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CONSIGLIO DI STATO Sez. IV, 31 ottobre 2006 (C.C. 4/7/2006), Sentenza n. 6456
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.6456/2006
Reg. Dec.
N. 2535 Reg. Ric.
Anno 2004
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la
seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello iscritto al NRG. 2535 dell’anno 2004 proposto da
LA GIARDINA s.a.s., in persona del legale rappresentante in carica,
rappresentato e difeso dall’avvocato Rosario Patané, con il quale è
elettivamente domiciliata in Roma, Piazza Adriana, n. 15 presso Nicola Romano;
contro
SIMA IMPIANTI s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica,
rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Pettinelli e Andrea Manzi, con i
quali è elettivamente domiciliata in Roma, via F. Confalonieri, n. 5;
e nei confronti di
MINISTERO DELLA DIFESA, 12° REPARTO INFRASTRUTTURE UDINE, INFRASTRUTTURE NORD,
in persona del ministro in carica, non costituito in giudizio;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Friuli - Venezia
Giulia, n. 13 del 26 gennaio 2004;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Sima Impianti s.r.l.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive tesi
difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Visto il dispositivo di sentenza n. 430 del 6 luglio 2006;
Relatore alla pubblica udienza del 4 luglio 2006 il Consigliere Carlo Saltelli;
Udito l’avvocato Perrone, su delega dell’avvocato Patané, e l’avvocato Manzi;
Ritenuto in fatto e considerato quanto segue.
FATTO
Con bando in data 25 giugno 2003, pubblicato per estratto all’Albo del 12°
Reparto Infrastrutture di Udine - Comando Infrastrutture Nord e all’Albo
Pretorio del Comune di Casarsa della Delizia (PN), il Ministero della Difesa -
12° Reparto Infrastrutture di Udine - indiceva una pubblica gara per
l’aggiudicazione dell’appalto integrato per la progettazione e l’esecuzione dei
lavori di revisione e messa a norma dell’impianto elettrico generale della
Caserma “Trieste” nel comune di Casarsa della Delizia (PN).
Ai sensi del punto 10 del predetto bando l’aggiudicazione sarebbe avvenuta ai
sensi dell’articolo 21, co. 1, lett. c), della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e
successive modificazioni ed integrazioni, con il criterio del prezzo più basso,
inferiore a quello posto a base di gara, con applicazione dell’esclusione
automatica delle offerte prevista dallo stesso articolo; il punto 26 del
predetto bando stabiliva anche che il plico, contenente la busta dell’offerta e
i relativi documentai, sarebbe dovuto pervenire entro le ore 14.00 del 28 luglio
2003 solo per posta, a mezzo raccomandata, ovvero a mezzo servizio di agenzia,
con affrancatura raccomandata, mentre, giusta quanto previsto dal punto 9, le
operazioni di gara sarebbero iniziate alle ore 10.00 del giorno 29 luglio 2003,
con l’apertura dei plichi e con l’esame della documentazione allegata, con la
precisazione che la gara avrebbe potuto essere sospesa esclusivamente per
procedere alla verifica a campione dei requisiti di carattere generale
dichiarati in forma autocertificativa.
Alla predetta procedura concorsuale partecipavano ventinove imprese, a seguito
della verifica dei documenti ne rimanevano in gara ventisei e all’esito
dell’esame della regolarità delle offerte presentate ne restavano in gara
ventiquattro: la migliore offerta risultava essere quella della Sima Impianti
s.r.l., con un ribasso pari al 19,69%, che veniva dichiarata aggiudicataria
definitiva della gara, giusta verbale in data 4 agosto 2003 e successivo verbale
di deliberamento n. 25796 di repertorio del 5 agosto 2003.
A seguito di richiesta di notizie sull’esito della ricordata procedura
concorsuale da parte della società Giardina s.a.s. di Giardina & C., che
asseriva di aver tempestivamente inoltrato la relativa offerta e che non
risultava neppure menzionata negli atti di gara, l’amministrazione appurava che
detta offerta era effettivamente pervenuta, ma che per un mero disguido era
stata acclusa ai plichi di un altro esperimento di gara: di tanto veniva dato
atto con apposito verbale di rinvenimento.
