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T.A.R. VENETO, Sez. III - 25 maggio 2005, Sentenza n. 2174
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Ricc. n. 1771/03, 2117/03 e 436/2004
Sent. 2174/05
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
II Tribunale Amministrativo
Regionale per il Veneto, terza Sezione, con l’intervento dei signori magistrati:
Umberto Zuballi Presidente
Angelo Gabbricci Consigliere, relatore
Riccardo Savoia Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sui ricorsi riuniti 1771/03, 2117/03 e 436/2004, proposti, il primo ed il
terzo, da Paradiso 2000 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dagli avv. ti Gastaldello, Licata e Sartori, con
domicilio eletto presso lo studio dell’ultimo in Venezia Mestre, calle del Sale
33,
ed il secondo da Adige Petroli S.a.s., in liquidazione, in persona del
liquidatore pro tempore Giorgio Tenzon, nonché da questo in proprio,
rappresentati e difesi dagli avv. ti Facciolo, Annunziata e Pinello, con
domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Venezia, S. Polo 3080/L,
contro
il Comune di Cerea (Verona), in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e
difeso dagli avv. ti Sala e Zambelli, con domicilio eletto presso lo studio del
secondo in Venezia Mestre, via Cavallotti 22;
e nei confronti
quanto ai ricorsi 1771/03 e 436/04, di Adige Petroli S.a.s., in liquidazione, in
persona del liquidatore pro tempore Giorgio Tenzon, nonché da questi in proprio,
rappresentati e difesi, limitatamente al ricorso 1771/03, dagli avv. ti Facciolo,
Annunziata e Pinello, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in
Venezia S. Polo 3080/L,
nonché, limitatamente al ricorso 1771/03, della Provincia di Verona in persona
del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio,
e, quanto al ricorso 2117/03, di Paradiso 2000 S.r.l., in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. ti Gastaldello,
Licata e Sartori, con domicilio eletto presso lo studio dell’ultimo in Venezia
Mestre, calle del Sale 33;
per l’annullamento:
A) quanto al ricorso 1771/03, dell’ordinanza 12 maggio 2003, n. 41, prot. 6028,
del Comune di Cerea, con la quale si ordina alla ditta Paradiso 2000 S.r.l. la
messa in sicurezza, entro un termine certo, di un’area costì catastalmente
censita a foglio 39, mappali 476, sub. 7, e 133, mediante asportazione dei
serbatoi interrati, previa bonifica degli stessi.
B) quanto al ricorso 2117/03, dell’ordinanza 24 giugno 2003, n. 54, prot. 8293,
del Comune di Cerea con cui si ordina a Giorgio Tenzon in proprio e quale
liquidatore di Adige Petroli S.a.s. la messa in sicurezza del sito di cui al
provvedimento impugnato con il ricorso sub A;
C) e, quanto al ricorso 436/04,
1) della nota 11 novembre 2003, prot. n. 14896, del Comune di Cerea, con il
quale si comunica l’esecuzione d’ufficio dei lavori di messa in sicurezza in
emergenza del sito inquinato;
2) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali e in particolare
della nota comunale 5 dicembre 2003, n. 16092.
nonché, quanto al ricorso 1771/03, per il risarcimento del danno ingiusto
sofferto nell’ammontare indicato in ricorso, ovvero in quello che sarà
determinato in corso di causa.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Cerea nei tre ricorsi, di
Adige Petroli S.a.s. e di Giorgio Tenzon nel ricorso 1771/03 e di Paradiso 2000
nel ricorso 2117/03;
visti gli atti tutti di causa;
uditi all’udienza pubblica del 17 marzo 2005 (relatore il consigliere avv.
Angelo Gabbricci), l’avv. Sartori per la ricorrente Paradiso 2000, e l’avv.
Briganti, in sostituzione di Sala, per il Comune resistente;
ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
A. Paradiso 2000 S.r.l. acquistò, nell’aprile 2001, un compendio immobiliare in
via San Vito, in Comune di Cerea, costituito da un fabbricato civile e da un
deposito, censiti a fg. 39, mapp. li 476/7 e 133, compresi, secondo il vigente
strumento urbanistico, in area a destinazione residenziale.
B. All’inizio del 2002 la stessa Paradiso chiese al Comune l’autorizzazione per
ristrutturare il bene acquistato, e l’Ente, con un atto interlocutorio, invitò
l’istante a presentare un’indagine geologica e geotecnica dell’area interessata
dall’intervento.
La relazione fu depositata nell’ottobre 2002: stabilito che aveva costì operato
in precedenza un deposito di carburanti ed oli combustibili, si affermava la
presenza nel sottosuolo di sette cisterne interrate, alcune delle quali
contenevano residui di idrocarburi; il terreno circostante e la falda freatica
erano risultati a loro volta inquinati dalle stesse sostanze.
C. Il Comune richiese allora una prima volta alla Paradiso 2000 (nota 29 ottobre
2002, n. 15760) di presentare, quale proprietaria, un piano di caratterizzazione
dell’area interessata, ex d.m. 15 ottobre 1999, n. 471; nell’inerzia di questa,
con la nuova ordinanza 21 febbraio 2003, n. 20, l’Ente dispose che la Paradiso
effettuasse “i necessari interventi di messa in sicurezza d’emergenza del sito,
in particolare delle cisterne interrate”, richiedendo nuovamente la
presentazione del piano.
Questo, in effetti, fu depositato alcune settimane dopo, confermando nelle sue
conclusioni che “il sottosuolo del sito indagato è inquinato a partire già da
almeno 1 m. dal piano di calpestio del capannone ed anche l’acqua della falda
freatica (che si trova attualmente a -3.55 m. dal piano di calpestio) risulta
contaminata dalla presenza d’idrocarburi. Le sorgenti dell’inquinamento sono
state individuate e sono rappresentate da cisterne di ferro, interrate, almeno
due delle quali (…) contengono acqua in misura diversa mescolata ad
idrocarburi”; quanto poi alla messa in sicurezza, il piano riconosceva la
necessità di rimuovere il liquido rinvenuto nelle cisterne; per la bonifica
definitiva, viceversa, si affermava l’esigenza di procedere ad ulteriori
indagini.
D. La proprietà della Paradiso 2000 è prossima ad un altro terreno, identificato
come “zona ex macello”, di proprietà dell’Azienda territoriale edilizia
residenziale - ATER di Verona, nel cui sottosuolo, alla fine degli anni novanta,
erano già state effettuate delle analisi, le quali avevano egualmente accertato
l’inquinamento da idrocarburi della falda; ma soltanto nell’aprile del 2003
venne stipulata una convenzione tra l’A.R.P.A.V. (Agenzia Regionale per la
Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto) di Verona, il Comune di Cerea e
l’A.T.E.R., avente ad oggetto la redazione, ai sensi del D.M. 471/99, di un
piano di caratterizzazione anche per quest’area.
Il piano nelle sue conclusioni conferma la provenienza dell’inquinamento dai
serbatoi interrati nel terreno della proprietà Paradiso: e, nel definire gli
interventi di messa in sicurezza in emergenza, stabilisce che il responsabile
dell’inquinamento, ovvero “in via sostitutiva il Comune di Cerea o l’attuale
proprietario, qualora intende attivarsi di propria iniziativa (art. 9 del d.m.
471/99), deve provvedere immediatamente alle seguenti operazioni: 1)
svuotamento, disattivazione e bonifica dei serbatoi interrati; 2) svuotamento e
disattivazione delle linee interrate; 3) ricerca minuziosa su tutta l’area di
eventuali altre fonti di inquinamento; 4) installazione di recinzioni, segnali
di pericolo ed altre misure di sicurezza e sorveglianza; 5) rimozione e
smaltimento (previo eventuale pretrattamento chimico-fisico) della porzione
contaminata di terreno riscontrata nel corso della rimozione dei serbatoi”.
E. Peraltro, la stessa ARPAV di Verona, già con nota 17 aprile 2003, n. 6315,
aveva sollecitato il Comune ad attivarsi per l’asportazione dei serbatoi: e
l’Ente aveva dato seguito alla richiesta con l’ordinanza 12 maggio 2003, n. 41,
poi oggetto del ricorso 1771/03.
