Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 5045/06 REG.DEC.
N. 5412 REG.RIC.
ANNO 2005
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, (Quinta Sezione) ha pronunciato
la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 5412/2005 proposto dalla Società Mollificio
Bordignon s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, e dalla
Società Bordignon Trading s.p.a. in persona del legale rappresentante,
rappresentate e difese dagli avv.ti Mario Bertolissi, Paolo Piva e Luigi Manzi
ed elettivamente domiciliate presso lo studio di quest’ultimo in Roma, Via
Confalonieri n. 5;
contro
il Comune di Carmignano di Brenta, in persona del suo legale rappresentante
Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuseppe Antonimi e
Luigi Verzotto ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo in
Roma, Viale Parioli n. 180;
e nei confronti
di Francesco Zurlo e Maurizio Pellizzari non costituitisi ;
per l'annullamento
della sentenza n. 1439/2005 pronunciata tra le parti dal Tribunale
Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione terza;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Carmignano sul Brenta;
Vista l’ordinanza n. 3804/2005 di questa Sezione con la quale è stata respinta
la domanda di sospensione della sentenza appellata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il cons. Goffredo Zaccardi;
Uditi alla pubblica udienza del giorno 16/12/2006 gli avv.ti L. Manzi, P. Piva e
L. Verzotto, come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
1) I fatti di causa, con le precisazioni che verranno qui di seguito espresse,
possono essere dati per conosciuti così come esaurientemente riportati negli
scritti difensivi delle parti e nella parte espositiva della sentenza appellata.
2) Appare utile, per una migliore comprensione della questione di diritto posta
con l’appello qui in esame,premettere alcune considerazioni preliminari.
2.1) Le due Società appellanti, con due distinti contratti di identico contenuto
stipulati il 18 aprile 2002, hanno concesso la disponibilità di un immobile (di
oltre 10.000 mq. di cui circa 6.500 occupati da un capannone industriale ed il
resto composti da aree di servizio) situato in Carmignano sul Brenta alla
Società E.W.S. s.r.l. (in seguito EWS) “per il solo uso destinazione artigianale
-industriale” e per lo svolgimento di una “attività che non comportasse contatti
con il pubblico ed, inoltre, “con esclusione dei trattamenti e/o stoccaggio di
rifiuti tossici e nocivi” (cfr. allegati 1, 2 e 18 della produzione in atti del
Comune in primo grado).
2.2) La Società EWS era stata costituita in data 11 marzo 2002 con un capitale
sociale di € 7.800,00 era stata iscritta all’Ufficio delle Imprese (Camera di
Commercio Industria ed Artigianato di Udine) il 20 marzo 2002 ed aveva indicato
come data di inizio dell’attività il 23 aprile 2002.
L’oggetto sociale della EWS comprendeva essenzialmente la realizzazione e
gestione di impianti per il trattamento di rifiuti, la realizzazione di cave,
discariche e di opere di miglioramento di terreni agricoli nonché la
realizzazione di impianti di depurazione (cfr. allegato 3 della produzione
citata).
La puntualizzazione esplicitata nei contratti secondo cui la EWS non avrebbe
dovuto trattare o stoccare rifiuti tossici e nocivi rende evidente che la
volontà delle parti era nel senso di consentitre, invece, dette attività se
riferite a tipologie di rifiuti non esplicitamente escluse (rifiuti non
pericolosi, urbani ed assimilati, ospedalieri) e comprese nell’oggetto sociale
della EWS.
L’immobile in questione veniva, pertanto, concesso in locazione tenendo conto
della sua idoneità a consentire tale attività industriale.
Si è così introdotto nei contratti un elemento proprio di una diversa figura
contrattuale (l’affitto) dando luogo a contratti misti dove, pur prevalendo gli
elementi della locazione di immobili, erano tuttavia presenti anche elementi
dell’affitto con la conseguenza che alcuni degli effetti tipici e naturali di
tale figura contrattuale entravano a far parte del contenuto dei contratti, in
particolare per quel che qui interessa, il diritto del locatore “di accertare in
ogni tempo, anche con accesso in luogo se l’affittuario osserva gli obblighi che
gli incombono” (articolo 1619 del codice civile).
Tali obblighi, incentrati nel rispetto della destinazione economica
dell’immobile e “dell’interesse della produzione” comprendono, nel significato
che nell’attuale contesto sociale e produttivo assumono le espressioni qui
riportate, anche il rispetto delle norme dirette a consentire che una attività
produttiva di beni e servizi non sia lesiva degli interessi della collettività
per la violazione di norme poste a tutela di interessi sanitari, ambientali o di
sicurezza dei lavoratori e delle popolazioni interessate dall’attività stessa.
2.3) Si deve in proposito ricordare che per la configurabilità di un contratto
di affitto non è indispensabile che il bene locato sia nell’attualità destinato
a fini produttivi, essendo sufficiente la sua potenziale attitudine produttiva
ed, inoltre, che è decisiva la ricerca della concreta volontà delle parti,
volontà che può essere ricostruita anche con elementi estrinseci come le qualità
professionali delle parti stesse e la considerazione dell’immobile per la sua
funzione produttiva anziché nella sua mera consistenza immobiliare con la
previsione di un vero e proprio obbligo del conduttore di utilizzare il bene
solo per gli usi produttivi convenuti con il locatore (cfr. tra le altre le
decisioni della Corte di Cassazione 19 aprile 1996 n. 3724 e 6 maggio 1997 n.
