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CORTE DI CASSAZIONE Sezioni Unite Civili, 25 gennaio 2006, Sentenza n. 1379
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI CASSAZIONE Sezioni Unite Civili,
25 gennaio 2006, Sentenza n. 1379
(Presidente V. Carbone, Relatore M. Marrone - Ric. Rutelli ed altri)
Omissis
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Così l'impugnata sentenza:
"Con sentenza n. 1544/OOR, depositata il 25 settembre 2000, la Sezione
Giurisdizionale per il Lazio condannava - a titolo di risarcimento del danno
subito dal Comune di Roma - il Sindaco RUTELLI FRANCESCO, nonché gli assessori e
funzionari TOCCI WALTER, LANZILLOTTA LINDA, CECCHINI DOMENICO, PIVA AMEDEO,
BORGNA GIOVANNI, SANDULLI PIERO, FARINELLI FIORELLA, MINELLI CLAUDIO, BARRERA
PIETRO, GAGLIANI CAPUTO VINCENZO e CORDELLI ADRIANO al pagamento, in favore del
"pubblico erario", della somma complessiva di L. 1.090.547.564, oltre interessi,
rivalutazione monetaria e spese di giudizio; il tutto ripartito - senza vincolo
di solidarietà - tra i singoli soccombenti in funzione della incidenza causale
di ciascuno nella produzione del danno.
La condanna traeva origine dal fatto che tutti i summenzionati, quali
amministratori o alti funzionari del Comune di Roma, avevano votato o assentito
numerose delibere di Giunta, con le quali erano stati conferiti e/o rinnovati
incarichi e consulenze professionali esterne in violazione di norme contenute
nella legge n. 142 del 1990 e nel d. lgs. n. 29 del 1993, recepiti nello Statuto
Comunale e nel Regolamento per l'Organizzazione degli Uffici e dei Servizi
dell'Amministrazione Comunale.
Le delibere sanzionate in sentenza si riferivano ai seguenti conferimenti di
incarichi o consulenze, ritenuti produttivi di danno alle finanze comunali:
1 - CIVITA PIER MICHELE, incaricato,
dal 1.1.1994 al 31.12.1.996, del "coordinamento dello staff dei consiglieri e
dei consulenti del Sindaco e della cura delle relazioni esterne;
2 - PICCA MAURIZIO, incaricato, per lo stesso periodo, di coadiuvare il Sindaco
nelle funzioni di cui all'ordinanza n. 33150 dell' 11.12.1993;
3 - STOLA CAMILLA, incaricata a decorrere dal gennaio 1995 al 31.12.1996, della
predisposizione e sperimentazione delle modalità organizzative della
comunicazione diretta tra sindaco e cittadini, nonché per i rapporti diretti con
Associazioni e singoli cittadini, in particolare nell'ambito della conferenza
sanitaria cittadina;
4 - TRUDIJ CARLA, incaricata quale segretaria particolare del Sindaco dal
gennaio '94 al dicembre 1996;
5 - D'ANDREA ALESSANDRA, incaricata, per lo stesso periodo, quale assistente del
Capo di Gabinetto con particolare riferimento alla cura dei rapporti con le
Associazioni rappresentative degli Enti Locali;
6 - NOVELLI SILVANA, incaricata, dal giugno 1995 al 31/12/1996, quale consulente
del Sindaco nel campo dell'immagine, della comunicazione e delle pubbliche
relazioni".
Avverso tale sentenza tutti i soccombenti proponevano appello, con atti
ritualmente notificati e depositati (oltre a RENZO LIJSETTI il cui gravame verrà
dichiarato inammissibile per non essere stato parte nel giudizio di primo
grado).
