Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
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T.A.R. LAZIO, Roma, Sez. I
ter, 9 Febbraio 2006, Sentenza n. 968
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
SEZIONE PRIMA TER
composto dai signori Magistrati:
Luigi Tosti Presidente
Salvatore Mezzacapo Consigliere, est.
Maria Ada Russo Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sui ricorsi n. 11814/1999 e 8583/2001 Reg. Gen., proposti il primo dal CONAI -
Consorzio Nazionale Imballaggi, in persona del suo legale rappresentante, ed il
secondo, oltre che dallo stesso CONAI, dal Consorzio imballaggi alluminio, dal
Consorzio nazionale per il riciclo e il recupero degli imballaggi usati di
acciaio, dal Consorzio nazionale per il recupero ed il riciclo degli imballaggi
a base cellulosica, dal Consorzio nazionale per la raccolta, il riciclaggio e il
recupero dei rifiuti di imballaggi in plastica, dal Consorzio recupero vetro e
dal Consorzio nazionale per il recupero ed il riciclaggio degli imballaggi di
legno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, ricorrenti tutti
rappresentati e difesi dagli Avv.ti Salvatore Alberto Romano e Gian Domenico
Mosco ed elettivamente domiciliati presso lo studio del primo in Roma, corso
Vittorio Emanuele II n. 284
CONTRO
la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della protezione civile,
in persona del legale rappresentante pro tempore ed il Ministro dell’interno –
delegato al coordinamento della protezione civile, rappresentati e difesi
dall’Avvocatura generale dello Stato presso la cui sede ex lege domiciliano
e nei confronti
del Ministero dell’ambiente, del Ministero del tesoro, bilancio e
programmazione economica (limitatamente al ricorso n. 11814/1999) e del
Ministero dell’economia e delle finanze (limitatamente al ricorso 8583/2001), in
persona dei Ministri pro tempore, come sopra rappresentati e difesi nonché della
Regione Sicilia, in persona del suo legale rappresentante e del Commissario
delegato – Presidente della Regione Sicilia, non costituiti in giudizio
per l'annullamento
quanto al primo ricorso, delle ordinanze del Ministro dell’interno –
delegato al coordinamento della protezione civile 31 maggio 1999 n. 2983 e 21
luglio 2000 n. 3072 e, quanto al secondo ricorso, dell’ordinanza della medesima
autorità del 25 maggio 2001 n. 3136.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Viste le difese delle parti costituite;
Viste le memorie difensive per l’udienza di discussione del ricorso;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 13 ottobre 2005 il magistrato relatore,
Consigliere Salvatore Mezzacapo;
Uditi altresì gli avvocati delle parti costituite come indicati nel verbale di
udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O
Nella Regione Sicilia è stato dichiarato, con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri del 22 gennaio 1999 (quindi più volte prorogato), lo
stato di emergenza ambientale ai sensi dell’art. 5, primo comma della legge
istitutiva del Servizio nazionale della protezione civile, n. 225 del 1992.
Sulla scorta di detta dichiarazione, il Ministro dell’interno – delegato al
coordinamento della protezione civile ha adottato una prima ordinanza, n. 2983
del 31 maggio 1999, con cui, dopo aver nominato il Presidente della Regione
siciliana commissario delegato per la predisposizione di un piano di interventi
di emergenza nel settore della gestione dei rifiuti e per la realizzazione degli
interventi necessari per far fronte all’emergenza, stabilisce che il detto
commissario dispone, per quanto qui interessa, la realizzazione - in ciascuna
provincia regionale in collaborazione con il presidente della stessa - della
raccolta differenziata degli imballaggi al fine di conseguire entro il 31
dicembre 1999 l’obiettivo del 20% in peso da destinarsi al riciclaggio ed il 40%
complessivo, comprensivo della quota destinata al recupero. Il tutto ponendo il
servizio a carico del CONAI, chiamato cioè a procedere alla esecuzione diretta
della raccolta differenziata degli imballaggi. Questa disposizione avversata dal
CONAI con il primo dei ricorsi in esame è stata quindi sostituita dall’art. 2
della successiva ordinanza 21 luglio 2000 n. 3072, gravata con motivi aggiunti
al primo citato ricorso. La nuova ordinanza aggiorna gli obiettivi ed i tempi
assegnati al CONAI con la precedente ordinanza, fissando per il 31 dicembre 2000
l’obiettivo del 50% e per il 31 dicembre 2001 quellol del 65% complessivo. Si
introduce in tale occasione, quale meccanismo sanzionatorio nel caso del mancato
raggiungimento dei ricordati obiettivi, la previsione del versamento da parte
del CONAI al commissario delegato dei costi della raccolta differenziata e dello
smaltimento, calcolati sulla base dei costi medi regionali, relativi alla quota
di imballaggi primari, secondari e terziari non oggetto di raccolta
differenziata e conferimento separato al CONAI medesimo, fino al raggiungimento
del limite, rispettivamente, del 50% e del 65%.
