Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
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T.A.R. TOSCANA, Sez.
I - 1 settembre 2005, n. 4278
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
REG. DEC.: n° 4278/05
REG. RIC.: n°1077/1998
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA - I^ SEZ.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n.1077/1998 proposto da FALLANI Giovanni
rappresentato e difeso dall’Avv. Nino Scripelliti e dall’Avv. Elena Bellandi ed
elettivamente domiciliato presso lo studio degli stessi in Firenze, Via Santa
Reparata n. 40;
contro
il Comune di Firenze, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avv.
Claudio Visciola ed elettivamente domiciliato presso la Direzione Avvocatura in
Firenze, Piazza della Signoria (Palazzo Vecchio);
la Regione Toscana, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’Avv.
Lucia Bora ed elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura Regionale in
Firenze, Via Cavour n.18;
PER L’ANNULLAMENTO
della deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Firenze n. 604 del 12
luglio 1993; della deliberazione del Consiglio Regionale della Toscana n. 385
del 2 dicembre 1997; della deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di
Firenze n. 141 del 9 febbraio 1998, nonchè di ogni atto comunque connesso e
consequenziale (ivi compresa la deliberazione del Consiglio Comunale con la
quale è stata disattesa la osservazione alla variante proposta dal ricorrente);
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle loro difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il Consigliere Eleonora Di Santo;
Uditi alla pubblica udienza del 20 aprile 2005 i difensori delle parti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO E DIRITTO
Il Sig. Fallani, odierno ricorrente, riferisce di essere proprietario del
terreno posto in Comune di Firenze segnato al N.C.T. foglio n. 65, part. 59 e
362 in Loc. Borgo Galli e lungo la Via di Ugnano, nel quale la ditta Alfa
Legnami, di cui lo stesso è legale rappresentante, svolge dal 1971 attività di
commercio all’ingrosso di legnami e affini.
Con delibera n. 604/274 del 12 luglio 1993, il Comune di Firenze adottava la
Variante Generale al Piano Regolatore e le relative Norme Tecniche di
Attuazione, assegnando, ai fini che qui rilevano, destinazione agricola all’area
di proprietà del ricorrente.
Tale destinazione, peraltro, confermava quella già attribuita alla medesima area
dal precedente P.R.G..
In sede di adozione della Variante da parte del Comune, il ricorrente, in data
22 ottobre 1993, presentava osservazioni chiedendo che la destinazione
urbanistica delle particelle di sua proprietà venisse trasformata da zona
agricola in zona di integrazione e completamento.
Con deliberazione n. 2169/161 del 17 giugno 1996, recante controdeduzioni alle
osservazioni presentate al nuovo P.R.G., il Comune di Firenze respingeva la
richiesta di modifica di destinazione avanzata dal ricorrente “in quanto
l’eventuale accoglimento contrasterebbe con le esigenze di tutela delle aree
agricolo-produttive”.
Con deliberazione del Consiglio Regionale n. 385 del 2 dicembre 1997, la Regione
Toscana confermava le posizioni espresse dall’Amministrazione comunale ed
approvava la Variante Generale al P.R.G. di Firenze con le raccomandazioni,
inviti e prescrizioni indicati nel parere della C.R.T.A. (Commissione Regionale
Tecnico-Amministrativa).
Con successiva delibera del Consiglio Comunale n. 141/36 del 9 febbraio 1998, il
Comune di Firenze prendeva atto della delibera regionale e concludeva il
procedimento di approvazione della Variante Generale al P.R.G..
Con il ricorso indicato in epigrafe il Sig. Fallani ha impugnato i provvedimenti
relativi al procedimento di approvazione della Variante Generale al P.R.G. sopra
richiamati con cui è stata attribuita destinazione agricola alle particelle n.
59 e n. 362 del terreno di sua proprietà.
Deduce a sostegno del gravame:
1) “Eccesso di potere per contraddittorietà – carenza di istruttoria e di
motivazione, illogicità manifesta – eccesso di potere per carenza di motivazione
in ordine alla natura agricola dell’area”.
La destinazione impressa all’area di sua proprietà poggerebbe su una errata
rappresentazione dei luoghi da parte dell’Amministrazione che non avrebbe tenuto
conto che tale area oltre ad essere impegnata da quasi trent’anni in attività
produttivo-commerciale è inserita in una inarrestabile direttrice di sviluppo
edilizio in prevalenza residenziale, e che i fabbricati che vi insistono sono
stati oggetto di condono edilizio.