Riuniti i gravami ed in parziale accoglimento degli stessi, la Seconda Sezione
Giurisdizionale Centrale della Corte dei Conti, con sentenza n. 137 del 22
aprile 2002, riduceva l'entità degli addebiti risarcitori e, per l'effetto,
condannava i singoli appellanti a pagare, a favore del Comune di Roma, le
seguenti somme: RUTELLI Francesco: L. 77.495.000, pari ad € 40.022,00; TOCCI
Walter: L. 31.627.000, pari ad € 16.333,00; LANZILLOTTA Linda: L. 24.310.000,
pari a € 12.555,00; CECCHINI DOMENICO: L. 31.627.000, pari a € 16.333,00; PIVA
Amedeo: L. 31.627.000, pari a € 16.333,00; BORGNA Giovanni: L. 31.627.000, pari
a € 16.333,00; SANDULLI Piero: L. 31.627.000, pari a € 16.333,00; FARINELLI
Fiorella: L. 39.600.000, pari a € 20.451,00; MINELLI Claudio: L. L. 31.627.000,
pari a € 16.333,00 con la rivalutazione monetaria dal 25/9/2000, oltre agli
interessi legali ed alle spese del grado.
Poiché gli appellanti avevano eccepito anche il difetto di giurisdizione del
giudice contabile (in quanto quest'ultimo A) per stabilire la responsabilità
degli amministratori, deve necessariamente, in via pregiudiziale, valutare la
legittimità dei provvedimenti di conferimento degli incarichi, e quindi
conoscere della discrezionalità delle scelte, riservata alla conoscenza del
giudice amministrativo; B) per accertare il danno, deve effettuare un controllo
sull'efficienza dell'azione amministrativa che non può inerire al giudizio di
responsabilità contabile) il giudice di appello, richiamata la diversità fra la
giurisdizione amministrativa, che s'inserisce nella dialettica autorità-libertà
e tende a mantenere o rimuovere l'atto amministrativo, e quella contabile, che
attiene al rapporto fra l'amministrazione e il suo funzionario e tende a
risarcire l'eventuale danno arrecato dal comportamento di quest'ultimo,
rigettava l'eccezione affermando che, "se fosse fondata, condurrebbe sempre
all'impossibilità dell'esercizio della giurisdizione del giudice contabile, il
quale certamente, per formulare il proprio giudizio, non può non delibare la
antigiuridicità del comportamento dell'amministratore o del funzionario, che può
comportare anche una valutazione di illegittimità di atti amministrativi, e non
può non dare una propria valutazione del risultato di quel comportamento,
dovendo anzi tener conto, nella globalità del suo giudizio, dei vantaggi da esso
derivati. Nel concreto esercizio della giurisdizione, il giudice contabile deve
certamente evitare di entrare nel merito delle scelte discrezionali; però,
questa è questione attinente al merito del giudizio, che può costituire capo
d'impugnazione in quanto l'appellante lamenti il cattivo uso del potere
giurisdizionale da parte del giudice di primo grado, ma non formare oggetto di
eccezione pregiudiziale di difetto di giurisdizione, che, in quanto tale, va
respinta".
Hanno proposto ricorso per cassazione in via principale RUTELLI, BORGNA, PIVA,
SANDULLI, BARRERA e GAGLIANI CAPUTO al quale hanno aderito, in via incidentale,
il CECCHINI e la FARINELLI con distinti controricorsi, mentre la LANZILLOTTA ed
il TOCCI hanno proposto un ricorso sostanzialmente analogo in via autonoma, da
qualificare anch'esso incidentale essendo successivo a quello principale n.
4772/03 avverso la stessa sentenza. Ha resistito il Procuratore Generale della
Corte dei Conti con controricorso. La causa già fissata per la discussione
all'udienza del 9 giugno 2005, è stata rinviata a nuovo ruolo per la morte
dell'avv. Nicola Carnovale, unico difensore e domiciliatario del CECCHINI e
della FAR.INELLI. I ricorrenti principali hanno depositato anche note di
udienza.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Vanno preliminarmente riuniti tutti i ricorsi, proposti avverso la stessa
sentenza, ai sensi dell'art. 335 c.p.c.
Essi sono, inoltre, sostanzialmente analoghi a quelli n. 4768-8141-8143-7250/03
discussi nella stessa presente udienza e definiti con sentenza la cui
motivazione può quindi essere integralmente riportata.
