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 Massime della sentenza

 

T.A.R. TOSCANA, Sez. II - 5 ottobre2006, n. 4259
 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO


IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
- II^ SEZIONE -

N. 4259 REG. SENT.
ANNO 2006
n. 2270 Reg. Ric.
Anno 2005

ha pronunciato la seguente:


S E N T E N Z A


sul ricorso n. 2270/2005 proposto dalla SOC. GIOVANNELLI S.A.S., rappresentata e difesa dall’avv. Andrea Ceccobelli ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Andrea Montagnani in Firenze, Via dei della Robbia n. 23;


c o n t r o


- il COMUNE DI PIEVE A NIEVOLE, in persona del Sindaco pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’avv. Franco Arizzi ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Firenze, Lungarno Vespucci n. 20;
- il MINISTERO DELLA SALUTE, in persona del Ministro pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato e domiciliato presso la stessa in Firenze, via degli Arazzieri n. 4;


P E R L ‘ A N N U L L A M E N T O


oltre al risarcimento dei danni subiti e subendi, anche dell’immagine commerciale della comparente da quantificarsi attraverso apposita CTU e di cui si chiede liquidazione equitativa ex art. 1226 c.c., in caso di incerta o difficile quantificazione:
1) dell’Ordinanza del Ministero della Salute del 26 agosto 2005, in quanto provvedimento presupposto;
2) dell’Ordinanza a firma del Sindaco del Comune di Pieve a Nievole n. 158/05 del 28 dicembre 2005 con cui si è imposta la sospensione delle attività di lavorazione delle carni avicole per giorni 7 (sette) dal 01.01.2006 al 07.01.2006.


Visto il ricorso e la relativa documentazione;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pieve a Nievole e del Ministero della Salute;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 15 giugno 2006, relatore il Consigliere Giuseppe Di Nunzio, gli avv.ti Andrea Ceccobelli, Rosaria Zucconi delegata da Franco Arizzi e l’avv. dello Stato Patrizia Pinna;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:


F A T T O


Il giorno 28 novembre 2005, presso lo stabilimento della Società Giovannelli S a s, durante l’espletamento delle attività di controllo da parte della Unità Veterinaria dell’azienda ASL 3 della Valdinievole, venivano rinvenuti:


- una cassetta contenente sei polli facente parte di una partita di quattro cassette fornite dalla Ditta Avisco S.p.a, sprovvista delle indicazioni relative all’allevamento di origine, previste dall’Ordinanza Ministeriale 26 agosto 2005 “Misure di Polizia Veterinaria in materia di malattie infettive e diffusive dei volatili da cortile”;


- dieci cassette di polli fornite dalla Ditta Pollo Delta s.r.l. che non riportavano sugli animali il bollo sanitario previsto dal D.P.R. 495/1997.


L’unità Funzionale Veterinaria con nota del 2 dicembre 2005 chiedeva quindi al Comune di Pieve a Nievole di emettere “con comprensibile urgenza” un’ordinanza di sospensione dell’attività di lavorazione delle carni avicole di sette giorni così come previsto dall’art. 8 dell’Ordinanza Ministeriale del 26 agosto 2005.


Il Comune, chiedeva immediatamente sia alla ASL sia alla Ditta notizie più dettagliate su quanto accaduto e la ASL rispondeva fornendo una relazione del Veterinario Ufficiale addetto al controllo dello stabilimento Giovannelli a mezzo della quale si dava atto che:
- erano state rinvenute nella cella di stoccaggio delle carni fresche di volatili da cortile due prodotti non conformi alle vigenti normative;
- più precisamente si trattava di una cassetta contenente 6 polli facente parte di una partita di quattro cassette fornite dalla Ditta Avisco S.p.a. di Rivolta d’Adda, che era sprovvista delle indicazioni previste dall’ordinanza ministeriale e precisamente mancavano le indicazioni relative all’allevamento di origine, di dieci cassette di polli forniti dalla Ditta Pollo Delta s.r.l. di Porto Viro che non riportavano sugli animati li bollo sanitario previsto dal D.P.R. 495/1997.
- del rinvenimento di dette irregolarità veniva prontamente avvisato il titolare della ditta, signor Andrea Giovannelli;
- a seguito di questa verifica si intimava al signor Andrea Giovannelli di individuare il prodotto con apposito cartello e di non procedere ad alcuna lavorazione dello stesso in attesa sia di effettuare controlli più approfonditi sia di comunicare alla Regione Toscana il rinvenimento delle suddette attività;
- il rinvenimento di dette irregolarità veniva riportato sul registro di vigilanza e sul registro delle prescrizioni presenti nell’Ufficio veterinario presso la Ditta Giovannelli;
- il giorno 30 novembre erano state chieste notizie delle merci ma le stesse sarebbero state sezionate e messe in commercio


