Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
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T.A.R. LOMBARDIA,
Milano,
4 Aprile 2006, Sentenza n. 926
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA LOMBARDIA
IV
SEZIONE
ha pronunziato la seguente
SENTENZA
sul ricorso R.G. 1755/2004 proposto da ASSOCIAZIONE ITALIANA PER IL WORLD WIDE FUND FOR NATURE (WWF) - ONLUS, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Claudio Linzola, presso il cui studio in Milano, Via Hoepli n. 3, è elettivamente domiciliata;
c o n t r o
PROVINCIA DI PAVIA, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e
difesa dall’avv. Valeria Maggiani, presso il cui studio in Milano, Via Fontana
n. 25 è elettivamente domiciliata;
per l’annullamento, previa sospensiva
della deliberazione del Consiglio Provinciale di Pavia n. 75/36662 del
16.12.2003, di approvazione del regolamento per l’organizzazione ed il
coordinamento della vigilanza volontaria delle associazioni agricole,
ambientaliste e venatorie sul territorio della Provincia di Pavia;
e
sul ricorso R.G. 2565/2005 proposto da ASSOCIAZIONE ITALIANA PER IL WORLD
WIDE FUND FOR NATURE (WWF) - ONLUS, in persona del legale rappresentante
pro-tempore, oltre che dai signori RICCARDO TUCCI, DANIELA MEISINA, ANTONIO
DELLE MONACHE, FILIPPO BAMBERGHI, LAURA LANFREDINI, DANIELE COLOMBO, tutti
rappresentati e difesi dall'avv. Claudio Linzola, presso il cui studio in
Milano, Via Hoepli n. 3, sono elettivamente domiciliati;
c o n t r o
PROVINCIA DI PAVIA, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentato e
difeso dall’avv. Valeria Maggiani, presso il cui studio in Milano, Via Fontana
n. 25 è elettivamente domiciliata;
per l’annullamento, previa sospensiva
delle note della Provincia di Pavia del 19.7.2005 prot. 24112/05, del
18.8.2005 prot. 24012/05, del 18.8.2005 prot. 24007/05, del 18.8.2005 prot.
24011/05, del 18.8.2005 prot. 24015/05, del 18.8.2005 prot. 24014/05 e del
23.5.2005 prot. 12226/05 con le quali è imposta l’accettazione del “Regolamento
per l’organizzazione ed il coordinamento della vigilanza volontaria delle
associazioni ambientaliste”, nonché degli articoli 1 e 5 del regolamento
medesimo approvato con deliberazione del Consiglio Provinciale di Pavia n.
75/36662 del 16.12.2003;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Pavia ;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti delle cause;
Uditi all'udienza del 14 marzo 2006 (relatore Dott. Giovanni Zucchini) i
procuratori delle parti ricorrenti e della Provincia di Pavia;
FATTO
Con deliberazione n. 75/36662 del 16.12.2003, il Consiglio Provinciale di Pavia
approvava il “Regolamento per l’organizzazione ed il coordinamento della
vigilanza volontaria delle associazioni agricole, ambientaliste e venatorie sul
territorio della Provincia di Pavia” (d’ora innanzi denominato anche soltanto
“Regolamento”), in attuazione dell’art. 27, comma 7°, della legge n. 157/1992,
in forza del quale “Le province coordinano l’attività delle guardie volontarie
delle associazioni agricole, venatorie ed ambientaliste” (analoga previsione è
contenuta nella legge regionale lombarda n. 26/1993, art. 48, comma 13°).
Contro il suddetto Regolamento proponeva ricorso (RG 1755/2004), con richiesta
di sospensiva, l’associazione ambientalista WWF, denunciando, con sette motivi
di gravame, il contrasto fra una pluralità di disposizioni regolamentari e
l’art. 27 della legge 157/1992, l’art. 133 del RD 773/1931 (Testo Unico delle
leggi di pubblica sicurezza o TULPS), oltre che l’eccesso di potere sotto vari
profili.
Si costituiva in giudizio l’Amministrazione Provinciale, chiedendo il rigetto
del ricorso.
In esito all’udienza cautelare del 6.4.2004, la domanda di sospensione era
respinta, per difetto del requisito del periculum in mora.
Con successivo ricorso (RG 2565/2005), la medesima associazione WWF Onlus,
unitamente a sei soggetti aspiranti al ruolo di guardia venatoria volontaria,
impugnavano le note con le quali la Provincia di Pavia, indirizzandosi a questi
ultimi, chiedeva, quale condizione essenziale per lo svolgimento dell’attività
di vigilanza, l’accettazione integrale del Regolamento impugnato con il primo
ricorso.
