Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
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T.A.R. PUGLIA, Lecce, Sez. II - 8 febbraio 2005, n. 484
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
IIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza sezione,
costituito da:
Umberto Zuballi - Presidente relatore
Claudio Rovis - Consigliere
Riccardo Savoia - Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 251/04 proposto dal COMITATO CONTRO IL PROTOCOLLO DI
INTESA PER IL RINNOVO DEL PARCO DEI VEICOLI COMMERCIALI AI FINI DEL
MIGLIORAMENTO DELLA QUALITA’ DELL’ARIA IN PADOVA E NEI COMUNI CONTERMINI, in
persona dei promotore, AUA ASSOCIAZIONE UTENTI AUTO, nella persona del legale
rappresentante pro tempore, STOCCO SAS DI STOCCO LEOPOLDO & C., in persona del
legale rappresentante pro tempore, STEMPLAST DI STEFANELLO & C. SNC, in persona
del legale rappresentante pro tempore, AUTOTRASPORTI INTERNAZIONALI CAON DI R.
CAON & C. SNC, in persona del legale rappresentante pro tempore, SEGATO FABIO
SNC, DI SEGATO FABIO & C., in persona del legale rappresentante pro tempore,
STIEVANO LUCIO DITTA INDIVIDUALE, in persona del legale rappresentante pro
tempore, MATERIALI EDILI RUBIN DI RUBIN MASSIMILIANO & C. in persona del legale
rappresentante pro tempore, DANIELE LUCA DITTA INDIVIDUALE, in persona del
legale rappresentante pro tempore, GRANDESSO WALTER DITTA INDIVIDUALE SAB ITALIA,
in persona del legale rappresentante pro tempore, VIVAI FRATELLI BERTI SNC, in
persona del legale rappresentante pro tempore, BARALDO MIRKO DITTA INDIVIDUALE,
in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi
dall’avvocato Paolo Micozzi, con elezione di domicilio presso la Segreteria
generale del TAR;
CONTRO
Il Comune di Padova in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso
dagli avvocati Carlo De Simoni, Alessandra Montobbio, Vincenzo Mizzoni, Marina
Lotto e Paolo Bernardi con elezione di domicilio presso la Segreteria del TAR;
il Comune di Vigonza, in persona del Sindaco pro tempore, non costituitosi;
PER
l’annullamento:
1 - della deliberazione di C.C. n. 39 del 31.03.2003 del Comune di Padova di
recepimento dell'accordo 31.01.2003 con i Sindaci dei Comuni dell'area urbana
“Interventi per ridurre l'inquinamento atmosferico” e del "Protocollo d'intesa
per il rinnovo del parco dei veicoli commerciali ai fini del miglioramento della
qualità dell'aria in Padova e nei comuni contermini prot. 32 128 del 25.2.2003"
e ai sensi del quale (protocollo) a partire dal 1.12.2003 viene vietata la
circolazione ai veicoli utilizzati per finalità economiche nei centri abitati
dei territori comunali e l'esposizione del contrassegno identificativo di cui
all'art. 4 che sono condizione per la concessione dei periodi di proroga nei
termini sopra descritti;
2 - della deliberazione di G.C. n. 2003/0770 del 14.10.2003, avente ad oggetto
Protocollo d'intesa 18.2.2003 approvato con delibera di C. C. n. 39/2003
autorizzazione alla circolazione dei veicoli commerciali ed introito di Euro
25,00 per ciascuna autorizzazione rilasciata a veicoli non ecocompatibili e di
delega delle Associazioni di Categoria sottoscrittrici del protocollo di intesa
a rilasciare le autorizzazioni in deroga per conto del Comune di Padova, a firma
del Comandante della Polizia Municipale entrambe (2 e 3) in principalità nella
parte in cui stabiliscono di assoggettare a limitazione della circolazione nel
territorio comunale, per il solo fatto della decorrenza del termine 1. 12.2003
(prorogato al 15.01.2003 e poi al 2.2.2003) tutti indistintamente i veicoli "
utilizzati per finalità economiche, pesanti leggeri e leggerissimi (leggi
automobili ad uso commerciale) in mancanza di atto di impegno del proprietario
alla sostituzione e conversione del mezzo ovvero, in via subordinata, nella loro
interezza.