Il Sindaco di Pieve a Nievole, con provvedimento n. 158/2005, ordinava “Al signor Andrea Giovannelli, in qualità di legale rappresentante della Società Giovannelll S.a.s. la sospensione dell’attività di lavorazione delle carni avicole per giorni 7 (sette) dal 1 gennaio 2006 a17 gennaio 2006.


La società Giovannelli S.a.s. ha impugnato, previa richiesta di sospensione:
- l’Ordinanza del Ministero della Salute del 26 agosto 2005;
- l’Ordinanza a firma del Sindaco del Comune di Pieve a Nievole n. 158/2005 con la quale è stata disposta la sospensione dell’attività


La società ricorrente ha altresì chiesto la condanna del Comune di Pieve a Nievole al risarcimento dei danni subiti e subendi dall’esecuzione dell’ordinanza, anche all’immagine commerciale della comparente da quantificarsi attraverso apposita C.T.U. chiedendone la liquidazione in via equitativa ex art. 1226 c.c. in caso di incerta o difficile quantificazione.


Vengono dedotte le seguenti censure:
I - Violazione dell’ordinanza del Ministero della Salute e dell’ordinanza del Comune di Pieve a Nievole per contrarietà al principio di legalità in materia di sanzioni amministrative ex art. 1 legge n. 689/1981. Contrarietà altresì agli artt. 23 e 97 Costituzione
II - Illegittimità della previsione di cui all’art. 8 dell’ordinanza del Ministero della Salute per contrarietà con l’art. 24 della Costituzione. Violazione di Legge. Sua manifesta illogicità e irragionevolezza nella parte in cui nulla dice in ordine all’autorità competente ad emanare la sanzione in oggetto, nè al procedimento di irrogazione della stessa nè ai diritti di difesa del soggetto coinvolto.
III - Illegittimità dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Pieve a Nievole per violazione dell’art. 18 della legge n. 689/1981 e comunque per violazione dell’art. 7 legge n. 241/1990. Mancata comunicazione all’azienda interessata dell’inizio dell’avvio del procedimento.
IV - Illegittimità dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Pieve a Nievole per mancanza di motivazione e con motivazione comunque illogica e contraddittoria. Suo palese contrasto con i risultati dell’istruttoria. Insussistenza della violazione dedotta.
V - Illegittimità dell’ordinanza del Comune di Pieve a Nievole altresì per vizio di incompetenza relativa in quanto sussisteva la competenza del Dirigente Generale ai sensi dell’art. 107 TU 267/2000. Erroneo richiamo all’art. 50 contenuto in motivazione.


Con decreto n. 1/2006 è stata respinta l’istanza cautelare chiesta ai sensi dell’art. 3 della L. 205/2000 in quanto:
-nella fattispecie si palesa prevalente l’interesse alla tutela della salute pubblica cui il provvedimento risulta preordinato;
- la misura sanzionatoria adottata ha carattere temporaneo essendo destinata ad esaurirsi il 7 gennaio c.a. ed escludendo esclusivamente sull’attività di lavorazione carni, non anche sull’attività commerciale di prodotti diversi di quelli di cui trattasi.


Alla Camera di Consiglio del 19 gennaio 2006 la società ricorrente ha rinunciato alla proposta istanza di sospensiva dei provvedimenti impugnati.


D I R I T T O


La società ricorrente - nei cui confronti è stata disposta la sospensione dell’attività di lavorazione delle carni avicole per 7 giorni - deduce l’illegittimità del presupposto art. 8 dell’Ordinanza del Ministero della Salute del 26.08.2005 per contrarietà al principio di legalità in materia di sanzioni amministrative ex art. 1 L. 689/1981 e agli artt. 23 e 97 Costituzione.


L’ordinanza 26 agosto 2005 e successive modificazioni, ed in particolare l’art. 8 (nel testo modificato dall’O.M. 10 ottobre 2005 e dall’O.M. 19 ottobre 2005) prevede che “ .... La violazione della prescrizioni di cui agli artt. 3, 4, 5, 6,e 7 comporta la sospensione del provvedimento che consente lo svolgimento dell’attività da un minimo di sette giorni ad un massimo di ventuno giorni, limitatamente alle attività di vendita e di preparazione di carni avicole, delle preparazioni e dei prodotti a base di carni contenenti carni avicole”.


