo 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, relativamente al procedimento di autorizzazione delle reti di trasporto di energia e degli impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici.
In particolare, la disposizione in esame è censurata nella parte in cui modifica l’assetto delle competenze introdotto dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), fondato sulla potenza degli impianti e sulla tensione delle reti di trasporto, sostituendolo con il criterio dell’appartenenza o meno degli impianti da autorizzare alla “rete nazionale di trasporto”.
Secondo la ricorrente, infatti, per un verso la nozione di “rete nazionale di trasporto” sarebbe molto “elastica”, per altro verso il criterio discretivo fra competenze statali e competenze regionali, quanto al procedimento di autorizzazione delle reti di trasporto di energia e degli impianti di energia elettrica, verrebbe rimesso alla scelta dello Stato, dal momento che l’ambito della rete nazionale di trasporto è determinato, ai sensi dell’art. 3 del d.lgs. n. 79 del 1999, con decreto del Ministro dell’industria, senza alcun coinvolgimento regionale.
La ricorrente censura poi specificamente la disposizione in esame anche nella parte in cui prevede il potere sostitutivo statale, di cui al nuovo comma 4-bis dell’articolo 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, da esercitarsi – per l’ipotesi di mancata definizione dell’intesa con la Regione o le Regioni interessate – con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro delle attività produttive, previo concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio.
Secondo la Regione ricorrente, tale previsione non conterrebbe una adeguata definizione dei presupposti sostanziali e procedurali che legittimano e regolano l’esercizio di detto potere.
Essa, inoltre, non rispetterebbe comunque i presupposti ed i limiti fissati dall’art. 120 Cost., in quanto consentirebbe allo Stato di superare non soltanto l’inerzia, ma anche il motivato dissenso della Regione interessata. Ciò comporterebbe, peraltro, un declassamento dello strumento di raccordo, da intesa di tipo forte ad intesa di tipo debole, come tale non idonea a garantire il rispetto del principio di leale collaborazione, anche nell’ipotesi in cui si riconduca il fondamento del potere sostitutivo al principio di sussidiarietà, considerata l’interferenza con ambiti materiali di competenza regionale.
La disciplina in esame, infine, non rispetterebbe il rapporto di proporzionalità fra i presupposti legittimanti l’esercizio del potere sostitutivo ed il contenuto e l’estensione del potere medesimo, per l’indeterminatezza dell’indicazione normativa dei presupposti e per la conseguente ampiezza dei fattori legittimanti l’attivazione dell’intervento in sostituzione (ogni ipotesi di mancata intesa).
Lo stesso comma 26 dell’art. 1 è oggetto di specifica censura – “per gli stessi motivi” – anche nella parte in cui stabilisce, introducendo il comma 4-ter del citato articolo 1-sexies, che le disposizioni del predetto articolo 1-sexies «si applicano, su istanza del proponente, anche ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della presente disposizione eccetto i procedimenti per i quali sia completata la procedura di VIA, ovvero il relativo procedimento risulti in fase di conclusione».
La Regione Toscana impugna anche l’art. 1, comma 33, della legge n. 239 del 2004, il quale stabilisce che «sono fatte salve le concessioni di distribuzione di energia elettrica in essere, ivi compresa, per quanto riguarda l’attività di distribuzione, la concessione di cui all’articolo 14, comma 1, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333» (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, e che «il Ministro delle attività produttive, sentita l’Autorità per l’energia elettrica e il gas, anche al fine di garantire la parità di condizioni, può proporre modifiche e variazioni delle clausole contenute nelle relative convenzioni».
Questa disposizione, secondo la ricorrente, contrasterebbe con gli art. 117 e 118 Cost., in quanto, competendo alla potestà legislativa residuale delle Regioni la materia della distribuzione locale dell’energia, spetterebbe alle Regioni legiferare in merito alle concessioni di distribuzione in essere ed esercitare i poteri relativi ai rapporti in atto con le imprese di distribuzione, purché nel rispetto dell’affidamento del concessionario.
Il congelamento della situazione in atto comporterebbe, viceversa, la sostanziale vanificazione delle competenze regionali in materia di concessioni, previste dalla legge di riordino, almeno fino al 31 dicembre 2030.
In via subordinata, la ricorrente deduce la violazione del principio di leale collaborazione, in quanto la disciplina di tali poteri non contempla comunque la previsione di un’intesa con la Regione interessata.
La Regione Toscana deduce ancora l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, commi 56, 57 e 58, della legge n. 239 del 2004.
Le disposizioni censurate riguardano le attività di lavorazione e stoccaggio di oli minerali, introducendo una disciplina che individua le attività soggette a regime autorizzatorio, affermando la competenza delle Regioni nel rilascio delle autorizzazioni ed individuando i parametri alla stregua dei quali deve essere esercitato il potere autorizzatorio.
Secondo la ricorrente, questa disciplina contrasterebbe con gli art. 117 e 118 Cost., in quanto, non essendo ricomprese le attività di lavorazione e stoccaggio di oli minerali nell’ambito delle nozioni di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, la loro disciplina competerebbe alla potestà legislativa residuale delle Regioni.
La spettanza regionale della competenza legislativa in materia si giustificherebbe, secondo la ricorrente, oltre che per il dato testuale, anche in considerazione della maggiore capacità di tale livello di governo nel saper cogliere e gestire le esigenze correlate alle attività considerate e, al contrario, nella difficoltà di recepire tali istanze da parte dello Stato.
In via esemplificativa, la Regione evidenzia la ritenuta illogicità della previsione contenuta nell’art. 1, comma 56, lettera d), che include fra le attività soggette a regime autorizzatorio, «la variazione di oltre il 30 per cento della capacità complessiva autorizzata di stoccaggio di oli minerali».
Ad avviso della ricorrente, tale disposizione avrebbe “contenuto illogico”, in quanto la percentuale individuata come soglia di determinazione delle attività soggette al regime autorizzatorio «nella sua assolutezza, non ha significato, perché andrebbe rapportata alle dimensioni dell’impianto. Le Regioni, che hanno conoscenza della realtà territoriale, potrebbero valutare l’incidenza della variazione e, quindi, se assoggettarla o meno ad autorizzazione».
In via subordinata, la ricorrente sostiene che l’esercizio della eventuale competenza statale, connessa all’ambito materiale “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, permetterebbe allo Stato l’emanazione dei soli principî fondamentali della materia, spettando invece alle Regioni la valutazione di quali attività sottoporre ad autorizzazione, in ragione delle peculiari situazioni territoriali.
Sempre in via subordinata, con specifico riferimento al comma 57, la Regione afferma l’illegittimità costituzionale dell’elenco delle disposizioni fatte salve (come limiti al potere autorizzatorio), nella parte in cui tale elenco non richiama anche il rispetto delle normative in materia di “governo del territorio”; in relazione, invece, al comma 58, l’affermazione della libera modificabilità degli oleodotti e dei relativi tracciati senza specificazioni né limiti, sarebbe costituzionalmente illegittima per contrasto con le competenze regionali in materia di “energia” e di “governo del territorio”.
La ricorrente prospetta altresì l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, commi 77, 78, 79, 80, 81, 82 e 83 della legge n. 239 del 2004.
Le disposizioni censurate disciplinano il procedimento di rilascio del permesso di ricerca e della concessione degli idrocarburi e stabiliscono, in particolare, che i provvedimenti adottati in base a tali disposizioni costituiscono titolo per la costruzione degli impianti e delle opere necessarie; sostituiscono ad ogni effetto autorizzazioni, permessi, concessioni ed atti di assenso comunque denominati; e, qualora le opere comportino variazioni agli strumenti urbanistici, producono l’effetto della variante.
Non si prevede, tuttavia, che tali provvedimenti vengano adottati in conformità ad una previa intesa con la Regione interessata.
La Regione ricorrente esclude che a tale disciplina procedimentale possa estendersi la generale previsione di cui all’art. 1, comma 7, lettera n), della stessa legge n. 239 del 2004, ritenendo pertanto che la disciplina in esame violerebbe gli art. 117 e 118 Cost. e il principio di leale collaborazione, in quanto lederebbe le competenze regionali in materia di “energia” e di “governo del territorio”, nella parte in cui non prevede che la concessione di coltivazione degli idrocarburi in terraferma ed il permesso di ricerca siano rilasciati previa intesa con la Regione interessata.
La Regione Toscana censura, ancora, l’art. 1, comma 84, della legge n. 239 del 2004, che disciplina il contributo compensativo per il mancato uso del territorio dovuto alla Regione e agli enti locali da parte dei titolari di concessioni di coltivazione di idrocarburi in terraferma, stabilendo, in particolare, che «il valore complessivo delle misure stabilite, a seguito di specifici accordi tra la Regione e gli enti locali interessati ed i titolari di concessioni di coltivazione di idrocarburi in terraferma non ancora entrate in produzione alla data di entrata in vigore della presente legge, a titolo di contributo compensativo per il mancato uso alternativo del territorio dovuto alla costruzione degli impianti e delle opere necessarie, agli interventi di modifica, alle opere connesse e alle infrastrutture indispensabili all’esercizio, non può eccedere il valore complessivo del 15 per cento di quanto comunque spettante alla Regione e agli enti locali per le aliquote di prodotto della coltivazione».
Ad avviso della ricorrente, questa disciplina contrasterebbe con gli artt. 117 e 118 Cost, in quanto, pur investendo ambiti materiali di potestà legislativa concorrente, (“produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”; “governo del territorio”), detterebbe una disciplina incompatibile con una legislazione di principî.
Inoltre, la Regione si troverebbe illegittimamente privata di strumenti giuridicamente efficaci, volti al perfezionamento del procedimento che presuppone la sottoscrizione di accordi relativi al contributo compensativo, a causa della ulteriore previsione secondo cui «la mancata sottoscrizione degli accordi non costituisce motivo per la sospensione dei lavori necessari per la messa in produzione dei giacimenti di idrocarburi o per il rinvio dell’inizio della coltivazione».
La Regione ricorrente, infine, deduce l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 121, della legge n. 239 del 2004, che delega il Governo ad adottare uno o più testi unici per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia, ai sensi e secondo i principî e criteri di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), e successive modificazioni.
La disposizione censurata contrasterebbe con l’art. 76 Cost., in quanto i principî e criteri direttivi indicati dalla norma di delega sarebbero eccessivamente generici, nonché con l’art. 117 Cost., in quanto lo Stato potrebbe esercitare competenze legislative in materia di energia solo dettando principî fondamentali nella disciplina delle attività di produzione, trasporto e distribuzione nazionale. Di talché, l’esercizio della delega in questione potrebbe essere considerato costituzionalmente legittimo solo attraverso la redazione di testi unici meramente ricognitivi.
10. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, la quale ha concluso chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o respinto perché infondato.
In relazione alla censura relativa all’art. 1, comma 2, lettera c), della legge n. 239 del 2004, la difesa erariale osserva che la disposizione censurata andrebbe letta in coordinamento con quella di cui al comma precedente, che fissa i principî fondamentali in materia di energia, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.
Anche con riferimento alla disposizione di cui all’art. 1, comma 4, lettera c), l’Avvocatura dello Stato suggerisce una interpretazione sistematica, rimarcando, in particolare, che «quando si tratta di effetti economici, sono soprattutto quelli indiretti che vanno tenuti in considerazione, effetti che hanno una particolare incidenza negativa sulla struttura concorrenziale del mercato (lettera a) e sulla libera circolazione dell’energia all’interno del territorio nazionale e dell’Unione europea (lettera b)».
La difesa erariale, in relazione alla censura relativa all’art. 1, comma 4, lettera f), della legge n. 239 del 2004, osserva che essa colpisce tale disposizione solo nella parte in cui esclude le misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili; non essendo invece censurata la parte della disposizione che costituirebbe il presupposto applicativo dell’intera disciplina, vale a dire la previsione stessa di misure di compensazione di riequilibrio ambientale e territoriale, non potrebbe «pertanto essere messa in dubbio nemmeno la norma consequenziale, quella che esclude la compensazione per la presenza di impianti alimentati da fonti rinnovabili, che hanno un ridotto impatto ambientale. Viene a mancare, in questo caso, uno degli effetti richiesti dalla norma primaria».
Quanto alla censura relativa all’art. 1, comma 7, lettere g) e h), della legge n. 239 del 2004, l’Avvocatura erariale osserva che tali disposizioni attribuiscono allo Stato le funzioni relative alle attività di “identificazione” delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale, e di “programmazione” di grandi reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale; nessuna di tali attività avrebbe riguardo alla “progettazione” delle reti energetiche, ma piuttosto solo ad una indicazione territoriale di massima circa la loro localizzazione sul territorio nazionale.
Così inteso l’ambito materiale delle funzioni disciplinate dalle disposizioni censurate, le stesse non sarebbero lesive degli interessi della Regione ricorrente, «se non quando, passando alla fase operativa, viene individuata la esatta collocazione territoriale».
La difesa erariale osserva poi – in relazione alla denunciata illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 7, lettera i), della legge n. 239 del 2004 – che tale censura, incentrata sul richiamo ai principî espressi nella sentenza di questa Corte n. 303 del 2003, non può ritenersi fondata in relazione alla norma impugnata, giacché quest’ultima disciplina l’attività di “individuazione” delle infrastrutture e degli insediamenti strategici, laddove la citata pronuncia aveva riguardo alla disciplina della “realizzazione” di tali infrastrutture.
Una conferma di tale ricostruzione si ricaverebbe, secondo l’Avvocatura dello Stato, dal fatto che la sentenza n. 303 del 2003 sancisce la necessità dell’intesa fra lo Stato e la Regione interessata; l’uso del singolare implicherebbe un riferimento limitato all’attività di realizzazione (e, dunque, non anche di individuazione), giacché «la singola Regione può essere individuata solo quando si provvede alla realizzazione delle opere».
Infondata sarebbe anche la censura relativa all’art. 1, comma 8, lettera a), punto 3), della legge n. 239 del 2004, incentrata sulla ritenuta necessità di un’intesa con le Regioni nell’approvazione degli indirizzi di sviluppo della rete di trasmissione nazionale: ad avviso dell’Avvocatura dello Stato, non può essere condivisa la tesi secondo la quale «per far fronte ad interessi nazionali, che richiedono una visione globale dei problemi, ci si dovrebbe rimettere alla volontà concorrente di tutte le Regioni e le Province autonome».
Secondo l’Avvocatura dello Stato, sarebbe infondata anche la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 8, lettera a), punto 7, della legge n. 239 del 2004, in materia di nuove concessioni di distribuzione di energia elettrica e di autorizzazioni alla costruzione e all’esercizio degli impianti di generazione di energia elettrica di potenza termica superiore ai 300 MW. Il limite di potenza indicato dalla norma coinciderebbe con il criterio discretivo che identifica la rete nazionale e, in ogni caso, la stessa norma attribuirebbe allo Stato unicamente «la definizione dei criteri generali, in conformità all’art. 117, terzo comma, Cost.».
La difesa erariale contesta poi la fondatezza della censura relativa all’art. 1, comma 8, lettera b), punto 3, della legge n. 239 del 2004, sostenendo che la norma censurata «disciplina lo stoccaggio del gas naturale in giacimento, quindi proprio nella fase della produzione»: conseguentemente, non si tratterebbe di materia innominata, come tale rimessa alla potestà residuale delle Regioni, ma di una disciplina volta ad assicurare «che in tutto il territorio operino norme uniformi per prevenire incidenti provocati da fughe di gas» e che, come tale, potrebbe «di volta in volta rientrare nella tutela dell’ambiente, nella protezione civile, negli esplosivi e nella sicurezza». Secondo questa impostazione, le «determinazioni non possono che essere riservate allo Stato in quanto principî fondamentali che debbono operare in tutto il territorio».
Quanto alla censura relativa all’art. 1, comma 24, lettera a), della legge n. 239 del 2004, avente un oggetto connesso alla disciplina della programmazione della rete nazionale ed allo sviluppo della stessa, l’Avvocatura dello Stato rinvia agli “argomenti svolti in contrario” a proposito di tali censure.
In relazione alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004, la difesa erariale osserva che la previsione del potere sostitutivo statale, per l’ipotesi di mancato raggiungimento dell’intesa con la Regione interessata, troverebbe il suo fondamento nella tutela dell’unità economica, espressamente richiamata dall’art. 120 Cost.
Inoltre, la censura in esame non sarebbe condivisibile neppure nella parte in cui ritiene che “la disciplina del potere sarebbe indeterminata e, quindi, senza limiti. Sono richiamati i principî di sussidiarietà e di leale collaborazione”.
La difesa erariale osserva ancora, sul punto, che i presupposti legittimanti l’esercizio del potere sostitutivo non potevano che essere individuati “in forma generale”, non potendosi accedere alla tesi della Regione ricorrente che condurrebbe, nell’ottica di una maggiore specificazione, ad una “elencazione”.
Rimarrebbe comunque impregiudicata la tutela delle prerogative regionali di fronte ai singoli atti di esercizio del potere sostitutivo che fossero ritenuti concretamente lesivi di tali prerogative.
L’Avvocatura contesta inoltre la fondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 33, della legge n. 239 del 2004, che disciplina le concessioni di distribuzione di energia già in essere, ed i poteri (statali) di modificarne e variarne le relative clausole.
Mentre la valutazione relativa alla perdurante validità delle concessioni già rilasciate, secondo l’Avvocatura dello Stato, non può che spettare allo Stato «essendo statale la nuova disciplina», la previsione di un potere di modifica delle condizioni del rapporto concessorio troverebbe il proprio fondamento nel fine di “garantire la parità di condizioni” e dunque nella “tutela della concorrenza”.