1021).
Nel caso in esame l’uso convenuto dell’immobile era solo quello della
destinazione artigianale -industriale (articolo 2, punto 2.1), la qualità
professionale del conduttore era ben presente alle parti che avevano
concordemente escluso una specifica attività altrimenti consentita al conduttore
(il trattamento e gestione dei rifiuti pericolosi) e la loro volontà era nel
senso di concedere lo sfruttamento di un bene suscettibile per le sue
caratteristiche di una utilizzazione economica ben precisa.
2.4) Nei contratti in questione, inoltre, sono stati previsti,coerentemente con
tale impostazione, specifici poteri di accesso all’immobile da parte dei
proprietari “ogni qual volta vi sia necessità e, comunque, almeno una volta
all’anno per constatare la buona conservazione dell’immobile stesso” (articolo
4).
Analogamente,sempre nello stesso ordine di idee, con riguardo alle garanzie che
il conduttore era chiamato a prestare, gli obblighi di assicurare i danni
potenzialmente derivanti dall’attività svolta dal conduttore sono stati fissati
nei contratti non solo con riguardo al rischio locativo e di incendio ovvero del
mancato pagamento dei canoni, ordinariamente presenti in tutti i contratti di
locazione, ma anche con specifico riguardo alla necessità di tenere indenne il
locatore “da qualsiasi responsabilità derivante dai macchinari, merci e quant’altro
all’interno dell’immobile “senza diritto di rivalsa del conduttore (articolo
14.2 dei contratti qui in esame).
3) E’ in questo contesto di obblighi contrattualmente assunti che il
comportamento tenuto in concreto dalle Società proprietarie si connota
chiaramente per negligenza e superficialità ed è tale, a giudizio del Collegio,
da integrare l’elemento di colpa richiesto dall’articolo 14 del D. Lvo 6
febbraio 1997 n. 22 per l’imputazione al proprietario di una area della
responsabilità per i danni conseguenti dall’abbandono di rifiuti nell’area
stessa ed il conseguente obbligo di bonifica.
Non si comprende, infatti, perché, come risulta da un atto predisposto dalla
Società Bordignon Trading. S.p.a. di richiesta di decreto ingiuntivo (documento
depositato in atti in data 7 ottobre 2004) l’immobile sia stato consegnato alla
EWS senza che la Società conduttrice avesse stipulato i contratti di cui al
punto all’articolo 14.2 dei contratti di locazione e di cui si è appena detto.
E’ evidente, infatti, che la stipula di questo contratto avrebbe oggi
notevolmente alleggerito la posizione delle Società proprietarie sia
nell’escludere un loro comportamento colposo che in termini di imputazione
dell’obbligo di bonifica delle aree.
In questo contesto i danni prodotti dall’attività della EWS non possono,
oggettivamente,essere trasferiti ai soggetti pubblici incaricati della vigilanza
sulle attività di smaltimento e gestione dei rifiuti.
3.1) Parimenti inspiegabile è la mancata acquisizione delle altre garanzie
previste nell’articolo 6 dei contratti di locazione per coprire il rischio del
mancato pagamento dei canoni di locazione.
3.3) Da altra angolazione costituisce chiara dimostrazione di un comportamento
non vigile e diligente anche la circostanza che,pur prevedendo i contratti di
locazione (articolo 8.3) che un solo ritardo nel pagamenti dei canoni superiore
ai venti giorni costituisse idoneo motivo di risoluzione dei contratti stessi,
solo dopo circa tre mesi dalla prima inadempienza -che risale al 10 settembre
2002- le Società si sono attivate in giudizio (l’undici dicembre 2002).
3.4) Le Società attuali appellanti non hanno, peraltro, ritenuto neanche a
fronte di così rilevanti inadempienze contrattuali (in pratica dal settembre
2002 la EWS non ha più corrisposto i canoni convenuti), di dover verificare la
situazione creatasi nello stabilimento di loro proprietà avvalendosi dello
specifico potere di accesso che avevano previsto nei contratti di locazione
stipulati e ciò anche a prescindere dalla natura mista dei contratti stessi che
è stata affermata in questa sede.
Non è senza rilievo osservare al riguardo che l’accumulo di rifiuti, in parte
anche pericolosi, si è determinato nello stabilimento in parola nei mesi
precedenti alla data del sopralluogo degli agenti della Provincia di Padova e
del Corpo Forestale dello Stato effettuato il 6 febbraio 2003 e che, pertanto,
un comportamento tempestivo e diligente delle Società appellanti avrebbe potuto
avere effetti positivi quantomeno sulla quantità del materiale conferito in
discarica.