Il Consorzio nazionale imballaggi avversa dunque le due citate ordinanze, per
quanto di interesse, assumendo in particolare la lesività e la illegittimità di
alcune delle disposizioni dalle stesse recate. Segnatamente si tratta delle
disposizioni in tema di accelerazione del termine per il conseguimento di
determinati obiettivi di raccolta differenziata degli imballaggi ed in tema di
affidamento della detta raccolta al ricorrente Conai oltre che di quelle che
prevedono un così’ incisivo regime sanzionatorio. Avverso le richiamate
disposizioni è dunque proposto il primo dei ricorsi in esame (e relativi motivi
aggiunti) a sostegno del quale il ricorrente Consorzio deduce, innanzitutto,
violazione dell’art. 5 quinto comma della legge n. 225 del 1992, in quanto
l’ordinanza avversata difetta della indicazione delle principali norme che con
la stesa si intendono derogare nonché di adeguata motivazione della deroga
stessa. Si deduce poi violazione dei principi generali dell’ordinamento di cui
agli artt. 3 e 97 della Costituzione, violazione degli artt. 37, primo comma,
41, comma 2, 42 ed all. E del decreto “Ronchi”, oltre che eccesso di potere per
difetto di istruttoria, contraddittorietà e irrazionalità manifesta. E ciò
perché, da un canto, l’ordinanza avversata viola le competenze e le procedure
previste dal citato decreto, in particolare espropriando il CONAI delle proprie
competenze e, dall’altro, risultano assegnati al CONAI per gli adempimenti di
spettanza tempi talmente ridotti da rendere l’obiettivo assegnato non
perseguibile. Si deduce poi ancora violazione del decreto “Ronchi” ed eccesso di
potere sotto più profili con specifico riguardo alla irragionevole ed arbitraria
fissazione di “sanzioni” in capo al CONAI collegate agli obiettivi, anch’essi
arbitrariamente fissati.
Si sono costituite in giudizio le intimate amministrazioni ministeriali
affermando la infondatezza del proposto ricorso e concludendo perché lo stesso
venga respinto.
Nelle more del giudizio è intervenuta una nuova ordinanza del Ministro
dell’interno, n. 3136 del 25 maggio 2001, avversata con il secondo dei ricorsi
in esame, il n. 8583 del 2001, peraltro proposto oltre che dal CONAI dai
Consorzi di filiera meglio indicati in epigrafe. Lamentano i ricorrenti che con
la ordinanza del 2001, che pur sopprime il comma 4 dell’art. 1 della ordinanza
n. 2983 del 1999, così come successivamente modificata, sono tuttavia introdotte
nuove prescrizioni che sostanzialmente riproducono le medesime illegittimità già
denunciate. Sono infatti riprodotte le prescrizioni che impongono
l’accelerazione degli interventi per la raccolta differenziata con gli obiettivi
ivi indicati, così come l’obbligo per il Conai di sopportare l’onere del
servizio, il potere del Commissario delegato di disporre che la raccolta
differenziata sia eseguita direttamente dal Conai. Sono al riguardo
sostanzialmente riprodotte le medesime censure alle quali risulta affidato il
primo dei ricorsi in esame.
Si sono costituite in giudizio, anche con riferimento al secondo ricorso, le
amministrazioni ministeriali intimate, che hanno ribadito la infondatezza dei
motivi di ricorso, concludendo per il rigetto di questo.
Con ordinanza del 14 dicembre 2000 questo Tribunale ha accolto la domanda di
sospensione relativa al primo ricorso, e cioè all’impugnativa delle ordinanze n.
2985 del 1999 e n. 3072 del 2000, limitatamente alla previsione per cui nel caso
di mancato raggiungimento degli obiettivi assegnati il Conai sia tenuto a
versare al commissario delegato i costi della raccolta differenziata e dello
smaltimento. Con ordinanza n. 4746 del 25 luglio 2001 il Tribunale, con riguardo
al secondo dei ricorsi proposti ha sospeso quanta parte dell’art. 4 comma 8
della ordinanza n. 3136 del 2001 statuisce in punto di sanzioni a carico del
CONAI.
Alla pubblica udienza del 13 ottobre 2005 le cause sono state rimesse in
decisione, in esito alla discussione orale.
D I R I T T O
Dispone preliminarmente il Collegio la riunione dei ricorsi di cui meglio in
epigrafe in ragione della evidente connessione tra gli stessi.
Con i ricorsi in esame, infatti, sono avversate tre ordinanze del Ministro
dell’interno – delegato al coordinamento della protezione civile tutte relative
alla emergenza in materia di rifiuti nella Regione Sicilia ed avversate tutte
dal ricorrente Consorzio nazionale imballaggi, la terza. unitamente ai Consorzi
di filiera meglio indicati in epigrafe.
La disamina della controversia impone alcune preliminari considerazioni idonee
soprattutto a ricostruire il complesso quadro normativo di riferimento.
Ed è bene muovere dalla ricostruzione del sistema relativo alla gestione degli
imballaggi e relativi rifiuti per poi passare alla serie di ordinanze
interessanti, nel caso di specie, la Regione Sicilia.
Com’è noto, il d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 ha dato attuazione nell’ordinamento
nazionale alla direttiva 91/156/CEE del 18 marzo 1991 (di modifica della
direttiva 75/442/CEE del 15 luglio 1971) relativa ai rifiuti e alla direttiva
94/62/CE del 20 dicembre 1994 sugli imballaggi e i rifiuti da imballaggio.