3 - dell'Ordinanza n . 30 dd. 11 .11.2003 prot. n. 241747 con cui il Sindaco di
Padova ha ordinato l'istituzione del divieto di circolazione nelle giornate di
giovedì e venerdì dal 13.11.2003 al 26.03.2004 , in via principale nella parte
in cui, al punto 2) lettera r), dispone che la non applicazione del divieto ai
veicoli appartenenti alle categorie L 2 ed L 5 riferite al trasporto merci e
alla categoria " N di cui all'art. 47 del D.Lgs 285/1992 " Nuovo codice della
strada `` (veicoli commerciali) valga solo fino alla data di avvio
dell'applicazione dell'accordo sul rinnovo dei mezzi commerciali approvato con
delibera di C.C. n. 39 /2003 del 31.03.2003 e previsto per il giorno 1.12.2003;
ovvero, in via subordinata nella sua totalità .
4 - della successiva Delibera di G.C. n. 936 dd. 25.11.2003, in via principale
nella parte in cui si ritenga disponga che la non applicazione del divieto ai
veicoli appartenenti alle categorie L 2 ed L 5 riferite al trasporto merci e
alla categoria " N di cui all'art. 47 del D.Lgs 285/1992 " Nuovo codice della
strada " (veicoli commerciali) valga solo fino alla data di avvio
dell'applicazione dell'accordo sul rinnovo dei mezzi commerciali approvato con
delibera di C.C. n. 39 /2003 del 31.03.2003 e rinviato per il giorno 15.01.2003;
ovvero, in via subordinata, nella sua totalità .
5 - della deliberazione di G.C. n. 40 del 27.1.2002 di riadozione di un addendum
al Protocollo di Intesa 18.2.2003 e di pretesa migliore specificazione " dei
contenuti del Protocollo stesso "
6 - - Di ogni altro atto, presupposto e/o consequenziale .
Visto il ricorso, notificato il 12 gennaio 2004 e depositato presso la
Segreteria il 27 gennaio 2004 con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del comune, depositato il 9 febbraio
2004;
Viste le memorie prodotte dalle parti tutte;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, nella pubblica udienza del 20 gennaio 2005 - relatore il presidente
Zuballi - gli avvocati Micozzi per la parte ricorrente e Montobbio per il
Comune;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
I ricorrenti sono tutti operatori commerciali di Padova, della provincia, delle
zone limitrofe e si oppongono ai provvedimenti comunali che limitano alla
circolazione nell’ambito di tutti centri abitati, a meno che non vi sia la
sottoscrizione di un impegno alla sostituzione ovvero conversione di tutti
autoveicoli utilizzati per finalità economiche. La limitazione di circolazione
priverebbe la categoria di sicure entrate economiche.
Fanno presente come vi era stato un protocollo d’intesa tra i comuni della zona
di Padova e le associazioni di categoria inteso a limitare l’inquinamento
atmosferico e a rinnovare progressivamente il parco dei vicoli commerciali. In
questo ambito bisognava altresì prevedere una piattaforma logistica per la
movimentazione delle merci; veniva altresì stabilito che i vicoli commerciali
non potevano circolare nei centri abitati, salvo sottoscrizione di un impegno
per la conversione o sostituzione del veicolo.
Inoltre, il comune ha fissato valori limite inquinanti inferiori a quelli
stabiliti dalla normativa precedente senza considerare che la riduzione
dell’inquinamento è prevista per un periodo dal 2005 al 2010. Inoltre non è
ancora entrato in vigore il piano regionale di risanamento dell’atmosfera.
Fanno poi presente che le misure sono del tutto generiche e affatto idonee a
diminuire in concreto l’inquinamento atmosferico.