L’Avvocatura dello Stato osserva poi – in relazione alla censura che investe i commi 56, 57 e 58 dell’art. 1 della legge n. 239 del 2004 – per un verso che l’affermazione della Regione ricorrente, secondo la quale la disciplina in parola (relativa alle attività di lavorazione e stoccaggio di oli minerali) sarebbe estranea all’ambito materiale considerato dall’art. 117, terzo comma, Cost., non troverebbe alcun riscontro normativo; per altro verso, che la censura proposta in via subordinata, con la quale si fa valere il carattere eccessivamente dettagliato dei principî fissati dalla disciplina statale, sarebbe smentita dalla necessità di individuare in modo uniforme la soglia di rilevanza delle variazioni (della capacità complessiva autorizzata di stoccaggio di oli minerali) da assoggettare ad autorizzazione, in quanto potenzialmente idonee a «squilibrare la rete nazionale alterando anche le condizioni concorrenziali del mercato».
In relazione alle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 77, 78, 79, 80, 81, 82 e 83 della legge n. 239 del 2004, la difesa erariale eccepisce che tali censure si fonderebbero «su di un dubbio interpretativo della Regione», mirando il ricorso, «in tutta evidenza, ad una sentenza interpretativa».
Quanto alla censura che investe l’art. 1, comma 84, della legge n. 239 del 2004, l’Avvocatura dello Stato afferma che la norma impugnata enuncerebbe «solo principî fondamentali in materia di legislazione concorrente, come tale riconosciuta anche dalla Regione» e che la fissazione di un limite massimo per il contributo compensativo troverebbe la sua ragione nella “tutela della concorrenza”.
Infine, la difesa erariale contesta la fondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Regione ricorrente con riferimento all’art. 1, comma 121, della legge n. 239 del 2004, in quanto le finalità della delega – elencate ai punti da a) a d) – coinvolgerebbero “solo materie di legislazione statale esclusiva”.
11. – Nel giudizio è intervenuta la s.p.a. ENEL, chiedendo che il ricorso sia dichiarato improponibile, inammissibile e infondato.
12. – Con ricorso notificato il 15 novembre 2004, depositato il successivo 18 novembre e iscritto al n. 109 del registro ricorsi del 2004, anche la Provincia autonoma di Trento ha sollevato questioni di legittimità costituzionale di alcune disposizioni della legge n. 239 del 2004, per violazione dell’art. 117, terzo e quarto comma, 118 e 120 Cost., in collegamento con l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, nonché dell’art. 8, nn. 1, 5, 6, 17, 19 e 22 e dell’art. 16 dello statuto speciale di cui al d.P.R. n. 670 del 1972, delle relative norme di attuazione e, in particolare, del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche), del d.P.R. n. 235 del 1977 e del d.lgs. n. 266 del 1992, dei principî di sussidiarietà e di leale cooperazione, anche in relazione a quanto stabilito nelle sentenze di questa Corte n. 303 del 2003 e n. 6 del 2004).
In particolare, dopo aver premesso di avere in precedenza impugnato anche la disciplina introdotta dal decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, la Provincia autonoma ricorrente precisa che il ricorso in esame è rivolto avverso quelle disposizioni della successiva legge di riordino del settore che, a suo avviso, presenterebbero profili di illegittimità costituzionale analoghi a quelli già denunciati con il precedente ricorso.
La Provincia dà conto del fatto che l’art. 1, comma 1, della legge impugnata salvaguarda espressamente la particolare autonomia delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome; la ricorrente, tuttavia, ritiene che la semplice salvezza delle attribuzioni statutarie non assicurerebbe la pienezza delle proprie attribuzioni costituzionali, in quanto non garantirebbe il rispetto della potestà legislativa concorrente. Pertanto, dichiara di proporre ricorso non per contestare il principio del sistema elettrico nazionale, bensì per assicurare, nel funzionamento di tale sistema, il rispetto del ruolo costituzionale delle autonomie territoriali.
La Provincia di Trento impugna innanzitutto l’art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui ha introdotto il comma 4-bis all’interno dell’art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, relativo al procedimento di autorizzazione delle reti di trasporto di energia e degli impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici.
Tale disposizione prevede un potere sostitutivo statale per l’ipotesi di mancata definizione dell’intesa con la Regione o le Regioni interessate, da esercitarsi con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro delle attività produttive previo concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio.
Ad avviso della ricorrente, questa disciplina contrasterebbe, sotto vari profili, con l’art. 120 Cost., in quanto l’esercizio del potere sostitutivo, a causa dell’affidamento diretto al Presidente della Repubblica, sarebbe sottratto alla competenza collegiale del Governo, laddove sarebbe «invece pacifico che la collegialità della sede governativa costituisce garanzia indispensabile del rapporto Stato-Regioni».
Inoltre, essa introdurrebbe una nuova ipotesi di sostituzione, al di fuori di quelle indicate dal parametro costituzionale, il quale consentirebbe una integrazione legislativa solo in relazione agli aspetti procedimentali dell’esercizio del potere e non anche con riferimento a profili sostanziali.
Secondo la ricorrente, «o lo Stato può ricorrere al potere sostitutivo in quanto ricorrano i presupposti dell’art. 120 – ed allora la previsione è inutile – o lo Stato può ricorrere al potere sostitutivo anche in assenza di tali presupposti, ed allora la previsione è illegittima».
Ancora, la disposizione censurata, nella individuazione dei presupposti, consente l’esercizio del potere sostitutivo a seguito della mera scadenza di un termine, senza richiedere che il mancato raggiungimento dell’intesa dipenda da un difetto di leale collaborazione da parte della Regione o che il diniego esplicito appaia ingiustificato.
Infine, oggetto del potere sostitutivo previsto dalla norma impugnata non sarebbe un atto appartenente alla competenza della Regione o della Provincia autonoma sostituita, bensì la stessa intesa con lo Stato sull’autorizzazione, cioè un atto di esercizio di autonomia, come tale non sostituibile da un atto statale, che trasformerebbe la struttura dell’intesa da bilaterale a unilaterale. Sotto questo profilo, deduce la ricorrente che il potere sostitutivo previsto dall’art. 120 Cost. si dovrebbe riferire «ad atti finali di competenza propria regionale, e non certo ad atti di partecipazione a procedimenti statali».
La disciplina in esame, peraltro, contrasterebbe anche con tutti gli altri parametri sopra evocati, in quanto lo strumento di raccordo fra Stato e Regioni, imposto dallo spostamento verso il centro di attribuzioni amministrative in funzione di sussidiarietà, verrebbe trasformato da meccanismo di consenso necessario a meccanismo di consenso eventuale.
Come ulteriore censura, la Provincia autonoma ricorrente deduce l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui ha introdotto il comma 4-ter all’interno dell’art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, relativo al procedimento di autorizzazione delle reti di trasporto di energia e degli impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici, ed ha in particolare previsto che le disposizioni del predetto articolo 1-sexies «si applicano, su istanza del proponente, anche ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della presente disposizione eccetto i procedimenti per i quali sia completata la procedura di VIA, ovvero il relativo procedimento risulti in fase di conclusione».
Ad avviso della ricorrente, anche tale disposizione violerebbe i parametri invocati, in quanto l’indicata disciplina transitoria lederebbe la posizione costituzionale delle Regioni e delle Province autonome, impedendo l’esercizio delle funzioni loro spettanti rispetto ai procedimenti in corso ed alterando le regole sulla successione di leggi nel tempo, con una previsione che rimetterebbe all’arbitrio del soggetto che ha richiesto l’autorizzazione il rispetto delle attribuzioni costituzionali delle Regioni (riferite ai procedimenti in corso).
La Provincia di Trento prospetta infine l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 24, lettera a), della legge n. 239 del 2004, il quale, nel riformulare il comma 2 dell’art. 1-ter del decreto-legge n. 239 del 2003, ha mantenuto in capo al Ministro delle attività produttive il potere di emanare gli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto di energia elettrica e di gas naturale, sostituendo al potere di “approvazione” quello di “verifica di conformità” dei piani di sviluppo predisposti, annualmente, dai gestori delle reti di trasporto con gli indirizzi medesimi, senza la previsione di un’intesa con la Regione o la Provincia autonoma interessata.
In proposito, la ricorrente, ribadisce testualmente i medesimi argomenti di censura già dedotti con riferimento all’art. 1-ter del decreto-legge n. 239 del 2003.
13. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, la quale ha concluso chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o respinto perché infondato.
In particolare, la difesa erariale contesta la fondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004, che ha aggiunto il comma 4-bis all’art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, relativo al potere sostitutivo statale nel procedimento di autorizzazione delle reti di trasporto di energia e degli impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici. In ordine alla asserita sottrazione del potere in esame alla competenza collegiale del Consiglio dei ministri, l’Avvocatura dello Stato, richiamandosi alla giurisprudenza di questa Corte, afferma che il ricorso proposto ai sensi dell’art. 127 Cost. può riguardare solo la ritenuta lesione di sfere di attribuzioni della Regione o della Provincia ricorrente.
In ogni caso, secondo la difesa erariale, il riferimento al “Governo”, contenuto nella norma censurata, quale titolare del potere di cui si controverte, escluderebbe, secondo l’esegesi dell’art. 92 Cost., la fondatezza del presupposto interpretativo su cui poggia la censura in esame, dal momento che tale disciplina escluderebbe l’esercizio di competenze da parte di singoli Ministri, prevedendo piuttosto l’emanazione di atti di concerto fra Ministri (che non costituiscono provvedimenti individuali).
Quanto al fatto che la censura in esame avrebbe riguardo alla ritenuta introduzione di una nuova ipotesi di potere sostitutivo, ad avviso della difesa erariale tale affermazione non sarebbe argomentata e, comunque, le materie cui dovrebbe essere ricondotta la fattispecie in esame sarebbero quelle della tutela dell’unità economica e quella della tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
In particolare, secondo l’Avvocatura dello Stato, il secondo dei richiamati titoli di legittimazione comporterebbe la riserva al legislatore statale della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni e la previsione del potere sostitutivo si giustificherebbe con l’esigenza di predisporre le «condizioni perché sia assicurata sempre ed a tutti l’energia sufficiente per far fronte ai bisogni quotidiani essenziali».
Quanto ai limiti di compatibilità strutturale della previsione del potere sostitutivo, che la Provincia autonoma ricorrente vorrebbe riferiti ai soli atti finali di competenza propria regionale e provinciale, ad avviso della difesa erariale tale censura sarebbe priva di un fondamento letterale nell’art. 120 Cost. ed inoltre, sul piano sistematico, sarebbe smentita dal rilievo che l’invasività del potere sostitutivo sarebbe maggiore nel caso di atti di competenza propria regionale e provinciale, piuttosto che nel caso di intese.
Secondo l’Avvocatura dello Stato, inoltre, la censura in esame non potrebbe avere riguardo alla previsione legislativa del potere sostitutivo, ma dovrebbe semmai dirigersi, nelle forme del conflitto di attribuzione, nei confronti di quelle applicazioni del potere stesso che, in concreto, risultassero lesive delle attribuzioni regionali e provinciali, in particolare sotto il profilo della violazione del principio di leale collaborazione (in proposito, la difesa erariale richiama le sentenze di questa Corte n. 6 e n. 27 del 2004).
La difesa erariale contesta poi la fondatezza della censura relativa all’art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004, che ha aggiunto il comma 4-ter all’art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003 ed avente ad oggetto l’applicazione della disciplina ai procedimenti in corso.
Secondo l’Avvocatura dello Stato, la questione sarebbe stata posta senza tentare una interpretazione adeguatrice della disposizione impugnata, che peraltro sarebbe suggerita dalla sua formulazione letterale; in particolare, la disciplina censurata si limiterebbe a fissare la competenza in merito all’assunzione della iniziativa tendente alla ripetizione – in conformità alla nuova disciplina – di una fase, già svolta, di un procedimento in corso. La prospettazione della Regione ricorrente si fonderebbe dunque su di una interpretazione dubbia.
Infine, la difesa erariale contesta la fondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 24, lettera a), della legge n. 239 del 2004. Secondo l’Avvocatura dello Stato, l’eventuale perdita di rilievo del programma triennale di sviluppo della rete elettrica di trasmissione nazionale, per effetto dell’esercizio delle competenze previste dalla norma impugnata, sarebbe una conseguenza naturale della (legittima) previsione di un potere statale nel sistema di riparto delle attribuzioni, che non inciderebbe sui profili di legittimità costituzionale, ma che assumerebbe rilievo sul piano pratico.
La difesa erariale contesta comunque la premessa interpretativa secondo la quale la previsione censurata pregiudicherebbe la funzione ed il ruolo del citato programma triennale, dal momento che si tratterebbe di attività rilevanti su piani diversi («la coerenza degli interventi che si susseguono nel tempo», nel caso del programma triennale; gli indirizzi di sviluppo delle reti nazionali, nel caso dei poteri statali censurati, aventi carattere necessariamente unitario e, come tali, non riducibili alla “somma di indirizzi regionali, per il cui coordinamento mancherebbe anche una sede appropriata”).
L’Avvocatura dello Stato evidenzia poi come il potere previsto dalla norma in esame avrebbe riguardo alla “verifica di conformità dei piani agli indirizzi” e non alla loro “approvazione”. Considerata la natura “tecnica” degli indirizzi, alla cui stregua andrebbe valutata la conformità ad essi dei piani, l’attività in parola, secondo la difesa erariale, non comporterebbe una «valutazione discrezionale degli interessi coinvolti», intesa come «determinazione di volontà del soggetto» agente, bensì un mero controllo di tipo tecnico, al quale «non può che provvedere l’autore degli indirizzi».
14. – Anche in questo giudizio è intervenuta la s.p.a. ENEL, chiedendo che il ricorso sia dichiarato improponibile, inammissibile e infondato.
15. – Nell’imminenza dell’udienza pubblica, la Regione Toscana ha presentato due memorie, con le quali ha replicato alle argomentazioni della difesa erariale.
Nella memoria presentata a sostegno del ricorso n. 1 del 2004, quanto alle censure relative all’art. 1, commi 1 e 3, del decreto-legge n. 239 del 2003, la Regione Toscana ribadisce che l’oggetto delle norme impugnate deve essere ricondotto alla materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, rimessa alla potestà legislativa concorrente; conseguentemente, lo Stato potrebbe soltanto dettare principî fondamentali ma non disciplinare in dettaglio il procedimento autorizzatorio per l’esercizio di centrali termoelettriche di potenza termica superiore a 300MW ed il potere di deroga rispetto ai limiti delle emissioni e degli scarichi termici, che invece le norme impugnate riconoscono in capo allo Stato.
Inoltre, ad avviso della Regione Toscana, le disposizioni in esame violerebbero altresì l’art. 118 della Costituzione, in quanto dalla competenza legislativa concorrente, nella materia considerata, dovrebbe discendere la competenza regionale ad allocare le relative funzioni amministrative, o quanto meno la necessità di rispettare le garanzie procedimentali che la giurisprudenza costituzionale ha individuato per l’ipotesi di attrazione allo Stato di competenze amministrative per esigenze unitarie riconducibili al principio di sussidiarietà.
La Regione Toscana contesta l’argomentazione della difesa erariale secondo la quale le norme censurate troverebbero il proprio titolo di legittimazione nella materia della “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”, non foss’altro – secondo la ricorrente – per il fatto che esse introducono deroghe ai limiti previsti per scarichi ed emissioni e dunque non possono avere una finalità di tutela ambientale ma semmai un effetto opposto.
Nel richiamarsi alle sentenze n. 6 e n. 7 del 2004 di questa Corte, la Regione Toscana esclude che possano sussistere ulteriori titoli legittimanti la competenza statale.
Quanto alle censure relative all’art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, la ricorrente conferma l’attualità dell’interesse al ricorso, in ragione della norma di diritto transitorio introdotta – come comma 4-ter dell’art. 1-sexies – dalla legge n. 239 del 2004, nonché del fatto che l’originaria formulazione delle disposizioni censurate continua a trovare applicazione «per tutti i procedimenti per i quali sia stata completata la procedura di VIA ovvero il relativo procedimento risulti in fase di conclusione».
La Regione insiste inoltre per la declaratoria di illegittimità costituzionale di quelle parti della disposizione non modificate (in particolare, i primi due commi dell’art. 1-sexies), per le ragioni indicate nel ricorso introduttivo del giudizio, non superate dalla previsione dell’accordo di programma contenuta nel comma 6 (che non troverebbe applicazione per le «molteplici e rilevanti funzioni amministrative di cui al primo comma», ma solo per le «opere inserite nei piani triennali di sviluppo»).
Quanto alle censure mosse nei confronti del comma ottavo, ad avviso della Regione Toscana esse sarebbero state già esaminate nella sentenza della Corte costituzionale n. 6 del 2004.
Nella memoria presentata a sostegno del ricorso n. 107 del 2004, la Regione Toscana insiste nelle proprie argomentazioni in punto di inquadramento materiale delle competenze legislative ed amministrative nel settore energetico, richiamandosi alle sentenze n. 6 e n. 7 del 2004 di questa Corte e replicando alle difese dell’Avvocatura dello Stato.
In particolare, secondo la ricorrente, dovrebbe escludersi che le competenze statali in materia di programmazione delle reti energetiche dichiarate di interesse nazionale, di articolazione territoriale delle stesse, di indirizzi di sviluppo della rete di trasmissione nazionale e delle reti nazionali di trasporto dell’energia elettrica e del gas naturale, nonché di verifica della conformità a tali indirizzi dei piani di sviluppo annualmente predisposti dai gestori delle reti, possano ritenersi incidenti unicamente su interessi di livello statale.
Sarebbero infatti implicate, senza dubbio, anche le competenze regionali in materia di governo del territorio, di grandi reti di trasporto e di distribuzione dell’energia, di tutela della salute, di valorizzazione dei beni culturali ed ambientali e di turismo.
Ne deriverebbe che, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa erariale, e secondo quanto risulterebbe invece dalla lettura della sentenza n. 303 del 2003 di questa Corte, il coinvolgimento regionale non dovrebbe risultare limitato alla sola progettazione delle opere, ma andrebbe esteso anche alla fase della individuazione e programmazione delle stesse (come, del resto, è stato previsto per il settore del gas e per quello degli oli minerali).
