Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
Copyright © Ambiente Diritto.it
T.R.G.A.
TRENTINO-ALTO ADIGE, Trento, 29 Settembre 2006, sentenza n. 327
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL
TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
DEL TRENTINO-ALTO ADIGE - SEDE DI TRENTO
N. 327/2006 Reg. Sent.
N. 243/2004 Reg. Ric.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 243 del 2004 proposto da PEDERIVA GIOVANNI BATTISTA,
PEDERIVA ENRICO, SOLAR ROSINA, TAMION DOROTEA, ZANNINI BARIOLA IDA, ZANNINI
GIULIA, ZANNINI SILVIA, CANOSSI CORAZZA BARIOLA BEATRICE, BARIOLA ALESSANDRO,
SCAIOLI MAURO, CALANDRA BUONAURA VINCENZO e MANTOVANI EUGENIA, rappresentati e
difesi dagli avv.ti Sergio Scotti Camuzzi, Matilde Palmieri e Francesca Gregori
ed elettivamente domiciliati presso lo studio di quest’ultima in Trento, Via
Grazioli n. 106;
CONTRO
- la PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO, in persona del Presidente della Giunta
provinciale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Damiano Florenzano,
Nicolò Pedrazzoli e Viviana Biasetti ed elettivamente domiciliata presso il
Servizio Legale per gli Affari Contenziosi della PAT in Trento, Piazza Dante n.
15;
- il COMUNE DI VIGO DI FASSA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato
e difeso dagli avv.ti Marco Dalla Fior ed Andrea Lorenzi ed elettivamente
domiciliato presso il loro studio in Trento, Via Paradisi n. 15/5;
- l’AGENZIA PROVINCIALE PER LA PROTEZIONE DELL’AMBIENTE, in persona del
Direttore pro tempore, non costituita in giudizio;
per l’annullamento:
- della determinazione del Direttore della Agenzia per la Protezione
dell’Ambiente n. 9/2004 in data 27 maggio 2004 avente ad oggetto: procedura di
verifica di cui all’art. 3 del DPGP 22 novembre 1989, n. 13-11/leg. e s.m.:
valutazione tecnica preliminare della significatività dell’impatto ambientale
della “variante alla S.S. 241 del Passo di Costalunga - collegamento a Vigo di
Fassa - 1° e 2° intervento - Comune di Vigo di Fassa - screening n. 8/2004S -
non sottoposizione alla procedura di valutazione dell’impatto ambientale;
- del Regolamento Provinciale DPGP n. 11-13/Leg. del 1989, nella parte in cui
prevede la procedura di verifica (artt. 3 e 3bis);
- della nota 6 settembre 2004 prot. n. 8962/04 S105IA con cui in pretesa
ottemperanza alla nota dell’APPA prot. n. 1006/2004-U219 dd. 7/6/2004 e alla
determinazione del Direttore APPA n. 9/2004, punto 1 lett. f) del determinato,
la Provincia di Trento recepiva e trasmetteva alla APPA la Relazione di impatto
Acustico redatta dall’ing. Franco Garzon nel luglio 2004;
- della relazione di Impatto acustico redatta dall’ing. Franco Garzon nel luglio
2004, così come recepita e trasmessa dalla Provincia di Trento alla Agenzia
provinciale per la Protezione dell’Ambiente con nota 6 settembre 2004 prot. n.
8962/04 S105IA in pretesa ottemperanza alla nota dell’APPA prot. n.
1006/2004-U219 dd. 07/06/2004 e alla determinazione del Direttore APPA n.
9/2004, punto a lett. f) del determinato;
- di ogni altro atto infraprocedimentale, presupposto, connesso e consequenziale
tra cui in particolare il Rapporto Tecnico n. 8/2004S, maggio 2004.
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni, provinciale e
comunale, intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 7 luglio 2006 - relatore il consigliere Sergio
Conti - l’avv. Matilde Palmieri per i ricorrenti, gli avv.ti Marco Dalla Fior ed
Andrea Lorenzi per l'Amministrazione comunale e gli avv.ti Damiano Florenzano e
Viviana Biasetti per l’Amministrazione provinciale resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con atto notificato il 28.9.2004 e depositato presso la Segreteria del Tribunale
il 12.10.2004, Pederiva Giovanni Battista, Pederiva Enrico, Solar Rosina, Tamion
Dorotea, Bariola Zannini Ida, Zannini Giulia, Zannini Silvia, Canossi Corazza
Bariola Beatrice, Bariola Alessandro, Scaioli Mauro, Calandra Buonaura Vincenzo,
Mantovani Eugenia impugnano la determinazione del Direttore dell’Agenzia per la
protezione dell’Ambiente dd. 27.5.2004 recante la valutazione tecnica
preliminare della significatività dell’impatto ambientale (ai sensi dell’art. 3
del D.P.G.P. 22.11.1989 n. 13-11) della variante alla strada statale n. 241 del
Passo di Costalunga per realizzare una circonvallazione all’abitato di Vigo di
Fassa.