Con provvedimento n. 4 del 26 agosto 2003 del Comandante del 12° Reparto
Infrastrutture, responsabile del procedimento, veniva disposto l’annullamento
dell’aggiudicazione e la riapertura dei termini di gara per la verifica dei
documenti presentati proprio dalla società Giardina s.a.s., con successiva
eventuale apertura del plico contenente l’offerta e rimodulazione della
classifica delle gara.
A seguito di tale attività l’amministrazione, giusta verbale in data 28 agosto
2003, constatata la regolarità della documentazione prodotta e verificato il
ribasso offerto (pari al 19,612%, il più alto in assoluto), dichiarava miglior
offerente e aggiudicataria dell’appalto proprio la società Giardina s.a.s.,
perfezionando poi l’aggiudicazione definitiva con il verbale di deliberamento n.
25497 del 17 settembre 2003 e stipulando in data 28 ottobre 2003 anche il
relativo contratto.
La Sima Impianti s.r.l. con ricorso giurisdizionale notificato il 4 febbraio
2003 chiedeva al Tribunale amministrativo regionale del Friuli - Venezia Giulia
l’annullamento: a) del verbale del 26 agosto 2003, di rinvenimento della offerta
della società Giardina s.as., b) della nota del 26 agosto 2003 di riapertura dei
termini di gara; c) del decreto, pure in data 26 agosto 2003, di annullamento
della precedente aggiudicazione definitiva dell’appalto in suo favore; d) del
verbale del 28 agosto 2003 di aggiudicazione provvisoria dell’appalto alla
Giardina s.a.s., nonché e) di tutti gli atti presupposti, connessi e successivi.
A sostegno dell’impugnativa venivano formulati cinque ordini di motivi,
incentrati sulla violazione dell’articolo 2 della legge 11 febbraio 1994, n. 10,
dei principi di pubblicità ed evidenza pubblica degli atti di gara,
dell’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, del principio di trasparenza
degli atti di gara, della par condicio dei concorrenti, dei principi di
segretezza delle offerte, oltre che di abuso di potere ed illogicità della
motivazione.
In sintesi, secondo la ricorrente, l’annullamento della originaria
aggiudicazione e la determinazione di riaprire il procedimento di gara erano
irrimediabilmente viziati per non essere state precedute da apposita
comunicazione a tutti i partecipanti alla gara e per non aver consentito,
quindi, la loro partecipazione alla nuova fase procedimentale; ciò soprattutto
in considerazione delle assai singolari modalità di rinvenimento del plico di
gara della società Giardina s.a.s.; d’altra parte, le concrete modalità di
svolgimento di tale nuova fase procedimentale avevano poi alterato evidentemente
sia il principio della par condicio, sia quello della segretezza delle offerte,
mentre le motivazioni addotte dall’amministrazione a sostegno degli atti
impugnati erano finalizzate esclusivamente ad eliminare eventuali profili di
responsabilità degli uffici e non già a perseguire l’interesse pubblico alla
parità di trattamento dei concorrenti o al rispetto dei principi costituzionali
in materia di azione amministrativa.
L’adito Tribunale, nella resistenza dell’intimata amministrazione statale e
della società Giardina s.a.s., con la sentenza segnata in epigrafe, accoglieva
il ricorso e annullava i provvedimenti impugnati, ritenendo fondata la censura
relativa all’omessa comunicazione di avvio del procedimento di annullamento
della originaria aggiudicazione, non essendo sufficiente a tal fine la
comunicazione in data 26 agosto 2003 che non solo riguardava la sola riapertura
della gara, per quanto risultava pervenuta alla società ricorrente (e originaria
aggiudicataria) il 29 agosto 203, cioè dopo che in data 28 agosto 2003 la gara
era già stata effettivamente riaperta con aggiudicazione dell’appalto alla
società Giardina s.a.s., d’altra parte, sempre secondo il tribunale,
l’amministrazione non aveva in alcun modo rappresentato le eventuali ragioni di
urgenza che avrebbero potuto giustificare l’omissione della comunicazione di
avvio del procedimento e, per di più, in violazione delle stesse prescrizioni
del bando di gara non aveva comunicato, né indicato la data in cui le operazioni
di gara sarebbero state rinnovate.