La Regione Toscana insiste nelle proprie censure relative alla disciplina della distribuzione locale dell’energia, che apparterrebbe alla competenza regionale residuale, come peraltro si ricaverebbe dal fatto che l’attività di distribuzione è distinta da quella di “trasmissione” dell’energia, essendo la prima rivolta al consumatore finale, e la seconda ai soggetti operanti sulla rete interconnessa ad alta tensione.
La Regione Toscana contesta poi l’eccezione della difesa erariale relativa alle censure proposte avverso la disciplina del procedimento autorizzatorio per la costruzione e l’esercizio degli elettrodotti facenti parte della rete nazionale di trasporto dell’energia elettrica, secondo la quale la Regione ricorrente non avrebbe indicato un meccanismo, alternativo all’esercizio del potere sostitutivo, tale da superare il mancato raggiungimento dell’intesa.
Ad avviso della Regione, il mancato raggiungimento dell’intesa, qualificata come di tipo “forte”, impone la ricerca di soluzioni alternative comunque improntate al principio della leale collaborazione (secondo quanto indicato dalle sentenze n. 6 e n. 27 del 2004), e non già soluzioni unilaterali.
La Regione Toscana ribadisce inoltre le proprie censure con riferimento alla modalità di individuazione della normativa applicabile ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della disciplina in esame (art. 1-sexies, comma 4-ter, del decreto-legge n. 239 del 2003, introdotto dall’art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004) e alla ritenuta eccessiva genericità della nozione di “effetto economico indiretto”, che illegittimamente comprimerebbe la potestà impositiva regionale nella materia in esame.
La ricorrente eccepisce, infine, l’inammissibilità dell’intervento in giudizio di ENEL s.p.a, trattandosi di giudizio di legittimità costituzionale in via di azione e conformemente al consolidato orientamento di questa Corte.
16. – Anche la Provincia autonoma di Trento, nell’imminenza dell’udienza pubblica, ha presentato due memorie, con le quali ha replicato alle argomentazioni della difesa erariale.
Nella memoria presentata a sostegno del ricorso n. 2 del 2004, la Provincia di Trento osserva che dall’ultimo atto difensivo dell’Avvocatura dello Stato emergerebbe il riconoscimento del fatto che l’ambito materiale implicato dalla disciplina in esame è quello della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, e che il presupposto giustificativo delle competenze attribuite allo Stato dalla legge impugnata sarebbe da ravvisare unicamente nell’art. 118, primo comma, Cost.
La Provincia autonoma osserva, in proposito, che in relazione a tale profilo il ricorso – con riferimento all’art. 1-ter, comma 2, del decreto-legge impugnato – contesta l’assenza dell’intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
Quanto al rapporto fra gli “indirizzi” ed il “programma”, la Provincia di Trento replica alle argomentazioni della difesa erariale osservando che «gli atti amministrativi non rientrano a priori nella competenza statale», ma solo in presenza dei presupposti di cui all’art. 118, primo comma, Cost., oltretutto secondo i canoni di proporzionalità e ragionevolezza indicati da questa Corte nella sentenza n. 6 del 2004.
Sotto questo profilo, nella memoria si insiste sulla asserita irragionevolezza della disciplina censurata, che non definirebbe adeguatamente la funzione delle due figure programmatorie ed il rapporto tra di esse.
Quanto alla censura rivolta contro l’art. 1-sexies, comma 5, del decreto-legge impugnato, la Provincia di Trento, in relazione alle deduzioni della difesa erariale, precisa che il ricorso «non ha contestato la necessaria esistenza di un termine per la conclusione del procedimento autorizzatorio, ma solo il vincolo ai termini previsti dall’art. 1-sexies per il procedimento statale, in quanto quegli specifici termini concretano, indubbiamente, una norma di dettaglio».
Inoltre, si contesta nella memoria che la fissazione di detto termine possa giustificarsi invocando, come titolo di legittimazione statale, la “tutela della concorrenza”, in quanto, come affermato da questa Corte nella sentenza n. 6 del 2004, la disciplina impugnata «non è affatto caratterizzata dagli istituti e dalle procedure tipiche di questa particolare materia».
Anche in relazione alle deduzioni dell’Avvocatura dello Stato concernenti la disciplina del potere sostitutivo, che secondo la difesa erariale troverebbe titolo nella tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali, la Provincia di Trento replica invocando l’applicazione dei principî affermati nella sentenza n. 6 del 2004, nel senso della necessaria predeterminazione legislativa di tali livelli e, comunque, dell’avvenuto esercizio della potestà esclusiva statale quale presupposto dell’esercizio del potere sostitutivo, per l’ipotesi in cui il fondamento di quest’ultimo venga ricondotto ai predetti livelli essenziali.
Ad avviso della Provincia autonoma, l’interpretazione adeguatrice dell’art. 1-sexies, comma 5, del decreto-legge impugnato proposta dall’Avvocatura dello Stato, si risolverebbe «in un rinvio ai casi in cui l’intervento sostitutivo statale è possibile in base all’art. 120 Cost.»; in tal modo, tuttavia, si eliminerebbe la lesività della disposizione, ma solo privando la stessa di un reale contenuto normativo.
Nella memoria presentata a sostegno del ricorso n. 109 del 2004, la Provincia di Trento contesta innanzitutto l’eccezione di inammissibilità, sollevata dalla difesa erariale, con riferimento alla censura concernente la competenza ministeriale – in luogo della competenza collegiale del Consiglio dei ministri – in materia di esercizio del potere sostitutivo, in quanto con tale censura la Provincia autonoma ricorrente non avrebbe denunciato una lesione della propria sfera di competenza.
Secondo la Provincia di Trento, l’eccezione non sarebbe da condividere, in quanto la competenza collegiale del Consiglio dei ministri, organo responsabile dell’indirizzo politico-amministrativo statale, costituirebbe «una garanzia per l’autonomia regionale e provinciale».
Nel merito della censura, la ricorrente afferma che un indice normativo della competenza collegiale del Governo, in materia di esercizio del potere sostitutivo, si ricaverebbe anche dall’art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
In relazione ai titoli di legittimazione del potere sostitutivo in esame, individuati dall’Avvocatura dello Stato nella “tutela dell’unità economica” e nella “tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, la Provincia autonoma ribadisce le argomentazioni già esposte negli altri scritti difensivi, sottolineando altresì l’incompatibilità strutturale del potere sostitutivo con i procedimenti di intesa, rispetto ai quali lo strumento di tutela degli interessi statali sarebbe costituito non dalla sostituzione, ma dal «conflitto di attribuzioni contro l’ingiustificato rifiuto di intesa».
Altrettanto infondata sarebbe l’eccezione secondo la quale la previsione di un potere sostitutivo per l’ipotesi di un mero decorso del termine non potrebbe, di per sé, configurare una lesione del principio di leale collaborazione, ma una simile censura potrebbe essere rivolta solo contro i concreti atti di esercizio di detto potere.
L’eccezione sarebbe infondata in quanto è lo stesso art. 120 Cost. ad imporre alla legge la previsione di procedure collaborative.
Sempre in tema di potere sostitutivo, la Provincia di Trento replica alla difesa erariale che in ipotesi di mancato raggiungimento di un’intesa di tipo “forte”, per «prassi applicative che non risultassero in concreto rispettose della doverosa leale collaborazione fra Stato e Regioni » (come richiesto dalla sentenza n. 6 del 2004), il meccanismo risolutivo non potrebbe essere costituito dalla trasformazione in intesa di tipo “debole”, bensì nel conflitto di attribuzione, nel quale si chieda la valutazione della «correttezza costituzionale del comportamento degli enti interessati.
In relazione all’art. 1-sexies, comma 4-ter, del decreto-legge n. 239 del 2003, introdotto dalla legge n. 239 del 2004, la Provincia di Trento contesta l’interpretazione adeguatrice proposta dalla difesa erariale, secondo la quale la norma si sarebbe limitata ad indicare il soggetto tenuto ad assumere l’iniziativa per dar corso al procedimento di intesa, in quanto in base a tale interpretazione un procedimento di intesa fra Stato e Regioni, configurato come necessario, verrebbe a dipendere dall’iniziativa del proponente, peraltro in assenza di meccanismi che sanzionino il mancato adempimento dell’obbligo in tal senso prefigurato.
In ogni caso, la difesa erariale non avrebbe replicato alla parte della censura rivolta alla norma che esclude dall’ambito di applicazione della disposizione «i procedimenti per i quali sia completata la procedura di VIA, ovvero il relativo procedimento risulti in fase di conclusione».
Infine, in relazione alla censura relativa all’art. 1-ter, comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003, nel testo introdotto dalla legge n. 239 del 2004, in replica alle argomentazioni della difesa erariale, la Provincia di Trento osserva che nel ricorso si contesta solo in via subordinata la mancanza di un’intesa sulla verifica della conformità dei piani agli indirizzi, mentre in via principale la doglianza è rivolta a rivendicare «la competenza diretta a compiere la verifica».
Nel merito, la ricorrente deduce che il presunto carattere meramente tecnico della verifica non imporrebbe certo l’esercizio unitario della competenza, ma ne escluderebbe al contrario la necessità, potendo i criteri tecnici essere applicati anche in sede locale.
L’interpretazione della difesa erariale, tendente a configurare in chiave “riduttiva” i poteri ministeriali, secondo la Provincia di Trento non sarebbe suffragata da elementi chiari ed idonei e, ove disattesa, determinerebbe la necessità, riconosciuta dalla stessa Avvocatura dello Stato, del coinvolgimento della Provincia autonoma, «che dovrebbe valere non solo per l’atto di verifica ma anche per la determinazione degli indirizzi, come richiesto nel ricorso».
17. – Anche l’Avvocatura dello Stato, in prossimità dell’udienza pubblica, ha presentato due memorie.
Nella prima, relativa ai ricorsi n. 1 e n. 107 del 2004, proposti dalla Regione Toscana, la difesa erariale rileva anzitutto che la Regione ricorrente, con legge 24 febbraio 2005, n. 39 (Disposizioni in materia di energia), ha proceduto alla disciplina del settore energetico, con disposizioni a suo avviso simmetriche rispetto a quelle statali impugnate con i predetti ricorsi.
Essendo stata tale legge regionale fatta oggetto, a sua volta, di impugnativa statale, la difesa erariale evidenzia l’opportunità di una trattazione congiunta dei ricorsi.
Sempre in via preliminare, l’Avvocatura dello Stato afferma che il ricorso proposto contro il decreto-legge n. 239 del 2003, come risultante dalla legge di conversione, sarebbe «superato nelle parti rivolte contro norme abrogate prima che trovassero attuazione».
Nel merito, la difesa erariale, dopo aver richiamato i principî posti a fondamento della sentenza di questa Corte n. 6 del 2004, pone in evidenza la circostanza che la disciplina di un “sistema a rete”, quale quello energetico, considerata la necessaria unitarietà della rete elettrica nazionale, “non disarticolabile territorialmente”, comporterebbe la conclusione che «la competenza, ai sensi dell’art. 118 Cost., non può essere che dello Stato nella cui legislazione esclusiva la materia viene a rientrare».
Nel merito delle singole censure, la difesa erariale espone ulteriori controdeduzioni ai motivi posti a fondamento dei ricorsi considerati.
In particolare, quanto alle censure relative all’art. 1, commi 1 e 3, del decreto-legge n. 239 del 2003, l’Avvocatura dello Stato ribadisce che il titolo della competenza statale sarebbe da ricondurre alla materia della tutela dell’ambiente.
Anche nei ricorsi n. 2 e n. 109 del 2004 l’Avvocatura dello Stato ha presentato una memoria unitaria, deducendo in primo luogo che le rivendicazioni della Provincia di Trento non possono trovare fondamento né in base alle invocate disposizioni del Titolo V della Costituzione, né facendo riferimento alla supposta maggiore autonomia consentita dalle norme statutarie (in particolare, dagli artt. 8 e 9 dello statuto speciale), ai sensi dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
Quanto al titolo di competenza riferibile alle previsioni di cui agli articoli 4, 5 e 6 dello statuto, osserva l’Avvocatura dello Stato che tali disposizioni individuano una competenza regionale e non provinciale, sicché le censure fondate su di esse dovrebbero considerarsi inammissibili.
Inoltre, la difesa erariale afferma che la disciplina introdotta dalla legge n. 239 del 2004, «avendo previsto l’intesa con la Regione o le Regioni interessate», sarebbe da considerare migliorativa rispetto a quella precedente, per cui dovrebbe conseguentemente ritenersi che «la Provincia non intenda coltivare ulteriormente contestazioni sollevate col ricorso precedente».
Quanto alla censura relativa alla mancata previsione della competenza collegiale del Governo in tema di esercizio del potere sostitutivo, l’Avvocatura dello Stato deduce l’inammissibilità della questione, richiamandosi alla sentenza n. 236 del 2004 di questa Corte, per non essere state adottate le relative norme attuative e comunque perché la Provincia autonoma ricorrente «non denuncia alcuna lesione della sua sfera di competenza».
La questione sarebbe comunque infondata nel merito, potendosi ricavare una interpretazione adeguatrice della disciplina censurata, secondo la quale il potere sostitutivo potrebbe essere esercitato solo ricorrendo i presupposti di cui all’art. 120 Cost.
Tale potere sostitutivo, poi, troverebbe fondamento nella tutela dell’unità giuridica ed economica dello Stato e nella tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
Richiamandosi ancora una volta alle sentenze n. 6 e n. 27 del 2004, la difesa erariale esclude che i procedimenti di intesa possano risultare incompatibili con la previsione di un potere sostitutivo, osservando che eventuali prassi applicative, che non risultassero garanti delle prerogative delle Regioni per difetto di leale collaborazione, potrebbero essere censurate nella forma del “conflitto di attribuzione contro il singolo atto”.
18. – Ha infine depositato due memorie, relative, rispettivamente, al ricorso n. 107 del 2004 e al ricorso n. 109 del 2004, la s.p.a. ENEL, la quale ha concluso per l’infondatezza di entrambi i ricorsi, preliminarmente argomentando circa la propria legittimazione ad intervenire del giudizio.
Ad avviso della società interveniente, tale giudizio, ancorché proposto in via d’azione, «sembra andare ben oltre gli ambiti delle incertezze definitorie circa i confini fra competenze legislative regionali e statali», implicando invece la partecipazione della predetta società, la quale, in qualità di concessionario dell’attività di distribuzione dell’energia elettrica in base al d.m. 13 ottobre 2003 (Conferma della concessione ad Enel Distribuzione s.p.a. dell’attività di distribuzione di energia elettrica nei comuni di cui agli allegati 1, 2 e 3, già attribuita ad ENEL s.p.a. con d.m. 28 dicembre 1995, e adeguamento della relativa convenzione), «assume le funzioni di indirizzo strategico e di coordinamento dell’assetto industriale e delle attività esercitate dalle società da essa controllate», ai sensi dell’art. 13, comma 1, del d.lgs. n. 79 del 1999.
La legittimazione ad intervenire nel giudizio si fonderebbe, inoltre, sulla necessità di assicurare «una esauriente acquisizione di elementi oggettivi di giudizio», anche in relazione alla necessità di garantire il rispetto dei principî comunitari recepiti dalla legislazione impugnata.
Conseguentemente, ad avviso della società interveniente, un eventuale accoglimento del ricorso lederebbe il proprio diritto di libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.), nonché il proprio diritto di difesa (art. 24 Cost.), ove essa non avesse potuto interloquire sulle questioni dedotte.
Considerato in diritto
1. – La Regione Toscana e la Provincia autonoma di Trento, con distinti ricorsi, hanno impugnato alcune disposizioni del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239 (Disposizioni urgenti per la sicurezza e lo sviluppo del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza di energia elettrica), quale convertito, con modificazioni, nella legge 27 ottobre 2003, n. 290, nonché numerose disposizioni della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia).
Le prospettazioni contenute nei ricorsi introduttivi dei giudizi sollevano rilievi di costituzionalità sostanzialmente analoghi e sintetizzabili nella asserita violazione dei seguenti parametri costituzionali, integrati – in relazione alle doglianze della Provincia autonoma di Trento – dal riferimento all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), in combinato disposto con il regime di autonomia speciale delineato dagli artt. 8 e 16 dello statuto di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e dalle relative norme di attuazione di cui al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche), al d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di energia), nonché al d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento); in particolare, sono invocati:
a) l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto sarebbe lesa la sfera di competenza regionale in materie affidate alla competenza legislativa concorrente.
Questo gruppo di questioni investe le seguenti disposizioni del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003:
– l’art. 1, commi 1 e 3, e l’art. 1-sexies, commi 1, 2 e 8 (Regione Toscana); l’art. 1-ter, comma 2, e l’art. 1-sexies, commi da 1 a 6 (Provincia di Trento);
investe inoltre le seguenti disposizioni della legge n. 239 del 2004:
– l’art. 1, comma 4, lettere c) e f); l’art. 1, comma 7, lettere g), h) e i); l’art. 1, comma 8, lettera a), punti 3 e 7 (Regione Toscana); l’art. 1, comma 24, lettera a) (Regione Toscana e Provincia di Trento); l’art. 1, comma 26 (Regione Toscana e Provincia di Trento); l’art. 1, commi 56, 57, 58, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84 e 121 (Regione Toscana);
b) l’art. 117, quarto comma, Cost., in quanto sarebbe violata la competenza legislativa residuale delle Regioni:
– in materia di “distribuzione locale dell’energia”, in relazione alle seguenti disposizioni della legge n. 239 del 2004: l’art. 1, comma 2, lettera c); l’art. 1, comma 8, lettera a), punto 7; l’art. 1, comma 33 (Regione Toscana);
– in materia di “stoccaggio di gas naturale in giacimento”, in relazione all’art. 1, comma 8, lettera b), punto 3, della legge n. 239 del 2004 (Regione Toscana);
– in materia di “lavorazione e stoccaggio di oli minerali”, in relazione all’art. 1, commi 56, 57 e 58, della legge n. 239 del 2004 (Regione Toscana);
c) l’art. 118 Cost., sotto il profilo della insussistenza delle esigenze unitarie che possono giustificare l’avocazione, da parte dello Stato, di funzioni amministrative.