In via di diritto deducono i seguenti motivi:
1. violazione di legge con riferimento agli artt. 39 e 38 del DM 2 aprile 2002,
n. 60, del DPCM 28 marzo 1983 come modificato dall’articolo 20 del DPCM 24 marzo
1988 n. 203; violazione di legge con riferimento agli artt. 7 e 8 del DLT 4
agosto 1999 n. 351, illogicità, carenza e falsità del presupposto, sviamento,
inefficacia, perplessità, difetto di istruttoria e di motivazione,
contraddittorietà.
Il provvedimento impugnato fa riferimento a limiti di inquinamento che dovranno
essere raggiunti nel 2005 ovvero nel 2010, per cui è stata erroneamente
applicata una normativa non ancora vigente; inoltre, il raggiungimento dei
valori limite è avvenuto unicamente nella stagione invernale o all’inizio di
quella primaverile, ed è stato causato da impianti di riscaldamento a non dai
vicoli commerciali. Inoltre mancano ancora i piani regionali di programmazione
degli interventi.
La normativa vigente prevede inoltre la sospensione del traffico veicolare e non
già il blocco totale. L’ordinanza ha carattere permanente e strutturale,
obbligando le parti a consentire a un impegno solamente per ridurre l’eventuale
e non provato inquinamento futuro.
Non sarebbero stati poi considerati tutti gli elementi per valutare
l’inquinamento, confrontando tra di loro sacrifici imposti ai privati e i
benefici da ottenere. La mancanza di un’istruttoria adeguata in particolare
sull’efficacia di un blocco permanente renderebbe illegittimo il provvedimento.
Non esistono poi possibilità concrete di convertire i veicoli. Va poi osservato
come negli ultimi tre anni è calato il parco veicolare commerciale pesante e
anche quello leggero. Si tratta quindi di un mero esperimento che grava
esageratamente sulle aziende senza che venga garantita la sua efficacia. Il
blocco del traffico non garantirebbe un significativo adeguamento
dell’inquinamento atmosferico, alla luce degli studi più corretti. Va poi
considerato come già oggi all’interno di Padova non sono ammessi i veicoli con
stazza superiore a 35 quintali. La motivazione quindi non è logica e non
dimostra la necessità del provvedimento così drastico.
2. violazione degli articoli 16 e 17 DLT 30 marzo 2001 n. 165 e degli articoli
50 e 107 DLT 18 agosto 2000 n. 267, incompetenza, contraddittorietà ed
illogicità.
Il provvedimento doveva essere adottato dal dirigente del servizio e non dal
sindaco; non può poi essere considerato un’ordinanza contingibile ed urgente, in
quanto presenta contenuti permanenti.
3. violazione ed elusione delle normative sull’ambiente, violazione degli artt.
39 del DM 2 aprile 2002 n. 60, 3 e 4 del DM 21 aprile 1999 n. 163, 7 lettere a)
e b) D Lgs 9 aprile 1992 285 e 7 8 del D Lgs 4 agosto 1999 n. 351. Falsità del
presupposto, carenza di presupposto, illogicità, contraddittorietà,
incompetenza, travisamento dei fatti, impossibilità dell’oggetto, violazione dei
principi di opportunità, carenza di motivazione, falsità del presupposto
violazione della normativa regionale del Veneto di cui alla legge regionale 35
del 2001, in particolare artt. 3, 5 e 6.
Secondo i ricorrenti il protocollo d’intesa volto a creare una deroga di massa
costituisce una violazione delle normative statali e comunitari sulla qualità
dell’aria in quanto consentirebbe di immettere inquinante senza limitazione
alcuna. La normativa europea e nazionale di attuazione prevedono invero
limitazioni alla circolazione per gli autoveicoli che non abbiano effettuato il
controllo annuale, ma non prevedono deroghe e limitazioni in senso permanente.
Inoltre la sospensione del traffico non risulta affatto correlata
all’inquinamento dell’aria. Infine si ignora la necessità di una programmazione
pluriennale del traffico mentre l’impegno richiesto attualmente non appare
affatto giustificato. L’errore logico dell’impostazione comunale consiste nel
bloccare oggi la circolazione in ragione di una ipotetica e insussistente
necessità futura. L’esistenza di una deroga riguarda solo coloro che si
impegnano, con ciò contraddicendo la necessità di diminuire l’inquinamento.