Anche prescindendo dall’applicabilità alla fattispecie concreta dell’invocata L. 689/1981, il Collegio rileva come l’ordinanza ministeriale impugnata rispetti il principio di legalità.


In primo luogo, si legga il preambolo dell’ordinanza:


“Visto il testo unico delle leggi sanitarie approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1256, e successive modifiche;
Visto il regolamento di polizia veterinaria approvato con decreto del Presidente della Repubblica 8 febbraio 1954, n. 320;
Vista la legge 2 giugno 1988, n. 218, e in particolare l’art. 2, commi 2 e 5;
Visto il decreto 20 luglio 1988, n. 298, e successive modifiche e integrazioni;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 15 novembre 1996 n. 656, di attuazione della direttiva 92/40/CEE de-i Consiglio che istituisce misure comunitarie di lotta contro l’influenza aviaria;
Visto il decreto legislativo 10 dicembre 1997, n. 495 concernente la produzione commercializzazione di carni di volatili da cortile;
Visto il decreto legislativo 4 agosto 1999 n. 336 concernente il divieto di utilizzo di talune sostanze ormoniche e tireostatiche;
Visto il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 537 concernente la produzione e commercializzazione di prodotti a base di carne;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 3 agosto 1998 concernente la produzione e la commercializzazione di carni macinate e preparazioni di carne;
Vista la decisione comunitaria 2005/464/CE che prevede l’obbligo per tutti gli Stati membri a predisporre indagini sull’influenza aviaria nel pollame e nei volatili selvatici;
Viste le raccomandazioni del Comitato scientifico della- Unione europea del 25 agosto 2005;
Ritenuto che debbano essere messe in atto tutte le misure idonee ad evitare ogni ulteriore rischio di propagazione della malattia.”


In secondo luogo, e in particolare, si consideri come in base all’art. 11 della Costituzione sia cogente nell’ordinamento giuridico statuale la normativa comunitaria.


Orbene, il Trattato CEE, all’art. 174, par. 2, come riformulato dal Trattato di Maastricht del 1992, afferma il c.d. “principio di precauzione”, il quale, sia pure espresso nella sedes materiae della tutela dell’ambiente, è stato interpretato estensivamente dalla giurisprudenza e dalla Commissione delle Comunità Europee come incidente “sull’ambiente e sulla salute degli esseri umani, degli animali e delle piante” (v. Comunicazione 02.02.2000 della Commissione CEE).


Tale estensione è coerente col fatto che nelle catene alimentari la salute è condizionata dalla salubrità dell’ambiente e dalla sanità del bestiame e delle piante destinate al consumo umano.
Tanto basta perchè debba indubbiamente riconoscersi fondamento nell’ordinamento, anche costituzionale, alla forza cogente di un’ordinanza, qual’è quella impugnata, che impone un sistema di etichettatura e informazione riguardante le carni avicole, al fine di controllarne la provenienza e la sanità: forza cogente che non può non essere sostenuta da una previsione di misure cautelari - ovvero la sospensione dell’attività - senza le quali non potrebbe essere efficacemente tutelata la salute pubblica.


La prima censura è pertanto infondata.


Con la seconda censura la ricorrente deduce:
Illegittimità della previsione di cui all’art. 8 dell’ordinanza del Ministero della Salute per contrarietà con l’art. 24 della Costituzione. Violazione di Legge. Sua manifesta illogicità e irragionevolezza nella parte in cui nulla dice in ordine all’autorità competente ad emanare la sanzione in oggetto, nè al procedimento di irrogazione della stessa nè ai diritti di difesa del soggetto coinvolto.


Anche detta censura è infondata.
La legge 23.12. 1978 n. 833 (Istituzione del Servizio Sanitario) ha delegato alle regioni la profilassi delle malattie infettive e diffusive e la Regione Toscana con la legge n. 16/2000 ha demandato la competenza ai comuni e, in specie, al Sindaco (c. art. 4).

Parimenti sono disciplinati i procedimenti in materia.
Inoltre, il provvedimento di sospensione dell’attività impugnato è ulteriormente giustificato con il richiamo all’art. 50 T.U. 267/2000, il quale, al comma quinto, prevede la competenza del Sindaco per adottare ordinanze contingibili e urgenti in caso di emergenza sanitaria. Nè può obiettivamente dubitarsi che, al momento dell’emanazione del provvedimento, simile urgenza sussistesse.