In quest’ultimo provvedimento erano anzitutto richiamati i precedenti atti
emessi, e, cioè, l’ordinanza 20/03 (di cui si è già detto sub C), nonché la nota
comunale 27 gennaio 2003, n. 1150, con cui la stessa Paradiso 2000 era stata
invitata a provvedere alla messa in sicurezza d’emergenza, onde evitare la
diffusione dell’inquinamento, nonché, infine, la stessa nota 6315/03 dell’ARPAV.
Quindi, dopo aver preso atto che la stessa Paradiso 2000 non aveva provveduto ad
eseguire i lavori di messa in sicurezza, e “ritenuto necessario intervenire per
prevenire ed eliminare ogni possibilità di inquinamento ai fini della tutela
della salute pubblica”, il provvedimento, richiamati l’art. 8 del d.m. 471/99,
l’art. 17 del d. lgs. 22/97, e l’art. 50 comma 5 del d. lgs. 267/00, ordinava
alla Paradiso, quale proprietaria dell’area, di asportare i serbatoi interrati,
previa bonifica degli stessi, da eseguirsi entro 30 giorni dal ricevimento
dell’ordinanza: trascorso inutilmente quel termine, si sarebbero emessi i
provvedimenti previsti dal d. lgs. 22/97 e dal d.m. 471/99.
F. Paradiso 2000 impugnò tale provvedimento, chiedendo altresì il risarcimento
del danno patito; e, con ordinanza 483/03, la Sezione accolse l’istanza
cautelare, sospendendo l’esecuzione del provvedimento impugnato.
G. Il Comune di Cerea, intanto, aveva emesso la nuova ordinanza 24 giugno 2003,
n. 54, nel cui preambolo veniva intanto riassunta la situazione d’inquinamento
accertata, e la sua causa, indicata anche qui nelle graduali perdite di
idrocarburi dai serbatoi interrati e deteriorati; erano altresì elencati quegli
stessi interventi di emergenza che l’ARPAV aveva indicato come indispensabili
per la messa in sicurezza del sito, già prima elencati (sub D). Di seguito,
richiamata l’ordinanza 41/03, emessa nei confronti di Paradiso 2000, si dava
atto che la ditta Adige Petroli S.a.s. di Tenzon Giorgio aveva esercitato in
loco fino al 1986 un’attività di commercio di gasolio e olio combustibile:
sicché “ritenuto di estendere l’obbligo di messa in sicurezza nei confronti
della ditta che ha gestito l’attività da cui è derivato il fenomeno inquinante”,
il provvedimento ordinava al Tenzon in proprio e quale liquidatore di Adige
Petroli la messa in sicurezza del sito, mediante il compimento delle attività
suddette, nel termine di trenta giorni, avvisando che, in difetto, si sarebbe
proceduto all’esecuzione d’ufficio con addebito.
Seguiva così il secondo ricorso (2117/03 r.g.) proposto da Adige Petroli S.a.s.,
in liquidazione, e da Giorgio Tenzon: ma, questa volta, l’istanza cautelare fu
respinta dalla Sezione con l’ordinanza 16 ottobre 2003, n. 583.
H. Il Tenzon, peraltro, non avviò le operazioni di messa in sicurezza, né tanto
meno lo fece Paradiso 2000, per cui il Comune, con la nota 11 novembre 2003, n.
14896, comunicò ad entrambi, a’ sensi degli artt. 7 e 8 della l. 241/90, che,
con deliberazione di giunta comunale n. 162 del 30 ottobre 2003, in attuazione
dell’ordinanza n. 54, era stato approvato il piano esecutivo d’intervento, per
l’esecuzione d’ufficio degli interventi già ricordati.
La stessa nota, dopo aver precisato che si sarebbe successivamente data notizia
della data d’inizio delle operazioni, soggiungeva che la Paradiso 2000 avrebbe
dovuto consentire il libero accesso all’area interessata; si dava infine avviso
che l’intervento di messa in sicurezza costituiva “onere reale sull’area
inquinata”, e che le spese sostenute, successivamente quantificate, erano
“assistite da privilegio speciale immobiliare sull’area medesima, ai sensi e per
gli effetti dell’art. 2748 - 2° comma c.c.”.
I. Il 1 dicembre Paradiso 2000 dimetteva le proprie osservazioni, concernenti
l’onere reale ed il privilegio speciale sull’area; e l’Amministrazione, in una
nuova lettera alla Paradiso (nota 5 dicembre 2003, n. 16092), puntualizzava come
questi fossero “una conseguenza prevista direttamente dalla legge restando
ovviamente impregiudicati gli eventuali effetti della decisione del giudice
amministrativo”.
J. Ne è seguito il ricorso 436/04, mediante il quale Paradiso 2000 ha impugnato
le due note comunali appena citate, ed ha altresì chiesto a questo Tribunale
l’emissione di un provvedimento cautelare: e, pur rilevando la dubbiezza della
fattispecie, la Sezione disponeva interinalmente che l’attività di messa in
sicurezza fosse, per intanto, limitata allo svuotamento dei serbatoi, avendo la
ricorrente prospettato - con un sufficiente principio di prova - che la
rimozione dei serbatoi avrebbe potuto determinare il cedimento dell’edificio
sovrastante.
K. Successivamente, la stessa Paradiso 2000 ha proposto ricorso straordinario al
Presidente della Repubblica, avverso la già citata deliberazione 30 ottobre
2003, n. 162, della giunta comunale di Cerea, senza peraltro richiederne, per
quanto risulta, la sospensione; nessuna delle parti evocate ha presentato
l’opposizione di cui all’art. 10 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, mentre è
ignoto se quest’ultimo ricorso sia stato deciso.
L. Nei tre giudizi si è costituito il Comune di Cerea, chiedendo la reiezione
dei ricorsi; inoltre, nei giudizi 1771/03 e 436/04 si è costituita la Adige
Petroli ed il Tenzon, i quali hanno concluso perché fossero respinte le domanda
della Paradiso 2000; quest’ultima, a sua volta, nel giudizio seguente al ricorso
2117/03 ha insistito per la reiezione.
DIRITTO
1. I tre ricorsi palesemente connessi, in quanto riferiti ad atti inclusi nello
stesso procedimento, possono essere senz’altro riuniti.
2.1.1. Va anzitutto esaminato il ricorso n. 1771/03, il cui primo motivo è
rubricato nella violazione dell’art. 17, II comma, del d. lgs. 22/97, secondo
cui, “chiunque cagiona, anche in maniera accidentale, il superamento dei limiti
di cui al comma 1, lettera a)” (e, cioè, i limiti di accettabilità della
contaminazione dei suoli, delle acque superficiali e delle acque sotterranee in
relazione alla specifica destinazione d’uso dei siti), ovvero “determini un
pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti medesimi, è tenuto a
procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e
di ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali deriva
il pericolo di inquinamento”: e ciò secondo un procedimento descritto dalla
stessa disposizione.
Invero, secondo la ricorrente - che richiama sul punto un’ampia giurisprudenza -
il solo soggetto cui può essere legittimamente imposto l’obbligo di provvedere
agli interventi di messa in sicurezza è il responsabile dell’inquinamento: tale
responsabilità, a sua volta, deriva “dal coinvolgimento nella produzione
dell’evento causativo del danno e quindi da un elemento doloso e colposo”,
dovendosi invece escludere un criterio meramente oggettivo di imputazione della
responsabilità.
Nella fattispecie, prosegue la ricorrente, l’ordinanza impugnata non si
riferisce ad un eventuale previo accertamento sulla responsabilità della stessa
Paradiso 2000, ma le impone di procedere alle operazioni di bonifica solo perché
proprietaria dell’area inquinata.
Del resto, non potrebbe essere comunque imputata in alcun modo alla ricorrente
l’accertata contaminazione del terreno e della falda: avendo questa acquistato
solo di recente l’area, ignorava tanto l’esistenza di serbatoi nel sottosuolo e,
più in generale, che costì venisse, in passato, svolta attività di deposito
carburanti, né vi sarebbe dubbio che la stessa Paradiso 2000 non svolge tale
attività.
Così, in sintesi, l’ordinanza sarebbe illegittima, poiché impone alla ditta
Paradiso la messa in sicurezza del sito, non perché responsabile
dell’inquinamento accertato, ma solo in quanto proprietaria, senza alcun
accertamento del suo comportamento, doloso o colposo, nonché del nesso causale
tra comportamento e danno.