Inoltre il contenuto dell’impegno appare in violazione del principio della
tutela della dignità della persona previsto dalla stessa costituzione. In attesa
dei limiti che entreranno in vigore nel 2005 il comune poteva solo adottare
misure contingenti ovvero programmi a lungo termine, ma non imporre il divieto
generalizzato sopra previsto; spetta poi alla regione pianificare nel futuro la
riduzione dell’inquinamento non già al comune.
Manca quindi una visione globale di insieme che solo un piano regionale potrebbe
prevedere.
4. violazione di legge e falsità e difetto di presupposto, illogicità e
irragionevolezza, contraddittorietà rispetto a precedenti atti di indirizzo
programmatori e amministrativi. Violazione dell’articolo 4 del DM 21 aprile 1999
n. 163 e del DM 23 ottobre 1998 allegato 3, comma 8.
In realtà il decreto ministeriale prevede misure alternative che assicurano il
soddisfacimento alla domanda di mobilità delle merci, e quindi bisognava attuare
delle misure diverse prima di prevedere un blocco totale del traffico.
5. violazione degli articoli 629 e 323 del codice penale, violazione dei
principi contenuti negli articoli 3, 13, 16, 97, 42, 41, 1, 35, 36 della
costituzione, illogicità e ragionevolezza, contraddittorietà, violazione degli
articoli 4 del DM 21 aprile 2002 n. 60, violazione degli articoli 11 e 13 della
legge 241 del 1990, degli articoli 1372 e 2043 del codice civile, creazione di
un inutile servizio pubblico, carenza di motivazione, invalidità derivata.
I soggetti che non aderiscono all’impegno, si trovano assoggettati a una
limitazione gravosa mentre la stessa deroga appare eccessiva. Non esiste poi
alcuna motivazione né previsione di un’analisi. Appare eccessiva la distanza tra
il premio per coloro che si impegnano e la dissuasione per coloro che non si
impegnano.
La violazione della libertà personale e di quelle economiche appare alle ditte
ricorrenti palese. Quando si parla poi di mezzi utilizzati per finalità
economiche non c’è alcun riferimento alle emissioni inquinanti.
6. violazione di legge con riferimento ai principi del diritto comunitario di
proporzionalità, progressività, solidarietà, e ripartizione del carico,
sostenibilità, tecnologia disponibile, eccessività del costo, rapporto tra
contributo e costo del risanamento, esigenza sociale, e quindi delle direttive
europee n. 91/441, 94/12, 93/59, 96/69, 91/542, 96/1, 99/30, 2000/69, 97/01, e
della decisione n. 2001/744, violazione del principio di progressività e del
principio di eguaglianza, falsità del presupposto.
Le normative europee si limitano a porre limiti alle immissioni dei nuovi
veicoli, per cui tutti i principi comunitari sarebbero stati violati
dall’ordinanza sindacale impugnata, in relazione in particolare al principio di
proporzionalità tra i sacrifici e il risultato ottenuto.
7. violazione dei principio di economicità di cui all’articolo 97 della
costituzione, di congruità e proporzionalità, di certezza e affidamento
dell’azione, dei principi fondamentali di programmazione di cui alla legge
regionale n. 35 del 2001 violazione degli artt. 3 e 9 del DM n. 60 del 2002, 3 e
4 del DM 163 del 1999, del D Lgs 285 del 1992, 7 e 8 del D Lgs 351 del 1999,
illogicità e violazione dei principi di buona amministrazione, dell’articolo 41
della costituzione, illogicità e imparzialità, violazione delle norme sui
servizi pubblici, del limite di competenza del comune, difetto di presupposto e
carenze di motivazione e di istruttoria.
Il sistema di deroghe per chi aderisce all’impegno non introduce un piano né un
programma, prevedendo solamente una deroga generalizzata e una penalizzazione
eccessiva per chi non aderisce; manca ogni programmazione.
Gli stessi dati su cui si è fondata la amministrazione comunale appaiono del
tutto superati.