Veniva, altresì, respinto il ricorso incidentale proposto dalla società Giardina
s.a.s. avverso gli originari atti di gara, rilevandosi che la mancata
valutazione della sua offerta era dipesa da mero caso fortuito, cui peraltro la
stessa amministrazione aveva posto riparo proprio con la (sia pur contestata)
rinnovazione della gara.
Avverso tale statuizione, ritenuta ingiusta ed illegittima, ha interposto
appello la Giardina s.a.s., sostenendo innanzitutto che il procedimento volto
alla riapertura della gara disposto dall’amministrazione per valutare il suo
plico contenente l’offerta e i documenti per partecipare alla gara, non
costituiva un nuovo procedimento di gara, ma la semplice prosecuzione di quello
precedente (evidentemente illegittimo proprio per la omessa valutazione della
sua offerta ritualmente e tempestivamente pervenuta all’amministrazione), così
che non sussisteva alcun obbligo di comunicare l’avvio del procedimento, anche
perché il relativo contratto non era stato ancora stipulato; peraltro, sempre
secondo la tesi dell’appellante, non solo un tale obbligo era previsto dalla
normativa generale sul procedimento amministrativo, non automaticamente
applicabile a quello concorsuale della scelta del contraente nei contratti ad
evidenza pubblica, per quanto esso costituiva un mero adempimento formale, non
potendo apportare alcuna utilità stante l’esito vincolato della nuova procedura,
priva di qualsiasi margine di discrezionalità, tanto più che nessuna
contestazione era stata fatta sulla veridicità di quanto riportato nel verbale
di rinvenimento del plico della offerta di essa appellante e ciò senza contare
ancora che, essendo nelle more del giudizio di primo grado intervenuta anche la
stipula del contratto di appalto, alla Sima Impianti poteva residuare solo un
interesse risarcitoria.
L’appellante, che ha anche evidenziato come la comunicazione del 26 agosto 2003
(con cui l’amministrazione aveva informato della riapertura della gara) era
stata portata a conoscenza della originaria aggiudicataria nello stesso giorno a
mezzo fax, ha altresì riproposto le censure svolte a confutazione dei motivi di
ricorso e ritenuti assorbiti ed ha altresì impugnato il capo della sentenza
recante il rigetto del suo ricorso incidentale, sostenendone l’erroneità in
quanto la mera constatazione che l’omessa valutazione della sua offerta non
fosse ascrivibile a dolo, ma solo a caso fortuito, non escludeva l’illegittimità
del procedimento (che si era concluso con l’originaria aggiudicazione) per colpa
dell’amministrazione, a nulla rilevando la successiva attività riparatoria
(peraltro oggetto del ricorso di primo grado e annullata dalla sentenza
impugnata); è stata quindi riproposta, condizionatamente all’eventuale conferma
della sentenza impugnata, la domanda risarcitoria già spiegata in primo grado.
La Sima Impianti s.r.l. si è costituita in giudizio, deducendo l’inammissibilità
e l’infondatezza dell’avverso gravame, di cui ha chiesto il rigetto.
DIRITTO
I. E’ controversa la legittimità della riapertura della gara bandita
dall’Amministrazione della difesa (12° Reparto Infrastrutture Nord - Udine),
disposta a seguito del rinvenimento del plico recante la istanza di
partecipazione alla gara della Giardini s.a.s., con conseguente annullamento
della precedente aggiudicazione definitiva dell’appalto integrato per la
progettazione e la esecuzione dei lavori di revisione e messa a norma
dell’impianto elettrico generale della Caserma “Trieste” nel Comune di Casarsa
della Delizia (PN) alla Sima Impianti s.r.l., valutazione della offerta della
Giardini s.as. e successiva aggiudicazione definitiva del predetto appalto a
quest’ultima impresa, in virtù della migliore offerta economica formulata (in
particolare: a) del verbale del 26 agosto 2003, di rinvenimento della offerta
della società Giardina s.a.s., b) della nota del 26 agosto 2003 di riapertura
dei termini di gara; c) del decreto, pure in data 26 agosto 2003, di
annullamento della precedente aggiudicazione definitiva dell’appalto in suo
favore; d) del verbale del 28 agosto 2003 di aggiudicazione provvisoria
dell’appalto alla Giardina s.a.s.).