3.5) In questo quadro concorrono a valutare negativamente la correttezza del
comportamento delle Società appellanti anche la concessione in locazione ad una
Società di nuova costituzione e con capitale irrisorio di un
immobile,utilizzabile a fini produttivi, di rilevanti dimensioni e di notevole
valore e l’assenza di ogni verifica di fronte ai ripetuti cambiamenti della
compagine sociale che ha condotto, infine, alla constatazione della
irreperibilità dell’ultimo intestatario delle quote sociali.
4) Sono così confutate le articolate censure svolte nell’appello con le seguenti
ulteriori considerazioni: a) non ha pregio distinguere colpa ambientale e colpa
negoziale nel senso che la sussistenza della seconda non necessariamente
comporta l’accertamento anche della prima posto che, come si è detto, a fronte
di un obbligo di controllo della corrispondenza dell’attività produttiva del
conduttore “alla destinazione economica della cosa e dell’interesse della
produzione” contrattualmente definito il proprietario di un’area deve verificare
la sussistenza di queste condizioni e se questa attività di controllo è carente
non può poi porre a carico di altri soggetti la responsabilità per un danno che
con la sua inerzia ha contribuito a determinare; b) la possibilità di chiedere
l’esecuzione delle opere di bonifica ad uno dei soggetti responsabili non è in
alcun modo limitata dalla presenza di altri soggetti anch’essi responsabili (in
primo luogo la EWS)e nei cui confronti le Società appellanti potranno agire in
sede di rivalsa; c) il richiamo effettuato nell’atto impugnato in primo grado ad
una indagine giudiziaria da cui è scaturita l’azione amministrativa conclusa con
l’ordinanza n. 18 del 30 gennaio 2004 è del tutto ininfluente se si considerano
le considerazioni sin qui svolte sulla autonomia della responsabilità che fa
capo alle Società proprietarie dello stabilimento in cui è stata realizzata la
discarica abusiva; d) lo svolgimento dei fatti così come ricostruito in questa
sede esclude che potessero aver rilievo le giustificazioni delle Società
appellanti proposte dopo l’avvio del procedimento e relative alla loro
estraneità rispetto al verificarsi dell’abbandono dei rifiuti, correttamente
nell’atto impugnato si dà atto di tali argomentazioni ma si ribadisce la loro
ininfluenza, semmai si può aggiungere che non ha importanza che le Società
abbiano realmente conosciuto solo nell’aprile del 2003 la situazione che si era
determinata nello stabilimento di loro proprietà, è rilevante che se ciò è
avvenuto è solo per la negligenza che hanno dimostrato nell’esecuzione dei
contratti di locazione ; e) non vi è stata omessa pronuncia del giudice di primo
grado che, in modo sintetico ma essenziale, ha ben individuato i punti salienti
della questione sottoposta al suo giudizio; f) il reiterato richiamo alle
responsabilità degli Enti chiamati a vigilare sullo svolgimento dell’attività
della EWS appare, oggettivamente, fuori luogo, sia perché in pochi mesi si è
giunti al sequestro dell’immobile senza alcuna collaborazione da parte delle
Società proprietarie ed attuali appellanti ed, inoltre, è ben chiaro che senza
tale attività di indagine il conferimento illegale in discarica dei rifiuti
sarebbe continuato per un periodo di tempo che non è possibile prevedere.
5) Alla stregua delle considerazioni che precedono ritiene il Collegio che
l’appello debba essere rigettato con compensazione delle spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente
pronunciando sull’appello indicato in epigrafe lo rigetta con conferma della
sentenza appellata.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso addì 16 dicembre 2005 in camera di consiglio con l’intervento di:
Sergio Santoro Presidente,
Chiarenza Millemaggi Cogliani consigliere,
Goffredo Zaccardi consigliere rel.
Aldo Fera consigliere,
Claudio Marchitiello consigliere.
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
F.to Goffredo Zaccardi
F.to Sergio Santoro
IL SEGRETARIO
F.to Francesco Cutrupi
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 29 agosto 2006
(Art. 55. L. 27/4/1982, n. 186)
p. IL DIRIGENTE
f.to Livia Patroni Griffi
1) Rifiuti - Abbandono di rifiuti - Art. 14 D.Lgs. 22/97 - Proprietario dell’area - Ipotesi di responsabilità per colpa. La mancata vigilanza del proprietario su un immobile da lui concesso (nella specie: contratto misto di locazione e affitto) ad un’impresa responsabile di abbandono di rifiuti, in un contesto complessivo di inadempimento contrattuale, si connota chiaramente per negligenza e superficialità ed è tale da integrare l’elemento di colpa richiesto dall’articolo 14 del D. Lvo 6 febbraio 1997 n. 22 per l’imputazione della responsabilità per i danni conseguenti dall’abbandono di rifiuti nell’area stessa ed il conseguente obbligo di bonifica. Pres. Santoro, Est. Zaccardi - M.B. s.p.a. e altro (avv.ti Bertolassi, Riva e Manzi) c. Comune di Carmignano di Brenta (avv.ti Antonimi e Verzotto) - (Conferma T.A.R. Veneto n. 1439/2005) - CONSIGLIO DI STATO, Sez. V - 29 agosto 2006 (c.c. 16 dicembre 2005), sentenza n. 5045
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