Le considerazioni predette valgono anche per dedurre l’infondatezza della quinta censura - collegata logicamente alla precedente - dal seguente tenore:
Illegittimità dell’ordinanza del Comune di Pieve a Nievole altresì per vizio di incompetenza relativa in quanto sussisteva la competenza del Dirigente Generale ai sensi dell’art. 107 TU 267/2000. Erroneo richiamo all’art. 50 contenuto in motivazione.


Il Collegio deve solo rimarcare come le norme generali invocate dalla ricorrente non possono trovare applicazione ove esiste una diversa disciplina speciale.


Viene quindi in rilievo il terzo motivo di gravame, col quale la ricorrente lamenta:
Illegittimità dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Pieve a Nievole per violazione dell’art. 18 della legge n. 689/1981 e comunque per violazione dell’art. 7 legge n. 241/1990. Mancata comunicazione all’azienda interessata dell’inizio dell’avvio del procedimento.


Il motivo è chiaramente infondato sotto il profilo di violazione dell’art. 18 L. n. 689/1981. Detta legge è speciale - riguardando le sanzioni pecuniarie - rispetto alla normativa generale di cui all’art. 7 L. 241/1990 (legge sul procedimento amministrativo) ma il Comune resistente non ha fatto applicazione della L. 689/1981.
E’ inoltre infondato il profilo di violazione dell’art. 7 L. 241/1990 sia perchè tale norma non si applica ai provvedimenti cautelari sia perchè - in punto di fatto - il Comune ha messo la ricorrente in condizione di partecipare al procedimento chiedendole, con nota del 10.12.2005, informazioni; richiesta alla quale la medesima ha risposto inviando una serie di documenti.
Si soggiunge che l’art. 21 octies, comma 2, L. n. 241/1990 esclude l’annullabilità del provvedimento non preceduto da avviso di avvio qualora l’Amministrazione provi che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.


L’Amministrazione nel caso concreto fornisce tale dimostrazione; circostanza questa che prova la infondatezza anche della restante seguente censura:
Illegittimità dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Pieve a Nievole per mancanza di motivazione e con motivazione comunque illogica e contraddittoria. Suo palese contrasto con i risultati dell’istruttoria. Insussistenza della violazione dedotta.


Come risulta dalla relazione sottoscritta dal Dottor Paolo Viola ed inviata all’Ente con comunicazione della Azienda USL 3 del 22 dicembre 2005:
"- in data 28 novembre 2005, presso lo stabilimento della Ditta Giovannelli s.a.s. nel corso delle normali attività vigilanza venivano rinvenute nella cella di stoccaggio delle carni fresche di volatili da cortile due prodotti non rispondenti alle vigenti normative;
- più precisamente si trattava di una cassetta contenente 6 polli facente parte di una partita di quattro cassette fornite dalla Ditta Avisco S.p.a. di Rivolta d’Adda, che era sprovvista delle indicazioni previste dall’ordinanza ministeriale e precisamente mancavano le indicazioni relative all’allevamento di origine, di dieci cassette di polli forniti dalla Ditta Pollo Delta s.r.l. di Porto
Vero che non riportavano sugli animali il bollo sanitario previsto dal D.P.R. 495/1997."
Nella stessa relazione si aggiunge che:
"- del rinvenimento di dette irregolarità veniva prontamente avvisato il titolare della ditta, signor Andrea Giovannelli;
- a seguito di questa verifica si intimava al signor Andrea Giovannelli di individuare il prodotto con apposito cartello e di non procedere ad alcuna lavorazione dello stesso in attesa sia di effettuare controlli più approfonditi sia di comunicare alla Regione Toscana il rinvenimento delle suddette attività;
- il rinvenimento di dette irregolarità veniva riportato sul registro di vigilanza e sul registro delle prescrizioni presenti nell’Ufficio veterinario presso la Ditta Giovannelli;
- il giorno 30 novembre erano state chieste notizie delle merci ma le stesse sarebbero state sezionate e messe in commercio;
- a giustificazione di detta iniziativa la ditta sosteneva per quanto concerne l’assenza della tracciabilità prevista dall’O.M. 26 agosto 2005 che l’etichetta relativa al cartone che ne era sprovvisto era stata rinvenuta adesa ad altro cartone (cosa non rilevata all’atto della contestazione);
- per quanto riguarda l’assenza del bollo sanitario (riferiva di avere chiesto chiarimenti alla ditta fornitrice la quale avrebbe risposto che trattandosi di grosso imballaggio non era obbligatoria l’apposizione del bollo su ogni singolo animale. Di fatto però, all’atto della contestazione, non era presente neanche il bollo sanitario previsto per il grosso imballaggio (All. I. Cap. XII, punto 66, lettera b) del D.P.R. 10.12.1997 n. 495)."
Non vi è quindi dubbio che al momento (28.11.2005) dell’ispezione mancasse l’etichetta contenente le informazioni prescritte dall’ordinanza ministeriale.