Quest’ultima ha chiesto l’annullamento della sentenza del tribunale
amministrativo regionale per il Friuli - Venezia n. 13 del 26 giugno 2004 che,
accogliendo il ricorso della Sima Impianti s.r.l., ha ritenuto illegittimo gli
atti annullati per la omessa comunicazione di avvio del procedimento finalizzato
all’annullamento della originaria aggiudicazione definitiva: il gravame contesta
innanzitutto la fondatezza della tesi posta dai primi giudici a fondamento del
loro convincimento, sia con riferimento alla ritenuta illegittimità della
delineata nuova fase procedimentale, sia con riferimento al rigetto del ricorso
incidentale con cui era stata dedotta l’illegittimità dell’originaria procedura
di gara culminata nell’aggiudicazione definitiva dell’appalto alla Sima Impianti
S.r.l. per la omessa valutazione della propria offerta di gara.
L’appellante ha altresì riproposto l’istanza risarcitoria.
La impresa controinteressata si è difesa, deducendo la inammissibilità ed
infondatezza delle avverse richieste.
II. Al riguardo la Sezione osserva quanto segue.
II.1. Non può non rilevarsi che, secondo un indirizzo giurisprudenziale
consolidato, benché nei contratti della Pubblica Amministrazione
l'aggiudicazione, in quanto atto conclusivo del procedimento di scelta del
contraente, segna di norma il momento dell'incontro della volontà della pubblica
amministrazione di concludere il contratto e della volontà del provato
manifestata con l'offerta ritenuta migliore (con la conseguenza che da tale
momento sorge il diritto soggettivo dell'aggiudicatario nei confronti della
stessa pubblica amministrazione), non è precluso all'amministrazione stessa di
procedere, con atto successivo, purché adeguatamente motivato con richiamo ad un
preciso e concreto interesse pubblico, alla revoca d'ufficio ovvero
all'annullamento dell'aggiudicazione (ex multis, C.d.S., sez. IV, 12 settembre
2000, n. 4822; sez. V, 20 settembre 2001, n. 4973; sez. VI, 14 gennaio 2000, n.
244).
Detta potestà di annullamento in autotutela si fonda sul principio
costituzionale di buon andamento che, com'è noto, impegna la pubblica
amministrazione ad adottare atti il più possibile rispondenti ai fini da
conseguire (C.d.S., sez. V, 20 settembre 2001, n. 4973; C.d.S., sez. IV, 22
ottobre 2004, n. 6931).
E’ stato altresì precisato che l’aggiudicazione provvisoria ha natura di atto
endprocedimentale, inserendosi nell’ambito della procedura di scelta del
contraente come momento necessario, ma non decisivo, atteso che la definitiva
individuazione del contraente risulta consacrata soltanto con la aggiudicazione
definitiva, con la conseguenza che, allorquando l’amministrazione intende
esercitare il proprio potere di autotutela rispetto all’aggiudicazione
provvisoria non è tenuta a dare comunicazione dell’avvio del relativo
procedimento, versandosi ancora nell’unico procedimento iniziato con l’istanza
di partecipazione alla gara (C.d.S., sez. IV, 25 luglio 2001, n. 4065, 29
ottobre 2002, n. 5903), vantando l’aggiudicatario provvisorio una mera
aspettativa alla conclusione del procedimento; per contro, in presenza di un
provvedimento di aggiudicazione definitivo l’esercizio del potere di autotutela
deve essere necessariamente preceduto, a pena di illegittimità, dalla
comunicazione di avvio del procedimento, dovendo darsi modo all’aggiudicatario
definitivo, titolare di una posizione giuridica evidentemente qualificata, di
poter interloquire con l’amministrazione, rappresentando fatti e prospettando
osservazioni e valutazioni finalizzate alla migliore individuazione
dell’interesse pubblico, concreto ed attuale, alla cui unica cura deve
indirizzata la potestà pubblica.
II.2. Alla stregua del delineato indirizzo giurisprudenziale, la Sezione è
dell’avviso che il primo motivo di gravame non sia meritevole di accoglimento,
avendo i primi giudici correttamente annullato i provvedimenti di originaria
aggiudicazione definitiva dell’appalto in favore della Sima Impianti s.r.l. e
riapertura della gara, oltre che di successiva definitiva aggiudicazione
dell’appalto stesso alla Giardina s.a.s., in quanto gli stessi non erano stati
preceduti dalla rituale comunicazione di avvio del procedimento di autotutela
proprio alla originaria aggiudicataria definitiva dell’appalto, Sima Impianti
s.r.l.