2.1.2. Il secondo motivo, poi, censura il provvedimento per violazione dell’art.
17, IX comma, del ripetuto d. lgs. 22/97, nonché degli artt. 8, IV comma, e 14
del d.m. 471/99.
Il Comune, secondo la ricorrente, nella fase dell’istruttoria anteriore
all’ordine di bonifica, deve procedere ad una compiuta disamina delle possibili
cause d’inquinamento, in relazione a tutte le attività che vi sono state
esercitate; qui, invece, l’Amministrazione non avrebbe adeguatamente ricercato
il responsabile dell’inquinamento, e, infatti, l’ordinanza impugnata non si
esprime su questo punto.
Ancora, prosegue la ricorrente, ex art. 17, IX comma cit., soltanto nell’ipotesi
di persistente impossibilità di accertare le cause e la responsabilità, incombe
all’Ente locale, che ritenga sussistenti ragioni di indilazionabile urgenza,
attivarsi direttamente: nel caso, viceversa, un accertamento effettivo sul punto
non sarebbe stato svolto, per cui l’ordinanza 41/03 sarebbe illegittima anche
sotto questo profilo.
2.1.3. Il terzo motivo, poi, viene riassunto nell’eccesso di potere sotto il
profilo dell’irrazionalità del comportamento tenuto dall’Amministrazione
comunale.
Come già esposto nella precedente narrazione, dopo l’invio alla Paradiso 2000
dell’ordinanza 41/03, il successivo 24 giugno il Comune di Cerea estese, con
l’ordinanza 54/03, l’obbligo di procedere alla messa in sicurezza dell’area a
Giorgio Tenzon, in proprio e quale liquidatore della ditta Adige Petroli S.a.s..
Sarebbe allora evidente, secondo la ricorrente, l’irragionevolezza della scelta
“di perseverare nell’esecuzione dell’ordinanza”, emessa nei suoi confronti, dopo
aver riconosciuto che la ditta Paradiso non è responsabile dell’inquinamento da
rimuovere.
Sotto un diverso profilo, poi, le prescrizioni contenute nell’ordinanza 41/03
sarebbero irrazionali, per la parte in cui viene chiesta l’asportazione dei
serbatoi interrati senza indicare le concrete modalità di intervento, tenuto
conto dello stato dei luoghi.
La ricorrente, su quest’ultimo punto, rileva che, in una nota del giugno inviata
al Comune, e sottoscritta da un suo tecnico di fiducia, essa avesse ricordato
come i serbatoi si trovano sotto un capannone sorretto da pilastri, alcuni dei
quali adiacenti a tali serbatoi.
L’asportazione di questi ultimi avrebbe perciò richiesto la demolizione dei
pilastri, con il conseguente collasso dell’edificio; inoltre, l’altezza di
quest’ultimo non consentirebbe comunque alle macchine operatrici di asportare i
serbatoi, se non dopo aver eliminato la copertura: e, dunque, non si potrebbero
asportare i serbatoi senza demolire il fabbricato.
Con il suo ordine, perciò, il Comune chiederebbe a Paradiso 2000 “una
prestazione di facere quasi impossibile per indeterminatezza delle modalità di
intervento, considerato lo stato dei luoghi sopra descritto”, salva naturalmente
la demolizione di tutto il fabbricato, peraltro estremamente gravosa: ma, se
effettivamente lo scopo dell’ordinanza è la tutela della salute pubblica, tale
risultato già si raggiungerebbe con lo svuotamento dei serbatoi, il quale
garantirebbe la rimozione delle fonti inquinanti ed eviterebbe l’eventuale
diffusione dei contaminanti dal sito in esame verso le zone adiacenti.
2.1.4. Il quarto motivo - violazione ovvero errata applicazione dell’art. 8, I e
II comma del d.m. 471/99, nonché dell’art. 17, X comma, del d. lgs. 22/97 -
ricorda intanto che, ex art. 8 cit., il Comune rilevata o ricevuta notizia di
una condizione d’inquinamento, “con propria ordinanza diffida il responsabile
dell’inquinamento ad adottare i necessari interventi di messa in sicurezza
d’emergenza, di bonifica e ripristino ambientale”.
Orbene, il Comune di Cerea, appreso che nell’area ex macello, di proprietà dell’A.T.E.R.
di Verona, e limitrofa alla proprietà Paradiso, era stato riscontrato un
inquinamento da idrocarburi, aveva incaricato, con deliberazione di giunta 19
novembre 1998, n. 418, un geologo di eseguirvi uno studio “al fine di accertare
l’entità e l’estensione areale dell’inquinamento e di individuare la natura e la
quantità delle sostanze presenti nel terreno e nella falda freatica”.
La relazione del tecnico incaricato dal Comune, da questo ricevuta sin dal
febbraio 1999, si concludeva, per vero, affermando che l’origine della sostanza
inquinante non era stata accertata: si suggeriva, pertanto, di verificare la
presenza di cisterne interrate nella stessa area dell’ex macello, e, in caso di
esito negativo, nei terreni vicini.
Il Comune di Cerea, peraltro, non aveva compiuto con speditezza quest’ultima
indagine, in particolare all’area poi acquistata dalla ditta Paradiso: e ciò,
secondo la ricorrente, sebbene non potesse ignorare l’esatta dislocazione del
deposito carburanti, giacché aveva rilasciato alla ditta Tenzon le necessarie
autorizzazioni, ed aveva da questo ricevuto notizia della cessazione
dell’attività.
Inoltre, prosegue Paradiso 2000, l’Ente aveva omesso di apporre sull’intera area
l’onere reale con la dovuta celerità, prima, cioè, di individuare l’estensione
della contaminazione: onere che avrebbe dovuto essere indicato nel certificato
di destinazione urbanistica, ex art. 18, II comma, l. 47/85: al contrario, il
certificato di destinazione urbanistica sia dell’area Paradiso 2000 S.r.l., sia
dell’area A.T.E.R., indicherebbe una destinazione della particella catastale di
tipo residenziale.
2.1.5. Il quinto motivo censura poi l’ordinanza gravata per violazione dell’art.
3 della l. 241/90, nonché per difetto di motivazione, inidonea a realizzare la
sua funzione tipica, che è quella di rendere valutabile e sindacabile l’attività
svolta dall’Amministrazione, così da rendere conoscibile e controllabile ex post
ed ab externo l’iter logico ed argomentativo.
Anzitutto, il preambolo del provvedimento non accenna agli accertamenti
effettuati per la ricerca del responsabile dell’inquinamento, né chiarisce
perché l’asportazione dei serbatoi costituisca l’unico rimedio per eliminarlo;
inoltre, la stessa ordinanza richiama l’art. 8 del d.m. 471/1999, l’art. 17 del
d. lgs. 22/97 e l’art. 50,V comma, del d. lgs. 267/00, “senza però alcuna
specificazione delle disposizioni contenute nei medesimi e applicate al caso in
esame”.
2.1.6. Infine, la ricorrente censura l’ordinanza impugnata anche per
incompetenza dell’organo emanante.
L’ordinanza sarebbe infatti un provvedimento contingibile ed urgente, e lo
confermerebbe la circostanza che, nel suo preambolo, viene richiamato l’art. 50,
V comma, del d. lgs. 267/00: essa sarebbe perciò riservata alla competenza
sindacale, e dunque sarebbe stata emessa indebitamente dal responsabile del
settore edilizia privata.
2.2.1. L’ultima censura, appena compendiata - che avrebbe di per sé effetto
assorbente - può essere senz’altro respinta.
Non è infatti revocabile in dubbio che il provvedimento in questione non è
espressione del potere ordinatorio atipico ed innominato, di cui all’art. 50 cit.,
ma di quello specificatamente previsto dall’art. 17 del d. lgs. 22/97, nonché
dall’art. 8 del d.m. 471/99.
Trovano pertanto qui applicazione le comuni prescrizioni in tema di competenza
per gli atti degli Enti territoriali, e, così, l’art. 107 del d. lgs. 267/00, il
quale attribuisce ai dirigenti, tra l’altro, l’adozione degli atti e
provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno,
non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di
indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente:
ciò che qui, per quanto già detto, non si verifica.