2) “Eccesso di potere per travisamento e contraddittorietà della motivazione,
del rigetto della osservazione presentata dal ricorrente. Contraddittorietà per
violazione dell’art. 45.1 delle N.T.A.”.
In sede di controdeduzioni all’osservazione dal medesimo ricorrente presentata
in relazione alla destinazione impressa all’area di sua proprietà,
l’Amministrazione sarebbe incorsa in una errata rappresentazione dei luoghi,
come emergerebbe dalla motivazione addotta a giustificazione della reiezione
dell’osservazione.
Sostenere, infatti, che “l’eventuale accoglimento contrasterebbe con le esigenze
di tutela delle aree agricolo-produttive” significherebbe asserire che l’area in
questione sarebbe effettivamente e naturalmente destinata all’esercizio
dell’agricoltura, intesa come attività economico-imprenditoriale, lì dove,
invece, l’area de qua sarebbe destinata ad attività commerciale consolidatasi da
quasi trent’anni, incompatibile con una destinazione agricola intesa non solo
come limite ad attività modificative dei luoghi, ma come svolgimento effettivo
di coltivazione e di gestione del fondo agricolo.
D’altra parte le stesse N.T.A. approvate contestualmente (art. 45.1), richiamano
una definizione sostanziale di aree agricole, come destinate all’esercizio delle
attività di cui all’art. 2 L.R. n. 64/1995, che sarebbe incompatibile con l’area
de qua.
* * *
Il ricorso è infondato.
Va innanzitutto rilevato che la classificazione del terreno per cui è causa è
stata impressa mediante l’adozione di un atto di pianificazione avente valenza
generale e non come una variante a carattere particolare.
Non può infatti disconoscersi che i provvedimenti deliberativi qui impugnati –
seppure in parte qua – abbiano dato luogo nel loro complesso al nuovo P.R.G.,
ossia ad una nuova disciplina dell’intero assetto territoriale, in cui le
singole determinazioni dell’Amministrazione sono state inserite nell’ambito di
valutazioni urbanistiche di più ampio respiro.
E’ evidente che, in tale contesto, non poteva nè può richiedersi
all’Amministrazione Comunale la specifica indicazione delle motivazioni sottese
ad ogni singola determinazione, bensì unicamente la precisazione delle linee
generali di impostazione dell’assetto territoriale complessivamente delineato.
Ne discende che, anche per quanto concerne la conferma della classificazione del
terreno di cui si controverte, il Comune di Firenze non era tenuto a fornire
specifiche motivazioni in merito alle singole valutazioni, risultando all’uopo
sufficiente la indicazione delle ragioni di ordine generala che, nell’ambito del
complessivo assetto territoriale, giustificassero il mantenimento della medesima
destinazione.
Tale assunto è confermato da tempo da pacifica giurisprudenza che, con
riferimento alla disciplina urbanistica, ha sempre riconosciuto che non sussiste
un obbligo di motivazione puntuale in ordine alle scelte discrezionali
dell’Amministrazione riguardanti la destinazione delle singole aree, oltre
quella che si può evincere dai criteri generali di ordine tecnico-discrezionale
rinvenibili nella relazione di accompagnamento. Fanno eccezione a tale principio
le situazioni che giustificano l’esigenza di una più incisiva e singolare
motivazione, che la giurisprudenza ravvisa nel sovradimensionamento degli
standards di cui al D.M. n.1444/68, nella lesione di un affidamento qualificato
del proprietario scaturente da convenzioni urbanistiche già sottoscritte,
nell'esistenza di un giudicato di annullamento di un diniego di concessione
edilizia, nella modificazione in zona agricola della destinazione di un’area
limitata, interclusa da fondi legittimamente edificati (cfr., per tutte, Cons.
St., Ad. plen., 22 dicembre 1999 n.24; Sez. IV, 20 novembre 2000 n.6177).
L’area di proprietà del ricorrente non ricade in alcuna delle fattispecie sopra
descritte, in quanto il medesimo non era titolare di alcuna posizione
particolarmente qualificata tale da richiedere una specifica motivazione in
ordine al terreno di sua proprietà. Per di più, come già precisato, la
classificazione quale zona agricola era già stata impressa dal precedente P.R.G.,
approvato con D.P.R. 5 settembre 1966.