Nel secondo gravame, viene denunciata l’illegittimità delle note, in quanto
derivata dalla già evidenziata illegittimità del Regolamento provinciale.
Anche con il ricorso RG 2565/05 era chiesta la sospensione degli atti impugnati,
ma il TAR, con ordinanza n. 2479 del 6.10.2005, respingeva l’istanza cautelare,
sempre per difetto del periculum in mora e ritenendo prevalente, seppure allo
stato, l’interesse pubblico al coordinamento ed all’organizzazione dell’attività
venatoria.
L’Amministrazione intimata si costituiva anche nel secondo ricorso.
Alla pubblica udienza del 14.3.2006, le cause erano entrambe trattenute in
decisione.
DIRITTO
1. Preliminarmente, reputa il Collegio di disporre la riunione dei ricorsi in
epigrafe, attesa la loro, seppure parziale, connessione soggettiva ed oggettiva.
2. Prima di procedere all’analisi dei singoli motivi del ricorso RG 1755/2004,
preme al Collegio evidenziare che, legittimamente, la Provincia di Pavia ha
adottato un regolamento per la disciplina del coordinamento delle guardie
volontarie, ex art. 27 legge 157/1992.
Sul punto, pare utile rammentare che, ai sensi dell’art. 19 del D.Lgs. 267/2000 (Testo Unico degli enti locali), fra le funzioni amministrative di spettanza della Provincia, si annoverano quelle in materia di caccia (art. 19, lett. f), tutela e valorizzazione dell’ambiente (lett. a) e protezione della flora e della fauna (lett. e). Nelle materie di propria competenza, la Provincia può adottare regolamenti per l’esercizio delle funzioni (cfr. art. 7 D.Lgs. 267/2000, oltre che l’importante previsione dell’art. 117, comma 6°, della Costituzione, che riconosce alle Province potestà regolamentare per la disciplina dello svolgimento delle funzioni loro attribuite).
Nessun dubbio, pertanto, che nel caso di specie correttamente la Provincia abbia adottato un regolamento, sicché le contestazioni possono riguardare le singole disposizioni dello stesso, senza però che possa essere messo in dubbio il ricorso alla fonte regolamentare, visto che la disciplina del coordinamento dell’attività di vigilanza si inquadra nel più generale potere di regolazione dell’attività venatoria nel territorio provinciale.
3. In ordine, poi, all’interpretazione dell’art. 27 della legge 157/1992, la
Onlus esponente ha prodotto, in entrambi i ricorsi, lo stralcio dei lavori
parlamentari che sfociarono nell’approvazione della citate legge 157, allo scopo
di suffragare le proprie tesi difensive.
In materia occorre però evidenziare che i lavori preparatori di un testo di legge costituiscono senz’altro un ausilio interpretativo, ma che l’individuazione della c.d. “ratio legis”, ovverosia dell’intenzione del legislatore (per usare l’espressione dell’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile), prescinde dalla volontà concretamente manifestata dai singoli membri dalle assemblee legislative nel corso dei lavori preparatori, visto che tale elemento viene valutato in senso oggettivo, cioè quale oggettiva volontà e funzione del testo normativo e non quale intendimento soggettivo dei compilatori del testo di legge (su tale significato dell’art. 12 delle c.d. preleggi, si veda Cassazione civile, sez. III, sentenza n. 3550 del 21.5.1988). Di conseguenza, l’interpretazione del citato art. 27 della legge 157 dovrà essere svolta, dal Giudice, attraverso una lettura della norma integrata con le altre disposizioni, una delle quali di rango costituzionale, sopra riportate.
4. Ciò premesso, possono essere analizzati i singoli motivi del ricorso RG
1755/2004, poi riproposti, seppure in parte, nel ricorso RG 2565/2005.
4.1 I primi due motivi sono trattati congiuntamente, in quanto le censure
contenute negli stessi sono, in larga parte, sovrapponibili.
In particolare, sono contestate le norme del regolamento, laddove lo stesso divide il territorio provinciale in cinque ambiti, corrispondenti con gli ambiti territoriali di caccia (ATC), a ciascuno del quale è assegnata la guardia volontaria, oltre che nel punto in cui si prevede che ogni guardia sia inserita, nell’ambito del proprio ATC, in un Nucleo di vigilanza.