In aderenza alle direttive comunitarie, la nuova disciplina nazionale ha fondato
un complesso e articolato sistema nel quale l’attività di smaltimento dei
rifiuti (costituente il fulcro della previgente disciplina di cui al d.P.R. 10
settembre 1982, n, 915 -esso pure emanato in attuazione delle direttive
75/442/CEE sui rifiuti, 76/403/CEE sullo smaltimento dei policlorodifenili e
policlorotrifenili e 78/319/CEE sui rifiuti tossici e nocivi) rappresenta
soltanto “la fase residuale della gestione dei rifiuti” (art. 5 comma 1), in
funzione di un modello di gestione integrata dei rifiuti, comprendente l’intero
ciclo (dalla raccolta, al trasporto, al recupero, allo smaltimento, al controllo
di ciascuna di tali operazioni e delle discariche e degli impianti di
smaltimento anche dopo la loro chiusura: cfr. art. 6 comma 1 lettera d),
polarizzato sul principio di minimizzazione dello smaltimento finale dei rifiuti
e, correlativamente, sulla massimizzazione (o ottimizzazione) delle attività
intese alla riduzione dei rifiuti da smaltire, sia attraverso la prevenzione
della produzione dei rifiuti, sia mediante il potenziamento delle attività di
riutilizzo, riciclaggio e recupero dei rifiuti (art. 5 comma 2), nel contesto
delle quali assume rilievo particolare la raccolta differenziata dei rifiuti, in
quanto diretta ed “idonea a raggruppare i rifiuti urbani in frazioni
merceologiche omogenee”, ed il loro “recupero” secondo le operazioni delineate
dall’allegato C al d.lgs. n. 22 del 1997 (art. 6 comma 1 lettere f ed h), intese
tra le altre ad ottenere materia prima dai rifiuti, ed in disparte
l’utilizzazione dei rifiuti per la produzione di combustibile (CDR) “…mediante
trattamento finalizzato all’eliminazione delle sostanze pericolose per la
combustione ed a garantire un adeguato potere calorico…” (art. 6 comma 1 lettera
p), nonché la produzione di “composti da rifiuti (intesa come) prodotto ottenuto
dal compostaggio della frazione organica dei rifiuti urbani nel rispetto di
apposite norme tecniche finalizzate a definirne contenuti e usi compatibili con
la tutela ambientale e sanitaria, e in particolare a definirne i gradi di
qualità” (art. 6 comma 1 lettera q).
Una disciplina parallela, ma non sovrapponibile, è stata dettata per gli
imballaggi e i rifiuti di imballaggio.
Il Titolo II del decreto legislativo n. 22 del 1997, cd. decreto “Ronchi”,
disciplina appunto la gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio sia
per prevenirne e ridurne l'impatto sull'ambiente ed assicurare un elevato
livello di tutela dell'ambiente, sia per garantire il funzionamento del mercato
e prevenire l'insorgere di ostacoli agli scambi, nonché distorsioni e
restrizioni alla concorrenza. In detto ambito di disciplina rientra la gestione
di tutti gli imballaggi immessi sul mercato nazionale e di tutti i rifiuti di
imballaggio derivanti dal loro impiego, utilizzati o prodotti da industrie,
esercizi commerciali, uffici, negozi, servizi, nuclei domestici, a qualsiasi
altro livello, qualunque siano i materiali che li compongono.
Lo stesso decreto “Ronchi” definisce, ai fini dell’applicazione della disciplina
richiamata, “imballaggio” il prodotto, composto di materiali di qualsiasi
natura, adibito a contenere e a proteggere determinate merci, dalle materie
prime ai prodotti finiti, a consentire la loro manipolazione e la loro consegna
dal produttore al consumatore o all'utilizzatore, e ad assicurare la loro
presentazione, nonché gli articoli a perdere usati allo stesso scopo e “rifiuto
di imballaggio” ogni imballaggio o materiale di imballaggio, rientrante nella
definizione di rifiuto di cui all'articolo 6 del medesimo decreto, esclusi i
residui della produzione. Ai sensi poi del già citato decreto “Ronchi”, sono
“operatori economici” i fornitori di materiali di imballaggio, i fabbricanti ed
i trasformatori di imballaggi, gli addetti al riempimento e gli utenti, gli
importatori, i commercianti ed i distributori, le pubbliche amministrazioni e
gli organismi di diritto pubblico, in sostanza rientrando nella detta
definizione tutti i soggetti che comunque hanno una relazione con gli imballaggi
e di relativi materiali; sono “produttori” i fornitori di materiali di
imballaggio, i fabbricanti, i trasformatori e gli importatori di imballaggi
vuoti e di materiali di imballaggio; sono “utilizzatori” i commercianti, i
distributori, gli addetti al riempimento, gli utenti di imballaggi e gli
importatori di imballaggi pieni; sono “pubbliche amministrazioni e organismi di
diritto pubblico” i soggetti e gli enti che gestiscono il servizio di raccolta,
trasporto, recupero e smaltimento di rifiuti solidi urbani o loro concessionari;
sono infine “consumatori” gli utenti finali che acquistano o importano per
proprio uso imballaggi, articoli o merci imballate.
Ciò posto, l’art. 36 del decreto Ronchi individua, tra i principi generali cui
si informa l'attività di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio,
l’incentivazione del riciclaggio e del recupero di materia prima, lo sviluppo
della raccolta differenziata di rifiuti di imballaggio e la promozione di
opportunità di mercato per incoraggiare l'utilizzazione dei materiali ottenuti
da imballaggi riciclati e recuperati. Ed ancora la disposizione ora citata, al
fine di assicurare la responsabilizzazione degli operatori economici
conformemente al principio «chi inquina paga» nonché la cooperazione degli
stessi secondo il principio della «responsabilità condivisa», stabilisce che
l'attività di gestione dei rifiuti di imballaggio si ispira, inoltre, al
principio della individuazione degli obblighi di ciascun operatore economico,
“garantendo che il costo della raccolta, della valorizzazione e
dell'eliminazione dei rifiuti di imballaggio sia sostenuto dai produttori e
dagli utilizzatori in proporzione delle quantità di imballaggi immessi sul
mercato nazionale e che la pubblica amministrazione organizzi la raccolta
differenziata”.