Conviene prendere le mosse dal ricorso principale che si affida a quattro
pluriarticolati motivi, e precisamente:
Con il primo motivo viene denunciata la violazione dell'art. 1 L. n. 20/94 come
mod. dal n. 543/96 conv. in L. n, 639/96 nella parte in cui impedisce il
sindacato delle scelte discrezionali operate dall'amministrazione. La scelta da
parte di Sindaco ed Assessori di collaboratori di fiducia ha per forza di cose
carattere discrezionale. I parametri di giudizio elaborati dal giudice contabile
nel tentativo di dare consistenza oggettiva ai giudizi negativi formulati nei
riguardi dei singoli incarichi hanno fallito in pieno, come è dimostrato, sia
dal fatto che su di un numero nemmeno trascurabile di casi le sentenze di primo
e secondo grado sono giunte a formulare giudizi contrastanti; sia dalle numerose
contraddizioni riscontrabili anche all'interno della sentenza di appello.
Con il secondo motivo si denuncia la violazione delle norme generali che
delimitano, ripartendola, la giurisdizione del giudice contabile e del giudice
amministrativo. Erroneamente l'origine prima dell'illecito è stata ravvisata
nella delibera G.C. n. 1/94, laddove a carico di quest'ultima sarebbe stato
imputabile, al più, un vizio di incompetenza relativa sindacabile dal giudice
amministrativo, ma insufficiente a dar corpo, da solo, ad una ipotesi di
responsabilità amministrativa.
Con il terzo motivo si deduce che i vizi sopra denunciati trovano conferma
nell'art. 2, co. 2 bis, L. n. 75/99. L'esatto valore di tale norma, infatti,
consiste nel riconoscimento della utilità della costituzione di uffici di
supporto di sindaci ed assessori con personale esterno scelto con criteri
fiduciari, sicché la sua effettiva portata è stata quella di legittimare a
posteriori gli uffici costituiti medio tempore con autonoma, discrezionale
decisione dell'Amministrazione, quali che fossero le modalità di costituzione
utilizzate.
Con il quarto motivo si lamenta, infine, la violazione del principio di
corrispondenza tra chiesto e pronunciato, nella convinzione che il vizio sia
denunciabile quale motivo attinente alla giurisdizione a seguito della
costituzionalizzazione dei principi sul "giusto processo" quali risultanti dalla
nuova formulazione dell'art. 111 Cost. Rappresentano, quanto meno, evidente
violazione del principio del contraddittorio ex art. 111 cit., 2° co., avere,
senza previa, valida contestazione in primo luogo, posto a fondamento del
carattere antigiuridico attribuito al comportamento dei prevenuti la mancanza
del regolamento consiliare previsto dalla L. n. 127/97, laddove la sentenza di
primo grado, non appellata in parte qua, aveva ritenuto la costituzione dei
contestati uffici di staff' censurabile perché in contrasto con l'ordinamento
legislativo; e, secondariamente, posto la delibera G.C. n. 1/94 al centro della
contestazione, quale componente primaria dell'illecito imputato, malgrado la
delibera stessa fosse stata ritenuta priva di contenuti illeciti con un capo
della sentenza di primo grado passato in giudicato in mancanza di impugnativa.
I quattro motivi, che per ragioni evidenti di consequenzialità logico-giuridica
vanno esaminati congiuntamente, non sono fondati. Al riguardo, giova premettere
che il sindacato giurisdizionale sulle pronunce della Corte dei Conti è ammesso
per verificare che il giudice contabile non abbia emanato un provvedimento non
riconducibile a quelli che, in astratto, ha il potere di emanare ovvero non
abbia travalicato i limiti della c.d. "riserva di amministrazione". Per non
travalicare tali limiti, una volta accertata la compatibilità delle scelte
amministrative con i fini pubblici dell'ente, la Corte dei Conti non può
estendere il suo sindacato all'articolazione concreta e minuta dell'iniziativa
intrapresa, la quale rientra nell'ambito di quelle scelte discrezionali di cui
la legge stabilisce l'insindacabilità, mentre può dare rilievo alla non
adeguatezza dei mezzi prescelti nell'ipotesi di assoluta ed incontrovertibile
estraneità dei mezzi stessi rispetto ai fini.
Nella specie, il giudice contabile non ha ecceduto - contrariamente a quel che
sostengono i ricorrenti - dal suo potere giurisdizionale in quanto si è limitato
a valutare se i mezzi, liberamente scelti dal sindaco e dagli assessori, fossero
adeguati oppure esorbitanti ed estranei al fine pubblico da perseguire,
quest'ultimo identificabile nel potere-dovere di conferire incarichi o
consulenze nel rispetto delle condizioni stabilite dalla legge (ed anche da
disposizioni regolamentari interne del Comune) e tenendo conto delle risorse di
personale comunque a disposizione, nel senso che si sarebbe potuto ricorrere
alla collaborazione di estranei all'amministrazione solo nel caso di
inadeguatezza del personale in servizio.