Questa tipologia di censure investe le seguenti disposizioni del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003:
– l’art. 1, commi 1 e 3 e l’art. 1-sexies, commi 1 e 2 (Regione Toscana); l’art. 1-ter, comma 2 e l’art. 1-sexies, commi da 1 a 6 (Provincia di Trento);
investe inoltre le seguenti disposizioni della legge n. 239 del 2004:
– l’art. 1, comma 4, lettere c) e f); l’art. 1, comma 8, lettera a), punto 7, e lettera b), punto 3 (Regione Toscana); l’art. 1, comma 24, lettera a) e l’art. 1, comma 26 (Provincia di Trento); l’art. 1, commi 33 e 84 (Regione Toscana);
d) il combinato disposto degli artt. 117 e 118 Cost., in relazione al fatto che l’intervento del legislatore statale nella allocazione di funzioni amministrative presso organi dello Stato sarebbe avvenuto al di fuori dell’ambito delle materie di propria competenza esclusiva, in assenza dei presupposti indicati dalla sentenza n. 303 del 2003 (specificati nella sentenza n. 6 del 2004) e, comunque, senza la previsione di strumenti di collaborazione regionale adeguati (e, particolarmente, di forme di intesa in senso “forte”) rispetto all’esercizio in concreto delle suddette funzioni amministrative.
Tali questioni investono le seguenti disposizioni del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003:
– l’art. 1, commi 1 e 3, e l’art. 1-sexies, commi 1 e 2 (Regione Toscana); l’art. 1-ter, comma 2, e l’art. 1-sexies, commi 1, 2, 3, 4 e 6 (Provincia di Trento);
investono inoltre le seguenti disposizioni della legge n. 239 del 2004:
– l’art. 1, comma 7, lettere g), h) e i); l’art. 1, comma 8, lettera a), punti 3 e 7; l’art. 1, comma 8, lettera b), punto 3 (Regione Toscana); l’art. 1, comma 24, lettera a), (Regione Toscana e Provincia di Trento); l’art. 1, comma 26 (Regione Toscana e Provincia di Trento); l’art. 1, commi 33, 77, 78, 79, 80, 81, 82 e 83 della legge n. 239 del 2004 (Regione Toscana);
e) l’art. 117, sesto comma, Cost., in quanto l’art. 1-sexies, comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, avrebbe previsto un potere sostanzialmente regolamentare nell’ambito di materie non di competenza legislativa esclusiva statale (Regione Toscana e Provincia di Trento);
f) l’art. 119 Cost., sotto il profilo della asserita lesione, da parte dell’art. 1, comma 4, lettera c), della legge n. 239 del 2004, dell’autonomia finanziaria delle Regioni (Regione Toscana);
g) l’art. 120 Cost., in relazione alla previsione di un potere sostitutivo statale in affermato contrasto con i presupposti costituzionali per l’attribuzione e l’esercizio di un simile potere.
Tali questioni investono l’art. 1-sexies, comma 5, del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003 (Provincia di Trento), e l’art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004 (Regione Toscana e Provincia di Trento);
h) lo statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e alcune disposizioni di attuazione dello stesso, sotto il profilo della lesione “autonoma”, id est non riferita alla applicazione della maggiore autonomia riconosciuta dalle disposizioni del Titolo V della Costituzione, delle competenze statutarie della Provincia di Trento, da parte dell’art. 1-sexies, comma 5, del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, in relazione al regime dei poteri sostitutivi statali applicabile nella Provincia autonoma;
i) gli artt. 95, terzo comma, e 97, primo e secondo comma, Cost., sotto il profilo della asserita lesione delle riserve di legge in materia di attribuzioni degli organi della pubblica amministrazione e di delimitazione del rapporto tra autorità pubbliche e libertà dei soggetti, in relazione alle previsioni contenute nell’art. 1-sexies, comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003 (Provincia di Trento);
j) gli artt. 3 e 97 Cost., in relazione alla affermata violazione del canone di buona amministrazione – anche con riferimento alla ritenuta illogicità ed irrazionalità della disciplina censurata – da parte dell’art. 1, comma 4, lettera f), della legge n. 239 del 2004 (Regione Toscana);
k) l’art. 76 Cost., sotto il profilo dell’eccessiva genericità dei principî e criteri direttivi contenuti nella disposizione di delega di cui all’art. 1, comma 121, della legge n. 239 del 2004 (Regione Toscana).
2. – Considerata l’identità di materia, nonché la sostanziale analogia delle questioni prospettate, i giudizi possono essere riuniti per essere affrontati congiuntamente e decisi con unica sentenza.
3. – Con ordinanza letta nella pubblica udienza del 24 maggio 2005 e allegata alla presente sentenza, in conformità al costante orientamento di questa Corte, sono stati dichiarati inammissibili gli interventi spiegati da ENEL s.p.a. nei giudizi introdotti con i ricorsi n. 107 e n. 109 del 2004.
4.– Il ricorso della Provincia autonoma di Trento n. 2 del 2004 risulta notificato al Presidente del Consiglio dei ministri presso la Presidenza del Consiglio oltre il termine perentorio di sessanta giorni di cui all’art. 32, comma 2, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), a motivo della documentata impossibilità del destinatario a ricevere l’atto nei termini (24 dicembre 2003), per la chiusura dell’Ufficio protocollo della Presidenza del Consiglio, mentre risulta notificato nei termini presso l’Avvocatura dello Stato. Sebbene questa Corte, con la sentenza n. 295 del 1993, abbia dichiarato l’inammissibilità del ricorso in un caso in parte analogo (ma allora la tardività della notifica era da imputare all’ufficiale giudiziario e non al destinatario), il ricorso deve essere considerato ammissibile in forza dell’orientamento della più recente giurisprudenza costituzionale (cfr. sentenze n. 28 del 2004 e n. 477 del 2002, nonché ordinanza n. 97 del 2004), che ha affermato il principio di scissione fra il momento in cui la notificazione deve intendersi perfezionata nei confronti del notificante – e che coincide con il momento della consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario – rispetto al momento in cui essa si perfeziona per il destinatario dell’atto.
5. – Parimenti ammissibili devono essere considerate le specifiche censure formulate dalla Regione Toscana nel ricorso n. 1 del 2004 avverso l’art. 1, commi 1 e 3, del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni, dalla legge n. 290 del 2003. Non può essere accolta, infatti, l’eccezione del Presidente del Consiglio dei ministri di tardività dell’impugnazione in quanto effettuata solo dopo l’entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge nei confronti di disposizioni non modificate in sede di conversione. La giurisprudenza di questa Corte è costante nel riconoscere la tempestività della impugnazione dei decreti legge successivamente alla loro conversione, la quale ne stabilizza la presenza all’interno dell’ordinamento (cfr. sentenze n. 62 del 2005, n. 287 del 2004, n. 25 del 1996, n. 192 del 1970 e n. 113 del 1967).
6.– Deve invece essere dichiarata inammissibile la censura di cui al precedente par. 1, sub f), concernente l’art. 1, comma 4, lettera c), della legge n. 239 del 2004, formulata dalla Regione Toscana nel ricorso n. 107 del 2004. La ricorrente, infatti, si limita a prospettare – in termini ipotetici e comunque troppo generici – la violazione dell’art. 119 Cost., in quanto l’indeterminatezza della nozione di “effetto economico indiretto” contemplata nella disposizione impugnata potrebbe «diventare uno strumento per limitare l’autonomia di entrata e di spesa riconosciuta alle Regioni dalla norma costituzionale».
7. – Anche la censura di cui al precedente par. 1, sub h), formulata dalla Provincia di Trento e concernente l’art. 1-sexies, comma 5, del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, in relazione al regime dei poteri sostitutivi statali applicabile nella Provincia autonoma, deve essere dichiarata inammissibile. Nel ricorso si sostiene che, con riguardo alla Provincia autonoma, «le clausole giustificatrici di un eventuale potere sostitutivo statale andrebbero ricercate non nell’art. 120, secondo comma, Cost., ma nelle specifiche disposizioni statutarie», dal momento che la previsione di un tale potere non realizzerebbe «quelle più ampie condizioni di autonomia» in relazione alle quali la legge cost. n. 3 del 2001 consente l’applicazione delle proprie norme anche alle Regioni speciali e alle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Una simile prospettazione non può essere condivisa. Tali enti, infatti, non possono rivendicare – come fa invece la ricorrente – forme e condizioni di autonomia riconosciute dal Titolo V della Costituzione in base all’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 e, contestualmente, affermare altresì la perdurante vigenza, nella stessa materia, del particolare regime individuato nello statuto e nelle relative norme di attuazione allo scopo di delimitare o ridurre i poteri statali previsti dalla disciplina costituzionale ordinaria della quale si sostiene l’applicabilità. Ciò non appare possibile soprattutto a causa della assoluta specialità della norma contenuta nel citato art. 10, che rende estensibile alle Regioni speciali e alle Province autonome di Trento e di Bolzano le disposizioni della legge cost. n. 3 del 2001 che riconoscano forme di autonomia più ampie, sulla base di una valutazione necessariamente complessiva e pertanto comprensiva sia dei nuovi poteri che dei relativi limiti, espressi od impliciti, contenuti nel nuovo Titolo V.
Proprio in relazione al potere sostitutivo, peraltro, questa Corte ha già affermato che esso «fa […] sistema con le norme costituzionali di allocazione delle competenze, assicurando comunque, nelle ipotesi patologiche, un intervento di organi centrali a tutela di interessi unitari. E tale sistema non potrebbe essere disarticolato, in applicazione della ‘clausola di favore’, nei confronti delle Regioni ad autonomia differenziata, dissociando il titolo di competenza dai meccanismi di garanzia ad esso immanenti» (cfr. sentenza n. 236 del 2004).
8. – Deve essere altresì esclusa l’ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale di cui al precedente par. 1, sub i), sollevate dalla Provincia di Trento e concernenti l’art. 1-sexies, comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, in relazione agli artt. 95, terzo comma, e 97, primo e secondo comma, Cost. Come questa Corte ha costantemente affermato, le Regioni possono far valere nei giudizi in via principale il contrasto con norme costituzionali diverse da quelle contenute negli artt. 117, 118 e 119 «soltanto se esso si risolva in una esclusione o limitazione dei poteri regionali […], senza che possano aver rilievo denunce di illogicità o di violazione di principî costituzionali che non ridondino in lesioni delle sfere di competenza regionale» (così, da ultimo, la sentenza n. 50 del 2005, ma cfr. anche le sentenze n. 287, n. 286, n. 280, e n. 196 del 2004, n. 303 del 2003). Nel caso di specie, la ricorrente si limita a rilevare che la disposizione censurata violerebbe le riserve di legge contemplate negli artt. 95 e 97 Cost., in ragione della “incidenza” che l’emanazione dell’atto di normazione secondaria ivi previsto (per la disciplina di norme procedimentali e l’individuazione sia delle autorità competenti al rilascio dell’autorizzazione unica sia degli atti sostituiti da tale autorizzazione) determinerebbe «nelle sfere di competenza e nelle attribuzioni degli organi», nonché «nella delimitazione fondamentale del rapporto tra le pubbliche autorità e le libertà dei soggetti». Nella prospettazione della censura manca dunque qualunque riferimento argomentativo al fatto che dalla invocata violazione delle riserve di legge indicate possa derivare una compressione dei poteri della ricorrente e ciò impedisce senz’altro di affrontare il merito della questione.
9. – Per le medesime ragioni devono essere dichiarate inammissibili le censure di cui al precedente par. 1, sub j) e sub k), formulate dalla Regione Toscana e concernenti l’art. 1, comma 4, lettera f), e l’art. 1, comma 121, della legge n. 239 del 2004, in relazione alla asserita violazione – rispettivamente – degli artt. 3 e 97 Cost., sotto il profilo del contrasto con il canone di buona amministrazione anche con riferimento alla ritenuta illogicità ed irrazionalità della disciplina prevista nella prima disposizione, e dell’art. 76 Cost., per la genericità dei principî e criteri direttivi della delega legislativa contenuta nella seconda disposizione. Anche in questi casi, infatti, la ricorrente non argomenta in alcun modo circa la connessione tra tali vizi e la asserita compressione dei propri poteri.
10. – Deve essere dichiarata cessata la materia del contendere in relazione alle questioni sollevate, da entrambe le ricorrenti, avverso l’art. 1-sexies, commi 1, 2, 3 e 4, del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, per violazione dell’art. 117, terzo e sesto comma, e dell’art. 118 Cost., nonché del principio di leale collaborazione.
Successivamente alla proposizione dei ricorsi, infatti, il testo originario dei commi da 1 a 4 dell’art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, è stato abrogato e sostituito ad opera dell’art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004 (a sua volta oggetto di specifiche censure, che peraltro concernono profili diversi delle nuove disposizioni del suddetto art. 1-sexies rispetto alle ragioni di doglianza qui considerate: cfr., infra, paragrafi 29, 30 e 31), il quale, per la parte che qui rileva, individua le autorità competenti al rilascio dell’autorizzazione nel Ministero delle attività produttive, che provvede di concerto con il Ministero dell’ambiente, previa intesa con la Regione o le Regioni interessate, indicando inoltre il contenuto dell’autorizzazione, disciplinando il procedimento per il suo rilascio e fissando il termine entro il quale esso deve essere concluso.
L’introduzione della necessità dell’intesa con la Regione ai fini del rilascio dell’autorizzazione alla costruzione ed esercizio degli elettrodotti facenti parte della rete nazionale di trasporto dell’energia elettrica, nonché la soppressione del rinvio ad un atto regolamentare statale per la disciplina del procedimento e l’individuazione delle autorità competenti, sono tali da far venire meno le originarie ragioni di doglianza prospettate dalle ricorrenti in relazione alle disposizioni dell’art. 1-sexies, commi da 1 a 4, del decreto-legge n. 239 del 2003, nel testo risultante dalla conversione nella legge n. 290 del 2003.
Poiché la formulazione originaria delle disposizioni impugnate non è attualmente più in vigore, considerata la mancanza di atti applicativi nel periodo della loro vigenza, viene meno la necessità di una pronuncia di questa Corte.
11. – Similmente, deve essere dichiarata cessata la materia del contendere in relazione alle questioni sollevate dalla Provincia autonoma di Trento avverso l’art. 1-sexies, comma 6, del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, per violazione dell’art. 117, terzo comma, e dell’art. 118 Cost., nonché del principio di leale collaborazione.
La disposizione, nel suo testo originario, prevedeva che lo Stato e le Regioni interessate stipulassero accordi di programma «con i quali sono definite le modalità organizzative e procedimentali per l’acquisizione del parere regionale nell’ambito dei procedimenti autorizzativi delle opere inserite nel programma triennale di sviluppo della rete elettrica di trasmissione nazionale e delle opere di rilevante importanza che interessano il territorio di più Regioni anche per quanto attiene al trasporto nazionale del gas naturale e degli oli minerali».
La successiva legge n. 239 del 2004, all’art. 1, comma 27, si è limitata ad introdurre una modifica non rilevante ai fini del presente giudizio, sopprimendo il riferimento al “trasporto nazionale del gas naturale e degli oli minerali” e così lasciando il comma 6 dell’art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003 formalmente in vigore. Tuttavia, in ragione del fatto che la previsione del “parere regionale” per l’autorizzazione delle opere indicate dalla disposizione in esame è da considerare implicitamente abrogata dalla più generale previsione dell’«intesa con la Regione o le Regioni interessate» – di cui al già citato nuovo comma 1 dello stesso art. 1-sexies – per l’autorizzazione alla costruzione ed esercizio degli elettrodotti facenti parte della rete nazionale di trasporto dell’energia elettrica, si deve ritenere che la disposizione censurata sia rimasta priva di qualunque contenuto normativo.
Anche in questo caso, pertanto, in assenza di una qualche applicazione medio tempore della norma impugnata, occorre prendere atto del venir meno della necessità di una pronuncia di questa Corte.
12. – Prima di trattare il merito delle altre questioni sollevate dalle ricorrenti, si pone in via logicamente preliminare il problema di quali siano gli ambiti materiali individuati dal titolo V della Costituzione a cui possano essere ricondotte le disposizioni impugnate.
Non vi è dubbio che esse siano agevolmente riconducibili, almeno nella loro grande maggioranza, alla materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost.; ciò è riconosciuto dallo stesso legislatore nazionale, che nell’art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito nella legge n. 290 del 2003, prevede anche alcuni poteri regionali relativi ai procedimenti di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di reti energetiche di competenza regionale, nonché, soprattutto, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 239 del 2004, che qualifica espressamente come «principî fondamentali in materia energetica, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, quelli posti dalla presente legge» (seppur poi riferendosi anche all’incidenza in alcuni ambiti di materie di competenza esclusiva statale).
D’altra parte, la prevalente riferibilità alla suddetta materia di cui all’art. 117, terzo comma, Cost. è confermata anche da quanto questa Corte ha espressamente affermato nella sentenza n. 6 del 2004, in relazione al decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 (Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale), convertito nella legge 9 aprile 2002, n. 55, il cui oggetto appare riconducibile al medesimo ambito materiale cui afferisce la disciplina legislativa in esame, in quanto concernente la disciplina del procedimento amministrativo di modifica e ripotenziamento dei maggiori impianti di produzione di energia elettrica, ed al quale, non a caso, espressamente rinvia l’art. 1-sexies, comma 8, del decreto-legge n. 239 del 2003.