E dunque il costo della gestione degli imballaggi, e cioè della loro raccolta,
valorizzazione ed eliminazione, grava su produttori ed utilizzatori mentre
all’apparato publico spetta di organizzare la raccolta differenziata.
Dunque anche per la gestione degli imballaggi è assegnata prevalenza al
riutilizzo, al riciclaggio, al recupero e al recupero di energia (art. 35 comma
1 lettere h), i), l), m) e art. 36 comma 1 lettera b), ivi compresa la raccolta
differenziata, ma è diverso il modello di gestione, imperniato su un più diretto
e partecipe coinvolgimento dei produttori (art. 37 comma 1), associati in
consorzio nazionale (il CO.NA.I. – Consorzio Nazionale Imballaggi) oppure in
consorzi costituiti per tipologia di imballaggi (artt. 40 e 41: c.d. consorzi di
filiera) o alternativamente impegnati a organizzare autonomamente la raccolta,
riutilizzo, riciclaggio o recupero dei rifiuti da imballaggio (art. 38, comma 3,
lettera a).
L’art. 37 del decreto, infatti, prescrive che i produttori e gli utilizzatori
devono conseguire gli obiettivi finali di riciclaggio e di recupero dei rifiuti
di imballaggi fissati nell'allegato E ed i relativi obiettivi intermedi. In
questa sede sono fissati obiettivi minimi e massimi di recupero e riciclaggio
entro cinque anni che, per i rifiuti di imballaggi da recuperare come materia o
come componente di energia, sono rispettivamente individuati in peso almeno il
50% (obiettivo minimo) ed il 65% (obiettivo massimo) e, per i rifiuti di
imballaggi da riciclare (sempre in peso) almeno il 25% (obiettivo minimo) ed il
45% (obiettivo massimo) e, da ultimo, per ciascun materiale di imballaggio da
riciclare (sempre in peso) almeno il 15%. (misura questa fissa, cioè minimo e
massimo).
Di rilievo anche il disposto dell’art. 38 del decreto in esame, a mente del
quale non solo i produttori e gli utilizzatori sono responsabili della corretta
gestione ambientale degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio generati dal
consumo dei propri prodotti, ma gli stessi, nell'àmbito degli obiettivi di cui
agli articoli 24 e 37, adempiono all'obbligo della raccolta dei rifiuti di
imballaggi. Ed a tal fine i produttori e gli utilizzatori sono obbligati a
partecipare al Consorzio Nazionale Imballaggi. Del resto, sono a carico dei
produttori e degli utilizzatori i costi per: a) il ritiro degli imballaggi usati
e la raccolta dei rifiuti di imballaggio secondari e terziari; b) la raccolta
differenziata dei rifiuti di imballaggio conferiti al servizio pubblico; c) il
riutilizzo degli imballaggi usati; d) il riciclaggio e il recupero dei rifiuti
di imballaggio; e) lo smaltimento dei rifiuti di imballaggio secondari e
terziari.
Mentre alla pubblica amministrazione spetta di organizzare sistemi adeguati di
raccolta differenziata in modo da permettere al consumatore di conferire al
servizio pubblico rifiuti di imballaggio selezionati dai rifiuti domestici e da
altri tipi di rifiuti di imballaggi. Lo stesso decreto Ronchi, peraltro,
stabilisce che nel caso in cui la pubblica amministrazione non attivi la
raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggi entro dodici mesi dalla data di
entrata in vigore del decreto medesimo, i produttori e gli utilizzatori possono
organizzare tramite il Consorzio Nazionale Imballaggi di cui all'articolo 41 le
attività di raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggio sulle superfici
pubbliche o la possono integrare se insufficiente. Quanto poi alle specifiche
funzioni assegnate dal decreto “Ronchi” al CONAI, va innanzitutto segnalato come
la sua costituzione in forma paritaria da parte di produttori ed utilizzatori è
espressamente finalizzata al raggiungimento degli obiettivi globali di recupero
e di riciclaggio ed a garantire il necessario raccordo con l'attività di
raccolta differenziata effettuata dalle Pubbliche Amministrazioni. Ma quel
diretto e partecipe coinvolgimento di produttori ed utilizzatori, appunto
consorziati nel CONAI, di cui si diceva sopra, è confermato anche dall’insieme
delle funzioni allo stesso CONAI assegnate, anche con riguardo al tema della
raccolta differenziata (art. 41). Si va dalla definizione, in accordo con le
regioni e con le pubbliche amministrazioni interessate, degli ambiti
territoriali in cui rendere operante un sistema integrato che comprenda la
raccolta, la selezione e il trasporto dei materiali selezionati a centri di
raccolta o di smistamento (art. 41, comma 2, lett. a)) alla definizione, con le
pubbliche amministrazioni appartenenti ai singoli sistemi integrati delle
condizioni generali di ritiro da parte dei produttori dei rifiuti selezionati
provenienti dalla raccolta differenziata (art. 41, comma 2, lett. b)), dalla
promozione di accordi di programma con le regioni e gli enti locali per favorire
il riciclaggio ed il recupero dei rifiuti di imballaggio, di cui garantisce
l'attuazione (art. 41, comma 2, lett. d)), alla ripartizione tra i produttori e
gli utilizzatori dei costi della raccolta differenziata, del riciclaggio e del
recupero dei rifiuti di imballaggi conferiti al servizio di raccolta
differenziata (art. 41, comma 2, lett. h)). Lo stesso CONAI è poi autorizzato
dalla norma a stipulare un accordo di programma quadro su base nazionale con l'ANCI
al fine di garantire l'attuazione del principio di corresponsabilità gestionale
tra produttori, utilizzatori e pubblica amministrazione (art. 41, comma 3). In
particolare, tale accordo stabilisce: a) l'entità dei costi della raccolta
differenziata dei rifiuti di imballaggio da versare ai comuni, determinati
secondo criteri di efficienza, di efficacia ed economicità di gestione del
servizio medesimo, nonché sulla base della tariffa di cui all'articolo 49, dalla
data di entrata in vigore della stessa; b) gli obblighi e le sanzioni posti a
carico delle parti contraenti; c) le modalità di raccolta dei rifiuti da
imballaggio in relazione alle esigenze delle attività di riciclaggio e di
recupero”. Entro tale quadro normativo si situa l’accordo A.N.C.I.-CO.NA.I.