2.2.2. Passando ora al primo motivo di ricorso - ma le considerazioni sono di
rilievo anche per il secondo - le disposizioni richiamate dalla ricorrente (cfr.
sub 2.1.1. e 2.1.2.) e che sono, peraltro, le stesse citate dal provvedimento
gravato, non paiono lasciare alcun dubbio che gli interventi di messa in
sicurezza, bonifica e di ripristino ambientale, devono essere posti a carico dei
“responsabili”; cioè di coloro che, con la loro condotta commissiva od omissiva,
abbiano causato, o concorso a causare, il superamento dei limiti di
accettabilità della contaminazione ambientale, in relazione alla specifica
destinazione d’uso dei siti.
Ora, è intuitivo che, da sola, la condizione di proprietario dell’area
pregiudicata non realizza una siffatta condotta, e non basta perciò a
giustificare l’emissione di un provvedimento, con cui si ordini a questo di
effettuare i necessari interventi: l’Amministrazione non può cioè imporre ai
privati “che non hanno alcuna responsabilità diretta sull’origine del fenomeno
contestato ma che vengono individuati solo in quanto proprietari del bene, lo
svolgimento di attività di recupero e di risanamento” (così, in motivazione
C.d.S., V, 16 luglio 2002, n. 3971; nonché T.A.R. Veneto, III, 18.03.2002, n.
1104, ed id. 20.02.2002, n. 320).
Del resto, l’art. 8 del d.m. 471/99 ben distingue il responsabile
dell’inquinamento (II comma), dal proprietario del sito, cui, in quanto tale, il
provvedimento di ripristino viene notificato esclusivamente per gli effetti
dell’articolo 17, commi X e XI, del d. lgs. 22/97 (III comma): e, cioè, per
costituire sulle aree inquinate un onere reale ed un privilegio speciale,
segnatamente per le spese di ripristino affrontate dall’Amministrazione qualora
i responsabili non provvedano ovvero non siano individuabili.
Naturalmente, le precedenti considerazioni non vogliono escludere che il
proprietario possa essere chiamato a rispondere del danno ex art. 2051 c.c.,
(cagionato, cioè, “dalle cose che ha in custodia, salvo che provi il caso
fortuito”), ma ciò è evidentemente irrilevante in questa sede, in cui si deve
stabilire la legittimità di un provvedimento autoritativo - e, dunque, anzitutto
l’esistenza in concreto del potere di emetterlo - e non su quale soggetto debba
infine gravare il peso economico per la restituzione in pristino dell’ambiente.
2.2.3. D’altro canto, si deve obiettivamente riconoscere che il Comune di Cerea
non qualifica la Paradiso come responsabile dell’inquinamento, né comunque
individua una sua condotta causalmente rilevante, limitandosi a fare riferimento
alla sua condizione di proprietaria del sito inquinato.
Del resto, non pare dubbio al Collegio, sulla base della documentazione in atti,
come la Paradiso non abbia cagionato, anche solo in concorrenza, l’inquinamento
accertato: basterà ricordare che essa ha acquistato il fondo nel 2001, quando
l’inquinamento era già stato accertato nel 1998 (ma nulla prova che la
ricorrente ne fosse a conoscenza), e la sua causa era certamente risalente,
consistendo nel graduale rilascio di inquinanti.
2.2.4. Non si può, in conclusione, che riconoscere fondato il ricorso, per la
parte in cui censura l’ordinanza gravata con riferimento alla violazione delle
norme che, pure invocate dalla stessa Amministrazione, disciplinano la materia
de qua.
2.3.1. Il provvedimento non è invece affetto da vizi riconducibili a carenze
istruttorie, né si può sostenere che esso difetti di adeguata motivazione,
naturalmente con riferimento alle cause dell’inquinamento ovvero alle operazioni
da effettuare per porvi rimedio, e non ai responsabili (anche se - quanto al III
motivo - l’ordinanza 41/03 non può considerarsi illegittima, nel momento della
sua emissione, solo perché non è stata poi revocata, una volta estesa la
responsabilità al Tenzon).
Invero, non è controverso che la contaminazione trovi la sua causa nelle
dispersioni dai serbatoi; e si può altresì ritenere che l’attività istruttoria
svolta dall’ARPAV (sub D), sia stata adeguatamente approfondita, e le
conclusioni che questa ha raggiunto circa gli interventi di messa in sicurezza,
sia pure opinabili, siano complessivamente attendibili.
Invero, la persistenza, al di sotto dei serbatoi di terreno imbibito
d’idrocarburi, se non può essere dimostrata con certezza, è quantomeno
probabile; e ciò basta a giustificare la rimozione dei serbatoi stessi,
necessaria per accedere a quel terreno e rimuoverlo o decontaminarlo, onde
evitare ulteriori rilasci di sostanze inquinanti nella falda, anche dopo la
messa in sicurezza dei serbatoi stessi.
2.3.2. Neppure sembra di poter accogliere la successiva obiezione, secondo cui
le prescrizioni contenute nell’ordinanza impugnata non sarebbero adeguatamente
circostanziate, essendo sufficiente, per la loro validità, che le stesse
indichino il tipo di contaminazione accertata, la sua presunta causa, gli
obiettivi da perseguire, ed i caratteri salienti degli interventi necessari per
raggiungerli.
Non è cioè viceversa necessario che questi ultimi siano descritti
dettagliatamente: la fase esecutiva appartiene, invero, all’autonomia ed alla
responsabilità dell’obbligato, soprattutto se questi abbia la disponibilità
dell’area, e ne conosca pertanto le caratteristiche: né le eventuali difficoltà
attuative (salvo che non corrispondano ad una vera e propria impossibilità
materiale) od i pregiudizi per la proprietà possono di per sé precludere
l’emissione di prescrizioni necessarie o utili, sebbene sia indubbio che
l’Amministrazione dovrà sempre ricercare un razionale contemperamento tra il pur
prevalente interesse alla tutela ambientale e quello privato degli obbligati.
Nel caso di specie, perciò, il provvedimento non può ritenersi viziato, solo
perché non specifica come, in concreto, cisterne e terreno sottostanti andassero
rimossi: né, peraltro, muovendo dal giustificato presupposto che era necessario
accedere al terreno sottostante le cisterne, sembra possibile delineare - e la
ricorrente stessa non lo descrive - un intervento che permetta di evitare la
rimozione delle cisterne.
2.4.1. Annullata così l’ordinanza 41/03, va conseguentemente esaminata la
domanda risarcitoria parimenti proposta con il ricorso 1773/03, e che,
anzitutto, si riferisce ai danni derivanti alla ricorrente dall’esecuzione
dell’ordinanza impugnata.
Peraltro, come si è visto, questa è stata sospesa dal T.A.R. e mai portata ad
esecuzione, ciò che è definitivamente precluso dall’annullamento che questa
sentenza dispone: sicché, in conclusione, non è dato individuare alcun danno che
essa abbia direttamente potuto cagionare alla ricorrente, e la domanda
risarcitoria va, dunque, in parte qua respinta.
2.4.2.. Tuttavia, il ricorso reca un’ulteriore e distinta richiesta di
risarcimento del danno, che dalla condotta tenuta dal Comune di Cerea, prima che
la Paradiso avesse acquistato l’area de qua, a questa deriverebbe.
Invero, come già si è esposto, secondo la ricorrente il Comune di Cerea già nel
1999 era a conoscenza che la falda e il sottosuolo erano costì interessati da un
inquinamento da idrocarburi.
Tuttavia, l’Ente non aveva esteso all’area, di cui ai mappali 133 e 476, poi
acquistata dalla Paradiso, le verifiche destinate ad accertare la fonte della
contaminazione, sebbene non potesse ignorare l’esatta dislocazione del deposito
carburanti, né aveva individuato con la dovuta celerità il responsabile
dell’inquinamento; al contrario, fin quando la ricorrente non depositò una
domanda per essere autorizzata ad una ristrutturazione edilizia, il Comune non
aveva ancora modificato la destinazione urbanistica degli stessi mappali,
apponendo l’onere reale di cui all’art. 17, X comma, d. lgs. 22/97.