8. violazione degli articoli 7, 8 e 9 della legge 241 del ’90 mancata
comunicazione di avvio del procedimento.
Resiste in giudizio il comune di Padova, il quale in via preliminare eccepisce
l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione processuale del
Comitato ricorrente.
DIRITTO
Questo Collegio ritiene fondata l’eccezione sollevata dal Comune relativa alla
mancata prova della legittimazione processuale del Comitato ricorrente, il quale
invero non dimostra in alcun modo la sua rappresentatività e va quindi
estromesso dal ricorso.
Il ricorso va peraltro considerato ammissibile per quanto concerne le altre
ditte ricorrenti, il cui interesse e la cui legittimazione emergono evidenti dal
contenuto stesso del ricorso.
Questo Collegio non ritiene di accedere alle richieste istruttorie riferite
all’evoluzione della situazione successivamente alla presentazione del ricorso,
in quanto il materiale in atti appare sufficiente per decidere sulla legittimità
degli atti gravati.
Quanto all’eccezione di tardività in relazione ad alcuni degli atti impugnati,
aventi natura sostanzialmente programmatoria, sollevata dal Comune, si osserva
come la lesività degli stessi è divenuta concreta solamente a seguito
dell’ordinanza del sindaco n 5 del 30 gennaio 2004, per cui il ricorso appare
tempestivo anche in relazione a detti atti. Inoltre, questi ultimi appaiono
tutti collegati tra di loro in un evidente rapporto di consequenzialità logica.
Venendo alle questioni principali esse attengono, come appare evidente, ai
poteri comunali in siffatta materia. L’ordinanza impugnata, nel limitare il
traffico agli autoveicoli utilizzati per ragioni economiche, quindi
sostanzialmente per trasporto merci, impone un divieto di circolazione in
determinati orari e in determinate zone salvo deroga in caso di impegno del
titolare di sostituire il veicolo commerciale o perlomeno di modificarlo per
raggiungere i limiti di emissioni nell’atmosfera.
Va rilevato che appare pacifico in causa come i comuni abbiano indubbiamente la
potestà di limitare il traffico per ragioni di tutela dall’inquinamento, per cui
il problema giuridico riguarda le modalità con cui nel caso concreto tale potere
è stato esercitato.
Va innanzitutto osservato come il decreto ministeriale n. 163 del 21 febbraio
1999 e il successivo n. 60 del 2 aprile 2002, entrambi di recepimento di
direttive europee, fissano tra l’altro i limiti di inquinamento che dovranno
essere raggiunti rispettivamente nel 2005 e nel 2010. Sennonché il comune ha
voluto anticipare l’applicazione di detti limiti sulla base di alcune indagini e
imponendo un limite alla circolazione, a meno che l’interessato non sottoscriva
un impegno all’aggiornamento e adattamento dei veicoli ai suddetti parametri
europei.
Ad avviso di questo collegio risulta evidente la fondatezza di due fondamentali
censure proposte da parte ricorrente: innanzitutto l’amministrazione comunale ha
anticipato, sia pure a determinati fini, l’applicazione di direttive europee e
delle corrispettive norme italiane di recepimento relative alle emissioni di
autoveicoli commerciali, il che non risulta rientrare nei poteri comunali. Il
comune può solamente tenere conto dei parametri europei per valutare il
raggiungimento o meno di una certa soglia di inquinamento, ma non imporre agli
operatori un’anticipazione di una scadenza adottata per l’intera unione europea.
Inoltre, trattandosi di pericolo di inquinamento e non di inquinamento in atto,
era necessaria un’istruttoria più accurata di quella cui il comune stesso fa
riferimento.
Va poi osservato come di fatto l’imposizione di un vincolo particolare agli
autoveicoli transitanti per il comune di Padova, vincolo che si sostanzia o in
un divieto di circolazione o in alternativa nell’assunzione di un impegno di
modificare nel senso indicato l’autoveicolo, trasborda in una violazione del
principio di libera circolazione all’interno dell’Unione Europea. Tale principio
può subire limitazioni nell’interesse pubblico, ma non limitazioni
discriminatorie rispetto al territorio degli altri comuni che non siano
strettamente collegate ad una particolare situazione di inquinamento o in atto o
prevedibile. Quello che sicuramente un comune non può fare è imporre o
anticipare i limiti previsti con determinate scadenze a livello europeo ovvero
dettare una disciplina di circolazione dei veicoli commerciali difforme da
quella comunitaria.