stipulato l’8 luglio 1999. Giova poi anche ricordare che ai sensi del decreto
“Ronchi” al CONAI compete anche l’elaborazione del Programma generale di
prevenzione e di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio che
individua, con riferimento alle singole tipologie di materiale di imballaggio,
le misure relative ad una serie articolata di obiettivi tra cui è espressamente
considerato quello della realizzazione degli obiettivi di recupero e
riciclaggio.
Emerge, dunque, con sufficiente chiarezza dal combinato disposto delle diverse
norme del decreto “Ronchi” che qui interessano, il ruolo centrale nella corretta
gestione ambientale degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio dei produttori
e degli utilizzatori, e quindi del CONAI, quale consorzio al quale i soggetti
ora indicati sono obbligati a partecipare. E’ sufficiente considerare come sui
detti soggetti gravi in sostanza il costo della raccolta, della valorizzazione e
della eliminazione dei rifiuti di imballaggio laddove all’apparato pubblico
spetta, in definitiva, il solo profilo organizzatorio inerente la raccolta
differenziata. Peraltro, come si è già ricordato, lo stesso legislatore nel
considerare l’ipotesi per cui la pubblica amministrazione non abbia attivato la
raccolta differenziata di imballaggi entro di dodici mesi dalla data di entrata
in vigore del decreto, detta la possibilità che sia il CONAI ad esercitare le
attività di raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggi primari sulle
superficie pubbliche (o ad intergrarla se insufficiente).
E dunque, ad avviso del Collegio, l’affidamento al CONAI dei compiti inerenti la
raccolta differenziata degli imballaggi primari, secondari e terziari non è in
logico contrasto con la ratio complessiva delle richiamate disposizioni del
decreto “Ronchi”, che anzi, a differenza di altre categorie di rifiuti, si
caratterizzano, quanto al settore degli imballaggi, per il più diretto e
partecipe coinvolgimento dei produttori e degli utilizzatori appunto associati
nel CO.NA.I. Non vi è, in altri termini, violazione delle competenze assegnate
al CONAI, come di contro da questo lamentato, atteso che, per come già esposto,
il detto affidamento risulta coerente con il complesso insieme di compiti,
funzioni e ruoli assegnati nella materia de quo ai produttori ed agli
utilizzatori.
Giova del resto sottolineare che detto affidamento trova la sua occasion
d’essere in ragione della situazione emergenziale che caratterizza le Regioni
commissariate, tra cui appunto la Regione Sicilia, che qui più direttamente
interessa. L’affidamento al CONAI della raccolta differenziata degli imballaggi
risponde proprio all’esigenza di ricondurre a normalità quella accertata
situazione di inadempimento nel settore de quo che, assommandosi
all’inadempimento nella gestione più generale dei rifiuti, ha determinato
l’insorgenza della situazione di emeregenza.
Pertanto, ad avviso il Collegio, il profilo concernente l’attribuzione al CONAI
della raccolta differenziata, che già appare anche in sé considerato logico e
coerente con il sistema normativo relativo ai rifiuti di imballaggi, trova sua
ulteriore legittimazione nel contesto emergenziale nel quale esso matura.
Occorre allora avere riguardo a questo specifico profilo, pure denunziato da
parte ricorrente, ed appunto concernente il veicolo con il quale il contestato
affidamento è stato disposto, e cioè il ricorso allo strumento delle ordinanza
di emergenza ambientale.
Rammenta, in via preliminare, il Collegio che le ordinanze che il Ministro per
il coordinamento della protezione civile o – come nel caso di specie - il
Ministro dell'interno delegato emanano ai sensi dell'art. 5 L. 24 febbraio 1992
n. 225, al fine di fronteggiare situazioni di pericolo o maggiori danni a
persone o a cose, previa deliberazione dello stato di emergenza da parte del
Consiglio dei ministri, hanno carattere programmatico ed attuativo degli
interventi di emergenza volti a scongiurare l'aggravarsi del pericolo ed a
prevenire situazioni di danno irreversibile alla comunità per effetto del
verificarsi di eventi calamitosi (cfr. T.S.A.P., 25 gennaio 2005 n. 13) . La
deliberazione dello stato di emergenza implica, com’è noto, l'esercizio di
un'amplissima potestà discrezionale, che trova un limite rigoroso, attesi i
principi costituzionali in gioco, nell'effettiva esistenza di una situazione di
fatto - consistente in calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per
intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri
straordinari, da cui derivi un pericolo in atto o possa derivare un pericolo
all'integrità delle persone ovvero ai beni, agli insediamenti ed all'ambiente -
e nella ragionevolezza di questo potere discrezionale, oltre che nella
impossibilità di potere altrimenti far fronte alla situazione. In caso di
deliberazione dello stato di emergenza da parte del Consiglio dei ministri a
norma della L. 24 febbraio 1992 n. 225, il rischio della compressione dei
principi costituzionali in materia di decentramento e autonomie locali, pur
astrattamente esistente, è per un verso giustificato dal fatto che lo stato di
emergenza è deliberato in presenza di eventi che per intensità ed estensione
debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari, superando peraltro
le stesse possibilità logistiche e finanziarie degli Enti locali, e per altro
verso attenuato dal limite temporale e funzionale dei poteri commissariali (Cfr.