Priva di fondamento deve ritenersi la pretesa delle ricorrenti di utilizzare come autonomo parametro del giudizio sulla legislazione in oggetto la competenza regionale o provinciale in tema di “governo del territorio” o di “urbanistica”. Questa Corte ha ripetutamente affermato che la disciplina del governo del territorio deve essere considerata “ben più ampia” dei profili tradizionalmente appartenenti all’urbanistica e all’edilizia, in quanto «comprensiva, in linea di principio, di tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività» e riconducibile, in definitiva, all’«insieme delle norme che consentono di identificare e graduare gli interessi in base ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio» (cfr. sentenze n. 196 del 2004, n. 362, n. 331, n. 307 e n. 303 del 2003). La competenza legislativa regionale in materia di “governo del territorio” ha dunque un ambito oggettivo assai esteso, ma non può arrivare a comprendere tutta la disciplina concernente la programmazione, la progettazione e la realizzazione delle opere o l’esercizio delle attività che, per loro natura, producono un inevitabile impatto sul territorio.
L’ambito materiale cui ricondurre le competenze relative ad attività che presentano una diretta od indiretta rilevanza in termini di impatto territoriale, va ricercato non secondo il criterio dell’elemento materiale consistente nell’incidenza delle attività in questione sul territorio, bensì attraverso la valutazione dell’elemento funzionale, nel senso della individuazione degli interessi pubblici sottesi allo svolgimento di quelle attività, rispetto ai quali l’interesse riferibile al “governo del territorio” e le connesse competenze non possono assumere carattere di esclusività, dovendo armonizzarsi e coordinarsi con la disciplina posta a tutela di tali interessi differenziati.
Non può, altresì, essere condivisa la tesi dell’Avvocatura generale dello Stato, specialmente nelle memorie precedenti alla sentenza n. 6 del 2004, volta a rivendicare in materia una esclusiva competenza legislativa dello Stato sulla base dell’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., in quanto l’efficienza del sistema elettrico nazionale atterrebbe alla “sicurezza ed all’ordine pubblico”, nonché sulla base dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto la continuità dell’erogazione di energia garantirebbe i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.
Come già chiarito nella citata sentenza n. 6 del 2004, relativa proprio alla produzione e distribuzione dell’energia, la materia “ordine pubblico e sicurezza” di cui al secondo comma dell’art. 117 Cost. riguarda, per ormai costante giurisprudenza di questa Corte, solo gli interventi finalizzati alla prevenzione dei reati e al mantenimento dell’ordine pubblico (cfr. sentenze n. 407 del 2002, n. 6, n. 162, n. 428 del 2004 e n. 95 del 2005) e non certo la sicurezza tecnica o la sicurezza dell’approvvigionamento dell’energia elettrica, mentre eventuali turbative dell’ordine pubblico in conseguenza di gravi disfunzioni del settore energetico potrebbero semmai legittimare l’esercizio da parte del Governo dei poteri di cui all’art. 120, secondo comma, Cost.
Del pari, improprio è il riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., poiché il potere di predeterminare eventualmente – sulla base di apposite disposizioni di legge – i “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, anche nelle materie che la Costituzione affida alla competenza legislativa delle Regioni, non può trasformarsi nella pretesa dello Stato di disciplinare e gestire direttamente queste materie, escludendo o riducendo radicalmente il ruolo delle Regioni. In ogni caso, tale titolo di legittimazione può essere invocato solo «in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa nazionale definisca il livello essenziale di erogazione», mentre esso non è utilizzabile «al fine di individuare il fondamento costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, di interi settori materiali» (cfr., da ultimo, la sentenza n. 285 del 2005).
13. – Le considerazioni appena svolte consentono di affrontare, prima delle altre, le questioni sollevate dalla Regione Toscana con riferimento ad alcune disposizioni della legge n. 239 del 2004, in relazione alla asserita violazione dell’art. 117, quarto comma, Cost. (cfr. par. 1, sub b). La tesi della ricorrente è che il legislatore statale avrebbe illegittimamente disciplinato alcuni ambiti materiali che sarebbero da considerare estranei alla materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost.; si tratterebbe, in particolare, della “distribuzione locale di energia”, dello “stoccaggio del gas naturale in giacimento” e della “lavorazione e stoccaggio di oli minerali”, che costituirebbero autonome materie affidate alla competenza legislativa residuale delle Regioni, ai sensi del quarto comma dell’art. 117 Cost.
Tali questioni non sono fondate.
La tesi sostenuta nel ricorso, infatti, non può essere condivisa per due diversi ordini di motivi: in primo luogo, l’espressione utilizzata nel terzo comma dell’art. 117 Cost. deve ritenersi corrispondere alla nozione di “settore energetico” di cui alla legge n. 239 del 2004, così come alla nozione di “politica energetica nazionale” utilizzata dal legislatore statale nell’art. 29 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), che era esplicitamente comprensiva di “qualunque fonte di energia”. Su questa premessa, la legge n. 239 del 2004, riordinando l’intero settore energetico e determinandone i principî fondamentali, si riferisce espressamente nell’art. 1, comma 2, lettere a), b) e c), anche alle attività relative agli oli minerali ed al gas naturale, nonché genericamente alla distribuzione dell’energia elettrica.
In secondo luogo, la “distribuzione locale dell’energia” è nozione utilizzata dalla normativa comunitaria e nazionale, ma solo come possibile articolazione a fini gestionali della rete di distribuzione nazionale (cfr. il d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79 –“Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica”; si veda, altresì, il d.m. 25 giugno 1999 “Determinazione dell’ambito della rete elettrica di trasmissione nazionale”); per di più essa è determinata nella sua consistenza dagli organi e attraverso le procedure operanti a livello nazionale e comunque sottoposta alla legislazione nazionale e ad una normativa tecnica unitaria. Si tratta quindi di una nozione rilevante a livello amministrativo e gestionale, ma che non può legittimare l’individuazione di una autonoma materia legislativa sul piano del riparto costituzionale delle competenze fra Stato e Regioni.
14. – Deve a questo punto essere affrontato il problema relativo alla possibilità per la Provincia autonoma di Trento di rivendicare i poteri legislativi ed amministrativi nella materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” che il Titolo V della Costituzione riconosce alle Regioni ad autonomia ordinaria, sulla base di quanto previsto dall’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
La Provincia autonoma di Trento, nel ricorso n. 2 del 2004, impugna alcune disposizioni della legge n. 290 del 2003, adducendo la violazione della «generale potestà legislativa concorrente, ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost. (che l’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 rende applicabile anche ad essa in quanto, come in questo caso, ne risultino forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già previste dallo statuto speciale e dalle relative norme di attuazione)», nonché dell’autonomia amministrativa riconosciuta sulla base del principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost e dei principî affermati nella sentenza di questa Corte n. 303 del 2003 in relazione all’allocazione di funzioni amministrative in capo allo Stato.
Analogamente la Provincia di Trento argomenta nel ricorso n. 109 del 2004, in riferimento ad alcune disposizioni della legge n. 239 del 2004, - e ciò malgrado che l’art. 1, comma 1, di questa legge faccia espressamente “salve le competenze delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e Bolzano”, - aggiungendo che esse «provvedono alle finalità della presente legge ai sensi dei rispettivi statuti speciali e delle relative norme di attuazione». In realtà, a tale formula di salvaguardia non può che essere data una interpretazione conforme al sistema costituzionale, dovendosi ritenere che le competenze statutarie delle Regioni speciali e delle Province autonome restino ferme solo per le parti in cui dal Titolo V della Costituzione non possano essere ricavate forme e condizioni più ampie di autonomia.
Nel caso di specie, le competenze statutarie in materia di energia sono sicuramente meno ampie rispetto a quelle riconosciute in tale materia alle Regioni dall’art. 117, terzo comma, Cost. Non vi sono dubbi, pertanto, che la Provincia di Trento possa, sulla base dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, rivendicare una propria competenza legislativa concorrente nella materia della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” identica a quella delle Regioni ad autonomia ordinaria (cfr. sentenza n. 8 del 2004), e quindi anche una potestà amministrativa più ampia – in quanto fondata sui principî dell’art. 118 Cost. – rispetto a quella ad essa spettante sulla sola base del d.P.R. n. 235 del 1977, quale integrato dal d.lgs. 11 novembre 1999, n. 463 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige in materia di demanio idrico, di opere idrauliche e di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico, produzione e distribuzione di energia elettrica) e dal d.lgs. 15 aprile 2003, n. 118 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige che integrano e modificano disposizioni in materia di concessioni di grandi derivazioni d’acqua a scopo idroelettrico).
15. – Il problema fondamentale che ricorre nel presente giudizio attiene alla relazione intercorrente fra le disposizioni impugnate ed i modelli di rapporto fra Stato e Regioni configurabili in base al Titolo V della Costituzione, nella conseguita consapevolezza – come visto al par. 12 – che la disciplina legislativa oggetto di censura è riferibile prevalentemente alla materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost.
Le norme legislative oggetto del presente giudizio sembrano essere il frutto, per ciò che riguarda il decreto-legge n. 239 del 2003 e la relativa legge di conversione n. 290 del 2003, di un intervento normativo originato da alcune urgenti necessità di sviluppo del sistema elettrico nazionale e di recupero di potenza, con una considerazione solo parziale del ruolo delle Regioni in materia, peraltro accresciuta nella fase della conversione in legge dell’originario decreto legge. La legge n. 239 del 2004 si configura, invece, come una legge di generale riordino dell’intero settore energetico, necessaria anche per dare attuazione allo stesso art. 117, terzo comma, Cost. in un settore in precedenza largamente di competenza statale (cfr., ad esempio, l’art. 29 del d.lgs. n. 112 del 1998) e con il quale si intersecano anche alcuni profili inerenti a materie di sicura competenza esclusiva statale (ciò è reso evidente altresì dalle numerose disposizioni della legge n. 239 del 2004 non impugnate dalle ricorrenti).
In tutte queste norme, per l’area appartenente alla competenza legislativa regionale di tipo concorrente, il legislatore statale dispone la “chiamata in sussidiarietà” di una buona parte delle funzioni amministrative concernenti il settore energetico, con l’attribuzione di rilevanti responsabilità ad organi statali e quindi con la parallela disciplina legislativa da parte dello Stato di settori che di norma dovrebbero essere di competenza regionale ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost.
D’altra parte, ciò emerge espressamente anche dallo stesso art. 1, comma 1, della legge n. 239 del 2004, il quale afferma che «gli obiettivi e le linee della politica energetica nazionale, nonché i criteri generali per la sua attuazione a livello territoriale, sono elaborati e definiti dallo Stato che si avvale anche dei meccanismi di raccordo e di cooperazione con le autonomie regionali previsti dalla presente legge».
Questa Corte, nella sentenza n. 6 del 2004, ha preso atto che in un segmento di questa materia si è già di recente intervenuti tramite il decreto-legge n. 7 del 2002, convertito in legge dalla legge n. 55 del 2002, in termini giustificabili dal punto di vista costituzionale solo per una allocazione in capo ad organi dello Stato di alcune funzioni amministrative relative alla ridefinizione in modo unitario ed a livello nazionale dei «procedimenti di modifica o di ripotenziamento dei maggiori impianti di produzione dell’energia elettrica, in base all’evidente presupposto della necessità di riconoscere un ruolo fondamentale agli organi statali nell’esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative».
In quella occasione la valutazione da parte di questa Corte della effettiva sussistenza dei presupposti che giustificassero la chiamata in sussidiarietà dell’amministrazione statale fu positiva, sulla base del riconoscimento della preminente esigenza di evitare il pericolo di interruzione della fornitura dell’energia elettrica a livello nazionale, attraverso una accentuata semplificazione del procedimento necessario per «la costruzione e l’esercizio degli impianti di energia elettrica di potenza superiore ai 300 MW termici» ed opere connesse.
Esigenze analoghe sono sicuramente individuabili anche per le impugnate disposizioni del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito nella legge n. 290 del 2003 (si veda, in particolare, l’art. 1-sexies, nella parte in cui si riferisce alla riforma e semplificazione del procedimento di «autorizzazione alla costruzione ed all’esercizio degli elettrodotti, degli oleodotti, dei gasdotti, facenti parti delle reti nazionali di trasporto dell’energia»).
Quanto alla legge n. 239 del 2004, il riordino dell’intero settore energetico, mediante una legislazione di cornice, ma anche la nuova disciplina dei numerosi settori contermini di esclusiva competenza statale, appare caratterizzato, sul piano del modello organizzativo e gestionale, dalla attribuzione dei maggiori poteri amministrativi ad organi statali, in quanto evidentemente ritenuti gli unici a cui naturalmente non sfugge la valutazione complessiva del fabbisogno nazionale di energia e quindi idonei ad operare in modo adeguato per ridurre eventuali situazioni di gravi carenze a livello nazionale.
Se dunque non sembrano esservi problemi al fine di giustificare in linea generale disposizioni legislative come quelle in esame dal punto di vista della ragionevolezza della chiamata in sussidiarietà, in capo ad organi dello Stato, di funzioni amministrative relative ai problemi energetici di livello nazionale, al fine di assicurare il loro indispensabile esercizio unitario, resta invece da verificare analiticamente se sussistano le altre condizioni che la giurisprudenza di questa Corte ha individuato come necessarie perché possa essere costituzionalmente ammissibile un meccanismo istituzionale del genere, che oggettivamente incide in modo significativo sull’ambito dei poteri regionali.
In particolare, come questa Corte ha già chiarito nella sentenza n. 6 del 2004, è necessario che la legislazione «detti una disciplina logicamente pertinente, dunque idonea alla regolazione delle suddette funzioni, e che risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tal fine»; inoltre, «essa deve risultare adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, deve prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate agli organi centrali». Infatti, nella perdurante assenza di ogni innovazione nei procedimenti legislativi statali diretta ad assicurare il necessario coinvolgimento delle Regioni, la legislazione statale che preveda e disciplini il conferimento delle funzioni amministrative a livello centrale nelle materie affidate alla potestà legislativa regionale «può aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà» (sentenza n. 303 del 2003).
Ciò tanto più in riferimento ad una legislazione come quella oggetto del presente scrutinio, che spesso si riferisce alla dimensione “nazionale” (unilateralmente definita) di fenomeni od attrezzature, da cui sembra che spesso si vogliano escludere le Regioni, malgrado l’esplicito riferimento alla stessa dimensione “nazionale” che è contenuto nella denominazione della materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost.
Dovendosi quindi individuare un organo adeguatamente rappresentativo delle Regioni, ma anche degli enti locali, a loro volta titolari di molteplici funzioni amministrative senza dubbio condizionate od incise dalle diverse politiche del settore energetico, emerge come naturale organo di riferimento la Conferenza unificata, di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali). D’altra parte, ad essa fa già riferimento la stessa legge n. 239 del 2004, allorché prevede in questa materia alcune forme di collaborazione di Regioni ed enti locali con lo Stato (limitandosi ai commi 7 ed 8 dell’art. 1 di questa legge, cfr., nel comma 7, le lettere o) e p); nel comma 8, la lettera a), punti 4 e 7, la lettera b), punti 2 e 4, la lettera c), punti 5 e 6).
16. – Sulla base delle premesse fin qui esposte, le rimanenti censure prospettate dalle ricorrenti possono essere esaminate nel merito, con riferimento alle singole disposizioni impugnate.
17 – La Regione Toscana impugna i commi 1 e 3 dell’art. 1 del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, nella parte in cui attribuiscono al Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell’ambiente, la competenza ad autorizzare, al fine di garantire la sicurezza di funzionamento del sistema elettrico nazionale, l’esercizio temporaneo di singole centrali termoelettriche di potenza termica superiore a 300 MW, anche in deroga sia ai normali valori delle emissioni in atmosfera e di qualità dell’aria, sia ai limiti di temperatura degli scarichi termici. Queste disposizioni, sul presupposto della loro riconducibilità alla materia di legislazione concorrente “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, violerebbero l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto, attribuendo il potere di deroga dei limiti di emissione in atmosfera e degli scarichi termici allo Stato, priverebbero le Regioni della potestà di esercitare le proprie competenze legislative in materia.
Sarebbe altresì violato l’art. 118 Cost., sotto due profili: innanzitutto perché, trattandosi di materia rientrante nella competenza legislativa concorrente, spetterebbe alla Regione allocare l’esercizio delle funzioni amministrative, mentre le disposizioni impugnate operano esse stesse tale allocazione direttamente in capo all’amministrazione centrale. In secondo luogo, anche ove si ritenessero sussistenti esigenze unitarie tali da consentire l’attrazione delle funzioni in capo allo Stato, non sarebbe prevista alcuna forma di intesa, in violazione del principio di leale collaborazione.
Le questioni non sono fondate.
I previsti poteri di deroga temporanei ineriscono, contrariamente a quanto ritiene la ricorrente, alla materia della “tutela dell’ambiente” di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., con la conseguenza che la loro previsione e la loro disciplina spettano alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, senza che ricorra la necessità di quegli specifici meccanismi di collaborazione con le Regioni che questa Corte ha ritenuto indispensabili nelle ipotesi della “chiamata in sussidiarietà” cui si è fatto riferimento nel precedente par. 15. Quanto poi alla concreta allocazione in capo ad organi statali dei poteri di deroga contemplati dalle norme impugnate, va osservato che i citati poteri risultano indissolubilmente connessi con il potere principale attribuito al Ministro di autorizzare «l’esercizio temporaneo di singole centrali termoelettriche di potenza superiore a 300 MW» per le finalità di «garantire la sicurezza di funzionamento del sistema elettrico nazionale, assicurando la produzione in misura necessaria alla copertura del fabbisogno nazionale». Anche sulla base di quanto già rilevato nella sentenza n. 6 del 2004, risulta pertanto non implausibile l’attribuzione di tali poteri ad organi statali ad opera delle norme impugnate. Starà poi al normale ed opportuno coordinamento fra le diverse istituzioni che sono chiamate ad operare nei medesimi settori, pur nella diversità delle rispettive competenze, la creazione di idonei strumenti di reciproca informazione, in questo caso fra Ministero e Regione interessata.