Così, quando la ricorrente aveva acquistato l’area, questa, secondo il
certificato di destinazione urbanistica, era ancora inclusa in zona B2.2, di
completamento intensivo dei corridoi commerciali, e Tr (attrezzature ricettive):
mentre, sottolinea la ricorrente, se l’Amministrazione avesse invece osservato i
suoi obblighi, “la ditta Paradiso, che prima di intraprendere la trattativa
finalizzata all’acquisto dell’area (…) aveva richiesto il certificato di
destinazione urbanistica, a mezzo del proprio tecnico, al fine di verificare se
detta area era ad uso residenziale, non avrebbe nemmeno considerato di iniziare
la trattativa volta a tal fine”.
2.4.3. Il Comune avrebbe dunque violato, con la sua condotta, tanto le norme di
comune diligenza, prudenza o perizia, quanto le regole di diligenza, contenute
nelle disposizioni speciali che regolano la materia de qua, e più sopra
richiamate.
2.5.1. Di seguito, la ricorrente specifica il danno emergente ed il lucro
cessante causalmente connessi alla condotta tenuta dall’Amministrazione:
peraltro, prima di esaminare specificatamente tale aspetto della domanda, è
necessario stabilire se il Tribunale abbia giurisdizione sulla stessa.
2.5.2. Nel ricorso introduttivo, sul punto la Paradiso aveva intanto richiamato
l’art. 7 della l. 205/00, nella parte in cui aveva reintrodotto l’art. 34 del d.
lgs. 80/98, il quale devolve al giudice amministrativo la giurisdizione sulle
controversie aventi per oggetto “gli atti, i provvedimenti e i comportamenti
delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia
urbanistica ed edilizia”, dove la materia urbanistica concerne “tutti gli
aspetti dell’uso del territorio”: e la controversia de qua, in tutti i suoi
profili, avrebbe, sempre secondo la ricorrente, proprio quest’ultimo oggetto.
Ora, l’art. 7, III comma, della l. 6 dicembre 1971, n. 1034 - quale modificato
dal citato art. 7 l. 205/00 - dispone che lo stesso giudice amministrativo,
“nell’ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni
relative all’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la
reintegrazione in forma specifica”: dunque, la decisione sulla domanda per il
risarcimento dei danni, derivanti alla Paradiso 2000 dai comportamenti omissivi
tenuti dal Comune di Cerea, apparterrebbe senz’altro a questo giudice.
2.5.3. È peraltro noto che, dopo l’instaurazione del giudizio, con la sentenza 6
luglio 2004, n. 204, la Corte costituzionale, tra l’altro, ha anche dichiarato
illegittimo l’art. 34 del d. lgs. 80/98 per la parte in cui aveva devoluto al
giudice amministrativo la materia dei comportamenti dell’Amministrazione in
materia urbanistica ed edilizia.
Orbene, pare al Collegio che vada allora dichiarata il difetto di giurisdizione
sulla domanda risarcitoria proposta, per effetto di tale sentenza: la quale,
come avviene in generale per le pronunce della Corte costituzionale, opera
retroattivamente e, dunque, su tutti i giudizi in corso (ex multis,
specificatamente in tema di giurisdizione, Cass., s.u., 16 novembre 2004, n.
21635) e, così, anche nella presente controversia.
2.5.4. Invero, ciò che infine Paradiso 2000 chiede è una declaratoria
d’illegittimità dell’inerzia dell’Ente, presupponendo che questi avesse un
preciso obbligo giuridico di attivarsi tempestivamente per stabilire e segnalare
la fonte inquinante; da tale inadempimento la ricorrente fa discendere
l’acquisto in buona fede di un bene affetto da vizi sostanzialmente redibitori,
tali da precluderne l’utilizzo secondo il suo intento originario, procurandole
così un danno economico che l’Ente deve rifondere.
Peraltro, una siffatta pronuncia concernerebbe non un atto od un provvedimento,
quanto un comportamento omissivo in materia di uso del territorio, che è ormai
preclusa al giudice amministrativo per effetto della decisione della Corte.
Per conseguenza, questo Tribunale non può neppure emettere una sentenza di
condanna - necessariamente fondata sull’avvenuta verifica dell’illegittimità di
tale condotta - al risarcimento del danno, poiché la sua competenza è limitata
alle controversie inerenti a materie appartenenti alla giurisdizione
amministrativa: come, invero, la citata C. cost. 204/04 sottolinea, il
risarcimento del danno non costituisce una materia, bensì uno strumento di
tutela ulteriore, attribuito al giudice amministrativo per rendere piena ed
effettiva quella delle posizioni giuridiche - d’interesse legittimo nonché di
diritto soggettivo, nell’ambito della giurisdizione esclusiva, ove attribuita -
sottoposte alla sua giurisdizione: e ciò nella fattispecie non si verifica.
2.5.5. Per vero, non ignora questo Collegio che la IV Sezione del Consiglio di
Stato, con l’ordinanza 7 marzo 2005, n. 875, pur rimettendo ogni definitiva
determinazione all’Adunanza plenaria, ha sostenuto la tesi che spetterebbe al
giudice amministrativo la competenza per il danno da ritardo, derivante al
privato quando l’Amministrazione, nei tempi prescritti, non abbia assunto alcuna
determinazione su di una domanda per l’attribuzione di un provvedimento
ampliativo in materia edilizia (situazione evidentemente contigua a quella in
esame): ai fini della giurisdizione sarebbe determinante “l’inerenza a un potere
di natura autoritativa della mancata emanazione di un provvedimento nei tempi
prefissati, cioè un ritardo che assume giuridica rilevanza perché derivante dal
mancato tempestivo esercizio del predetto potere”.
Peraltro, le pur pregevoli argomentazioni, le quali conducono il giudice
d’appello a tale conclusione, non sembrano tenere in adeguata considerazione che
la potestà giurisdizionale attribuita a ciascun giudice non può essere definita
che dalla normativa positiva di grado primario.
E questa, come si è detto, dopo l’intervento della Corte, per il suo tenore
esclude ormai che il T.A.R. abbia competenza in materia di meri comportamenti
dell’Amministrazione, seppur correlati ad una potestà pubblica, se questi non
assumano la forma di atti ovvero di provvedimenti, seppure impliciti; e,
conseguentemente, ciò sembra comunque impedire che spetti al giudice
amministrativo di pronunciare sul risarcimento del danno derivante da tali
comportamenti privi di un valore tipico.
2.6. In conclusione, la domanda risarcitoria va integralmente respinta: perché
infondata, quanto agli ipotetici danni derivanti alla ricorrente dall’ordinanza
41/03, poiché, come si è visto, non è dato individuare in concreto alcun
pregiudizio nella sfera giuridica del ricorrente, causalmente connesso a quel
provvedimento; mentre, per quanto concerne i danni, derivanti dai precedenti
comportamenti omissivi asseritamente tenuti dal Comune di Cerea, va
preliminarmente dichiarato il difetto di giurisdizione.
3.1. Definito così il ricorso 1771/03, va ora esaminato il ricorso 2117/03, che,
come già prima esposto, è stato proposto da Giorgio Tenzon e da Adige Petroli
S.a.s., avverso la successiva ordinanza comunale 24 giugno 2003, n. 54, che ha
esteso l’obbligo di messa in sicurezza del sito ad Adige Petroli, la quale aveva
gestito l’attività da cui è derivato il fenomeno inquinante.
3.2.1. Il primo motivo di ricorso, rubricato nella violazione e falsa
applicazione dell’art. 50 del d. lgs. 267/00, nonché nell’incompetenza e nella
violazione del giusto procedimento, muove dal rilievo che la nuova ordinanza,
secondo quanto esposto nel suo preambolo, è stata assunta, allo scopo di
“prevenire ed eliminare ogni possibilità di inquinamento ai fini della tutela
della salute pubblica”: e, infatti, lo stesso preambolo richiama poi l’art. 50,
V comma, del d. lgs. 267/00, il quale attribuisce al sindaco il potere di
adottare ordinanze contingibili e urgenti, “in caso di emergenze sanitarie o di
igiene pubblica a carattere esclusivamente locale”.