Questa, invero, proprio quale aggiudicataria definitiva, aveva una posizione
qualificata di cui l’Amministrazione non poteva non tener conto, neppure in
presenza della pure evidente situazione di illegittimità (omessa valutazione
della offerta ritualmente inviata e tempestivamente pervenuta della Giardina
s.a.s.) in costanza della quale si era giunti alla aggiudicazione definitiva.
Infatti, tale situazione di illegittimità non era stata né creata, né in qualche
modo conosciuta (né poteva essere altrimenti conoscibile) dalla ricordata Sima
Impianti s.r.l., la quale aveva quindi fatto legittimamente affidamento sul
provvedimento di aggiudicazione definitiva dell’appalto in suo favore ed aveva
diritto a poter rappresentare fatti ovvero a proporre osservazioni e
controdeduzioni utili ad indirizzare correttamente la pubblica amministrazione
nell’esercizio del potere di autotutela, per giungere ad un provvedimento
amministrativo “giusto”, ai sensi dell’articolo 97 della Costituzione, cioè che
rappresentasse il giusto contemperamento degli interessi, pubblici e privati, in
gioco.
Nel caso di specie, come risulta in modo inconfutabile dall’esame della
documentazione in atti, l’Amministrazione appaltante non ha invece dato
comunicazione dell’avvio del procedimento alla predetta originaria assegnataria,
limitandosi a darle notizia della riapertura del procedimento di gara, quasi che
si fosse in presenza di una continuazione (laddove, evidentemente, essa con il
provvedimento di aggiudicazione definitiva si era irrimediabilmente conclusa).
Pur non indulgendo in una visione formalistica e anche a voler ammettere
effettivamente che la ricordata mera comunicazione (in data 26 agosto 2003) di
pretesa riapertura del procedimento di gara sia effettivamente stata trasmessa
via fax alla società Sima Impianti s.r.l., così che quest’ultima ne ha avuto
piena conoscenza immediatamente, la Sezione non può non rilevare che detta
comunicazione non può in nessun modo essere equiparata alla comunicazione di
avvio del procedimento, di cui all’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241,
non solo perché essa non contiene alcuna informazione o notizia espressa circa
la effettiva determinazione dell’amministrazione di esercitare il potere di
autotutela rispetto al precedente provvedimento di aggiudicazione definitiva, né
invita la Sima Impianti s.r.l. a formulare osservazioni e controdeduzioni, ma
anche perché tra la data della predetta comunicazione (26 agosto 2003) ed il
giorno stabilito per la pretesa riapertura della gara (28 agosto 2003) non
intercorre neppure un lasso di tempo adeguato e sufficiente a consentire alla
più volte ricordata Sima Impianti di svolgere effettivamente ed in modo idoneo
le opportune osservazioni e controdeduzioni (ovvero addirittura di sollecitare
l’esercizio di un adeguato comportamento di buona fede per rendersi conto ed
apprezzare l’effettiva volontà dell’amministrazione).
Né sussistevano, o quanto meno non sono stati in alcun modo evidenziati, ragioni
giustificatrici dell’urgenza di provvedere, tali da rendere impossibile o non
utile o opportuna la comunicazione di avvio del procedimento.
D’altra parte, la Sezione ritiene che non sia condivisibile la tesi della parte
della parte appellante secondo cui nel caso di specie non sussisteva in capo
all’Amministrazione l’obbligo di inviare la comunicazione di avvio del
procedimento di autotutela, stante che l’annullamento della aggiudicazione
definitiva in favore della Sima Impianti s.r.l. doveva considerarsi un atto
vincolato, privo di discrezionalità proprio in conseguenza della evidente e
patente illegittimità a causa della omessa considerazione della propria offerta
ritualmente spedita e tempestivamente ricevuta dagli uffici
dell’amministrazione: è sufficiente ricordare, a tal riguardo, che proprio la
circostanza che la Sima Impianti s.r.l. vantava una posizione qualificata,
ricollegabile alla aggiudicazione definitiva dell’appalto pronunciata in sua
favore, esclude in radice qualsiasi automatismo tra rinvenimento della offerta
della Giardini s.a.s. e annullamento dell’aggiudicazione definitiva in favore
della Sima Impianti s.r.l.
