Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
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T.A.R. TOSCANA, Sez.
II - 5 ottobre2006, n. 4259
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
- II^ SEZIONE -
N. 4259 REG. SENT.
ANNO 2006
n. 2270 Reg. Ric.
Anno 2005
ha pronunciato la seguente:
S E N T E N Z A
sul ricorso n. 2270/2005 proposto dalla SOC. GIOVANNELLI S.A.S., rappresentata e
difesa dall’avv. Andrea Ceccobelli ed elettivamente domiciliata presso lo studio
dell’avv. Andrea Montagnani in Firenze, Via dei della Robbia n. 23;
c o n t r o
- il COMUNE DI PIEVE A NIEVOLE, in persona del Sindaco pro tempore, costituitosi
in giudizio, rappresentato e difeso dall’avv. Franco Arizzi ed elettivamente
domiciliato presso il suo studio in Firenze, Lungarno Vespucci n. 20;
- il MINISTERO DELLA SALUTE, in persona del Ministro pro tempore, costituitosi
in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato e domiciliato
presso la stessa in Firenze, via degli Arazzieri n. 4;
P E R L ‘ A N N U L L A M E N T O
oltre al risarcimento dei danni subiti e subendi, anche dell’immagine
commerciale della comparente da quantificarsi attraverso apposita CTU e di cui
si chiede liquidazione equitativa ex art. 1226 c.c., in caso di incerta o
difficile quantificazione:
1) dell’Ordinanza del Ministero della Salute del 26 agosto 2005, in quanto
provvedimento presupposto;
2) dell’Ordinanza a firma del Sindaco del Comune di Pieve a Nievole n. 158/05
del 28 dicembre 2005 con cui si è imposta la sospensione delle attività di
lavorazione delle carni avicole per giorni 7 (sette) dal 01.01.2006 al
07.01.2006.
Visto il ricorso e la relativa documentazione;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pieve a Nievole e del
Ministero della Salute;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 15 giugno 2006, relatore il Consigliere
Giuseppe Di Nunzio, gli avv.ti Andrea Ceccobelli, Rosaria Zucconi delegata da
Franco Arizzi e l’avv. dello Stato Patrizia Pinna;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
F A T T O
Il giorno 28 novembre 2005, presso lo stabilimento della Società Giovannelli S a
s, durante l’espletamento delle attività di controllo da parte della Unità
Veterinaria dell’azienda ASL 3 della Valdinievole, venivano rinvenuti:
- una cassetta contenente sei polli facente parte di una partita di quattro
cassette fornite dalla Ditta Avisco S.p.a, sprovvista delle indicazioni relative
all’allevamento di origine, previste dall’Ordinanza Ministeriale 26 agosto 2005
“Misure di Polizia Veterinaria in materia di malattie infettive e diffusive dei
volatili da cortile”;
- dieci cassette di polli fornite dalla Ditta Pollo Delta s.r.l. che non
riportavano sugli animali il bollo sanitario previsto dal D.P.R. 495/1997.
L’unità Funzionale Veterinaria con nota del 2 dicembre 2005 chiedeva quindi al
Comune di Pieve a Nievole di emettere “con comprensibile urgenza” un’ordinanza
di sospensione dell’attività di lavorazione delle carni avicole di sette giorni
così come previsto dall’art. 8 dell’Ordinanza Ministeriale del 26 agosto 2005.
Il Comune, chiedeva immediatamente sia alla ASL sia alla Ditta notizie più
dettagliate su quanto accaduto e la ASL rispondeva fornendo una relazione del
Veterinario Ufficiale addetto al controllo dello stabilimento Giovannelli a
mezzo della quale si dava atto che:
- erano state rinvenute nella cella di stoccaggio delle carni fresche di
volatili da cortile due prodotti non conformi alle vigenti normative;
- più precisamente si trattava di una cassetta contenente 6 polli facente parte
di una partita di quattro cassette fornite dalla Ditta Avisco S.p.a. di Rivolta
d’Adda, che era sprovvista delle indicazioni previste dall’ordinanza
ministeriale e precisamente mancavano le indicazioni relative all’allevamento di
origine, di dieci cassette di polli forniti dalla Ditta Pollo Delta s.r.l. di
Porto Viro che non riportavano sugli animati li bollo sanitario previsto dal
D.P.R. 495/1997.