Il mezzo è infondato. La stessa legge (art. 27, comma 3°, L. 157/1992), prevede che le funzioni di vigilanza siano svolte <<di norma>>, nell’ambito della circoscrizione territoriale di competenza, sicché nulla vieta che la Provincia, nell’ambito dei propri poteri organizzatori, provveda alla ripartizione del territorio provinciale in una pluralità di circoscrizioni, per un migliore svolgimento del servizio. Tale ripartizione rientra poi nella discrezionalità dell’Amministrazione e ciò evidenzia anche un profilo di inammissibilità della censura, dato che impinge su scelte di merito demandate esclusivamente all’ente territoriale di che trattasi. Nel caso di specie, inoltre, si tratta di cinque ambiti di dimensioni tutto sommato ampie e la limitazione dell’attività della Guardia ad uno solo di essi obbedisce ad esigenze di razionalizzazione del servizio, potendo risultare dispersiva un’attività svolta sull’intero territorio provinciale, senza contare la possibilità di un pronto utilizzo del volontario stesso, che svolge le proprie funzioni nell’ambito di residenza, con evidente maggiore facilità di impiego.
Neppure pare illegittima l’istituzione di un Nucleo di vigilanza, in ogni ambito territoriale, che, stando alla disciplina del Regolamento, ha compiti di mero coordinamento (<<ordinare e distribuire sul territorio il servizio delle GG.VV.>>), visto anche che la responsabilità, o meglio il coordinamento dello stesso, è data in via prioritaria ad un rappresentante della Provincia, scelto da quest’ultima fra soggetti aventi adeguata preparazione professionale (cfr. art. 2 del Regolamento).
Inoltre, il Nucleo non si atteggia come una vera e propria struttura gerarchica e non limita in alcun modo le prerogative dei volontari e delle loro associazioni di riferimento (cfr. l’art. 1, comma 11°, del Regolamento).
Parimenti legittimo è l’art. 5,
commi 2° e 3°, visto che esigenze organizzative e di coordinamento giustificano
il divieto di svolgere attività in periodi non previsti dai prospetti mensili,
giacché in caso contrario sarebbero evidenti i rischi di sovrapposizioni e
disorganizzazione. La violazione del divieto è sanzionata, peraltro in caso di
inosservanza ripetuta, con la revoca del decreto di Guardia particolare giurata,
che non pare illegittimo, né lesivo della prescrizioni del TULPS, visto che si
tratta in ogni caso di decreto rilasciato dalla Provincia (art. 5, comma 1° del
Regolamento).
Da ultimo, non pare illegittimo neanche il comma 6° dell’art. 1, considerato che
lo stesso non vieta espressamente, ove necessario, l’intervento immediato della
Guardia, salvo l’onere di quest’ultima di comunicazione al Coordinatore del
Nucleo di vigilanza.
4.2 Il terzo motivo è infondato, laddove si contesta il dovere della Guardia di
partecipare a corsi di qualificazione ed aggiornamento, pena il mancato rinnovo
del decreto di nomina (art. 1, comma 8° e art. 5, comma 8°).
Si tratta, infatti, di corsi
realizzati dalla Provincia, in collaborazione con le associazioni, la cui
frequenza risulta gratuita e la cui rilevanza ed utilità non sembra discutibile,
vista la delicatezza e l’importanza del compito cui sono chiamate le Guardie e
che, fra l’altro, appaiono destinati ad accrescere la professionalità delle
stesse.
Ovviamente, la frequenza dei corsi organizzati dalla Provincia, non priva le
associazioni di riferimento del potere di organizzare autonomamente propri
interventi formativi.
4.3. Appare, invece, meritevole di accoglimento il quarto motivo, laddove si
evidenzia l’illegittimità dell’obbligo (art. 8, comma 1°), di assicurare almeno
20 ore mensili di servizio.
Tale obbligo, infatti, non pare compatibile con il carattere volontario del
servizio prestato e con la fondamentale considerazione che le Guardie venatorie,
pur dovendo sottostare, come sopra evidenziato, al potere di coordinamento e di
organizzazione dell’Amministrazione, allo scopo di una migliore efficienza del
servizio (il che giustifica la legittimità di altre previsioni regolamentari qui
impugnate), non sono tuttavia assimilabili ai dipendenti della Provincia, non
esistendo – ovviamente - alcun rapporto di impiego fra le Guardie e
l’Amministrazione. In questo senso, se appare giustificata la previsione di un
tempo minimo di servizio, giacché un impegno occasionale o sporadico non sarebbe
di alcuna utilità e creerebbe problemi di coordinamento per l’assenza di un
affidamento, vanificando così il servizio di vigilanza, tuttavia tale finalità
potrebbe essere perseguita attraverso la predisposizione di turni o programmi di
vigilanza, alla quale il volontario sarebbe libero di aderire, svolgendo così,
in caso affermativo, un servizio per un tempo sufficientemente ampio.