Ciò premesso, va evidenziato che, come si desume dalle N.T.A. adottate dal
Comune contestualmente all’adozione della Variante e, segnatamente, per quanto
qui interessa, dagli artt. 45 e segg. di dette N.T.A., recanti la disciplina
delle zone E (agricole) e delle relative sottozone E1, E2 ed E3, la Variante
Generale al P.R.G. aveva tra i suoi obiettivi prioritari quello della tutela del
sistema culturale-ambientale esistente, tutela garantita innanzitutto attraverso
la delimitazione del Parco storico della collina fiorentina e del Parco
dell’Arno, e la conseguente articolazione della Zona agricola E nelle tre
sottozone sopra richiamate.
Di queste, la sottozona E3 agricolo-produttiva (disciplinata dall’art. 56 delle
N.T.A.) costituisce la zona in cui ricade l’area di proprietà del ricorrente.
E dal rapporto informativo della Direzione Urbanistica del 22 marzo 2005, nonchè
dalla relativa documentazione cartografica, si evince chiaramente come la
sottozona E3 sia posta all’esterno del perimetro urbano, in un contesto in cui
emerge una scarsa urbanizzazione ed in cui la destinazione agricola si correla
ad una chiara finalità di conservazione dello stato dei luoghi e della
originaria vocazione del territorio.
La scelta dell’Amministrazione risulta, pertanto, preordinata non tanto (e non
solo) alla fruibilità del terreno ai fini dell’esercizio dell’attività agricola,
quanto al contenimento dell’espansione dell’aggregato urbano, nel rispetto degli
obiettivi di tutela del sistema culturale-ambientale del territorio che hanno
ispirato le scelte operate dalla Variante Generale al P.R.G..
E, proprio in coerenza con le finalità di tutela del sistema
culturale-ambientale sopra richiamate, la richiesta del ricorrente, avanzata con
l’osservazione depositata il 22 ottobre 1993, di modificare la destinazione
dell’area in questione da zona E-sottozona E3 a zona B-sottozona B2, tale da
consentire interventi di nuova edificazione, non è stata accolta
dall’Amministrazione perchè in contrasto con le esigenze di tutela delle aree
agricolo-produttive.
Motivazione, questa, da ritenersi sufficiente, non solo sulla scorta di tutte le
considerazioni innanzi svolte, ma anche tenuto conto del fatto che, secondo
pacifica giurisprudenza le osservazioni presentate di privati al P.R.G. adottato
dal Comune costituiscono semplici apporti collaborativi dati dai cittadini all
formazione dello strumento urbanistico ed il loro rigetto non richiede una
specifica motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ritenute
in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della
formazione del piano.
Nè la scelta dell’Amministrazione appare incongrua se si considera che la
classificazione di una zona ad area agricola non presuppone necessariamente –
come pretenderebbe invece il ricorrente – che il terreno ivi inserito sia
effettivamente destinato ad una attività agricola, potendo insistere sulla
predetta area manufatti aventi destinazione commerciale (come quello di cui si
asserisce titolare il ricorrente) o addirittura industriale.
Questa Sezione ha avuto, infatti, già occasione di precisare a riguardo (cfr.
TAR Toscana, Sez. I, n. 1892 del 7 giugno 2004) che, nella pianificazione
urbanistica il vincolo a verde agricolo è ormai per opinione diffusa preordinato
non tanto alla mera salvaguardia degli interessi dell’agricoltura, quanto
piuttosto alla realizzazione di un migliore equilibrio tra aree edificate ed
aree libere, ovvero a preservare una determinata area da un’eccessiva espansione
edilizia che ne comprometta i valori ambientali e, dunque, anche a consentire la
realizzazione di manufatti nei limiti delle previsioni di PRG ad essa relative
(cfr., ex multis, Cons. St., Sez. IV, 10 febbraio 2000 n.721; 6 marzo 1990 n.153;
Sez.V, 28 settembre 1993 n.968; TAR Lazio, Sez. II, 14 settembre 1994 n.1028;
TAR Lombardia, Sez. I, 2 aprile 1996 n.429). Manufatti che ben possono avere
destinazione commerciale o industriale e non agricola, dovendosi avere riguardo
esclusivamente al collegamento economico e funzionale con la zona interessata
(cfr., Cons. St., Sez. V, 13 aprile 1989 n.204).