18. – La Provincia autonoma di Trento impugna l’art. 1-ter, comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003, nel testo risultante dalla conversione nella legge n. 290 del 2003, il quale stabilisce che «il Ministro delle attività produttive emana gli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto dell’energia elettrica e di gas naturale e approva i relativi piani di sviluppo predisposti, annualmente, dai gestori delle reti di trasporto». La ricorrente lamenta che la riserva allo Stato delle funzioni previste dalla disposizione censurata e, comunque, la mancata previsione di un’intesa con le Regioni o la Regione interessata violerebbero i principî di sussidiarietà e di proporzionalità di cui all’art. 118 Cost., nonché il principio di leale collaborazione, dal momento che sarebbe necessario il rispetto quanto meno delle condizioni previste nella sentenza n. 303 del 2003 di questa Corte.
Successivamente alla proposizione del ricorso, la disposizione in esame è stata abrogata e sostituita ad opera dell’art. 1, comma 24, lettera a), della legge n. 239 del 2004, cosicché il testo attualmente vigente dell’art. 1-ter, comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003 dispone che «il Ministro delle attività produttive emana gli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto di energia elettrica e di gas naturale e verifica la conformità dei piani di sviluppo predisposti, annualmente, dai gestori delle reti di trasporto con gli indirizzi medesimi».
Al di là del carattere satisfattivo o meno della sopravvenienza normativa rispetto alle pretese della ricorrente (la nuova disposizione è stata specificamente impugnata sia dalla Provincia di Trento, sia dalla Regione Toscana: cfr., infra, par. 28), appare determinante in questa sede il fatto che l’art. 1-ter, comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003, nel suo testo originario, risulta aver avuto una qualche concreta applicazione nel periodo della sua vigenza, di talché questa Corte è chiamata a pronunciarsi sul merito delle censure prospettate.
Le questioni sono in parte fondate.
Sulla base di quanto argomentato ai paragrafi 12 e 15, non è dubbio che la disposizione impugnata intervenga nell’ambito della materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, ma che, al tempo stesso, la “chiamata in sussidiarietà” da parte dello Stato del potere di determinare gli indirizzi può essere giustificata sulla base della necessità che in questa materia sia assicurata una visione unitaria per l’intero territorio nazionale. Peraltro, la rilevanza del potere di emanazione degli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto dell’energia elettrica e di gas naturale sulla materia energetica e la sua sicura indiretta incidenza sul territorio e quindi sui relativi poteri regionali, rende costituzionalmente obbligata la previsione di un’intesa in senso forte fra gli organi statali e il sistema delle autonomie territoriali rappresentato in sede di Conferenza unificata. Al contrario, l’attività di approvazione dei piani di sviluppo annuali dei gestori delle reti di trasporto, nel contesto della disposizione in esame, deve essere ritenuta necessariamente finalizzata a verificare la conformità dei suddetti piani agli indirizzi in materia, e dunque – risolvendosi sostanzialmente nell’esercizio di un potere di controllo, a limitata discrezionalità, che si esplica a valle dell’attività di selezione e disciplina degli interessi pubblici operata in sede di elaborazione congiunta tra Stato ed autonomie di quegli indirizzi – può ritenersene giustificata l’attribuzione al solo Ministro preposto alla gestione amministrativa del settore.
Va pertanto dichiarata la illegittimità costituzionale dell’art. 1-ter, comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003, nel testo risultante dalla conversione in legge operata dalla legge n. 290 del 2003, limitatamente alla mancata previsione che l’emanazione da parte del Ministro per le attività produttive degli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto di energia elettrica e di gas naturale debba essere preceduta dall’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281.
19. – La Provincia di Trento impugna il comma 5 dell’art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, nel testo risultante dalla conversione nella legge n. 290 del 2003, nella parte in cui stabilisce che «le Regioni disciplinano i procedimenti di autorizzazione alla costruzione ed all’esercizio di reti energetiche di competenza regionale in conformità ai principi e ai termini temporali di cui al presente articolo, prevedendo che, per le opere che ricadono nel territorio di più Regioni, le autorizzazioni siano rilasciate d’intesa tra le Regioni interessate». Secondo la ricorrente, tale previsione contrasterebbe con l’art. 117, terzo comma, e con l’art. 118 Cost., in quanto limiterebbe la competenza a disciplinare il potere autorizzatorio regionale alle reti di carattere non nazionale ed inoltre in quanto vincolerebbe le competenze regionali anche ai limiti temporali previsti dalla normativa statale e cioè a previsioni normative che non costituiscono principî fondamentali.
La disposizione in questione ha subito una parziale modifica ad opera dell’art. 1, comma 27, della legge n. 239 del 2004, che ha sostituito il riferimento alle “reti energetiche” con il più limitato riferimento alle “reti elettriche”, ma tale modifica non è in grado di assumere alcun rilievo in ordine alla sostanza delle censure formulate nel ricorso.
Entrambi i profili di censura non sono fondati.
Quanto alla limitazione delle competenze regionali sui procedimenti autorizzatori alle reti di carattere non nazionale, valgono le considerazioni svolte nel precedente par. 15, dal momento che la “chiamata in sussidiarietà” in capo allo Stato dei poteri autorizzatori concernenti le reti nazionali è giustificata dalla sussistenza delle esigenze unitarie già evidenziate.
Quanto al secondo profilo, la previsione di un termine entro cui il procedimento deve concludersi può senz’altro qualificarsi come principio fondamentale della legislazione in materia, essendo espressione di una generale esigenza di speditezza volta a garantire uniformemente su tutto il territorio nazionale il celere svolgimento del procedimento autorizzatorio (cfr. sentenza n. 336 del 2005).
20. – La Provincia di Trento impugna l’art. 1-sexies, comma 5, del decreto-legge n. 239 del 2003 anche specificamente nella parte in cui prevede che «in caso di inerzia o mancata definizione dell’intesa» (che deve intervenire fra le diverse Regioni interessate ad adottare le autorizzazioni alla costruzione ed esercizio delle reti di competenza regionale allorché le relative opere ricadono nel territorio di più Regioni), «lo Stato esercita il potere sostitutivo ai sensi dell’art. 120 della Costituzione». In tal modo, secondo la ricorrente, si estenderebbe il potere sostitutivo statale al di là delle ipotesi previste dalla norma costituzionale.
La questione non è fondata.
Occorre considerare, anzitutto, che il secondo comma dell’art. 120 Cost. individua una serie di situazioni che legittimano l’esercizio dei poteri sostitutivi da parte del Governo per garantire taluni interessi essenziali, situazioni entro le quali potrebbe essere ricondotta – nell’ambito di specifici contesti definiti in via legislativa – la situazione di mancato conseguimento dell’intesa fra le Regioni cui si riferisce il comma 5 dell’art. 1-sexies. La disposizione censurata non pone un obbligo generalizzato di esercizio del potere governativo e proprio attraverso l’esplicito rinvio all’art. 120 Cost. non configura una autonoma e diversa fattispecie di potere sostitutivo. L’esercizio in concreto di tale potere dovrà dunque fondarsi su una specifica verifica della sussistenza dei presupposti sostanziali contemplati nella norma costituzionale, nonché sul rispetto delle condizioni procedimentali previste dall’art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
21. – La Regione Toscana impugna specificamente il comma 8 dell’art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, il quale prevede che «per la costruzione e l’esercizio di impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici si applicano le disposizioni del decreto legge 7 febbraio 2002, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2002, n. 55», per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. La disposizione censurata, secondo quanto affermato dalla ricorrente, detterebbe una disciplina puntuale e dettagliata dell’intera materia, così interferendo sulla potestà legislativa regionale. Essa, inoltre, violerebbe la competenza della Regione in materia di “governo del territorio”, dal momento che, nonostante che la costruzione di impianti di potenza superiore a 300 MW interferisca sull’assetto del territorio, non sarebbe salvaguardata la legislazione regionale in materia.
Tali questioni non sono fondate, per le ragioni illustrate nel precedente par. 15, nonché in relazione a quanto già deciso da questa Corte con la sentenza n. 6 del 2004.
22. – La Regione Toscana impugna l’art. 1, comma 4, lettera c), della legge n. 239 del 2004 il quale, nel prevedere che Stato e Regioni assicurano l’omogeneità delle modalità di fruizione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti l’energia e dei criteri di formazione delle tariffe e dei prezzi conseguenti, stabilisce che essi garantiscono – tra l’altro – «l’assenza di oneri di qualsiasi specie che abbiano effetti economici diretti o indiretti ricadenti al di fuori dell’ambito territoriale delle autorità che li prevedono». La disposizione contrasterebbe con gli artt. 117 e 118 Cost., in quanto la nozione di “effetto economico indiretto” sarebbe così ampia e vaga da impedire ogni politica regionale nel settore energetico; tale previsione, quindi, bloccherebbe o limiterebbe fortemente l’esercizio delle competenze legislative ed amministrative della Regione in materia di energia.
Le questioni non sono fondate.
Sul piano della potestà legislativa, la disposizione censurata (peraltro riferita sia allo Stato che alle Regioni) si configura senz’altro come un principio fondamentale di per sé non irragionevole, né tale da limitare in modo eccessivo i poteri del legislatore regionale.
Se dunque lo Stato ha legittimamente posto un principio fondamentale della materia, l’asserita illegittima limitazione dei poteri amministrativi della Regione potrebbe derivare soltanto da un illegittimo esercizio in concreto delle competenze amministrative spettanti agli organi dello Stato; quest’ultima evenienza, tuttavia, rappresenta un rischio al momento solo eventuale, e, nell’ipotesi che si concretizzasse in termini ritenuti contrastanti con le disposizioni costituzionali in tema di autonomia regionale, non mancherebbero alle Regioni interessate idonee forme di tutela, anche in sede giurisdizionale.
23. – La Regione Toscana impugna l’art. 1, comma 4, lettera f), della legge n. 239 del 2004, il quale, nel prevedere che Stato e Regioni assicurano l’adeguato equilibrio territoriale nella localizzazione delle infrastrutture energetiche, stabilisce che possano essere previste «eventuali misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale, qualora esigenze connesse agli indirizzi strategici nazionali richiedano concentrazioni territoriali di attività, impianti ed infrastrutture ad elevato impatto territoriale, con esclusione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili». La ricorrente asserisce che l’ultima parte di tale disposizione lederebbe le competenze regionali di cui agli artt. 117 e 118 Cost. in materia di “governo del territorio”, in quanto anche gli impianti alimentati da fonti rinnovabili potrebbero avere sul territorio una incidenza tale da giustificare la necessità di misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale.
La censura è fondata.
La disposizione in questione si risolve, infatti, nella imposizione al legislatore regionale di un divieto di prendere in considerazione una serie di differenziati impianti, infrastrutture ed attività per la produzione energetica, ai fini di valutare il loro impatto sull’ambiente e sul territorio regionale (che, in caso di loro concentrazione sul territorio, può anche essere considerevole) solo perché alimentati da fonti energetiche rinnovabili. Tale previsione eccede il potere statale di determinare soltanto i principî fondamentali della materia, ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost., determinando una irragionevole compressione della potestà regionale di apprezzamento dell’impatto che tali opere possono avere sul proprio territorio, in quanto individua puntualmente ed in modo analitico una categoria di fonti di energia rispetto alle quali sarebbe preclusa ogni valutazione da parte delle Regioni in sede di esercizio delle proprie competenze costituzionalmente garantite.
Va pertanto dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4, lettera f), della legge n. 239 del 2004, limitatamente alle parole «con esclusione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili».
24. – La Regione Toscana impugna le lettere g) e h) dell’art. 1, comma 7, della legge n. 239 del 2004, che, nell’elencare i compiti e le funzioni amministrative spettanti allo Stato (il quale vi provvede «anche avvalendosi dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas»), indica la competenza in tema di «identificazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale, con riferimento all’articolazione territoriale delle reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi vigenti» e in tema di «programmazione di grandi reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi vigenti».
Tali disposizioni, secondo la prospettazione della ricorrente, violerebbero gli artt. 117 e 118 Cost. ed il principio di leale collaborazione, dal momento che escluderebbero «del tutto le Regioni dalla programmazione delle reti infrastrutturali energetiche di interesse nazionale e dalla loro articolazione territoriale», benché l’esercizio di tali funzioni incida sulle competenze regionali in materia di energia, nonché di governo del territorio, tutela della salute e valorizzazione dei beni culturali ed ambientali. Ciò avrebbe dovuto comportare, secondo quanto chiarito da questa Corte con le sentenze n. 303 del 2003 e n. 6 del 2004, la necessità della previsione di un’intesa con la Conferenza Stato-Regioni ovvero con la Conferenza unificata. D’altra parte, come si fa osservare nel ricorso, disposizioni di questo tipo sarebbero invece previste nella stessa legge n. 239 del 2004 all’art. 1, comma 8, lettera b), punto 2, in relazione alla rete nazionale dei gasdotti, e all’art. 1, comma 8, lettera c), punto 6, in relazione alla rete nazionale degli oleodotti.
La censura è fondata, in relazione alla mancata previsione di adeguate forme di leale collaborazione.
Se, come visto al par. 15, appare in generale giustificabile una chiamata in sussidiarietà da parte dello Stato dei fondamentali poteri amministrativi nella materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” che esigono una unitaria visione a livello nazionale ed un loro efficace coordinamento con gli altri connessi poteri in materie di esclusiva competenza legislativa dello Stato (come quelli, ad esempio, previsti dallo stesso art. 1, comma 7, della legge n. 239 del 2004 e che non sono stati oggetto di impugnazione), appare peraltro costituzionalmente necessario che l’esercizio dei poteri che determinano le linee generali di sviluppo dell’articolazione territoriale delle reti infrastrutturali energetiche nazionali, nonché la loro programmazione, venga ricondotto a moduli collaborativi con il sistema delle autonomie territoriali nella forma dell’intesa in senso forte fra gli organi statali e la Conferenza unificata.
Va pertanto dichiarata la illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 7, lettere g) e h), della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui non stabilisce che i poteri statali ivi previsti siano esercitati previa intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281.
25. – La Regione Toscana impugna anche la lettera i) dell’art. 1, comma 7, della legge n. 239 del 2004, che prevede la competenza dello Stato in tema di «individuazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici, ai sensi della legge 21 dicembre 2001, n. 443, e del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, al fine di garantire la sicurezza strategica, ivi inclusa quella degli approvvigionamenti energetici e del relativo utilizzo, il contenimento dei costi dell’approvvigionamento energetico del Paese, lo sviluppo delle tecnologie innovative per la generazione di energia elettrica e l’adeguamento della strategia nazionale a quella comunitaria per le infrastrutture energetiche».
Ad avviso della ricorrente sarebbero violati gli artt. 117 e 118 Cost. ed il principio di leale collaborazione, per la mancata previsione dell’intesa con le Regioni interessate che, invece, dovrebbe essere considerata necessaria secondo quanto affermato da questa Corte con la sentenza n. 303 del 2003.
La questione è fondata.
La disposizione impugnata si limita ad un generico richiamo alla disciplina contenuta nella legge n. 443 del 2001 e nel d.lgs. n. 190 del 2002, indicando peraltro finalità solo in parte coincidenti con quelle contenute nell’art. 1, comma 1, della suddetta legge n. 443 del 2001, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dall’art. 13, comma 3, della legge 1° agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti). Tale richiamo, nei termini in cui è formulato, non consente di ritenere che la previsione in questione salvaguardi l’indispensabile ruolo spettante alle autonomie regionali nell’individuazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici necessari per garantire il soddisfacimento delle esigenze del settore energetico e, in particolare, che assicuri che anche tale individuazione sia effettuata d’intesa con le Regioni e le Province autonome interessate, così come espressamente dispone il citato comma 1 dell’art. 1 della legge n. 443 del 2001 già scrutinato da questa Corte nella sentenza n. 303 del 2003. La predisposizione di un programma di grandi infrastrutture per le finalità indicate dalla disposizione impugnata implica necessariamente una forte compressione delle competenze regionali non soltanto nel settore energetico ma anche nella materia del governo del territorio, di talché, come già sottolineato nel par. 15, è condizione imprescindibile per la legittimità costituzionale dell’attrazione in sussidiarietà a livello statale di tale funzione amministrativa, la previsione di un’intesa in senso forte con le Regioni nel cui territorio l’opera dovrà essere realizzata.
Deve pertanto essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 7, lettera i), della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui non prevede che l’individuazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici ivi contemplata avvenga d’intesa con le Regioni e le Province autonome interessate.
26. – La Regione Toscana impugna l’art. 1, comma 8, lettera a), punto 3, della legge n. 239 del 2004, il quale, nell’elencare i compiti e le funzioni amministrative di competenza dello Stato in particolare nel settore elettrico, gli attribuisce il potere di approvare gli «indirizzi di sviluppo della rete di trasmissione nazionale, considerati anche i piani regionali di sviluppo del servizio elettrico». Tale disposizione confliggerebbe con gli artt. 117 e 118 Cost., nonché con il principio di leale collaborazione, perché, stante la connessione e l’incidenza di questi poteri con molteplici materie di competenza legislativa concorrente, sarebbe stato necessario, in applicazione dei principî elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, prevedere che il loro esercizio avvenisse d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni ovvero con la Conferenza unificata.