- del rinvenimento di dette irregolarità veniva prontamente avvisato il titolare
della ditta, signor Andrea Giovannelli;
- a seguito di questa verifica si intimava al signor Andrea Giovannelli di
individuare il prodotto con apposito cartello e di non procedere ad alcuna
lavorazione dello stesso in attesa sia di effettuare controlli più approfonditi
sia di comunicare alla Regione Toscana il rinvenimento delle suddette attività;
- il rinvenimento di dette irregolarità veniva riportato sul registro di
vigilanza e sul registro delle prescrizioni presenti nell’Ufficio veterinario
presso la Ditta Giovannelli;
- il giorno 30 novembre erano state chieste notizie delle merci ma le stesse
sarebbero state sezionate e messe in commercio
Il Sindaco di Pieve a Nievole, con provvedimento n. 158/2005, ordinava “Al
signor Andrea Giovannelli, in qualità di legale rappresentante della Società
Giovannelll S.a.s. la sospensione dell’attività di lavorazione delle carni
avicole per giorni 7 (sette) dal 1 gennaio 2006 a17 gennaio 2006.
La società Giovannelli S.a.s. ha impugnato, previa richiesta di sospensione:
- l’Ordinanza del Ministero della Salute del 26 agosto 2005;
- l’Ordinanza a firma del Sindaco del Comune di Pieve a Nievole n. 158/2005 con
la quale è stata disposta la sospensione dell’attività
La società ricorrente ha altresì chiesto la condanna del Comune di Pieve a
Nievole al risarcimento dei danni subiti e subendi dall’esecuzione
dell’ordinanza, anche all’immagine commerciale della comparente da quantificarsi
attraverso apposita C.T.U. chiedendone la liquidazione in via equitativa ex art.
1226 c.c. in caso di incerta o difficile quantificazione.
Vengono dedotte le seguenti censure:
I - Violazione dell’ordinanza del Ministero della Salute e dell’ordinanza del
Comune di Pieve a Nievole per contrarietà al principio di legalità in materia di
sanzioni amministrative ex art. 1 legge n. 689/1981. Contrarietà altresì agli
artt. 23 e 97 Costituzione
II - Illegittimità della previsione di cui all’art. 8 dell’ordinanza del
Ministero della Salute per contrarietà con l’art. 24 della Costituzione.
Violazione di Legge. Sua manifesta illogicità e irragionevolezza nella parte in
cui nulla dice in ordine all’autorità competente ad emanare la sanzione in
oggetto, nè al procedimento di irrogazione della stessa nè ai diritti di difesa
del soggetto coinvolto.
III - Illegittimità dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Pieve a Nievole per
violazione dell’art. 18 della legge n. 689/1981 e comunque per violazione
dell’art. 7 legge n. 241/1990. Mancata comunicazione all’azienda interessata
dell’inizio dell’avvio del procedimento.
IV - Illegittimità dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Pieve a Nievole per
mancanza di motivazione e con motivazione comunque illogica e contraddittoria.
Suo palese contrasto con i risultati dell’istruttoria. Insussistenza della
violazione dedotta.
V - Illegittimità dell’ordinanza del Comune di Pieve a Nievole altresì per vizio
di incompetenza relativa in quanto sussisteva la competenza del Dirigente
Generale ai sensi dell’art. 107 TU 267/2000. Erroneo richiamo all’art. 50
contenuto in motivazione.
Con decreto n. 1/2006 è stata respinta l’istanza cautelare chiesta ai sensi
dell’art. 3 della L. 205/2000 in quanto:
-nella fattispecie si palesa prevalente l’interesse alla tutela della salute
pubblica cui il provvedimento risulta preordinato;
- la misura sanzionatoria adottata ha carattere temporaneo essendo destinata ad
esaurirsi il 7 gennaio c.a. ed escludendo esclusivamente sull’attività di
lavorazione carni, non anche sull’attività commerciale di prodotti diversi di
quelli di cui trattasi.
Alla Camera di Consiglio del 19 gennaio 2006 la società ricorrente ha rinunciato
alla proposta istanza di sospensiva dei provvedimenti impugnati.
D I R I T T O
La società ricorrente - nei cui confronti è stata disposta la sospensione
dell’attività di lavorazione delle carni avicole per 7 giorni - deduce
l’illegittimità del presupposto art. 8 dell’Ordinanza del Ministero della Salute
del 26.08.2005 per contrarietà al principio di legalità in materia di sanzioni
amministrative ex art. 1 L. 689/1981 e agli artt. 23 e 97 Costituzione.
L’ordinanza 26 agosto 2005 e successive modificazioni, ed in particolare l’art.