Questa, invero, dispone:
art. 4 comma 1: "l’operatore alimentare che effettua le operazioni di macellazione delle carni di volatili da cortile deve fornire le seguenti informazioni mediante l’apposizione su un’apposita etichetta, sulla carcassa, o sul materiale di confezionamento od imballaggio: a) la sigla It seguita dal numero identificativo di registrazione presso la ASL dell’allevamento di provenienza degli animali, riportato sul documento di accompagnamento di cui all’art. 1 del decreto ministeriale 11 febbraio 2003; b) la data o il numero di macellazione; c) il numero di riconoscimento dello stabilimento di macellazione."

art 4 comma 2: "l’operatore del settore alimentare che effettua le operazioni di sezionamento deve riportare le seguenti in formazioni su un’apposita etichetta apposta su ogni singolo pezzo o sul materiale di confezionamento od imballaggio:
- la sigla It seguita dalla sigla della provincia o province degli allevamenti che hanno costituito il lotto di sezionamento delle carni."
L’articolo 8 prevede - come si è visto - che la violazione delle prescrizioni di cui agli artt. da 3 a 6 comporta la sospensione del provvedimento che consente lo svolgimento dell’attività da un minimo di sette giorni a un massimo di ventuno giorni.
Non rileva, per chiedere di non applicare l’art. 8 predetto, che la richiesta etichetta sia stata applicata successivamente, come sostanzialmente vorrebbe la ricorrente.
Comunque, anche i verbali di sequestro delle merci in data 3 dicembre e 5 dicembre 2005 attestano che “i prodotti vengono sequestrati per etichettatura non conforme a quanto previsto dal Ministero della Salute in data 26.08.2005”.
Ciò stante, si deve ritenere congrua la motivazione del provvedimento impugnato e dimostrato che non avrebbe potuto avere un contenuto dispositivo diverso.


Il Collegio, in conclusione, deve respingere l’esaminato ricorso.


Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.


P. Q. M.


Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione II^, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, così provvede:


respinge il ricorso.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio, complessivamente liquidate in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori, a favore delle parti costituite, in parti uguali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze, il 15 giugno 2006, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:


Giuseppe PETRUZZELLI - Presidente
Giuseppe DI NUNZIO - Consigliere, est.
Roberto PUPILELLA - Consigliere


F.to Giuseppe Petruzzelli
F.to Giuseppe Di Nunzio


F.to Silvana Nannucci - Segretario


DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 5 ottobre 2006
Firenze, lì 5 ottobre 2006
Il Collaboratore di Cancelleria
F.to Silvana Nannucci

 

M A S S I M E

Sentenza per esteso


1) Salute - Consumatori - Carni avicole - Ordinanza ministeriale che impone un sistema di etichettatura - Legittimità - Principio comunitario “di precauzione”. In forza del Trattato CEE, all’art. 174, par. 2, come riformulato dal Trattato di Maastricht del 1992, che afferma il c.d. “principio di precauzione” (il quale, sia pure espresso nella sedes materiae della tutela dell’ambiente, è stato interpretato estensivamente dalla giurisprudenza e dalla Commissione delle Comunità Europee come incidente “sull’ambiente e sulla salute degli esseri umani, degli animali e delle piante” - v. Comunicazione 02.02.2000 della Commissione CEE), deve ritenersi avere fondamento nell’ordinamento anche costituzionale, la forza cogente di un’ordinanza che impone un sistema di etichettatura e informazione riguardante le carni avicole, al fine di controllarne la provenienza e la sanità, anche a mezzo di misure cautelari quali la sospensione dell’attività. Pres. Petruzzelli, Est. Di Nunzio - G. s.a.s. (avv. Arizzi) c. Ministero della Salute (Avv. Stato) - T.A.R. TOSCANA, Sez. II - 5 ottobre 2006, n. 4259

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