Nè dal fatto che il ricorrente abbia realizzato alcuni manufatti funzionali
all’attività commerciale (vendita di legname) esercitata sul lotto di sua
proprietà (originariamente costruiti sine titulo e successivamente oggetto di
autorizzazione in sanatoria n. 123160 del 24 aprile 2001) può trarsi argomento
per affermare che tale circostanza avrebbe dovuto determinare la variazione
della destinazione impressa all’area di cui si controverte.
A prescindere infatti dalla considerazione che al momento in cui la Variante al
P.R.G. è stata (non solo adottata ma anche) approvata ed il procedimento è stato
quindi concluso, la realizzazione delle opere per cui è stata chiesta
l’autorizzazione in sanatoria era a tutti gli effetti abusiva, non può comunque
accogliersi la tesi la tesi secondo cui il conseguimento del condono edilizio
attribuirebbe ai proprietari una sorta di diritto o di aspettativa
giuridicamente rilevante alla modificazione della zonizzazione urbanistica,
secondo i principi affermati dalla costante giurisprudenza e da ultimo anche in
alcune recentissime sentenze rese su analoghe fattispecie dalla intestata
Sezione (TAR Toscana, Sez. I, n. 1892/04 cit. e 17 novembre 2003 n.5826).
Tale consolidata interpretazione, peraltro, risulta perfettamente coerente con
la stessa disciplina urbanistica del Comune di Firenze che, in ordine alla
sussistenza di manufatti abusivi sanati, ne prevede la possibilità di
consolidamento e riutilizzo nel sedime, “con i volumi e con le destinazioni
d’uso sanate” (art. 66.1 delle N.T.A. al P.R.G.): con ciò escludendo la
possibilità di ottenere e/o pretendere ulteriori incrementi volumetrici.
Anche sotto tale profilo, pertanto, il mantenimento dell’attuale destinazione
dell’area di cui trattasi, oltre ad essere perfettamente compatibile con la
presenza dei manufatti condonati, non risulta in alcun modo pregiudizievole in
ordine allo svolgimento dell’attività del ricorrente.
Il ricorso si appalesa, quindi, infondato in tutte le sue articolazioni e va,
pertanto, respinto.
Sussistono, tuttavia, equi motivi per disporre la compensazione tra le parti
delle spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana - Sezione I, respinge il
ricorso n.1077/1998 indicato in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Firenze, in data 20 aprile 2005 dal Tribunale amministrativo
regionale della Toscana in Camera di consiglio, con l'intervento dei signori:
Giovanni Vacirca Presidente
Andrea Migliozzi Consigliere
Eleonora Di Santo Consigliere rel. est.
F.to Giovanni Vacirca F.to Eleonora Di Santo
F.to Mario Uffreduzzi - Direttore della Segreteria
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 1 SETTEMBRE 2005
Firenze, lì 1 SETTEMBRE 2005
IL DIRETTORE DELLA SEGRETERIA
F.to Mario Uffreduzzi
Urbanistica - Classificazione di una zona ad area agricola - Destinazione effettiva ad attività agricola - Necessità - Esclusione - Realizzazione del migliore equilibrio tra aree edificate ed aree libere. La classificazione di una zona ad area agricola non presuppone necessariamente che il terreno ivi inserito sia effettivamente destinato ad un’attività agricola, potendo insistere sulla predetta area manufatti aventi destinazione commerciale o addirittura industriale. Nella pianificazione urbanistica, infatti, il vincolo a verde agricolo è preordinato non tanto alla mera salvaguardia degli interessi dell’agricoltura, quanto piuttosto alla realizzazione di un migliore equilibrio tra aree edificate ed aree libere, ovvero a preservare una determinata area da un’eccessiva espansione edilizia che ne comprometta i valori ambientali e, dunque, anche a consentire la realizzazione di manufatti nei limiti delle previsioni di PRG ad essa relative. (Nella specie, la scelta dell’amministrazione di imprimere alla zona destinazione agricola era preordinata non alla fruibilità del terreno a fini agricoli, quanto al contenimento dell’espansione dell’aggregato urbano, nel rispetto degli obiettivi di tutela del sistema culturale-ambientale del territorio). Pres. Vacirca, Est. Di Santo - F.G. (Avv.ti Scripelliti e Bellandi) c. Comune di Firenze (Avv. Visciola) e Regioen Toscana (Avv. Bora) - T.A.R. TOSCANA, Sez. I - 1 settembre 2005, n. 4278
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