8 (nel testo modificato dall’O.M. 10 ottobre 2005 e dall’O.M. 19 ottobre 2005)
prevede che “ .... La violazione della prescrizioni di cui agli artt. 3, 4, 5,
6,e 7 comporta la sospensione del provvedimento che consente lo svolgimento
dell’attività da un minimo di sette giorni ad un massimo di ventuno giorni,
limitatamente alle attività di vendita e di preparazione di carni avicole, delle
preparazioni e dei prodotti a base di carni contenenti carni avicole”.
Anche prescindendo dall’applicabilità alla fattispecie concreta dell’invocata L.
689/1981, il Collegio rileva come l’ordinanza ministeriale impugnata rispetti il
principio di legalità.
In primo luogo, si legga il preambolo dell’ordinanza:
“Visto il testo unico delle leggi sanitarie approvato con regio decreto 27
luglio 1934, n. 1256, e successive modifiche;
Visto il regolamento di polizia veterinaria approvato con decreto del Presidente
della Repubblica 8 febbraio 1954, n. 320;
Vista la legge 2 giugno 1988, n. 218, e in particolare l’art. 2, commi 2 e 5;
Visto il decreto 20 luglio 1988, n. 298, e successive modifiche e integrazioni;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 15 novembre 1996 n. 656, di
attuazione della direttiva 92/40/CEE de-i Consiglio che istituisce misure
comunitarie di lotta contro l’influenza aviaria;
Visto il decreto legislativo 10 dicembre 1997, n. 495 concernente la produzione
commercializzazione di carni di volatili da cortile;
Visto il decreto legislativo 4 agosto 1999 n. 336 concernente il divieto di
utilizzo di talune sostanze ormoniche e tireostatiche;
Visto il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 537 concernente la produzione
e commercializzazione di prodotti a base di carne;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 3 agosto 1998 concernente la
produzione e la commercializzazione di carni macinate e preparazioni di carne;
Vista la decisione comunitaria 2005/464/CE che prevede l’obbligo per tutti gli
Stati membri a predisporre indagini sull’influenza aviaria nel pollame e nei
volatili selvatici;
Viste le raccomandazioni del Comitato scientifico della- Unione europea del 25
agosto 2005;
Ritenuto che debbano essere messe in atto tutte le misure idonee ad evitare ogni
ulteriore rischio di propagazione della malattia.”
In secondo luogo, e in particolare, si consideri come in base all’art. 11 della
Costituzione sia cogente nell’ordinamento giuridico statuale la normativa
comunitaria.
Orbene, il Trattato CEE, all’art. 174, par. 2, come riformulato dal Trattato di
Maastricht del 1992, afferma il c.d. “principio di precauzione”, il quale, sia
pure espresso nella sedes materiae della tutela dell’ambiente, è stato
interpretato estensivamente dalla giurisprudenza e dalla Commissione delle
Comunità Europee come incidente “sull’ambiente e sulla salute degli esseri
umani, degli animali e delle piante” (v. Comunicazione 02.02.2000 della
Commissione CEE).
Tale estensione è coerente col fatto che nelle catene alimentari la salute è
condizionata dalla salubrità dell’ambiente e dalla sanità del bestiame e delle
piante destinate al consumo umano.
Tanto basta perchè debba indubbiamente riconoscersi fondamento nell’ordinamento,
anche costituzionale, alla forza cogente di un’ordinanza, qual’è quella
impugnata, che impone un sistema di etichettatura e informazione riguardante le
carni avicole, al fine di controllarne la provenienza e la sanità: forza cogente
che non può non essere sostenuta da una previsione di misure cautelari - ovvero
la sospensione dell’attività - senza le quali non potrebbe essere efficacemente
tutelata la salute pubblica.
La prima censura è pertanto infondata.
Con la seconda censura la ricorrente deduce:
Illegittimità della previsione di cui all’art. 8 dell’ordinanza del Ministero
della Salute per contrarietà con l’art. 24 della Costituzione. Violazione di
Legge. Sua manifesta illogicità e irragionevolezza nella parte in cui nulla dice
in ordine all’autorità competente ad emanare la sanzione in oggetto, nè al
procedimento di irrogazione della stessa nè ai diritti di difesa del soggetto
coinvolto.
Anche detta censura è infondata.
La legge 23.12. 1978 n. 833 (Istituzione del Servizio Sanitario) ha delegato
alle regioni la profilassi delle malattie infettive e diffusive e la Regione
Toscana con la legge n. 16/2000 ha demandato la competenza ai comuni e, in
specie, al Sindaco (c. art. 4).
Parimenti sono disciplinati i
procedimenti in materia.