Va a questo punto fatta applicazione di un concetto di portata generale,
sintetizzabile nelle regole comunitarie della proporzionalità, dell'adeguatezza
e della ragionevolezza (Consiglio Stato, sez. V, 30 aprile 2002, n. 2294).
Nel caso in discussione sussiste altresì il cosiddetto vizio di proporzionalità
tra interesse pubblico perseguito e mezzi utilizzati, mezzi che nel caso in
esame impongono più o meno coartatamente un obbligo in capo ai soggetti, non
semplicemente un obbligo di adeguarsi, ma di modificare i veicoli entro un
determinato termine, pena l’inapplicabilità di una generosa deroga. Il comune in
tal modo pone surrettiziamente vincoli di diritto privato, sia pure a fini
pubblicistici.
L’interesse pubblico alla tutela ambientale poteva e doveva essere perseguito da
un lato tenendo conto delle specifiche potestà comunali in materia, e d’altro
lato senza indirettamente limitare alcuni diritti di libertà, compresi quelli di
circolazione, impliciti nella normativa europea e anche nella costituzione
italiana. Lo strumento adottato da comune di Padova, il quale addirittura impone
una sottoscrizione di un obbligo da parte dei soggetti privati, per poter
usufruire di una deroga, tra l’altro alquanto ampia, appare sproporzionato
rispetto all’interesse pubblico perseguito e comunque esulante dalle potestà
comunali come visto limitate alla tutela dell’inquinamento nel territorio
comunale.
In sostanza, il ricorso va accolto per la fondatezza dei principali motivi
dedotti, concernenti la proporzionalità, il difetto di istruttoria, e il
sostanziale travalicamento da parte del comune dei poteri che la legge gli
affida in tale materia. Per tale ragione il ricorso va accolto con
l’annullamento di tutti gli atti impugnati, tra di loro collegati dal punto di
vista logico, ivi compresi quelli impugnati con i motivi aggiunti.
Le spese di giudizio possono tuttavia essere compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza Sezione, respinta
ogni contraria istanza ed eccezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in
premessa, estromesso il Comitato,
lo accoglie, come da motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, in Camera di Consiglio, il 20 gennaio 2005.
1) Inquinamento atmosferico - Veicoli commerciali - Divieto di circolazione - Applicazione anticipata dei limiti comunitari di emissione - Comune - Competenza - Esclusione. L’indubbia potestà dei Comuni di limitare il traffico per ragioni di tutela dell’inquinamento non si estende sino a consentire l’anticipata applicazione di direttive europee e delle corrispettive norme italiane di recepimento relative alle emissioni di autoveicoli commerciali, dettando di fatto una disciplina difforme da quella comunitaria. L’interesse pubblico alla tutela ambientale può e deve essere perseguito da un lato tenendo conto delle specifiche potestà comunali in materia, e d’altro lato senza indirettamente limitare alcuni diritti di libertà, compresi quelli di circolazione, impliciti nella normativa europea e anche nella costituzione italiana. (nella specie, il Comune di Padova aveva disposto un limite alla circolazione dei veicoli commerciali, anticipando l’applicazione dei limiti di cui al d.m. 163/99 e 60/2002, entrambi di recepimento di direttive europee, che fissano i limiti di inquinamento da raggiungere, rispettivamente, nel 2005 e nel 2010) Pres. ed Est. Zuballi - Comitato contro il protocollo di intesa per il rinnovo del parco dei veicoli commerciali ai fini del miglioramento della qualita’ dell’aria in Padova e nei comuni contermini e altri (Avv. Micozzi) c. Comune di Padova (Avv.ti De Simoni, Montobbio, Mizzoni, Lotto e Bernardi) T.A.R. VENETO, Sez. III - 10 marzo 2005, n. 850
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