Cons. Stato, IV Sezione, 19 aprile 2000 n. 2361). E’ interessante peraltro
ricordare che la Corte costituzionale, con riguardo al D.P.C.M. 8 novembre 1994,
con il quale è stato dichiarato lo stato di emergenza ambientale nella Regione
Puglia (cfr. sentenza 14 aprile 1995 n. 127), ha ricordato come, da una parte,
l'”emergenza” non legittima il sacrificio illimitato dell'autonomia regionale e
che, dall’altra, spetta comunque allo Stato, e per esso al Presidente del
Consiglio dei ministri, ricorrere alla dichiarazione dello stato di emergenza.
Ha sì ritenuto che il contenuto dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei
ministri 8 novembre 1994 è tale da poter determinare una lesione delle
attribuzioni regionali, o una menomazione del loro regolare esercizio e può,
quindi, formare oggetto di un ammissibile conflitto di attribuzioni, ma ha poi
affermato che la stessa ordinanza lede le competenze regionali nella parte in
cui richiede il solo parere e non l'intesa con la Regione per quanto attiene
alla programmazione degli interventi, fermo restando che, in caso di mancato
accordo entro un congruo lasso di tempo, vi possa essere, assistita da adeguata
motivazione, un'iniziativa risolutiva dell'organo statuale, per evitare rischi
di paralisi decisionali. Ritiene, quindi, il Collegio che nel caso di specie
sussistono le condizioni che legittimano il ricorso all’adozione delle
contestate ordinanze, condizioni che sono anche - a ben considerare - di notoria
evidenza.
E, comunque, da un canto l’incontestabile situazione di pericolo per l’igiene,
la sanità pubblica e l’ordine pubblico e, dall’altro, il palese inadempimento
degli obblighi derivante dalle disposizioni comunitarie di settore legittimano
l’adozione delle ordinanze di cui trattasi.
E’ fondato il rilievo della difesa erariale laddove questa osserva la
necessarietà e la funzionalità delle deroghe apportate dalle ordinanze
inquestione al fine dell’applicazione del principio di buon andamento, di cui
all’art. 97 della Costituzione, che la ricorrente afferma di contro essere
violato. In questo quadro di riferimento, si riconferma allora la legittimità
dell’affidamento al CONAI della raccolta differenziata dei rifiuti di
imballaggio trattandosi di compito al detto soggetto assegnato sia – per come
già visto - in ragione dell’impianto sistematico del decreto “Ronchi” che in
ragione della dichiarazione dello stato di emergenza.
Parte ricorrente, peraltro, contesta le avversate ordinanze anche con riguardo
ad uno specifico profilo, quello della violazione dell’art. 5 della legge n. 225
del 1992, avuto riguardo alla denunciata omissione delle norme derogate ed alla
omessa motivazione delle ragioni della deroga.
L’art. 5 citato dispone al quinto comma che “le ordinanze emanate in deroga alle
leggi vigenti devono contenere l'indicazione delle principali norme a cui si
intende derogare e devono essere motivate”.
Devesi tuttavia con specifico riguardo alla vicenda che qui interessa e relativa
alla Regione siciliana osservare che l’art. 1 ter del decreto legge 7 febbraio
2003 n. 15, come comverito dalla legge 8 aprile 2003 n. 62, ha dato ampia
copertura legislativa alla dichiarazione dello stato di emeregenza appunto
relativo alla Regione siciliana e dunque con essa alla disciplina emergenziale
che ne è seguita. La norma citata dispone, infatti, che per fronteggiare la
persistente, eccezionale ed urgente necessità di superare l'emergenza ambientale
e lo stato di inquinamento delle risorse idriche nel settore dello smaltimento
dei rifiuti solidi urbani, speciali e speciali pericolosi, in materia di
bonifica e risanamento ambientale dei suoli, delle falde e dei sedimenti
inquinati, nonché in materia di tutela delle acque superficiali e sotterranee e
dei cicli di depurazione nel territorio della Regione siciliana, ed al fine di
perseguire l'elevato livello della salute e dell'ambiente, sono confermati il
D.P.C.M. 22 gennaio 1999 (con il quale è stata appunto dichiarato per la prima
volta lo stato di emergenza ambientale) ed i successivi D.P.C.M. 16 dicembre
1999, D.P.C.M. 16 giugno 2000 e D.P.C.M. 14 gennaio 2002 di proroga della
dichiarazione medesima fino al 31 dicembre 2004. Non solo, ma la norma in
questione ha pure confermato la nomina del Presidente della Regione siciliana a
Commissario delegato, i poteri e le competenze di cui alle varie ordinanze
adottate, facendo comunque espressamente salvi tutti gli effetti derivati
dall'attuazione delle ordinanze stesse, nonché le conseguenti attività svolte
dall'Ufficio del Commissario delegato - Presidente della Regione siciliana.