Al contrario, la rigida predisposizione di un orario mensile travalica il ruolo
di coordinamento provinciale, assimilando illegittimamente la Guardia volontaria
a quella dipendente.
Quanto alla misura minima indicata in Regolamento (20 ore mensili), si rileva
che la stessa è pari addirittura al doppio di quella prevista dalla legge
regionale (art. 8, comma 1°, lett. a, l.r. n. 9 del 28.2.2005), sulla vigilanza
ecologica volontaria (alla quale può, per ovvie considerazioni, essere
assimilata la vigilanza volontaria venatoria). Si aggiunga ancora che, per le
Guardie ecologiche, il limite minimo mensile, peraltro di dieci ore, è stato
fissato direttamente dalla legge e non da una fonte secondaria (regolamento).
Per effetto dell’accoglimento del motivo 4) di ricorso, deve essere annullato il
Regolamento, laddove prevede l’orario di servizio minimo di 20 ore al mese (art.
1, comma 8°, secondo alinea e art. 2, comma 4°); fatti salvi gli ulteriori
provvedimenti che la Provincia potrà adottare tenuto conto dei principi sopra
indicati.
4.4 Il quinto motivo deve essere rigettato. Come già sopra esposto, non pare illegittima né l’istituzione di un Nucleo di vigilanza in ogni ATC, né sono illegittime le prerogative riconosciute allo stesso dal Regolamento. Il Nucleo svolge un ruolo di coordinamento degli agenti di vigilanza, in ogni ambito territoriale, segnalando alla Provincia le eventuali difficoltà incontrate nello svolgimento del servizio. Non si ravvisa, dalla lettura dell’art. 2 del Regolamento, eccezione fatta per il comma 4°, da reputarsi illegittimo per le ragioni suesposte, alcuna arbitraria compressione dell’autonomia dei singoli volontari. Anche la previsione (comma 7°), per la quale l’attività sarà prestata con mezzi di proprietà dell’ATC non preclude lo svolgimento dell’attività di vigilanza, visto anche che le Province potranno partecipare alle spese sostenute dagli ATC (art. 3, comma 3° del Regolamento).
4.5 Il sesto motivo- fatto salvo l’aspetto dell’illegittimità dell’obbligo di
espletamento di un servizio minimo di 20 ore- è parimenti infondato, giacché non
è illegittimo l’art. 5, comma 5°, del Regolamento, che impone ad ogni Guardia la
sottoscrizione, per accettazione, delle disposizioni regolamentari. Tenuto conto
delle considerazioni sopra svolte in ordine al ruolo della Provincia, alla
rilevanza dell’attività di vigilanza (i membri dei Nuclei sono pubblici
ufficiali), non si vede come possa contestarsi la richiesta della Provincia di
osservanza ed adesione al Regolamento, attraverso sottoscrizione di apposita
dichiarazione di accettazione, che vale anche quale attestazione di conoscenza
del medesimo. Quanto all’art. 1, comma 9°, lo stesso riconosce ai volontari che
abbiano accettato il Regolamento una serie di diritti, fra cui quello di
rifiutare la partecipazione ad azioni antibracconaggio che non assicurino
adeguate condizioni di sicurezza, ma non può certo interpretarsi, come sembra
adombrare parte ricorrente, nel senso che chi non accetta il Regolamento sia
obbligato a partecipare a tali azioni.
4.6 Parimenti infondato è l’ultimo motivo, circa l’illegittimità art. 2, comma
9°, visto che esso regolamenta soltanto casi eccezionali di impiego delle
Guardie, soggetto in tale ipotesi all’approvazione della Provincia e dei
Coordinatori dei Nuclei di vigilanza (le azioni antibracconaggio ivi previste
sono solo quelle “mirate”, cioè specificamente organizzate, visto che l’attività
antibracconaggio rientra normalmente nella vigilanza venatoria).
5. Quanto alle note della Provincia di Pavia, gravate con il secondo ricorso,
che ripropone sostanzialmente le censure dedotte nel primo gravame, anch’esse
devono essere ritenute in parte qua illegittime e da annullare. Infatti, pur
essendo astrattamente legittima, per le ragioni suesposte, la pretesa
dell’Amministrazione di accettazione del Regolamento, mediante sottoscrizione di
apposita dichiarazione, occorre considerare che le note impugnate richiedono
l’accettazione integrale di un Regolamento che, seppure solo in parte, deve
reputarsi illegittimo. Resta salva la facoltà della Provincia di chiedere ancora
l’accettazione di un nuovo testo regolamentare, conforme ai principi fissati
nella presente sentenza.
