Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
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T.A.R. LIGURIA, Sez.
I,
7 Giugno 2006, Sentenza n. 531
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LIGURIA
(SEZIONE PRIMA)
N. 00531/2009 REG. SEN.
N. 00062/2006 REG. RIC.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 00062 del 2006, proposto da:
Comitato Cittadino a Difesa del Territorio e delle Risorse di Toirano, Giuseppe
Bufano, Lino d'Angelo, Luigi Repetto, Bruno Ferraris, Mauro Richero, Sabrina
Buonamano, Luigi Panizza, Lucia Rolando, Carlo Franco, Rosanna Brunzu, Giovanni
Antonio Brunzu, Nicolo' Arimondo, Maria Caterina Maineri, Carlo Tagliafico,
Alessandro Durante, Remo Calcagno, Paola Bruzzone, Baldassarre Vitale, Angela
Maria Cappellini, rappresentati e difesi dall' avv. Daniele Granara, con
domicilio eletto presso Daniele Granara in Genova, via San Vincenzo 2/8;
contro
Regione Liguria, rappresentato e difeso dagli avv. Barbara Baroli, Marina
Crovetto, con domicilio eletto presso Barbara Baroli in Genova, via Fieschi 15;
Comune di Toirano, rappresentato e difeso dall' avv. Mauro Vallerga, con
domicilio eletto presso Mauro Vallerga in Genova, via Dante 2/52;
nei confronti di
Societa' Cave Marchisio Spa, rappresentato e difeso dagli avv. G. Amedeo Caratti,
Giovanni Gerbi, con domicilio eletto presso Giovanni Gerbi in Genova, via
Corsica 21/18-20;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
della deliberazione della Giunta Regionale n. 1211 del 14/10/2005, pubblicata
sul B.U.R.L., parte II, del 9/11/2005, avente ad oggetto autorizzazione
regionale variante programma di coltivazione cava di calcare denominata "Torri"
in Comune di Toirano (SV), della Ditta Cave Marchisio S.p.A., con sede in
Toirano (SV), Via Provinciale, n. 1/r; di ogni atto preparatorio, presupposto,
inerente, conseguente e/o comunque connesso, anche non cognito, ed in
particolare della Deliberazione assunta dalla Conferenza in sede decisoria come
da verbale 28/9/2005, nonché: - della sconosciuta nota prot. n. 632 del
23/1/2003 - richiamata nella D.G.R. impugnata in principalità - con la quale il
Comune di Toirano ha comunicato di non formulare osservazioni in merito
all'istanza prodotta dalla Ditta in oggetto; - dell'altrettanto sconosciuta
analoga nota del 18/8/2005 richiamata nel verbale della Conferenza di Servizi
del 28/9/2005; - dell'ignota verifica preliminare di compatibilità, redatta in
data 28/6/2005 dal Servizio Attività Estrattive, comprensiva della dichiarazione
di compatibilità con le previsioni del P.R.T.A.C., nonché della relazione
istruttoria preliminare contenente la fattibilità dell'intervento proposto,
redatta il 22/9/2005 e degli ignoti pareri del Servizio Tutela del Paesaggio,
prot. n. 650 del 26/9/2005, del Settore Valutazione di Impatto Ambientale, prot.
n. 908 del 27/6/2005 e del Settore Politiche dell'Assetto del Territorio, prot.
n. 1903 del 1°/7/2005, atti pure menzionati nel verbale della Conferenza di
Servizi del 28/9/2005..
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Regione Liguria;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Toirano;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Societa' Cave Marchisio Spa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18/05/2006 il dott. Raffaele Prosperi
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Con ricorso notificato il 7 gennaio 2006 i soggetti indicati in epigrafe
impugnavano, chiedendone l’annullamento, la deliberazione della Giunta regionale
della Liguria n. 1211 del 14 ottobre 2005, avente ad oggetto l’autorizzazione ad
una variante del programma di coltivazione della cava di calcare denominata
“Torri” sita in Comune di Toirano e gestita dalla società Cave Marchisio S.p.A.,
unitamente ad una serie di atti a detta autorizzazione connessi.
Gli esponenti premettevano di essere proprietari di terreni e/o residenti nel
territorio di Toirano, mentre il Comitato era stato costituito per promuovere,
divulgare e difendere tale territorio e gli interessi della cittadinanza ed
esponevano in fatto le vicende del procedimento che aveva portato
all’autorizzazione dell’ampliamento della cava, già di per sé comportante un
grave impatto ambientale, il tutto in base ad un’istruttoria asseritamente
carente e che non aveva lasciato spazio ad osservazioni degli interessati,
nonostante le gravi implicazioni ambientali dell’intervento.