Questo precisato, va rilevato che il limite della "riserva di amministrazione"
non è stato violato per il fatto che il Procuratore regionale abbia selezionato
in via istruttoria gli addebiti da azionare nel giudizio di responsabilità. Come
giustamente viene osservato nel controricorso, la determinazione all'esercizio
dell'azione di responsabilità e l'istruttoria non costituiscono esplicazione di
funzione giudiziale, e quindi non sono sindacabili in questa sede sotto il
profilo della "giurisdizione".
I ricorrenti sostengono che, poiché la legge n. 20/1994 impone di tenere conto
dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione in relazione al
comportamento degli amministratori o dipendenti pubblici soggetti al giudizio di
responsabilità, la Corte dei Conti, avendo tenuto conto di tali vantaggi solo
per ridurre la risarcibilità del danno erariale, ha errato perché ha violato il
limite esterno delle sue attribuzioni. In realtà, la censura investe potestà
decisionali "interne" all'esercizio della giurisdizione, in quanto si riferisce
al tema dell'esistenza in concreto del danno.
Neppure attiene alla giurisdizione la censura secondo cui la sentenza impugnata
fa discendere l'affermazione della responsabilità da una mera illegittimità
formale della delibera G.C. n. 1/1994. Infatti, la questione della
"illegittimità" di tale delibera è stata esaminata dal giudice contabile
nell'ambito dell'accertamento valutativo sull'antigiuridicità dei comportamenti
degli amministratori, e in tale ambito non è certo inibito a detto giudice una
valutazione della illegittimità di provvedimenti amministrativi. Quello che gli
è inibito - ma nella specie non è attuale - è un sindacato diretto sulla
legittimità di atti e provvedimenti amministrativi.
Non attiene poi alla giurisdizione la censura secondo cui la legge n. 75/1999
avrebbe apposto un limite esterno per "sanare"situazioni pregresse. Tale censura
attiene, invero, al tema dell'antigiuridicità dei comportamenti. In ogni caso va
rilevato che la successione delle leggi dal 1993 al 1999 non ha modificato la
regolamentazione giuridica contenuta nella legge n. 142/1990, consentendo la
costituzione di uffici di supporto alla funzione di indirizzo e controllo in
base al criterio dell'intuitu personae o della "fiducia politica individuale",
del tutto diversi da quelli originari, o sanando e rendendo leciti comportamenti
tenuti in passato da amministratori, in contrasto con i criteri di cui alla
normativa del 1990.
Non attiene infine alla giurisdizione la violazione del principio del giusto
processo (art. 111 Cost.), per non esservi stata corrispondenza tra chiesto e
pronunciato. Secondo i ricorrenti, essendo stato individuato il fulcro della
responsabilità amministrativa nella disciplina quadro adottata dalla Giunta con
la delibera del 1994, è stato mutato il fatto contestato dal conferimento degli
incarichi all'aver previsto la possibilità del conferimento dei medesimi. Avendo
in tal modo il giudice contabile ecceduto dalle regole poste dalla legge a
garanzia della giustizia del processo, che gli è affidato, si sarebbe verificato
eccesso di potere giurisdizionale, sindacabile in questa sede. Ma i ricorrenti
non denunciano in realtà un vizio attinente ai limiti esterni della
giurisdizione della Corte dei Conti, bensì piuttosto violazione della legge
processuale attinente alle modalità di esercizio della funzione giurisdizionale
del giudice contabile.
Resta da aggiungere che anche dopo l'inserimento della garanzia del giusto
processo nell'art. 111 Cost., il sindacato di questa Corte sulle decisioni del
giudice contabile continua ad essere circoscritto al controllo dell'eventuale
violazione dei limiti esterni della giurisdizione di tale giudice e non si
estende alle modalità del suo esercizio.
In virtù delle considerazioni esposte il ricorso principale va quindi rigettato.