Per il capo in esame, la sentenza impugnata non merita censure.
II.3. E’ invece fondato il secondo motivo di gravame, con il quale la Giardina
s.a.s. ha lamentato che erroneamente i primi giudici avrebbero respinto il suo
ricorso incidentale avverso gli atti della procedura di gara, con cui l’appalto
in questione era stato definitivamente aggiudicato, originariamente, proprio
alla Sima Impianti, benché fosse evidente l’illegittimità della procedura stessa
per la omessa valutazione della propria offerta.
II.3.1. Non è revocabile in dubbio che la società La Giardina s.a.s. aveva
inviato ritualmente e tempestivamente la domanda per partecipare alla gara
bandita dall’amministrazione della difesa e che quest’ultima l’aveva anche
ricevuta, confondendola ed inserendola peraltro con altre domande di
partecipazione, così che la predetta domanda non era stata ricompressa fra
quelle prodotte per la gara di appalto integrato per la progettazione e la
esecuzione dei lavori di revisione e messa a norma dell’impianto elettrico
generale della Caserma “Trieste” nel Comune di Casarsa della Delizia (PN): di
qui l’aggiudicazione dell’appalto stesso alla Sima Impianti s.r.l.
E’ appena il caso di ricordare che la veridicità di tali circostanze di fatto
risulta dal verbale di rinvenimento della predetta offerta della società La
Giardina s.a.s., verbale le cui risultanze non sono state giammai ritualmente ed
adeguatamente contestate.
Non può negarsi, dunque, che il procedimento concorsuale conclusosi con
l’aggiudicazione definitiva dell’appalto alla predetta Sima Impianti s.r.l. è
viziato sotto il dedotti profili di violazione dei principi in materia di
appalti (par condicio, trasparenza, concorrenza) e per violazione del bando di
gara che imponeva necessariamente l’esame di tutte le offerte, oltre che
evidentemente per violazione del giusto procedimento e per eccesso di potere per
difetto di istruttoria e travisamento di fatto, essendo rilevante e decisivo che
non era stata esaminata la offerta della società La Giardina s.a.s. ed essendo,
per contro, del tutto irrilevanti a tal fine le ragioni di tale omissione.
All’accertata illegittimità del procedimento non può che conseguire
l’annullamento (anche) dell’originaria aggiudicazione definitiva dell’appalto
alla Sima Impianti s.r.l.
II.3.2. Ciò impone alla Sezione di delibare la domanda risarcitoria avanzata,
invero sin dal primo grado, dalla società La Giardina s.a.s., atteso che, come
risulta dagli atti di causa, è pacifico che l’appalto di cui si discute è stato
ormai interamente eseguito dalla Sima appalti s.r.l..
Al riguardo la Sezione ricorda che una volta intervenuto l’annullamento del
provvedimento di aggiudicazione ai fini dell’ammissibilità dell’azione di
risarcimento del danno deve valutarsi la sussistenza dell’elemento psicologico
quanto meno della colpa, in quanto la responsabilità patrimoniale della pubblica
amministrazione conseguente all’annullamento di provvedimenti illegittimi deve
essere inserita nel sistema delineato dall’articolo 2043 C.C. (C.d.S., sez. IV,
29 settembre 2005, n. 5204): tuttavia, deve anche precisarsi, che al fine
dell’accertamento dell’elemento soggettivo non deve farsi riferimento
all’atteggiamento dell’agente, dovendo piuttosto farsi riferimento al
funzionamento complessivo dell’apparato pubblico, al fine da verificare se, in
concreto, tale funzionamento sia stato tale coerente con le regole di legalità,
imparzialità e buon andamento che devono presiedere, ai sensi dell’articolo 97
della Costituzione, all’esercizio della funzione amministrativa.
Orbene, nel caso di specie, indipendentemente da eventuali specifiche
responsabilità personali di determinati funzionari o agenti, non è revocabile in
dubbio che la confusione che ha determinato la omesso valutazione della offerta
della società La Giardini s.a.s. è stato senza dubbio causato da un
comportamento ascrivibile alle violazioni elementari dell’obbligo di minima
diligenza (e dunque della imparzialità e del buon andamento), così che sussiste
l’elemento psicologico della colpa (c.d. di apparato).