Venivano dedotti i seguenti motivi:
1.Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 legge reg. 24 luglio 2001 n. 21 e
dell’art. 6 della legge reg. 10 aprile 1979 n. 12. Eccesso di potere sotto vari
profili. Il rilascio dell’autorizzazione per la variante è avvenuto sulla base
di una rappresentazione della consistenza della cava già autorizzata non
verificata ed inattendibile. Infatti, in sede di adozione, la planimetria
catastale della cava esistente ricomprendeva fondi in realtà non interessati e
ciò era provato dalla nota 30 agosto 2005 del responsabile dell’ufficio tecnico
comunale, formalmente dichiarante di non poter attestare la vera corrispondenza
fra lo stato attuale della cava con le tavole di stato attuale e che richiamava
un futuro rilievo da svolgere in contraddittorio. L’assenza della verifica della
consistenza della cava non spiega quindi se si è in presenza di una variazione
al programma di coltivazione oppure di un vero e proprio ampliamento, per il
quale sarebbe stata necessaria la preventiva approvazione di una variante al
piano territoriale regionale dell’attività di cava. In realtà dagli atti
istruttori si può desumere che l’autorizzazione impugnata consiste in un
ampliamento delle aree attive e in un aumento delle volumetrie autorizzate.
2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 legge reg. 24 luglio 2001 n. 21 e
dell’art. 6 della legge reg. 10 aprile 1979 n. 12. Eccesso di potere sotto
ulteriori profili. Dalla deliberazione impugnata emerge una presa in
considerazione dell’intera vicenda da parte del Comune di Toirano assolutamente
confusa, con una macroscopica confusioni di date ed una mancata indicazione
degli uffici comunali che si sono pronunciati, i quali avrebbero dovuto rilevare
la consistenza di “aree di salvaguardia ambientale” delle zone poste a
coronamento della cava ed interessate invece dall’ampliamento.
3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 legge reg. 24 luglio 2001 n. 21 e
dell’art. 6 della legge reg. 10 aprile 1979 n. 12 in relazione alla violazione
degli artt. 52 e 49 delle norme di attuazione del piano territoriale di
coordinamento paesistico approvato con deliberazione del Consiglio regionale n.
6 del 26 febbraio 1990. Eccesso di potere sotto vari profili. Secondo la
conferenza dei servizi del 28 settembre 2005, che ha preceduto la deliberazione
della Giunta, la zona oggetto di intervento è soggetta in parte al regime
normativo del mantenimento di aree non insediate ed in parte al mantenimento
degli insediamenti sparsi. Ora, in particolar modo il regime ANI - MA e cioè il
mantenimento di aree non insediate, esclude palesemente secondo la normativa del
piano territoriale di coordinamento paesistico, un intervento come quello in
questione.
4. Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 legge reg. 24 luglio 2001 n. 21 e
dell’art. 6 della legge reg. 10 aprile 1979 n. 12 in relazione alla violazione
degli artt. 2 co. 4 lett. c, 10, 11, 13, 14 e 15 legge reg. 30.12.98 n. 38 in
relazione alla violazione dell’allegato 3 n. 2° della legge reg. medesima.
Eccesso di potere sotto vari profili. Le norme indicate in rubrica prevedono che
il progetto di intervento debba essere sottoposto alla procedura di verifica di
screening, non procedura che invece non è stata svolta per decisione della
conferenza dei servizi con il richiamo ad una modifica non sostanziale dei
lavori precedentemente autorizzati. In realtà i precedenti lavori non erano
stati sottoposti a tale procedura, perché all’epoca non prevista dalla legge; in
secondo luogo l’intervento non può essere considerato modifica sostanziale e ciò
è desumibile da un esame preliminare dell’impatto ambientale del progetto.
5.Violazione e falsa applicazione dell’art. 142 lett. a) e g), 146 e 159 D. Lgs.
22.1.04 n. 42 in relazione alla violazione dell’art. 3 L. 241/90. Eccesso di
potere sotto vari profili. La variante in esame riguarda aree boschive
attraversate da corsi d’acqua pubblica e quindi vincolate dal codice dei beni
culturali e del paesaggio. Perciò doveva essere adeguatamente e congruamente
valutata la compatibilità paesistica dell’intervento prospettato con il
preventivo rilascio dell’autorizzazione paesistica. Il provvedimento impugnato
non contiene alcuna motivazione in proposito, mentre la conferenza dei servizi
ha sostanzialmente obliterato la questione, rinviando a un non meglio
identificati atti di pianificazione regionale; l’omissione è particolarmente
grave in considerazione sia dei principi generali che regolano la materia, sia
del particolare rilievo paesistico ed ambientale della zona, vicina alle note
grotte e visibile dall’autostrada Genova Ventimiglia.