Uguale conclusione riguarda anche i ricorsi incidentali n. 8142 ed 8144 del 2003
in quanto meramente adesivi a quello principale.
Parimenti infondato è anche il ricorso n. 6826/03 proposto in via autonoma dalla
LANZILLOTTA e dal TOCCI ma da qualificare come incidentale essendo successivo al
ricorso n. 4772/03 avverso la stessa sentenza. Al riguardo, valgono le stesse
considerazioni fatte a proposito del ricorso principale di RUTELLI ed altri, con
riguardo alle censure di analogo tenore. Bisogna peraltro aggiungere che
costituiscono violazioni di legge attinenti alle modalità di esercizio della
funzione giurisdizionale del giudice contabile e non vizi attinenti ai limiti
esterni della giurisdizione di quel giudice: a) aver esso mutato la causa
petendi (non più violazione di legge, ma violazione del regolamento
comunale); b) aver violato l'art. 102 c.p.c. per mancata rilevazione di
litisconsorzio necessario; c) non aver effettuato alcun accertamento probatorio
in ordine allo svolgimento degli incarichi, con particolare riferimento ai
vantaggi conseguiti; d) aver omesso di accertare l'elemento psicologico della
responsabilità.
Infine, con riguardo alla denunciata incostituzionalità di numerose specifiche
norme del processo contabile (artt. dal 44 al 55 del T.U. delle leggi
sull'ordinamento della Corte dei Conti, emanato con r.d. 12 luglio 1934 n. 1214,
e degli artt. 14 e 15 del Regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla
Corte dei Conti, emanato con r.d. 13 agosto 1933 n. 1038, per contrasto con la
nuova formulazione dell'art. 111 della Costituzione) è sufficiente rilevare che
la questione doveva eventualmente essere sollevata (non nel presente giudizio di
legittimità ma) nel processo davanti al giudice contabile.
Anche il ricorso n. 6826/03 va, pertanto, rigettato.
Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, stante il carattere di parte meramente
formale del P.G. della Corte dei Conti.
P. Q. M.
la Corte riunisce i ricorsi e li rigetta, dichiarando la giurisdizione della
Corte dei Conti; nulla per le spese.
Così deciso in Roma, il 15 dicembre 2005, nella camera di consiglio delle
Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione,
1) Pubblica Amministrazione - Procedure e varie Corte dei Conti Conferimento di incarichi a personale esterno Giurisdizione - C.d. riserva di amministrazione Fattispecie: assessori e funzionari comunali, condannati per l’avvenuto conferimento di incarichi a personale esterno all’amministrazione comunale. In relazione a giudizio innanzi alla Corte dei conti per responsabilità amministrativa nei confronti di sindaco, assessori e funzionari comunali, condannati per l’avvenuto conferimento di incarichi a personale esterno all’amministrazione comunale, chiamato a far parte dei cosiddetti “uffici di staff” del Sindaco, della Giunta e degli assessori comunali, le Sezioni unite hanno confermato la giurisdizione del giudice contabile rilevando che, anche dopo l’inserimento della garanzia del giusto processo nell’art. 111 Cost., il sindacato di giurisdizione sulle decisioni della Corte dei conti resta circoscritto al controllo della eventuale violazione dei limiti esterni della giurisdizione, e della c.d. riserva di amministrazione. Nella specie, il giudice contabile non ha esorbitato dal suo potere giurisdizionale, essendosi limitato a valutare se i mezzi, liberamente scelti da sindaco e assessori, fossero adeguati oppure esorbitanti ed estranei al fine pubblico da perseguire, identificabile nel potere-dovere di conferire incarichi o consulenze nel rispetto delle condizioni stabilite dalla legge, (ed anche da disposizioni regolamentari interne del Comune) e tenendo conto delle risorse di personale comunque a disposizione, nel senso che si sarebbe potuto ricorrere alla collaborazione di estranei all’amministrazione solo nel caso di inadeguatezza del personale in servizio. (Conf. Cass. Sez. Un. 25/01/2006 Sentenza n. 1378) Presidente V. Carbone, Relatore M. Marrone - Ric. Rutelli ed altri. CORTE DI CASSAZIONE Sezioni Unite Civili, 25 gennaio 2006, Sentenza n. 1379
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