6. La reciproca soccombenza induce il Tribunale a disporre la compensazione
integrale fra le parti delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia - 4^ sezione – riunisce
preliminarmente i ricorsi in epigrafe e, definitivamente pronunciando sugli
stessi, li accoglie in parte, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, e
per l’effetto annulla: l’art. 1), comma 8°, secondo alinea, e l’art. 2, comma
4°, del “Regolamento per l’organizzazione ed il coordinamento della vigilanza
volontaria delle associazioni agricole, ambientaliste e venatorie sul territorio
della Provincia di Pavia”, approvato con deliberazione del Consiglio Provinciale
di Pavia n. 75/36662 del 16.12.2003, oltre che, nei sensi di cui in motivazione,
le note della Provincia di Pavia indicate in epigrafe del ricorso RG 2565/2005;
lo rigetta per il resto
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Milano, nella Camera di Consiglio del 14 marzo 2006, con
l'intervento dei signori:
- Maurizio Nicolosi - Presidente
- Marco Bignami - Referendario
- Giovanni Zucchini - Referendario - Estensore
Il Presidente
L'Estensore
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia - 4^ sezione -
1) Caccia – Vigilanza volontaria – Provincia – Potere regolamentare per il coordinamento della vigilanza – Sussistenza – Art. 19 D.Lgs. 267/2000. Ai sensi dell’art. 19 del D.Lgs. 267/2000 (Testo Unico degli enti locali), fra le funzioni amministrative di spettanza della Provincia, si annoverano quelle in materia di caccia (art. 19, lett. f), tutela e valorizzazione dell’ambiente (lett. a) e protezione della flora e della fauna (lett. e). Nelle materie di propria competenza, la Provincia può adottare regolamenti per l’esercizio delle funzioni (cfr. art. 7 D.Lgs. 267/2000, oltre che la previsione dell’art. 117, comma 6°, della Costituzione, che riconosce alle Province potestà regolamentare per la disciplina dello svolgimento delle funzioni loro attribuite). Nessun dubbio, pertanto, circa la correttezza del ricorso alla fonte regolamentare, da pare della Provincia, per l’organizzazione ed il coordinamento della vigilanza volontaria delle associazioni agricole, ambientaliste e venatorie sul territorio provinciale, visto che la disciplina del coordinamento dell’attività di vigilanza si inquadra nel più generale potere di regolazione dell’attività venatoria. Pres. Nicolosi, Est. Zucchini – W.W.F. Onlus (avv. Linzola) c. Provincia di Pavia (avv. Baggiani) - T.A.R. LOMBARDIA, Milano, Sez. IV – 4 aprile 2006, n. 926
2) Caccia – Vigilanza volontaria – Ripartizione del territorio provinciale in una pluralità di circoscrizioni – Legittimità – Discrezionalità dell’amministrazione provinciale. L’art. 27, comma 3°, L. 157/1992, prevede che le funzioni di vigilanza siano svolte <<di norma>>, nell’ambito della circoscrizione territoriale di competenza, sicché nulla vieta che la Provincia, nell’ambito dei propri poteri organizzatori, provveda alla ripartizione del territorio provinciale in una pluralità di circoscrizioni, per un migliore svolgimento del servizio. Tale ripartizione rientra nella discrezionalità dell’Amministrazione. Pres. Nicolosi, Est. Zucchini – W.W.F. Onlus (avv. Linzola) c. Provincia di Pavia (avv. Baggiani) - T.A.R. LOMBARDIA, Milano, Sez. IV – 4 aprile 2006, n. 926
3) Caccia – Vigilanza volontaria venatoria – Obbligo di assicurare un determinato numero di ore mensili di servizio – Illegittima assimilazione tra volontari e dipendenti. L’obbligo statuito per la vigilanza volontaria venatoria di assicurare un determinato numero di ore mensili di servizio, non pare compatibile con il carattere volontario del servizio e con la fondamentale considerazione che le Guardie venatorie, pur dovendo sottostare al potere di coordinamento e di organizzazione dell’Amministrazione, non sono tuttavia assimilabili ai dipendenti della Provincia. Pres. Nicolosi, Est. Zucchini – W.W.F. Onlus (avv. Linzola) c. Provincia di Pavia (avv. Baggiani) - T.A.R. LOMBARDIA, Milano, Sez. IV – 4 aprile 2006, n. 926
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