Inoltre, il provvedimento di sospensione dell’attività impugnato è ulteriormente
giustificato con il richiamo all’art. 50 T.U. 267/2000, il quale, al comma
quinto, prevede la competenza del Sindaco per adottare ordinanze contingibili e
urgenti in caso di emergenza sanitaria. Nè può obiettivamente dubitarsi che, al
momento dell’emanazione del provvedimento, simile urgenza sussistesse.
Le considerazioni predette valgono anche per dedurre l’infondatezza della quinta
censura - collegata logicamente alla precedente - dal seguente tenore:
Illegittimità dell’ordinanza del Comune di Pieve a Nievole altresì per vizio di
incompetenza relativa in quanto sussisteva la competenza del Dirigente Generale
ai sensi dell’art. 107 TU 267/2000. Erroneo richiamo all’art. 50 contenuto in
motivazione.
Il Collegio deve solo rimarcare come le norme generali invocate dalla ricorrente
non possono trovare applicazione ove esiste una diversa disciplina speciale.
Viene quindi in rilievo il terzo motivo di gravame, col quale la ricorrente
lamenta:
Illegittimità dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Pieve a Nievole per
violazione dell’art. 18 della legge n. 689/1981 e comunque per violazione
dell’art. 7 legge n. 241/1990. Mancata comunicazione all’azienda interessata
dell’inizio dell’avvio del procedimento.
Il motivo è chiaramente infondato sotto il profilo di violazione dell’art. 18 L.
n. 689/1981. Detta legge è speciale - riguardando le sanzioni pecuniarie -
rispetto alla normativa generale di cui all’art. 7 L. 241/1990 (legge sul
procedimento amministrativo) ma il Comune resistente non ha fatto applicazione
della L. 689/1981.
E’ inoltre infondato il profilo di violazione dell’art. 7 L. 241/1990 sia perchè
tale norma non si applica ai provvedimenti cautelari sia perchè - in punto di
fatto - il Comune ha messo la ricorrente in condizione di partecipare al
procedimento chiedendole, con nota del 10.12.2005, informazioni; richiesta alla
quale la medesima ha risposto inviando una serie di documenti.
Si soggiunge che l’art. 21 octies, comma 2, L. n. 241/1990 esclude
l’annullabilità del provvedimento non preceduto da avviso di avvio qualora
l’Amministrazione provi che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.
L’Amministrazione nel caso concreto fornisce tale dimostrazione; circostanza
questa che prova la infondatezza anche della restante seguente censura:
Illegittimità dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Pieve a Nievole per
mancanza di motivazione e con motivazione comunque illogica e contraddittoria.
Suo palese contrasto con i risultati dell’istruttoria. Insussistenza della
violazione dedotta.
Come risulta dalla relazione sottoscritta dal Dottor Paolo Viola ed inviata
all’Ente con comunicazione della Azienda USL 3 del 22 dicembre 2005:
"- in data 28 novembre 2005, presso lo stabilimento della Ditta Giovannelli
s.a.s. nel corso delle normali attività vigilanza venivano rinvenute nella cella
di stoccaggio delle carni fresche di volatili da cortile due prodotti non
rispondenti alle vigenti normative;
- più precisamente si trattava di una cassetta contenente 6 polli facente parte
di una partita di quattro cassette fornite dalla Ditta Avisco S.p.a. di Rivolta
d’Adda, che era sprovvista delle indicazioni previste dall’ordinanza
ministeriale e precisamente mancavano le indicazioni relative all’allevamento di
origine, di dieci cassette di polli forniti dalla Ditta Pollo Delta s.r.l. di
Porto
Vero che non riportavano sugli animali il bollo sanitario previsto dal D.P.R.
495/1997."
Nella stessa relazione si aggiunge che:
"- del rinvenimento di dette irregolarità veniva prontamente avvisato il
titolare della ditta, signor Andrea Giovannelli;
- a seguito di questa verifica si intimava al signor Andrea Giovannelli di
individuare il prodotto con apposito cartello e di non procedere ad alcuna
lavorazione dello stesso in attesa sia di effettuare controlli più approfonditi
sia di comunicare alla Regione Toscana il rinvenimento delle suddette attività;
- il rinvenimento di dette irregolarità veniva riportato sul registro di
vigilanza e sul registro delle prescrizioni presenti nell’Ufficio veterinario
presso la Ditta Giovannelli;
- il giorno 30 novembre erano state chieste notizie delle merci ma le stesse
sarebbero state sezionate e messe in commercio;
- a giustificazione di detta iniziativa la ditta sosteneva per quanto concerne
l’assenza della tracciabilità prevista dall’O.M. 26 agosto 2005 che l’etichetta
relativa al cartone che ne era sprovvisto era stata rinvenuta adesa ad altro
cartone (cosa non rilevata all’atto della contestazione);
- per quanto riguarda l’assenza del bollo sanitario (riferiva di avere chiesto
chiarimenti alla ditta fornitrice la quale avrebbe risposto che trattandosi di
grosso imballaggio non era obbligatoria l’apposizione del bollo su ogni singolo
animale. Di fatto però, all’atto della contestazione, non era presente neanche
il bollo sanitario previsto per il grosso imballaggio (All. I. Cap. XII, punto
66, lettera b) del D.P.R. 10.12.1997 n. 495)."