La ricorrente censura altresì l’art. 1, comma 8, lettera a), punto 7, il quale attribuisce allo Stato il compito di definire i «criteri generali per le nuove concessioni di distribuzione dell’energia elettrica e per l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio degli impianti di generazione di energia elettrica di potenza termica superiore ai 300 MW, sentita la Conferenza unificata e tenuto conto delle linee generali dei piani energetici regionali». Tale disposizione, nella parte in cui si riferisce alla distribuzione nazionale dell’energia, prevedendo criteri statali per l’esercizio di funzioni amministrative attinenti a materie di competenza regionale, violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost., i quali non consentirebbero allo Stato «di dettare criteri per l’esercizio di funzioni amministrative che la legge regionale dovrebbe allocare e disciplinare». In ogni caso, l’illegittimità della disposizione impugnata conseguirebbe alla violazione del principio di leale collaborazione, per la mancata previsione di un’intesa “forte” con la Conferenza Stato-Regioni.
Le questioni sono in parte fondate.
Sulla base di quanto in precedenza argomentato ai paragrafi 12 e 15, non vi è dubbio che le disposizioni impugnate ineriscano alla materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” e che la chiamata in sussidiarietà da parte dello Stato dei poteri amministrativi di determinazione delle linee generali di sviluppo della rete di trasmissione nazionale dell’energia elettrica debba essere accompagnata dalla previsione di idonei moduli collaborativi nella forma dell’intesa in senso forte fra gli organi statali e la Conferenza unificata, rappresentativa dell’intera pluralità degli enti regionali e locali. Analogamente si deve ritenere per i poteri statali concernenti la determinazione dei criteri generali per le nuove concessioni di distribuzione dell’energia elettrica e per il rilascio delle autorizzazioni relative alle grandi centrali di produzione, per i quali non può essere ritenuto sufficiente il semplice parere della Conferenza unificata previsto dalla norma impugnata.
Va pertanto dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 8, lettera a), punto 3, della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui non prevede che i poteri statali ivi contemplati siano esercitati previa intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281.
Deve inoltre essere dichiarata la illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 8, lettera a), punto 7, della legge n. 239 del 2004 nella parte in cui prevede che la Conferenza unificata sia solo sentita e non debba, invece, essere coinvolta nella forma dell’intesa sui «criteri generali per le nuove concessioni di distribuzione dell’energia elettrica e per l’autorizzazione alla costruzione ed all’esercizio degli impianti di generazione di energia elettrica di potenza termica superiore ai 300 MW».
27. – La Regione Toscana impugna l’art. 1, comma 8, lettera b), punto 3, della legge n. 239 del 2004, il quale prevede che lo Stato assuma le «determinazioni inerenti lo stoccaggio di gas naturale in giacimento». La disposizione censurata violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost. e il principio di leale collaborazione, in quanto l’attrazione in sussidiarietà di questa funzione in capo allo Stato non sarebbe accompagnata dalla previsione di un’intesa con le Regioni, benché l’esercizio delle funzioni previste comporti «pesanti ricadute sul territorio regionale».
La questione è fondata.
Sulla base di quanto in precedenza argomentato ai paragrafi 12 e 15, non vi è dubbio che si opera nell’ambito della materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” e che la chiamata in sussidiarietà da parte dello Stato di un delicato potere amministrativo, per di più connesso con una molteplicità di altre funzioni regionali, quanto meno in tema di tutela della salute e di governo del territorio, deve essere accompagnato dalla previsione di un’intesa in senso forte fra gli organi statali e le Regioni e le Province autonome direttamente interessate.
Va pertanto dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 8, lettera b), punto 3, della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui non prevede che il potere statale ivi contemplato sia esercitato previa intesa con le Regioni e le Province autonome direttamente interessate.
28. – La Regione Toscana e la Provincia autonoma di Trento impugnano entrambe l’art. 1, comma 24, lettera a), della legge n. 239 del 2004, che, sostituendo il comma 2 dell’art. 1-ter del decreto-legge n. 239 del 2003, quale modificato dalla legge di conversione n. 290 del 2003, ha mantenuto al Ministro delle attività produttive l’emanazione degli «indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto di energia elettrica e di gas naturale», disponendo inoltre che il Ministro «verifica la conformità dei piani di sviluppo predisposti, annualmente, dai gestori delle reti di trasporto con gli indirizzi medesimi».
Secondo la nuova formulazione, mentre è rimasto invariato il potere del Ministro di emanare gli indirizzi di sviluppo delle reti nazionali di trasporto dell’energia elettrica e del gas, l’originario compito di approvazione dei piani di sviluppo predisposti dai gestori delle reti risulta sostituito con quello di semplice verifica della conformità di tali piani con gli indirizzi elaborati dal Ministero.
Queste disposizioni, ad avviso delle ricorrenti, violerebbero gli artt. 117 e 118 Cost., nonché il principio di leale collaborazione, dal momento che, ai fini dell’esercizio dei poteri ministeriali, non sarebbe prevista la necessità di un’intesa con la Conferenza Stato-Regioni o con la Conferenza unificata, oppure con la Regione interessata. La sola Provincia di Trento lamenta anche che la previsione dei poteri statali in questione violerebbe i principî di sussidiarietà e proporzionalità, per l’insussistenza delle esigenze unitarie che possono giustificare l’avocazione di funzioni amministrative da parte dello Stato.
Le questioni sono in parte fondate.
Come si è già chiarito nel par. 18 a proposito della formulazione originaria dell’art. 1-ter, comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003, sulla base di quanto argomentato ai paragrafi 12 e 15, non è dubbio che la disposizione impugnata intervenga nell’ambito della materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, ma che, al tempo stesso, la “chiamata in sussidiarietà” da parte dello Stato del potere di determinare gli indirizzi può essere giustificata sulla base della necessità che in questa materia sia assicurata una visione unitaria per l’intero territorio nazionale. Peraltro, la rilevanza del potere di emanazione degli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto di energia elettrica e di gas naturale sulla materia energetica, nonché la sua sicura indiretta incidenza sul territorio e quindi sui relativi poteri regionali, rende costituzionalmente obbligata la previsione di un’intesa in senso forte fra gli organi statali e il sistema delle autonomie territoriali rappresentato in sede di Conferenza unificata. Al contrario, la mera attività di verifica della conformità dei piani di sviluppo annuali dei gestori delle reti di trasporto, in conformità agli indirizzi in materia, può essere esercitata dal solo Ministro preposto alla gestione amministrativa del settore, trattandosi dell’esercizio di un potere di controllo, a limitata discrezionalità, che si esplica a valle dell’attività di selezione e disciplina degli interessi pubblici operata in sede di elaborazione – congiunta tra Stato ed autonomie – di quegli indirizzi cui i suddetti piani debbono conformarsi.
Va pertanto dichiarata la illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 24, lettera a), della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui, sostituendo il comma 2 dell’art. 1-ter del decreto-legge n. 239 del 2003, non prevede che lo Stato emani gli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto di energia elettrica e di gas naturale previa intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281.
29. – La Regione Toscana e la Provincia autonoma di Trento impugnano, sotto diversi profili, l’art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004, che ha sostituito i commi da 1 a 4 dell’art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 290 del 2003, introducendovi altresì i nuovi commi 4-bis, 4-ter e 4-quater.
La Regione Toscana censura, per violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione, il nuovo comma 1 dell’art. 1-sexies, poiché modificherebbe l’assetto delle competenze introdotto dal d.lgs. n. 112 del 1998, fondato sulla potenza degli impianti e sulla tensione delle reti di trasporto, sostituendolo con il criterio dell’appartenenza o meno degli impianti alla «rete nazionale di trasporto dell’energia elettrica», così rimettendo alla discrezionalità del Ministro – cui l’art. 3 del d.lgs. n. 79 del 1999 affida l’individuazione dell’ambito di tale rete – la determinazione del confine fra la competenza regionale e quella statale, senza che sia previsto alcun coinvolgimento delle Regioni in questa fase.
La questione non è fondata.
Proprio l’adozione della legge n. 239 del 2004 ha provveduto a riordinare l’intero settore energetico ed al suo interno il settore elettrico, ivi compresi gli atti che determinano i confini delle diverse reti di interesse nazionale: in questo ambito, in particolare, rilevano le previsioni di cui all’art. 1, comma 7, lettere g), h), e i), nonché, con specifico riguardo al settore elettrico, le previsioni di cui all’art. 1, comma 8, lettera a), punto 3, disposizioni queste che, sulla base di quanto deciso in questa stessa pronuncia (cfr. i paragrafi 24, 25 e 26), contemplano tutte la presenza di adeguati strumenti di codecisione paritaria tra lo Stato e il sistema delle autonomie regionali.
30. – La Regione Toscana e la Provincia autonoma di Trento impugnano l’art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004 anche nella parte in cui introduce il comma 4-bis dell’art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, disponendo che in caso di mancato conseguimento dell’intesa con la Regione o le Regioni interessate nel termine prescritto per il rilascio dell’autorizzazione alla costruzione ed esercizio degli elettrodotti, «lo Stato esercita il potere sostitutivo ai sensi dell’art. 120 della Costituzione, nel rispetto dei principî di sussidiarietà e leale collaborazione ed autorizza le opere di cui al comma 1, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro per le attività produttive previo concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio». Questa disposizione, secondo la Regione Toscana, contrasterebbe con l’art. 120 Cost. e il principio di leale collaborazione, in quanto prevederebbe e disciplinerebbe una ipotesi di potere sostitutivo statale al di fuori dei presupposti costituzionali. Tale potere, inoltre, ad avviso della Provincia di Trento, non sarebbe attribuito al Governo nella sua collegialità e comunque – secondo entrambe le ricorrenti – sarebbe inadeguatamente definito da una semplice legge ordinaria. Ancora, le ricorrenti sostengono che i presupposti per il suo esercizio sarebbero individuati non solo nella paralisi procedimentale imputabile ad inerzia della Regione ma anche in ogni tipo di dissenso, anche pienamente motivato, con un conseguente declassamento dei rapporti fra Regioni e Stato dal livello delle intese in senso forte a quello delle intese in senso debole, come tali non idonee a garantire il rispetto del principio di leale collaborazione. Infine, fa osservare la Provincia di Trento, oggetto della sostituzione sarebbe un atto di autonomia politica, come tale non sostituibile da un atto statale, con la conseguenza che una predeterminazione del genere farebbe venir meno la spinta a ricercare effettivamente l’intesa.
La censura è fondata.
Anche volendosi superare in via di interpretazione sistematica il rilievo fondato sulla apparente elusione della competenza esclusiva del Governo, nella sua collegialità, in tema di esercizio dei poteri sostitutivi, il secondo comma dell’art. 120 Cost. non può essere applicato ad ipotesi, come quella prevista dalla disciplina impugnata, nelle quali l’ordinamento costituzionale impone il conseguimento di una necessaria intesa fra organi statali e organi regionali per l’esercizio concreto di una funzione amministrativa attratta in sussidiarietà al livello statale in materie di competenza legislativa regionale e nella perdurante assenza di adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni nell’ambito dei procedimenti legislativi dello Stato.
Nell’attuale situazione, infatti, come questa Corte ha più volte ribadito a partire dalla sentenza n. 303 del 2003 (cfr., da ultimo, le sentenze n. 242 e n. 285 del 2005), tali intese costituiscono condizione minima e imprescindibile per la legittimità costituzionale della disciplina legislativa statale che effettui la “chiamata in sussidiarietà” di una funzione amministrativa in materie affidate alla legislazione regionale, con la conseguenza che deve trattarsi di vere e proprie intese “in senso forte”, ossia di atti a struttura necessariamente bilaterale, come tali non superabili con decisione unilaterale di una delle parti. In questi casi, pertanto, deve escludersi che, ai fini del perfezionamento dell’intesa, la volontà della Regione interessata possa essere sostituita da una determinazione dello Stato, il quale diverrebbe in tal modo l’unico attore di una fattispecie che, viceversa, non può strutturalmente ridursi all’esercizio di un potere unilaterale.
L’esigenza che il conseguimento di queste intese sia non solo ricercato in termini effettivamente ispirati alla reciproca leale collaborazione, ma anche agevolato per evitare situazioni di stallo, potrà certamente ispirare l’opportuna individuazione, sul piano legislativo, di procedure parzialmente innovative volte a favorire l’adozione dell’atto finale nei casi in cui siano insorte difficoltà a conseguire l’intesa, ma tali procedure non potranno in ogni caso prescindere dalla permanente garanzia della posizione paritaria delle parti coinvolte. E nei casi limite di mancato raggiungimento dell’intesa, potrebbe essere utilizzato, in ipotesi, lo strumento del ricorso a questa Corte in sede di conflitto di attribuzione fra Stato e Regioni.
Deve pertanto essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui introduce il comma 4-bis nell’art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003.
31. – La Provincia autonoma di Trento impugna infine l’art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004, anche nella parte in cui introduce nell’art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003 il comma 4-ter, il quale stabilisce che le disposizioni di cui all’art. 1-sexies «si applicano, su istanza del proponente, anche ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della presente disposizione eccetto i procedimenti per i quali sia completata la procedura di VIA, ovvero il relativo procedimento risulti in fase di conclusione». Questa disposizione violerebbe le competenze legislative e amministrative della ricorrente in materia di energia, in quanto, prevedendo che il soggetto che ha richiesto la autorizzazione possa chiedere di concludere il procedimento autorizzatorio secondo la normativa previgente, impedirebbe l’esercizio delle nuove funzioni spettanti a Regioni e Province autonome relativamente ad alcune procedure in corso ed altererebbe le regole sulla successione delle leggi nel tempo.
La censura non è fondata.
La disposizione impugnata contiene una normale disciplina transitoria, che regola in modo non irragionevole i procedimenti già iniziati sotto il regime giuridico precedente, salvo quelli che ormai si trovano in una fase particolarmente avanzata, evidentemente al fine di estendere il regime generale di semplificazione dei procedimenti autorizzatori introdotto dalle nuove disposizioni di cui ai commi 1, 2, 3 e 4 dello stesso art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, che la stessa ricorrente riconosce conformi, nel testo attuale, alle proprie attribuzioni costituzionali.
32. – La Regione Toscana impugna l’art. 1, comma 33, della legge n. 239 del 2004, il quale prevede che «sono fatte salve le concessioni di distribuzione di energia elettrica in essere, ivi compresa, per quanto riguarda l’attività di distribuzione, la concessione di cui all’art. 14, comma 1, del decreto legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359», aggiungendo che «il Ministro delle attività produttive, sentita l’Autorità per l’energia elettrica ed il gas, anche al fine di garantire la parità di condizioni, può proporre modifiche e variazioni delle clausole contenute nelle relative convenzioni». La ricorrente lamenta la lesione degli artt. 117 e 118 Cost., asserendo che la disposizione impugnata limiterebbe i poteri regionali relativi ai rapporti in atto con le imprese di distribuzione, attribuendo unicamente al Ministro il potere di apportare modifiche alle relative convenzioni. Pertanto, «il congelamento delle concessioni in essere», insieme con la riserva di poteri al Ministro, determinerebbe di fatto «l’annullamento delle potestà regionali sino al 2030». In subordine, anche ammettendosi la legittimità costituzionale della “chiamata in sussidiarietà” di questo potere, secondo la ricorrente sarebbe violato il principio di leale collaborazione, non essendo prevista alcuna forma di intesa con la Regione interessata.
Le questioni non sono fondate.
Le doglianze della Regione, espresse in termini estremamente sintetici, si rivolgono alla contestazione di una norma transitoria relativa alla mera gestione della fase di passaggio dal precedente regime all’attuale, norma che non risulta di per sé irragionevole. Infatti, a prescindere dal fatto che le concessioni di distribuzione di energia elettrica cui si riferisce la disposizione censurata sono relative ad ambiti territoriali largamente eccedenti quelli delle singole Regioni, la norma in questione mira semplicemente a garantire la certezza dei rapporti giuridici già instaurati dai concessionari dell’attività di distribuzione dell’energia. Le eventuali modifiche alle clausole delle convenzioni esistenti sono oggetto soltanto di un potere di “proposta” da parte del Ministro e di un potere consultivo dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, dovendo pertanto incontrare, per divenire effettive, il necessario consenso delle parti titolari del rapporto. Non v’è dunque alcuna ragione di ritenere che tali poteri debbano necessariamente essere esercitati previa intesa con la Regione interessata.
33. – La Regione Toscana impugna i commi 56, 57 e 58 dell’art. 1 della legge n. 239 del 2004, che disciplinano le attività di lavorazione e stoccaggio di oli minerali. In particolare, il comma 56 individua le attività soggette ad autorizzazione di competenza delle Regioni, indicandole nella installazione ed esercizio di nuovi impianti, nella dismissione di stabilimenti, nella variazione della capacità complessiva di lavorazione, nonché nella variazione di oltre il 30 per cento della capacità complessiva autorizzata di stoccaggio. Il comma 57 indica i parametri alla stregua dei quali va esercitato il potere autorizzatorio, mentre il comma 58 espressamente esclude la necessità di autorizzazione per le modifiche degli stabilimenti di lavorazione o dei depositi di oli minerali che non incidano sulla capacità complessiva di lavorazione o non determinino una variazione della capacità di stoccaggio superiore a quella indicata nel comma 56, lettera d).
Ad avviso della ricorrente, tali disposizioni violerebbero gli artt. 117 e 118 Cost. sotto diversi profili.
La Regione, ammettendo che la disciplina intervenga in una materia di competenza concorrente, lamenta che allo Stato spetterebbe determinare i soli principî fondamentali, fra i quali non rientrerebbe la delimitazione delle attività da sottoporre ad autorizzazione, operata senza lasciare alle amministrazioni regionali alcun margine di valutazione. L’invasività delle norme censurate si desumerebbe anche dal contenuto illogico di talune disposizioni, ed in particolare dalla previsione che individua l’entità della variazione della capacità complessiva di stoccaggio dello stabilimento oltre la quale si richiede come necessario il rilascio dell’autorizzazione. Sarebbero invece le Regioni, in quanto dotate di una maggiore conoscenza delle peculiari situazioni territoriali, i soggetti competenti a valutare l’incidenza della variazione e la conseguente necessità dell’autorizzazione.