L’azione risarcitoria, quindi, è sicuramente ammissibile ed anche fondata,
atteso che, come è poi emerso dall’effetto esame della offerta della società
Giardina s.a.s., essa era anche quella economicamente più vantaggiosa (avendo
offerto il massimo ribasso).
Quanto alla concreta determinazione del danno risarcibile, la Sezione osserva
che deve essere accolta la richiesta di pagamento a tale titolo delle spese vive
sostenute e provate per £. 210,27 (per biglietti aereo), non essendovi stata al
riguardo alcuna contestazione da parte dell’amministrazione appellata.
La società appellante ha poi chiesto a titolo di risarcimento la somma di €.
80.000,00 per mancato utile dell’appalto (13% della base d’asta) e di €.
100.000,00 (per non aver potuto aumentare o mantenere i propri requisiti di
qualificazione SOA ovvero per lo stress determinato dalla necessità di aver
dovuto partecipare ad altre gare da appalti).
La Sezione ritiene di dover condividere quell’indirizzo giurisprudenziale (C.d.S.,
sez. IV, 27 dicembre 2004, n. 8244; sez. V, 27 settembre 2004, n. 6302; 24
ottobre 2002, n. 5860) secondo cui in caso di annullamento dell’aggiudicazione
di un appalto già esaurito, il lucro cessante, ovverosia l’utile economico che
sarebbe derivato dall’esecuzione dell’appalto in caso di aggiudicazione non
avvenuta per illegittimità dell’azione amministrativa, deve essere risarcito
riconoscendo la spettanza nella sua interessa dell’utile di impresa nella misura
del 10% qualora l’impresa possa documentare di non aver potuto utilizzare le
maestranze ed i mezzi lasciati disponibili, per l’espletamento di altri servizi,
mentre nel caso in cui tale dimostrazione non sia stata offerta è da ritenere
che l’impresa possa aver ragionevolmente riutilizzato mezzi e manodopera per lo
svolgimento di altri analoghi lavori o di servizi o di forniture, così vedendo
in parte ridotta la propria perdita di utilità, con la conseguenza che il
risarcimento può essere ridotto in via equitativa, in misura pari al 5%
dell’offerta dell’impresa.
Sulla somma spettano gli interessi legali decorrenti dal momento della
presentazione della domanda giudiziale e cioè dalla notifica del ricorso
incidentale.
III. In conclusione, alla stregua delle osservazioni fin qui svolte, deve essere
accolto il primo motivo di gravame e pertanto deve essere confermata, per questa
parte, la sentenza impugnata; deve essere, poi accolto il secondo motivo di
gravame e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, deve
essere accolto il ricorso incidentale proposto in primo grado dalla Giardini
s.a.s. con conseguente annullata del provvedimento impugnato, con condanna
dell’amministrazione al risarcimento in favore della società La Giardina s.a.s.
dei danni subiti, nei limiti segnati in motivazione.
L’esito complessivo del giudizio giustifica la integrale compensazione tra le
parti delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente
pronunciando sull’appello proposto dalla società La Giardina s.a.s. avverso la
sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Friuli - Venezia Giulia n.
13 del 26 gennaio 2004, così provvede:
- respinge il primo motivo di appello e conferma, per questa parte, la sentenza
impugnata;
- accoglie il secondo motivo di appello e, per l’effetto, in parziale riforma
della sentenza impugnata, accoglie il ricorso incidentale proposto in primo
grado dalla società La Giardina s.a.s., annulla il provvedimento impugnato;
- condanna il Ministero della Difesa al risarcimento dei danni in favore della
società La Giardina s.a.s., nei limiti di cui in motivazione;
- dichiara interamente compensate tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, dalla IV Sezione del Consiglio di Stato, riunito nella
Camera di Consiglio del 4 Luglio 2006 con l’intervento dei signori:
COSTANTINO SALVATORE - Presidente f.f.
ANNA LEONI - Consigliere
BRUNO MOLLICA - Consigliere
CARLO SALTELLI - Consigliere, est.
EUGENIO MELE - Consigliere
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE F.F.
IL SEGRETARIO
Carlo Saltelli
Costantino Salvatore
Rosario Giorgio Carnabuci
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
31 ottobre 2006
(art. 55, L. 27.4.1982 n. 186)
Il Dirigente
Antonio Serrao
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