Sarebbe dunque evidente che l’atto impugnato costituisce un’ordinanza
contingibile ed urgente, che, però, non è stata assunta dal sindaco di Cerea,
quanto invece dal dirigente del settore edilizia privata: e da ciò la rilevata
censura d’incompetenza, che tuttavia è infondata.
3.2.2. Invero, come ben noto, l’interpretazione degli atti amministrativi
soggiace alle stesse regole dettate dagli art. 1362 ss. c.c. per i contratti,
“dovendo in ogni caso il giudice ricostruire l’intento dell’amministrazione ed
il potere che ha inteso esercitare, in base al contenuto complessivo dell’atto e
al comportamento tenuto dalla stessa amministrazione” (così, da ultimo, C.d.S.,
VI, 8 aprile 2003, n. 1877).
Orbene, diversamente da quanto la censura proposta potrebbe far ritenere,
l’ordinanza gravata non si limita a richiamare a proprio fondamento il predetto
art. 50, ma, altresì, l’art. 8 del d.m. 471/99, nonché l’art. 17 del d. lgs.
22/97, e, cioè, come a più riprese si è già esposto in precedenza, le
disposizioni su cui si fonda il potere di ordinanza attribuito all’Ente locale -
e non al sindaco “come rappresentante della comunità locale” - in materia
ambientale: potere tipico cui, del resto, l’ordinanza de qua si conforma
pienamente nei presupposti e nel contenuto, senza che sia necessario riferirsi
al potere atipico di cui all’art. 50.
Invero, è incontestabile che il provvedimento de quo s’inserisce nello stesso
procedimento nel quale è stato emessa l’ordinanza contro Paradiso 2000, ed è
destinato a realizzare la messa in sicurezza dell’area, come appunto
stabiliscono le disposizioni prima richiamate, imponendo ad Adige Petroli le
stesse operazioni, a suo tempo ordinate a quella; risolutiva, sul punto, è
comunque la clausola finale, in cui si fa presente alla stessa Adige che, non
effettuando essa tempestivamente le operazioni prescritte, si sarebbe proceduto
“all’applicazione dei provvedimenti previsti dal decreto legislativo 05.02.1997
n. 22 e dal D.M. 25.10.99 n. 471 relativamente all’esecuzione dei lavori
d’ufficio con addebito delle spese sostenute”.
In conclusione, il provvedimento impugnato, nonostante l’erroneo riferimento
all’art. 50 cit., non costituisce un’ordinanza contingibile ed urgente, e non
spettava al sindaco la sua emissione, ma, come già si è prima osservato (cfr.
sub 2.2.1.), al dirigente competente per settore.
3.3.1. Il secondo motivo sottolinea come, secondo la prevalente interpretazione
giurisprudenziale delle pertinenti disposizioni, di cui al d. lgs. 5 febbraio
1997, n. 22, sono obbligati alla rimessione in pristino dei luoghi inquinati
l’autore dell’abbandono e il proprietario del terreno, quest’ultimo previo
accertamento del dolo ovvero della colpa; andrebbe invece esclusa qualsiasi
imputazione a titolo di responsabilità oggettiva.
Il legislatore avrebbe cioè posto a carico dell’Amministrazione di dimostrare,
motivando adeguatamente le proprie conclusioni, la sussistenza dell’elemento
soggettivo in capo ai soggetti destinatari dell’ordine di bonifica: in specie,
peraltro, il Comune non avrebbe adempiuto a tale obbligo.
Il fenomeno inquinante, invero, sarebbe stato qui “generato da una inadeguata
manutenzione del sito su cui insiste l’impianto, o addirittura dall’abbandono
dei serbatoi ormai dismessi da diversi anni”: perciò, la responsabilità
dell’inquinamento andrebbe “addebitata al soggetto che di tale manutenzione
aveva l’obbligo, e cioè il soggetto all’epoca proprietario dell’area”, il quale
avrebbe dovuto “effettuare una corretta bonifica del sito in sede di dismissione
dell’attività commerciale” costì svolta, mentre “non sarebbe conforme ai criteri
della media diligenza il comportamento di chi lascia in stato di abbandono per
quasi vent’anni dei serbatoi interrati sul proprio terreno”.
Tanto basterebbe allora ad escludere qualsiasi responsabilità in capo al sig.
Tenzon; inoltre, quando, nel gennaio 1986, la Adige Petroli lasciò l’area de
qua, essa avrebbe provveduto a svuotare completamente i serbatoi dell’impianto;
né, quale conduttore, essa avrebbe avuto ulteriori obblighi derivanti dal
rapporto locativo in corso: in particolare, non quello di manutenzione del sito
negli anni precedenti, ovvero quello di bonificare le cisterne, dato che,
all’epoca della scadenza del contratto di locazione, il conduttore ignorava
quale sarebbe stato il successivo utilizzo dell’area.
3.3.2. Infine, proseguono i ricorrenti, quando pure il superamento dei limiti di
accettabilità della contaminazione fosse stato causato dalla negligenza dei
conduttori, l’eventuale responsabilità andrebbe accertata nei confronti di tutti
gli affittuari che, nel corso dei decenni, si erano avvicendati nella conduzione
dell’impianto medesimo, e non solo nei loro confronti; a ciò potrebbe
aggiungersi - ed andrebbe verificata in via istruttoria - una responsabilità,
esclusiva o concorrente, nella produzione dell’evento inquinante da parte della
società petrolifera che, in un’area adiacente, conduceva, nello stesso periodo,
un impianto di distribuzione carburanti.
3.4. Orbene, sembra intanto opportuno muovere da una pur banale considerazione
di carattere generale, e, cioè, che l’ordinanza, la quale determina gli
interventi de quibus, non è illegittima solo perché li pone a carico di una
parte soltanto dei soggetti astrattamente responsabili secondo le prescrizioni
di legge.
Invero, le disposizioni applicabili non stabiliscono affatto un simile onere per
l’Amministrazione competente, giacché si riferiscono genericamente ai
responsabili, e mostrano comunque di assegnare rilievo prevalente all’interesse
generale alla realizzazione degli interventi; d’altro canto, ciascun
responsabile ha titolo ad agire in regresso per il parziale recupero delle spese
affrontate nei confronti degli altri soggetti, la cui condotta ha concorso a
cagionare ovvero ad aggravare la contaminazione ambientale.
3.5.1. Ciò posto, nella fattispecie bisogna nuovamente rammentare che il piano
di caratterizzazione, predisposto dall’ARPAV di Verona, nelle sue conclusioni
individuava come causa principale della contaminazione del sito i serbatoi,
utilizzati per l’attività di deposito gasolio ed oli combustibili dalla Adige
Petroli sino al 1986, quando essa cessò l’attività; una contaminazione
secondaria più recente sarebbe poi effettivamente imputabile ad una stazione di
servizio, posta nelle vicinanze.
3.5.2. Ora, si può certamente convenire con i ricorrenti Tenzon ed Adige come
non sia ragionevole imputare ad essi soltanto la responsabilità di un
inquinamento così esteso, che si giustifica soltanto se riferito ad un arco
temporale ben più ampio del periodo in cui Adige Petroli ebbe la disponibilità
dell’area: sicché - come si afferma in ricorso - non si può escludere che la
responsabilità dell’evento dannoso possa estendersi sia ai precedenti detentori,
sia, almeno per il suo aggravamento, anche ai proprietari che ne riacquisirono
il possesso nel 1986, prima che subentrasse la Paradiso 2000, e che erano
pienamente consapevoli dell’attività costì svolta, e non risultano aver assunto
alcuna iniziativa (come del resto, per un intervallo sin troppo lungo, lo stesso
Ente locale).
D’altro canto, tuttavia, sta di fatto che la contaminazione discende dalla
presenza in loco di idrocarburi, versati nel terreno circostante anche - se non
soltanto - dai serbatoi utilizzati dalla Adige Petroli per la sua attività, e
ciò appare al Collegio sufficiente ad individuare una sua corresponsabilità,
almeno a titolo colposo, per l’inquinamento verificatosi: responsabilità che
giustifica l’ordinanza emessa nei suoi confronti, ma che naturalmente non
esclude l’esistenza di ulteriori soggetti responsabili, la cui presenza,
comunque non rende illegittimo il provvedimento qui impugnato per le ragioni
appena esposte.