6.Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 legge reg. 24 luglio 2001 n. 21 e
dell’art. 6 della legge reg. 10 aprile 1979 n. 12 e degli artt. 146 e 159 D. Lgs.
22.1.04 n. 42 in relazione alla violazione della D.G.R. n. 646 dell’8 giugno
2001. Eccesso di potere sotto vari profili. L’intervento in esame interferisce
con il proposto SIC identificato nel progetto BioItaly ai sensi delle direttive
92/43/CEE e 79/49/CEE.
Doveva quindi essere svolta la prescritta valutazione di incidenza in relazione ai valori naturalistici tutelati e ciò non è stato fatto.
7. Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 legge reg. 24 luglio 2001 n. 21 e
dell’art. 6 della legge reg. 10 aprile 1979 n. 12 e degli artt. 146 e 159 D. Lgs.
22.1.04 n. 42 in relazione alla violazione degli artt. 1 e ss. D. Lgs. 21.4.99
n. 152. Eccesso di potere sotto vari profili. Il D. Lgs. 152/99 recante
disposizioni sulla tutela delle acque dall’inquinamento prescrive nei casi come
quello in esame, una serie di interventi di bonifica che invece sono stati del
tutto ignorati a proposito delle conseguenze ricadenti sul Rio Torre per gli
interventi estrattivi.
8.Violazione degli artt. 1 e 4 D. Lgs. 30.3.01 n. 165 e dell’art. 5 legge reg.
24.7.01 n. 21. Incompetenza. Il rilascio dell’autorizzazione regionale alla
variante al programma di coltivazione della cava Torri è illegittimo anche
perché assunto dalla Giunta regionale, ossia da organo incompetente.
In virtù dell’art. 4 D. Lgs. 165/01 gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico - amministrativo definendo obiettivi e programmi e verificando la corrispondenza dei risultati, mentre ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e dei provvedimenti di gestione che impegnano l’amministrazione verso l’esterno. In questo caso poi la competenza dei dirigenti è rafforzata, rispondendo l’autorizzazione ad atti pianificatori, questi sì rientranti nelle potestà della Giunta regionale.
I ricorrenti concludevano per l’accoglimento del ricorso, insistendo per il
risarcimento dei danni, il tutto con vittoria di spese.
Si sono costituiti in giudizio la controinteressata Cave Marchisio S.p.A, la
Regione Liguria e il Comune di Toirano, sostenendo il difetto di legittimazione
attiva del Comitato cittadino ricorrente, l’infondatezza del ricorso e
chiedendone il rigetto.
Con ordinanza n. del 2006 questo Tribunale accoglieva la domanda di sospensione
cautelare dell’autorizzazione impugnata, rilevando ad un primo esame profili di
fondatezza dei motivi quinto ed ottavo.
Alla odierna udienza pubblica la causa è passata in decisione.
DIRITTO
In primo luogo deve essere esaminata l’eccezione pregiudiziale concernente la
legittimazione ad agire del Comitato ricorrente.
L’eccezione è fondata.
Come correttamente sostenuto dalle difese della controinteressata Cave Marchisio
S.p.A., nulla è dimostrato dalla parte circa la sussistenza di un suo interesse
differenziato e qualificato rispetto ai singoli residenti o proprietari nelle
adiacenza della cava Torri: perciò non può che ritenersi che tale Comitato altro
non sia che un’associazione temporanea di soggetti che possono eventualmente
agire in qualità di residenti.
In quanto tale il Comitato non è perciò un soggetto esponenziale radicato nel
territorio che può direttamente ricorrere con finalità di tutela del territorio
comunale ed è quindi carente di legittimazione sostanziale e processuale.
L’ammissibilità dell’impugnativa è comunque sorretta dalla legittimazione non
contestata dei cittadini di Tirano ricorrenti, residenti nelle adiacenze
dell’area interessata dall’intervento in questione.
Il ricorso deve essere accolto, data l’assorbente fondatezza dell’ottava censura
con la quale i ricorrenti si dolgono dell’incompetenza della Giunta regionale a
rilasciare l’autorizzazione in variante al programma di coltivazione della cava
di cui in controversia.
Non vi è alcun dubbio che l’atto immediatamente impugnato consista in un
ordinario provvedimento amministrativo che i principi fondamentali stabiliti
dalle leggi dello Stato - da ultimo l’art. 4 del D. Lgs. 30.3.01 n. 165 -
considerano rientranti tra gli atti di gestione, la cui adozione è di esclusiva
competenza e responsabilità dei singoli dirigenti.