Occore peraltro considerare, su di un piano più generale, che il
commissariamento, connesso alla situazione di emergenza
socio-economico-ambientale nel settore dei rifiuti, determina solo un temporaneo
trasferimento delle competenze regionali e degli enti locali, per come delineato
nel regime ordinario di disciplina del settore; ma non rescinde, né potrebbe, l’afferenza
dei provvedimenti assunti dal commissario, soprattutto a contenuto
pianificatorio, dalla sfera di interesse pubblico alla migliore organizzazione
dei servizi di gestione dei rifiuti nel territorio regionale. Devesi da ultimo
anche considerare, e la rilevanza del dato è di tipo logico - sistematico
piuttosto che di vincolatività delle norme ratione temporis da considerare, che
la privativa comunale di cui all’art. 1 primo comma del decreto “Ronchi” non è
comunque più applicabile, a far data dal 1° gennaio 2003 alle attività di
recupero dei rifiuti urbani ed assimilati, e cioè in ragione del disposto
dell’art. 23 comma 1 della legge 31 luglio 2002, n. 179.
In definitiva, ritiene il Collegio che la censura con cui si deduce violazione
dell’art. 5 della legge n. 225 del 1992 sia per le viste ragioni da ritenersi
infondata.
Ritenuta quindi la legittimità dell’affidamento al CONAI della raccolta
differenziata di cui è questione, anche riguardato sotto il profilo del potere
esercitato e degli assetti di competenza stabiliti, un terzo profilo di esame
investe la res controversa, per come dedotto da parte ricorrente, con riguardo
agli obiettivi in concreto assegnati al CONAI per lo svolgimento del detto
servizio ed ai tempi per il relativo conseguimento.
Tempi ed obiettivi sono quelli richiamati in maniera più estesa nella narrativa
in fatto. In disparte il profilo per cui sia gli uni che gli altri sono stati
poi aggiornati con successiva ordinanza che non risulta gravata (il riferimento
è al termine del 31 dicembre 2002 per l'obiettivo del 50% per cento di raccolta
differenziata di rifiuti di imballaggio, giusta quanto disposto dall’ordinanza
22 marzo 2002 n. 3190), occorre soprattutto considerare, per come si è innanzi
già ricordato, che è l’art. 37 del decreto “Ronchi” a porre a carico di
produttori ed utilizzatori (entro cinque anni, e cioè entro il 1° maggio 2002)
l’obiettivo minomo del 50% e massimo del 65% di recupero degli imballaggi
immessi al consumo sul territorio nazionale, con l’obiettivo di riciclaggio
minimo del 25% e massimo del 45%. Gli obiettivi, quindi, in sé considerati, non
possono essere ritenuti arbitrari ed illogici e con essi i tempi assegnati di
conseguimento, anche considerato come il loro mancato raggiungimento
inevitabilmente si traduce in un danno economico per la collettività.
Da ultimo, va ricordato che la stessa citata ordinanza n. 2983 del 1993, per
come sul punto modificata dall’ordinanza n. 3136 del 2001 (ed invero poi ancora
sul punto modificata con ordinanza n. n. 3190 del 2002), riscrive il sistema
sanzionatorio già abbozzato dalle precedenti ordinanze andando a prevedere
l’obbligo del CONAI di sostenere il costo per l’organizzazione e la gestione del
servizio di raccolta differenziata su superficie pubblica nel caso di mancata
realizzazione ed attivazione della detta raccolta differenziata su superfici
pubbliche con pagamenti da effettuarsi in favore della contabilità speciale
intestata al Commissario delegato – Presidente della Regione siciliana. In
sostanza, viene introdotta una vera e propria obbligazione di pagamento a carico
del CONAI, come da questo esattamente dedotto. In sede cautelare il Tribunale,
con espresso riferimento all’art. 2 dell’ordinanza n. 3072 del 2000, ha disposto
la sospensione dell’esecuzione nella parte in cui la norma citata prevede che
nel caso di mancato raggiungimento degli obiettivi il CONAI versa al Commissario
i costi della raccolta differenziata e dello smaltimento. Queste disposizioni
sono state poi soppresse con l’art. 4 comma 7 della successiva ordinanza n. 3136
del 2001 – avversata con il secondo dei ricorsi in esame – che ha pure riscritto
all’art. 4 comma 8 il sistema sanzionatorio, con formula in verità poi
ulteriormente modificata dall’ordinanza n. 3190 del 2002, ponendo a carico del
CONAI il pagamento, sulla base di apposite fatturazioni, degli oneri di
organizzazione e gestione del servizio. Detta parte dell’art. 4 comma 8 della
ordinanza n. 3136 del 2001 è stata anch’essa sospesa dal Tribunale con ordinanza
n. 4746 del 25 luglio 2001.
Conformemente a quanto operato in sede cautelare, ritiene il Collegio di dover
accogliere la complessa impugnativa di parte ricorrente limitatamente alle
prescrizioni ora richiamate e che introducono il ricordato meccanismo
sanzionatorio per cui è posto a carico del CONAI il pagamento, sulla base di
apposite fatturazioni, degli oneri di organizzazione e gestione del servizio di
raccolta differenziata degli imballaggi. La disposizione in esame appare prima
di tutto irragionevole e sproporzionata avuto riguardo alla notoria difficoltà
tecnico-gestionale che caratterizza il servizio della raccolta differenziata,
dovuta a molteplici concause non tutte, evidentemente, addebitabili al CONAI,
già chiamato sulla scorta di una situazione emergenziale a svolgere un compito
che sia pure non disomogeneo con l’insieme delle sue attribuzioni, tuttavia
avrebbe dovuto vedere attori di primo piano (in via ordinaria) gli enti locali.