4.1. Si può così passare a considerare il ricorso 436/04, affrontando peraltro
anzitutto il tema della sua ammissibilità, in relazione agli atti che con esso
sono stati impugnati: questi sono costituiti dalle due successive note (v.
amplius §§ H ed I) con cui, in complesso, il Comune di Cerea ha informato la
ricorrente che, con deliberazione di giunta 162/03, era stato approvato il piano
per l’esecuzione d’ufficio degli interventi di messa in sicurezza, in attuazione
dell’ordinanza n. 54 - quella cioè emessa nei confronti di Tenzon e Adige
Petroli - e nelle quali si è dato altresì avviso che l’intervento di messa in
sicurezza costituiva “onere reale sull’area inquinata”, e che le spese
sostenute, successivamente quantificate, erano “assistite da privilegio speciale
immobiliare sull’area medesima, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2748 - 2°
comma c.c.”.
4.2.1. Orbene, secondo Paradiso 2000, tali note, nell’insieme, costituirebbero
il “provvedimento che decreta l’inizio dei lavori di messa in sicurezza”, nonché
il “provvedimento che costituisce onere reale e che manifesta la volontà di
effettuare spese assistite da privilegio speciale immobiliare sull’area di
proprietà della ricorrente”: con esso il Comune intenderebbe conseguire lo scopo
di “eseguire d’ufficio i lavori di bonifica dell’area, accollando le relative
spese alla società proprietaria mediante costituzione di onere reale e
privilegio speciale immobiliare sull’area medesima”.
4.2.2. Delle censure proposte nel ricorso, la prima può essere compendiata nel
rilievo che il Comune, dopo aver individuato con l’ordinanza n. 54/03 uno dei
responsabili dell’inquinamento in questione, imponendogli la messa in sicurezza
del sito di cui trattasi, si sarebbe subito attivato per l’esecuzione d’ufficio
dei lavori di bonifica, senza aver prima intimato e diffidato il Tenzon ad
adempiere, ovvero verificato adeguatamente l’indisponibilità di quest’ultima:
sarebbero stati così violati gli artt. 14 e 17 del d. lgs. 22/97 nonché il d.m.
471/1999, che prevede solo eccezionalmente l’intervento dell’Ente locale.
4.2.3. Ancora, nel dichiarare che l’intervento costituisce onere reale e
privilegio speciale immobiliare sull’area di cui trattasi, quale “conseguenza
prevista direttamente dalla legge” l’Amministrazione, osserva la ricorrente, si
riferisce evidentemente all’art. 17, d. lgs. 22/97, commi X (“Gli interventi di
messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale nonché la
realizzazione delle eventuali misure di sicurezza costituiscono onere reale
sulle aree inquinate di cui ai commi 2 e 3”) ed XI (“Le spese sostenute per la
messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale delle aree inquinate
nonché per la realizzazione delle eventuali misure di sicurezza, ai sensi dei
commi 2 e 3, sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree
medesime, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 2748, secondo comma, del
codice civile. Detto privilegio si può esercitare anche in pregiudizio dei
diritti acquistati dai terzi sull’immobile”).
Peraltro, secondo il ricorso, la ratio di tali disposizioni sarebbe chiara:
l’onere reale ed il privilegio speciale conseguono soltanto quando non sia stato
individuato il responsabile dell’inquinamento, mentre, nel caso, tale è la
posizione di Adige - Tenzon, e ciò proprio secondo i provvedimenti emessi
dall’Amministrazione, per cui è nei confronti di quella soltanto che il Comune
dovrebbe rivalersi per le spese sostenute, una volta effettuato l’intervento di
bonifica.
4.2.4. Il comportamento tenuto dall’Amministrazione sarebbe poi irrazionale
anche nella parte in cui si prescrivono le modalità di intervento per la messa
in sicurezza del sito, tenuto conto dello stato dei luoghi e del fine da
conseguire.
Nel giugno 2003, invero, la Paradiso, attraverso il proprio tecnico, aveva
affermato (cfr. sopra sub § 2.1.3.) come lo svuotamento dei serbatoi sarebbe
bastato a garantire la rimozione delle fonti inquinanti, mentre, per asportarli,
sarebbe stato necessario demolire il fabbricato: peraltro, anche con gli ultimi
provvedimenti il Comune insisterebbe per la rimozione, senza però chiarire i
motivi che lo inducono a considerarla necessaria.
4.2.5. Ancora (violazione dell’art. 3 l. 241/90) il provvedimento mancherebbe di
un’adeguata motivazione.
Intanto, esso si limita a richiamare la deliberazione 162/03, in attuazione
dell’ordinanza 54/03, senza chiarire perché si fosse deciso di procedere
all’esecuzione d’ufficio, in presenza di un responsabile individuato con
l’ordinanza 54/03, e senza cenno alcuno alle ragioni che avevano indotto a
prevedere l’asportazione dei serbatoi come unico rimedio per eliminare
l’inquinamento; inoltre, “sarebbe stato opportuno che venisse specificata la
ragione che determina la volontà del Comune di costituire comunque l’onere reale
sia pure in assenza di responsabilità della Paradiso e in presenza del
responsabile dell’inquinamento”.
4.3.1. Orbene, anche alla stregua delle censure proposte, non pare al Collegio
che possa essere seguita la tesi proposta dalla ricorrente, con cui si vuole
assegnare agli atti de quibus contenuto di provvedimento: gli effetti che a
questi vengono attribuiti vanno in realtà riferiti a provvedimenti antecedenti
ovvero direttamente alla legge, di cui le note qui impugnate si limitano
semplicemente a richiamare contenuto ed effetti, senza introdurre
autoritativamente alcun elemento innovativo.
4.3.2. Invero, la decisione comunale di procedere d’ufficio alla messa in
sicurezza dell’area interessata, per il caso d’inerzia dell’obbligato
Adige-Tenzon, oltre il termine assegnato di trenta giorni, era già stata
espressa nella citata ordinanza 54/03, che, come già detto, aveva
specificatamente indicato quali operazioni fossero richieste per la messa in
sicurezza dell’area.
È rimarchevole che, nel giudizio seguente al ricorso proposto con il ricorso
2117/03 da Adige e Tenzon, e di cui si è sopra trattato, si era costituita anche
Paradiso 2000, la quale aveva concluso per la reiezione del gravame, e, dunque,
per l’integrale conferma dell’ordinanza 54/03 (che avrebbe invece potuto
impugnare incidentalmente, nei limiti del proprio interesse), anche per la parte
in cui questa aveva individuato gli interventi necessari alla messa in
sicurezza, tra cui la rimozione dei serbatoi, da cui deriverebbe, sempre secondo
la stessa Paradiso 2000, la demolizione del fabbricato.
Comunque, se pure si volesse sostenere che le prescrizioni contenute
nell’ordinanza 54/03 mancavano originariamente di concretezza ed attualità nei
confronti della ricorrente, non v’è dubbio che l’una e l’altra sono intervenute,
con la conseguente lesività, per effetto della deliberazione di giunta 162/03,
la quale ha disposto per l’attuazione d’ufficio delle prescrizioni contenute
nell’ordinanza 54/03.
Peraltro, la ripetuta deliberazione non costituisce, né formalmente né
sostanzialmente, oggetto del ricorso 436/04: ed ogni residuo dubbio sul punto
appare superato, dato che lo stesso provvedimento forma oggetto di un successivo
ed autonomo ricorso straordinario al presidente della Repubblica: né v’è ragione
per sospendere il presente giudizio, ex art. 295 c.p.c., in quanto, per le
ragioni che si stanno delineando, si deve escludere che la decisione su questo
richieda la preventiva definizione del ricorso straordinario.
4.3.3. E’ allora confermato che, per la parte in cui si riferisce ai lavori di
messa in sicurezza, le note impugnate non costituiscono affatto il
“provvedimento che decreta l’inizio dei lavori di messa in sicurezza”, quanto,
al massimo, l’atto con cui si comunica la decisione, precedentemente assunta di
procedere alla loro effettuazione: ed il ricorso, in parte qua, va dichiarato
inammissibile.
4.4.1. Per quanto poi riguarda il restante contenuto delle due note, riferito
cioè all’onere reale ed al privilegio speciale sull’area, questi non si
determinano certamente attraverso dichiarazioni unilaterali
dell’Amministrazione, come quelle espressa nelle due note in questione: è invece
necessario che, nel caso concreto, si realizzi la fattispecie delineata dal
ripetuto art. 17, commi X ed XI, del d. lgs. 22/97.