Inoltre, la legge regionale 4 luglio 2001 n. 21 ha correttamente espressamente
individuato in capo alla Giunta regionale la competenza ad adottare le varianti
al piano territoriale regionale dell’attività di cava, rimettendo quindi
all’organo di governo le funzioni inerenti la definizione degli obiettivi e dei
programmi da attuare, mentre nei casi in cui la medesima ha previsto il rilascio
dei provvedimenti specifici in applicazione del piano sopraddetto, ha inviato
genericamente ai poteri della “Regione”.
In base ad una corretta interpretazione il rinvio alla “Regione”, soprattutto in
presenza di rimessioni esplicite alle competenze della Giunta, non può che
essere inteso come un’ordinaria competenza del singolo dirigente, superando
evidentemente la vecchia normativa di cui all’art. 6 legge reg. 12/79 che
stabiliva invece il potere della Giunta al rilascio delle autorizzazioni di
specie.
Nemmeno può intendersi che la Giunta sia intervenuta per formalizzare le
decisioni della conferenza di servizi oppure per confermarne le decisioni
“rafforzandole”; a prescindere che non si comprende il senso di tale passaggio
che avrebbe solo il significato di un aggravio procedimentale, si deve
richiamare allora una recente ed ormai pacifica giurisprudenza del Consiglio di
Stato, secondo cui il Sindaco non può intromettersi negli atti di “gestione”
nemmeno controfirmando un provvedimento di un dirigente.
Per le suesposte considerazioni il ricorso deve essere accolto con il
conseguente annullamento dell’autorizzazione impugnata e la rimessione
dell’affare agli uffici regionali ai sensi dell’art. 26 co. 2 L. 1034/71.
Sussistono comunque le ragioni per compensare tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria, sez.1^, definitivamente
pronunciando sul ricorso in epigrafe lo accoglie e, per l’effetto, annulla la
deliberazione della Giunta regionale n. 1211 del 14.10.05 impugnata e rimette la
questione alla Regione per quanto di competenza.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 18/05/2006 con
l'intervento dei signori:
Raffaele Prosperi, Presidente FF, Estensore
Oreste Mario Caputo, Consigliere
Davide Ponte, Primo Referendario
IL PRESIDENTE, ESTENSORE
IL SEGRETARIO
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 07/06/2006
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL DIRIGENTE
1) Procedure e varie - Comitato - Natura - Legittimazione sostanziale e processuale - Carenza. Un comitato, in quanto associazione temporanea di soggetti (che nella specie, avrebbero potuto agire in giudizio in qualità di residenti), non è soggetto esponenziale radicato nel territorio che può direttamente ricorrere con finalità di tutela del territorio comunale ed è quindi carente di legittimazione sostanziale e processuale. Pres. f.f. ed Est. Prosperi - Comitato Cittadino a difesa del Territorio e delle Risorse di Tirano a altri (avv. Granara) c. Regione Liguria (avv.ti Baroli e Crovetto) - T.A.R. LIGURIA, Sez. I - 7 giugno 2006, n. 531
2) Cave e miniere - Programma di coltivazione - Provvedimento di autorizzazione a variante - Competenza Giunta Regionale - Difetto - Compete ai dirigenti il rilascio di provvedimenti specifici in applicazione del piano territoriale dell’attività di cava. Il provvedimento di autorizzazione regionale alla variante al programma di coltivazione di cave non appartiene alla competenza della Giunta Regionale, in virtù degli artt. 1 e 4 D. Lgs. 30.3.01 n. 165 e dell’art. 5 della L.R. Liguria n. 21 del 24.7.01. Tale atto costituisce infatti un ordinario provvedimento amministrativo che i principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato considerano rientranti tra gli atti di gestione, la cui adozione è di esclusiva competenza e responsabilità dei singoli dirigenti. La L.R. 21/2001 ha peraltro espressamente individuato in capo alla Giunta regionale la competenza ad adottare le varianti al pianto territoriale dell’attività di cava, rimettendo quindi all’organo di governo le funzioni inerenti la definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare, mentre nei casi in cui la medesima ha previsto il rilascio dei provvedimenti specifici in applicazione del piano sopraddetto, ha inviato genericamente ai poteri della “Regione”. Il rinvio alla Regione non può che essere inteso come un’ordinaria competenza del singolo dirigente. Pres. f.f. ed Est. Prosperi - Comitato Cittadino a difesa del Territorio e delle Risorse di Tirano a altri (avv. Granara) c. Regione Liguria (avv.ti Baroli e Crovetto) - T.A.R. LIGURIA, Sez. I - 7 giugno 2006, n. 531
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