Irragionevolezza ed illogicità poi della misura sanzionatoria prevista
discendono dalla stessa farraginosità del meccanismo di calcolo prefigurato
dall’ordinanza. Da ultimo, la non attentamente calcolata entità dei pagamenti
potrebbe provocare serie ripercussioni sul sistema di gestione dei rifiuti di
imballaggi sul territorio nazionale, con la conseguenza che il “recupero” su di
una realtà regionale alquanto compromessa pregiudichi l’operatività altrove del
sistema e del ruolo dello stesso CONAI.
Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, i ricorsi vanno accolti
limitatamente all’impugnativa dell’ordinanza n. 3136 del 25 maggio 2001, nella
parte in cui pone a carico del CONAI il pagamento, sulla base di apposite
fatturazioni, degli oneri di organizzazione e gestione del servizio di raccolta
differenziata degli imballaggi (l’analoga disposizione recata dalle precedenti
ordinanza e pure sospesa dal Tribunale è stata infatti soppressa proprio con
l’ordinanza n. 3136 del 2001) e vanno respinti per il resto poiché infondati.
Sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di
giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sezione interna prima ter,
riuniti i ricorsi di cui in epigrafe, li ACCOGLIE limitatamente all’impugnativa
dell’ordinanza n. 3136 del 25 maggio 2001, nella parte in cui pone a carico del
CONAI il pagamento, sulla base di apposite fatturazioni, degli oneri di
organizzazione e gestione del servizio di raccolta differenziata degli
imballaggi, che va pertanto per questa parte annullata e vanno RESPINTI per il
resto poiché infondati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del 13 ottobre 2005 e del 26
gennaio 2006.
Luigi Tosti Presidente
Salvatore Mezzacapo Giudice est.
1) Rifiuti – Regione Siciliana – Dichiarazione di emergenza ambientale – D.P.R. 22 gennaio 1999 e succ. proroghe - Imballaggi – Raccolta differenziata – Esecuzione diretta da parte del CONAI – Legittimità. Lo stato di emergenza ambientale nel settore dei rifiuti dichiarato nella Regione Sicilia con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 22 gennaio 1999, più volte prorogato, va considerato legittimo nella parte in cui pone a carico del CONAI l’esecuzione diretta del servizio di raccolta differenziata degli imballaggi. L’affidamento al CONAI dei compiti inerenti la raccolta differenziata degli imballaggi primari, secondari e terziari non è infatti in logico contrasto con la ratio complessiva delle disposizioni di cui al titolo II del decreto “Ronchi” , che anzi, a differenza di altre categorie di rifiuti, si caratterizzano, quanto al settore degli imballaggi, per il più diretto e partecipe coinvolgimento dei produttori e degli utilizzatori appunto associati nel CO.NA.I. E’ sufficiente considerare come sui detti soggetti gravi in sostanza il costo della raccolta, della valorizzazione e della eliminazione dei rifiuti di imballaggio laddove all’apparato pubblico spetta, in definitiva, il solo profilo organizzatorio inerente la raccolta differenziata. Non vi è, in altri termini, violazione delle competenze assegnate al CONAI, atteso che, per come già esposto, il detto affidamento risulta coerente con il complesso insieme di compiti, funzioni e ruoli assegnati nella materia de quo ai produttori ed agli utilizzatori. Pres. Tosti, Est. Mezzacapo – CONAI (avv.ti Romano e Mosco) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della Protezione Civile (Avv. Stato), riunito ad altro - T.A.R. LAZIO, Roma, Sez. I ter – 9 febbraio 2006, n. 968
2) Rifiuti – Regione Siciliana – Dichiarazione di emergenza ambientale – Imballaggi – Raccolta differenziata – CONAI – Sistema sanzionatorio delineato ex ord. min. n. 3190/2002 - Illegittimità. In tema di dichiarazione nella Regione Siciliana dello stato di emergenza ambientale nel settore dei rifiuti, va considerato illegittima la revisione del sistema sanzionatorio, come, da ultimo, delineato nell’ordinanza del ministro dell’Interno n. 3190 del 2002, la quale ha previsto a carico del CONAI l’obbligo di sostenere il costo per l’organizzazione e la gestione del servizio di raccolta differenziata su superficie pubblica nel caso di mancata attivazione o del mancato raggiungimento degli obiettivi normativamente individuati. La disposizione in esame appare irragionevole e sproporzionata avuto riguardo alla notoria difficoltà tecnico-gestionale che caratterizza il servizio della raccolta differenziata, dovuta a molteplici concause non tutte, evidentemente, addebitabili al CONAI, già chiamato sulla scorta di una situazione emergenziale a svolgere un compito che sia pure non disomogeneo con l’insieme delle sue attribuzioni, tuttavia avrebbe dovuto vedere attori di primo piano (in via ordinaria) gli enti locali. Pres. Tosti, Est. Mezzacapo – CONAI (avv.ti Romano e Mosco) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della Protezione Civile (Avv. Stato), riunito ad altro - T.A.R. LAZIO, Roma, Sez. I ter – 9 febbraio 2006, n. 968
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