In termini più specifici, con riferimento al comma 57, la ricorrente censura il mancato richiamo al rispetto delle disposizioni in materia di governo del territorio e, con riferimento al comma 58, la circostanza che siano previste come attività libere tutte le modifiche degli oleodotti senza specificazioni né limiti, così consentendo, ad esempio, anche la modifica del relativo tracciato.
Tali questioni non sono fondate.
L’individuazione delle attività soggette ad autorizzazione costituisce senz’altro una disciplina qualificabile come principio fondamentale della materia, dal momento che attraverso di essa viene stabilito quando si renda necessaria la sottoposizione al peculiare regime amministrativo relativo agli stabilimenti di lavorazione e stoccaggio degli oli minerali: tale scelta, come è evidente, dipende anche da variabili e parametri tendenzialmente insensibili alla specificità territoriale, in quanto legati alla obiettiva rilevanza – non frazionabile geograficamente – di tali attività rispetto agli interessi pubblici che ne impediscono uno svolgimento liberalizzato. In quest’ottica, la stessa soglia quantitativa, individuata in relazione alla complessiva capacità di stoccaggio, non appare irragionevole rispetto al bilanciamento fra i diversi interessi in gioco.
Quanto alle specifiche censure concernenti le previsioni di cui ai commi 57 e 58, occorre prendere atto della ineludibilità dell’evidente impatto sul territorio di molte delle scelte che caratterizzano il settore delle politiche riconducibili alla materia dell’energia (che, una volta completati i relativi procedimenti, per quanto si è rilevato nel precedente par. 15, sicuramente si impongono rispetto agli atti di gestione del territorio). Tali conseguenze, tuttavia, debbono ritenersi adeguatamente bilanciate dal doveroso coinvolgimento delle Regioni e degli enti locali all’interno dei processi decisionali di elaborazione e realizzazione delle politiche energetiche; nello specifico settore delle disposizioni qui censurate, si può richiamare, in proposito, quanto prevede la stessa legge n. 239 del 2004 all’art. 1, comma 8, lettera c), punti 5 e 6, in relazione all’individuazione «di criteri e modalità per il rilascio delle autorizzazioni all’installazione ed all’esercizio degli impianti di lavorazione e di stoccaggio di oli minerali», nonché all’individuazione «della rete nazionale di oleodotti».
34. – La Regione Toscana impugna i commi 77, 78, 79, 80, 81, 82 e 83 dell’art. 1 della legge n. 239 del 2004, che prevedono il procedimento di rilascio del permesso di ricerca e della concessione degli idrocarburi. Tali disposizioni, in particolare, stabiliscono che i suddetti provvedimenti costituiscono titolo per la costruzione degli impianti e delle opere necessarie, sostituiscono ad ogni effetto autorizzazioni, permessi, concessioni ed atti di assenso comunque denominati e, qualora le opere comportino variazioni agli strumenti urbanistici, producono l’effetto della variante; prevedono, altresì, che il rilascio del permesso e della concessione avvenga in seguito a un procedimento unico, nel rispetto dei principî di semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi); fissano, inoltre, i termini entro cui deve concludersi l’attività istruttoria.
La ricorrente sostiene che sarebbero violati gli artt. 117 e 118 Cost., nonché il principio di leale collaborazione, dal momento che il mancato richiamo dell’intesa con le Regioni interessate, pur prevista dall’art. 1, comma 7, lettera n), della stessa legge n. 239 del 2004, per l’adozione delle «determinazioni inerenti la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, ivi comprese le funzioni di polizia mineraria» relative alla terraferma, determinerebbe la lesione delle proprie competenze in materia di energia e di governo del territorio.
La censura non è fondata.
La stessa ricorrente rileva che le disposizioni impugnate non escludono espressamente l’applicabilità di quanto previsto all’art. 1, comma 7, lettera n), della legge n. 239 del 2004, ed in particolare la necessità dell’intesa della Regione interessata. Tuttavia, la Regione Toscana sostiene che il mancato richiamo dell’intesa potrebbe essere interpretato come espressione della volontà del legislatore di disciplinare il settore in modo diverso. In particolare, la norma non chiarirebbe le modalità con cui dovrebbe essere acquisita l’intesa, e non chiarirebbe se l’intesa debba essere acquisita in sede di conferenza di servizi, né quali siano le conseguenze del suo mancato raggiungimento.
L’interpretazione prospettata dalla ricorrente appare peraltro errata, poiché essa condurrebbe anche a negare irragionevolmente lo stesso potere ministeriale di autorizzazione in questo specifico settore. D’altra parte, per quanto concerne il rapporto tra intesa e richiamo delle norme sul procedimento amministrativo di cui alla legge n. 241 del 1990, ed in particolare alla conferenza di servizi, occorre osservare che lo stesso art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003 – come modificato dall’art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004 – stabilisce che l’autorizzazione alla costruzione ed esercizio degli elettrodotti facenti parte della rete nazionale di trasporto dell’energia elettrica sia rilasciata dal Ministro delle attività produttive d’intesa con la Regione interessata, e dispone che il relativo procedimento si svolga «nel rispetto dei principî di semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241». Analoga previsione è contenuta anche nell’art. 1, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 7 del 2002, convertito nella legge n. 55 del 2002. Pertanto, i commi impugnati devono essere interpretati come semplicemente specificativi delle caratteristiche della fase istruttoria e degli effetti della autorizzazione – che resta peraltro disciplinata dall’art. 1, comma 7, lettera n), della stessa legge n. 239 del 2004, il quale prevede la necessità dell’intesa con le Regioni interessate – con la conseguente assenza delle lamentate lesioni delle competenze regionali.
35. – La Regione Toscana impugna l’art. 1, comma 84, della legge n. 239 del 2004, il quale prevede che la misura massima del «contributo compensativo per il mancato uso alternativo del territorio», che può essere stabilito «a seguito di specifici accordi tra la Regione e gli enti locali interessati ed i titolari di concessioni di coltivazione di idrocarburi in terraferma non ancora entrate in produzione», non possa «eccedere il valore complessivo del quindici per cento di quanto comunque spettante alla Regione e agli enti locali per le aliquote di prodotto della coltivazione»; inoltre prevede che «la mancata sottoscrizione degli accordi non costituisce motivo per la sospensione dei lavori necessari per la messa in produzione dei giacimenti di idrocarburi o per il rinvio dell’inizio della coltivazione».
La ricorrente ritiene che queste disposizioni violino gli artt. 117 e 118 Cost., dal momento che inciderebbero, con disposizioni di dettaglio, in materia sia di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, sia di “governo del territorio”, di competenza legislativa concorrente, così impedendo alla legge regionale di disciplinare il contributo compensativo e gli effetti della mancata sottoscrizione degli accordi. Tale sottoscrizione, infatti, sarebbe rimessa alla buona volontà dei titolari delle concessioni, senza che la Regione disponga di strumenti efficaci per addivenire a detta sottoscrizione.
La censura è solo parzialmente fondata.
La determinazione dell’ammontare massimo del contributo compensativo può essere agevolmente ricondotta ad una normativa di principio, necessaria anche al fine di garantire sull’intero territorio nazionale una relativa uniformità dei costi per le imprese di coltivazione degli idrocarburi sulla terraferma.
Al contrario, la determinazione nella legge statale delle conseguenze della mancata sottoscrizione degli accordi e, in particolare, l’esclusione che quest’ultima possa fondare la sospensione dei lavori necessari per la messa in produzione dei giacimenti o per il rinvio dell’inizio della coltivazione, restringe impropriamente la discrezionalità legislativa regionale attraverso la previsione di una normativa che non può in alcun modo essere qualificata come principio fondamentale.
Va pertanto dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 84, della legge n. 239 del 2004, limitatamente all’ultimo periodo.
36. – La Regione Toscana impugna infine l’art. 1, comma 121, della legge n. 239 del 2004, il quale delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia, ai sensi e secondo i principî e criteri di cui all’art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni. Questa disposizione violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto lo Stato potrebbe esercitare competenze legislative in materia di energia solo dettando principî fondamentali, ovvero mediante la redazione di testi unici meramente ricognitivi.
La questione non è fondata.
I principî e criteri direttivi della delega legislativa contenuta nella disposizione impugnata non appaiono di per sé contrastanti con i limiti posti dall’art. 117, terzo comma, Cost., alla legislazione statale nell’ambito delle materie attribuite alla potestà concorrente: al di là del fatto che il rispetto delle disposizioni costituzionali non deve essere necessariamente espresso, nella lettera b) del comma 121 si afferma esplicitamente la necessità del «rispetto delle competenze conferite alle amministrazioni centrali e regionali» (facendosi così anche intendere il necessario rispetto della normativa precedentemente vigente). Al tempo stesso, i criteri direttivi contenuti nel comma 121, attengono non solo al settore energetico, ma anche a materie di sicura competenza esclusiva dello Stato (cfr., in particolare, le lettere a e b).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1-ter, comma 2, del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239 (Disposizioni urgenti per la sicurezza e lo sviluppo del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza di energia elettrica), quale convertito, con modificazioni, nella legge 27 ottobre 2003, n. 290, nella parte in cui non dispone che il potere del Ministro delle attività produttive di emanare «gli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto di energia elettrica e di gas naturale» sia esercitato d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali);
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4, lettera f), della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), limitatamente alle parole «con esclusione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili»;
3) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 7, lettera g), della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui non prevede che «l’identificazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale con riferimento all’articolazione territoriale delle reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi vigenti» da parte dello Stato avvenga d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281;
4) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 7, lettera h), della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui non prevede che «la programmazione di grandi reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi vigenti» da parte dello Stato avvenga d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281;
5) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 7, lettera i), della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui non prevede che «l’individuazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici» da parte dello Stato avvenga d’intesa con le Regioni e le Province autonome interessate;
6) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 8, lettera a), punto 3, della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui non prevede che «l’approvazione degli indirizzi di sviluppo della rete di trasmissione nazionale» da parte dello Stato avvenga d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281;
7) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 8, lettera a), punto 7, della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui prevede che «la definizione dei criteri generali per le nuove concessioni di distribuzione dell’energia elettrica e per l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio degli impianti di generazione di energia elettrica di potenza termica superiore ai 300 MW» da parte dello Stato debba avvenire «sentita la Conferenza unificata», anziché «previa intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281»;
8) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 8, lettera b), punto 3, della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui non prevede che «le determinazioni inerenti lo stoccaggio di gas naturale in giacimento» siano assunte dallo Stato d’intesa con le Regioni e le Province autonome direttamente interessate;
9) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 24, lettera a), della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui, sostituendo il comma 2 dell’art. 1-ter del decreto-legge n. 239 del 2003, convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, non dispone che il potere del Ministro delle attività produttive di emanare «gli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto di energia elettrica e di gas naturale» sia esercitato d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281;
10) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui introduce il comma 4-bis nell’art. 1-sexies, del decreto-legge n. 239 del 2003, convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003;
11) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 84, della legge n. 239 del 2004, limitatamente alle parole «la mancata sottoscrizione degli accordi non costituisce motivo per la sospensione dei lavori necessari per la messa in produzione dei giacimenti di idrocarburi o per il rinvio dell’inizio della coltivazione»;
12) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4, lettera c), della legge n. 239 del 2004, sollevata dalla Regione Toscana, in relazione all’art. 119 Cost., con il ricorso n. 107 del 2004;
13) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1-sexies, comma 5, del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, sollevata dalla Provincia autonoma di Trento, in relazione agli artt. 8 e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonché in relazione al d.Lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), al d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di energia), e al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche), con il ricorso indicato in epigrafe;
14) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1-sexies, comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, sollevate dalla Provincia autonoma di Trento, in relazione agli artt. 95, terzo comma, e 97, primo e secondo comma, Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;
15) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4, lettera f), della legge n. 239 del 2004, sollevate dalla Regione Toscana, in relazione agli artt. 3 e 97 Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;
16) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 121, della legge n. 239 del 2004, sollevata dalla Regione Toscana, in relazione all’art. 76 Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;
17) dichiara cessata la materia del contendere in relazione alle questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 1-sexies, commi 1, 2, 3 e 4 del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, sollevate dalla Regione Toscana e dalla Provincia autonoma di Trento in relazione agli artt. 117, terzo e sesto comma, e 118 Cost. con i ricorsi indicati in epigrafe;
18) dichiara cessata la materia del contendere in relazione alle questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 1-sexies, comma 6, del decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, sollevate dalla Provincia autonoma di Trento in relazione agli artt. 117, terzo e sesto comma, e 118 Cost. con il ricorso indicato in epigrafe;
19) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 1 e 3, del decreto-legge n. 239 del 2003, convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, sollevate dalla Regione Toscana, in relazione agli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost. e al principio di leale collaborazione, con il ricorso indicato in epigrafe;
20) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1-sexies, commi 5 e 8, del decreto-legge n. 239 del 2003, convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, sollevate dalla Regione Toscana e dalla Provincia autonoma di Trento, in relazione agli artt. 117, 118 e 120 Cost. e al principio di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
21) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, lettera c); comma 8, lettera a), punto 7; comma 8, lettera b), punto 3; comma 33; commi 56, 57 e 58, della legge n. 239 del 2004, sollevate dalla Regione Toscana, in relazione all’art. 117, quarto comma, Cost., con il ricorso indicato in epigrafe.
22) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4, lettera c); comma 26, nella parte in cui sostituisce il comma 1 dell’art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, introducendovi altresì il comma 4-ter; comma 33; commi 56, 57, 58, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83 e 121, della legge n. 239 del 2004, sollevate dalla Regione Toscana e dalla Provincia autonoma di Trento, in relazione agli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., nonché al principio di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso, in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'11 ottobre 2005.
F.to:
Piero Alberto CAPOTOSTI, Presidente
Ugo DE SIERVO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 14 ottobre 2005.
Allegato: Ordinanza letta all’udienza del 24 maggio 2005
LA CORTE COSTITUZIONALE
Considerato che il giudizio di costituzionalità delle leggi, promosso in via d’azione, è configurato come svolgentesi esclusivamente fra soggetti titolari di potestà legislativa, fermi restando, per i soggetti privi di tale potestà, i mezzi di tutela delle loro posizioni soggettive, anche costituzionali, di fronte ad altre istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di fronte a questa Corte in via incidentale;
che pertanto, alla stregua della normativa in vigore e conformemente alla costante giurisprudenza di questa Corte non è ammesso l’intervento in tali giudizi di soggetti privi di potere legislativo
P.Q.M.
dichiara inammissibili gli interventi spiegati nei giudizi da Enel s.p.a..
Firmato: Piero Alberto Capotosti, Presidente
Energia - L. 239 del 23 agosto 2004 - Riordino del settore energetico - Norme incostituzionali - Intesa Stato Regioni Province. Sono costituzionalmente illegittimi: 1) l’art. 1-ter, comma 2, del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239 (Disposizioni urgenti per la sicurezza e lo sviluppo del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza di energia elettrica), quale convertito, con modificazioni, nella legge 27 ottobre 2003, n. 290, nella parte in cui non dispone che il potere del Ministro delle attività produttive di emanare «gli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto di energia elettrica e di gas naturale» sia esercitato d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali); 2) l’art. 1, comma 4, lettera f), della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), limitatamente alle parole «con esclusione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili»; 3) l’art. 1, comma 7, lettera g), della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui non prevede che «l’identificazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale con riferimento all’articolazione territoriale delle reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi vigenti» da parte dello Stato avvenga d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281; 4) l’art. 1, comma 7, lettera h), della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui non prevede che «la programmazione di grandi reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi vigenti» da parte dello Stato avvenga d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281; 5) l’art. 1, comma 7, lettera i), della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui non prevede che «l’individuazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici» da parte dello Stato avvenga d’intesa con le Regioni e le Province autonome interessate; 6) l’art. 1, comma 8, lettera a), punto 3, della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui non prevede che «l’approvazione degli indirizzi di sviluppo della rete di trasmissione nazionale» da parte dello Stato avvenga d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281; 7) l’art. 1, comma 8, lettera a), punto 7, della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui prevede che «la definizione dei criteri generali per le nuove concessioni di distribuzione dell’energia elettrica e per l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio degli impianti di generazione di energia elettrica di potenza termica superiore ai 300 MW» da parte dello Stato debba avvenire «sentita la Conferenza unificata», anziché «previa intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281»; 8) l’art. 1, comma 8, lettera b), punto 3, della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui non prevede che «le determinazioni inerenti lo stoccaggio di gas naturale in giacimento» siano assunte dallo Stato d’intesa con le Regioni e le Province autonome direttamente interessate; 9) l’art. 1, comma 24, lettera a), della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui, sostituendo il comma 2 dell’art. 1-ter del decreto-legge n. 239 del 2003, convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003, non dispone che il potere del Ministro delle attività produttive di emanare «gli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto di energia elettrica e di gas naturale» sia esercitato d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281; 10) l’art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui introduce il comma 4-bis nell’art. 1-sexies, del decreto-legge n. 239 del 2003, convertito, con modificazioni, nella legge n. 290 del 2003; 11) l’art. 1, comma 84, della legge n. 239 del 2004, limitatamente alle parole «la mancata sottoscrizione degli accordi non costituisce motivo per la sospensione dei lavori necessari per la messa in produzione dei giacimenti di idrocarburi o per il rinvio dell’inizio della coltivazione». Pres. Capotosti, Red. de Siervo - Regione Toscana (Avv. Lorenzoni) e Provincia Autonoma di Trento (Avv. Falcon) c. Presidente del Consiglio dei Ministri (Avv. Stato) - CORTE COSTITUZIONALE, 14 ottobre 2005 (ud. 11 ottobre 2005), n. 383
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