4.4.2. Così, pur se proposto da Paradiso 2000 nelle forme del giudizio
impugnatorio, il petitum sostanziale, in parte qua, è costituito
dall’accertamento negativo dei vincoli reali al diritto di proprietà della
ricorrente, affermati dall’Amministrazione: ma, ovviamente, non per ciò stesso
esistenti.
Peraltro, è evidente come la domanda sia affatto estranea alla giurisdizione del
giudice amministrativo, stante la natura della posizione soggettiva dedotta in
giudizio, la quale è appunto costituita dal diritto di proprietà sull’area, che
i provvedimenti, emessi nel corso del procedimento, e richiamati nelle note
impugnate, non degradano per tali ad interesse legittimo (come può invece
avvenire in materia espropriativa).
Le ordinanze costituiscono invece il presupposto dell’attività di messa in
sicurezza, dalla quale derivano semmai i vincoli alla proprietà - onere reale e
privilegio - previsti dalla legge; né, d’altro canto, è possibile ricondurre la
situazione de qua ad una fattispecie di giurisdizione esclusiva, del T.A.R.,
tanto più dopo l’intervento della Corte costituzionale, di cui alla sentenza
204/04, di cui si è già detto sub 2.5.3..
5. In conclusione, dunque, il ricorso 1771/03 va accolto; va invece respinto il
ricorso 2117/03, mentre il ricorso 436/04 va dichiarato inammissibile: esistono
comunque ragioni sufficienti per compensare integralmente le spese di giudizio
tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, III sezione,
definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, previa riunione:
a) accoglie il ricorso 1771/03 e, per l’effetto, annulla l’ordinanza 12 maggio
2003, n. 41, prot. 6028, del Comune di Cerea;
b) rigetta il ricorso 2117/03;
c) dichiara inammissibile il ricorso 436/04
Compensa integralmente le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio addì 17 marzo 2005.
SENTENZA DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il 25 maggio
2005, n. 2174
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Direttore della Terza Sezione
1)
Inquinamento - Ordinanza di bonifica e messa in sicurezza - Natura - Competenza
- Dirigente - Artt. 17 d. lgs. 22/97 e 8 d.m. 471/99. L’ordinanza di
bonifica e messa in sicurezza di un’area non è qualificabile come espressione
del potere ordinatorio di cui all’art. 50 del d. lgs. 267/00, ma di quello
specificamente previsto dall’art. 17 del d. lgs. 22/97, nonché dall’art. 8 del
d.m. 471/99; la sua emissione spetta pertanto al dirigente competente per
settore e non al sindaco. Pres. Zuballi, Est. Gabbricci - P. s.r.l. (Avv.ti
Gastaldello, Licata e Sartori) c. Comune di Cerea (Avv.ti Sala e Zambelli), riun.
ad altri -
T.A.R. VENETO, Sez. III – 25
maggio 2005, Sentenza n. 2174
2) Inquinamento - Interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino
ambientale - Art. 17 d. lgs. 22/97 - Ordinanza - Proprietario dell’aera -
responsabilità oggettiva - Esclusione - Notifica del provvedimento - Finalità -
Istituzione dell’onere reale di cui dell’art. 17, cc. 10 e 11 d. lgs. 22/97.
Gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e di ripristino ambientale,
devono essere posti a carico dei “responsabili”, cioè di coloro che, con la loro
condotta commissiva od omissiva, abbiano causato, o concorso a causare, il
superamento dei limiti di accettabilità della contaminazione ambientale, in
relazione alla specifica destinazione d’uso dei siti. Conseguentemente,
l’Amministrazione non può imporre lo svolgimento di attività di recupero e di
risanamento ex art. 17 del d. lgs. 22/97ai proprietari di aree inquinate che non
hanno alcuna responsabilità diretta sull’origine del fenomeno contestato ma che
vengono individuati solo in quanto proprietari del bene. Il provvedimento di
ripristino va tuttavia notificato al proprietario per gli effetti dell’articolo
17, commi X e XI, del d. lgs. 22/97, e, cioè, per costituire sulle aree
inquinate un onere reale ed un privilegio speciale, segnatamente per le spese di
ripristino affrontate dall’Amministrazione qualora i responsabili non provvedano
ovvero non siano individuabili. Pres. Zuballi, Est. Gabbricci - P. s.r.l. (Avv.ti
Gastaldello, Licata e Sartori) c. Comune di Cerea (Avv.ti Sala e Zambelli), riun.
ad altri -
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maggio 2005, Sentenza n. 2174
3) Inquinamento - Ordinanza di bonifica e messa in sicurezza - Descrizione
dettagliata degli interventi - Necessità - Esclusione. Per la validità di
un’ordinanza di bonifica e messa in sicurezza è sufficiente l’indicazione del
tipo di contaminazione accertata, della sua presunta causa, degli obiettivi da
perseguire, e dei caratteri salienti degli interventi necessari per
raggiungerli. Non è necessario che questi ultimi siano descritti
dettagliatamente, atteso che la fase esecutiva appartiene all’autonomia ed alla
responsabilità dell’obbligato. Pres. Zuballi, Est. Gabbricci - P. s.r.l. (Avv.ti
Gastaldello, Licata e Sartori) c. Comune di Cerea (Avv.ti Sala e Zambelli), riun.
ad altri -
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maggio 2005, Sentenza n. 2174
4) Inquinamento - Ordinanza di bonifica e messa in sicurezza diretta nei
confronti di alcuni soltanto dei responsabili dell’inquinamento - Legittimità.
L’ordinanza che determina gli interventi di bonifica e messa in sicurezza non è
illegittima solo perché li pone a carico di una parte soltanto dei soggetti
astrattamente responsabili secondo le prescrizioni di legge. Invero, le
disposizioni applicabili non stabiliscono affatto un simile onere per
l’Amministrazione competente, giacché si riferiscono genericamente ai
responsabili, e mostrano comunque di assegnare rilievo prevalente all’interesse
generale alla realizzazione degli interventi; d’altro canto, ciascun
responsabile ha titolo ad agire in regresso per il parziale recupero delle spese
affrontate nei confronti degli altri soggetti, la cui condotta ha concorso a
cagionare ovvero ad aggravare la contaminazione ambientale. Pres. Zuballi, Est.
Gabbricci - P. s.r.l. (Avv.ti Gastaldello, Licata e Sartori) c. Comune di Cerea
(Avv.ti Sala e Zambelli), riun. ad altri -
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maggio 2005, Sentenza n. 2174
5) Inquinamento - Siti contaminati - Onere reale ex art. 17 d.lgs. 22/97 -
Domanda di accertamento negativo - Giurisdizione del giudice amministrativo -
Esclusione. La domanda di accertamento negativo dei vincoli reali al diritto
di proprietà ex art. 17, cc, 10 e 11 del d. lgs. 22/97 è estranea alla
giurisdizione del giudice amministrativo, stante la natura della posizione
soggettiva costituita dal diritto di proprietà dell’area che non è degradata ad
interesse legittimo dai provvedimenti di esecuzione d’ufficio degli interventi
di bonifica e messa in sicurezza, assistiti da onere reale sull’area
interessata. Pres. Zuballi, Est. Gabbricci - P. s.r.l. (Avv.ti Gastaldello,
Licata e Sartori) c. Comune di Cerea (Avv.ti Sala e Zambelli), riun. ad altri -
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6) Procedure - Condanna al risarcimento del danno - Conseguente a
comportamento omissivo in materia di uso del territorio - Giurisdizione del
giudice amministrativo - Esclusione - Sent. Corte Cost. 204/04. La condanna
al risarcimento del danno derivante da comportamento omissivo in materia di uso
del territorio è preclusa al giudice amministrativo per effetto della sentenza
della Corte Costituzionale n. 204/04. Pres. Zuballi, Est. Gabbricci - P. s.r.l.
(Avv.ti Gastaldello, Licata e Sartori) c. Comune di Cerea (Avv.ti Sala e
Zambelli), riun. ad altri -
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maggio 2005, Sentenza n. 2174
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