Non vi è quindi dubbio che al momento (28.11.2005) dell’ispezione mancasse
l’etichetta contenente le informazioni prescritte dall’ordinanza ministeriale.
Questa, invero, dispone:
art. 4 comma 1: "l’operatore alimentare che effettua le operazioni di
macellazione delle carni di volatili da cortile deve fornire le seguenti
informazioni mediante l’apposizione su un’apposita etichetta, sulla carcassa, o
sul materiale di confezionamento od imballaggio: a) la sigla It seguita dal
numero identificativo di registrazione presso la ASL dell’allevamento di
provenienza degli animali, riportato sul documento di accompagnamento di cui
all’art. 1 del decreto ministeriale 11 febbraio 2003; b) la data o il numero di
macellazione; c) il numero di riconoscimento dello stabilimento di
macellazione."
art 4 comma 2: "l’operatore del
settore alimentare che effettua le operazioni di sezionamento deve riportare le
seguenti in formazioni su un’apposita etichetta apposta su ogni singolo pezzo o
sul materiale di confezionamento od imballaggio:
- la sigla It seguita dalla sigla della provincia o province degli allevamenti
che hanno costituito il lotto di sezionamento delle carni."
L’articolo 8 prevede - come si è visto - che la violazione delle prescrizioni di
cui agli artt. da 3 a 6 comporta la sospensione del provvedimento che consente
lo svolgimento dell’attività da un minimo di sette giorni a un massimo di
ventuno giorni.
Non rileva, per chiedere di non applicare l’art. 8 predetto, che la richiesta
etichetta sia stata applicata successivamente, come sostanzialmente vorrebbe la
ricorrente.
Comunque, anche i verbali di sequestro delle merci in data 3 dicembre e 5
dicembre 2005 attestano che “i prodotti vengono sequestrati per etichettatura
non conforme a quanto previsto dal Ministero della Salute in data 26.08.2005”.
Ciò stante, si deve ritenere congrua la motivazione del provvedimento impugnato
e dimostrato che non avrebbe potuto avere un contenuto dispositivo diverso.
Il Collegio, in conclusione, deve respingere l’esaminato ricorso.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da
dispositivo.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione II^,
definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, così provvede:
respinge il ricorso.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio, complessivamente
liquidate in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori, a favore delle parti
costituite, in parti uguali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze, il 15 giugno 2006, dal Tribunale Amministrativo
Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:
Giuseppe PETRUZZELLI - Presidente
Giuseppe DI NUNZIO - Consigliere, est.
Roberto PUPILELLA - Consigliere
F.to Giuseppe Petruzzelli
F.to Giuseppe Di Nunzio
F.to Silvana Nannucci - Segretario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 5 ottobre 2006
Firenze, lì 5 ottobre 2006
Il Collaboratore di Cancelleria
F.to Silvana Nannucci
1) Salute - Consumatori - Carni avicole - Ordinanza ministeriale che impone un sistema di etichettatura - Legittimità - Principio comunitario “di precauzione”. In forza del Trattato CEE, all’art. 174, par. 2, come riformulato dal Trattato di Maastricht del 1992, che afferma il c.d. “principio di precauzione” (il quale, sia pure espresso nella sedes materiae della tutela dell’ambiente, è stato interpretato estensivamente dalla giurisprudenza e dalla Commissione delle Comunità Europee come incidente “sull’ambiente e sulla salute degli esseri umani, degli animali e delle piante” - v. Comunicazione 02.02.2000 della Commissione CEE), deve ritenersi avere fondamento nell’ordinamento anche costituzionale, la forza cogente di un’ordinanza che impone un sistema di etichettatura e informazione riguardante le carni avicole, al fine di controllarne la provenienza e la sanità, anche a mezzo di misure cautelari quali la sospensione dell’attività. Pres. Petruzzelli, Est. Di Nunzio - G. s.a.s. (avv. Arizzi) c. Ministero della Salute (Avv. Stato) - T.A.R. TOSCANA, Sez. II - 5 ottobre 2006, n. 4259
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