Avverso il suddetto provvedimento - con cui è stato stabilito che l’opera in
questione (consistente in due raccordi collegati da un tratto di una
preesistente strada comunale) non fosse da sottoporre alla procedura di
valutazione dell’impatto ambientale - i ricorrenti articolano le seguenti
doglianze:
1. Eccezione di incostituzionalità dell’art. 13 della L.P. n. 11/1995 e
dell’art. 3 del D.P.G.P. n. 13-11/Leg/1989 rispetto all’art. 97 Cost.; posto che
l’Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente (A.P.P.A.) risulta
istituzionalmente collocata in posizione di dipendenza rispetto alla Giunta
provinciale di Trento, si evidenzia che tale organo è del tutto privo di
indipendenza rispetto alla stessa e quindi, quando è chiamato a valutare i
progetti di opere da realizzare da parte della PAT, non è in grado di assicurare
il rispetto del principio costituzionale di imparzialità;
2. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e contraddittorietà;
contestandosi la decisione di non assoggettare a VIA l’opera in questione, di
cui si afferma il rilevante impatto ambientale (per l’inquinamento acustico ed
atmosferico dovuto al traffico veicolare; la sottrazione di 4000 mq. di terreno
agricolo; l’inutilità dell’intervento, che non raggiunge lo scopo di allontanare
il traffico veicolare dal centro);
3. Eccesso di potere per carenza d’istruttoria, evidenziandosi che nel rapporto
tecnico sono state richiamate, quali atti istruttori, le note del 21 e 28
novembre 2003 dei servizi della PAT, che risultano assunte antecedentemente alla
decisione del Consiglio di Stato (del 2.12.2003) di annullamento dell’intera
procedura;
4. Violazione degli artt. 24 e 25 della legge provinciale n. 23 del 30 novembre
1992; per essere stata omessa, nei confronti dei ricorrenti, la comunicazione
dell’avvio del procedimento di verifica;
5. Violazione di legge: contrarietà alla L.P. n. 28 del 1988 e alla direttiva
europea 85/337/CEE, ponendosi in luce che il regolamento provinciale di cui al
D.P.G.P. n. 13-11/Leg/1989 ha istituto una procedura di verifica preliminare
della necessità di sottoposizione a VIA che non è prevista né dalla disciplina
comunitaria né da quella provinciale.
I ricorrenti hanno formulato anche specifica istanza istruttoria.
Con atto depositato in data 4.11.2005 si è costituita in giudizio l’intimata
Amministrazione provinciale - contestualmente producendo la documentazione che
era stata oggetto di richiesta istruttoria da parte dei ricorrenti - chiedendo
il rigetto del gravame, di cui contesta la fondatezza.
Con ricorso per motivi aggiunti - notificato il 2.5.2006 e depositato il
12.5.2006 - i ricorrenti hanno esteso l’impugnazione anche ai seguenti atti: a)
la relazione di impatto acustico redatta dall’ing. Garzon b) la nota della PAT
dd. 6.9.2004 di trasmissione all’A.P.P.A. della relazione predetta, articolando
la seguente doglianza:
6. Eccesso di potere per motivazione carente e/o insufficiente, contraddittoria,
perplessa ed incongrua, generica e lacunosa; Illegittimità derivata della
procedura di “screening” e della determinazione direttoriale conseguente;
contestandosi le modalità di svolgimento della relazione tecnica e formulando la
richiesta di effettuazione di una CTU ovvero di una verificazione tecnica.
Con atto depositato in data 13.5.2006 si è, quindi, costituito in giudizio il
Comune di Vigo di Fassa, chiedendo il rigetto del gravame di cui contesta il
fondamento.
Alla pubblica udienza del 25.5.2006, è stata accolta la richiesta di rinvio ad
altra data avanzata dalla difesa del Comune di Vigo di Fassa in relazione alla
intervenuta proposizione, in data 3.5.2006, di motivi aggiunti da parte dei
ricorrenti.
Alla pubblica udienza del 7.7.2006, al termine di ampia discussione orale, il
ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Con il ricorso all’esame, viene impugnata la determinazione del Direttore
dell’Agenzia provinciale per la protezione dell’Ambiente (d’ora in poi A.P.P.A.)
con cui, all’esito della procedura di cui all’art. 3 del D.P.G.P. 22.11.1989 n.
13-11, si è ritenuto che il progetto di variante alla strada statale n. 241 del
passo di Costalunga predisposto dalla PAT non necessitasse di previa valutazione
di impatto ambientale.
Ai fini di una migliore comprensione dei fatti, nonché dei motivi di doglianza
articolati dai ricorrenti, appare opportuno brevemente ripercorrere gli
antefatti che si collocano a monte del provvedimento che è in questa sede
impugnato.
La Strada Statale n. 241 del Passo di Costalunga attraversa, prima di innestarsi
sulla Strada Statale delle Dolomiti, il Comune di Vigo di Fassa. Al fine di
evitare il transito nel centro urbano di un traffico veicolare particolarmente
intenso, l’Amministrazione Provinciale ha progettato, in aderenza a quanto
previsto dal vigente strumento urbanistico comunale, la realizzazione di una
variante, composta da due costruendi raccordi collegati da un tratto di una
preesistente strada comunale.
In data 13.8.2002 la PAT approvava il progetto definitivo della variante in
questione (1° e 2° intervento).
Avverso tale approvazione e gli atti prodromici proponevano gravame innanzi al
TRGA Trento due gruppi di soggetti proprietari di beni in detta zona (il ricorso
n. 304/2002 promosso da Pederiva Giovanni Battista, Pederiva Enrico, Solar
Rosina, Scotti Camuzzi Alberto, Lorenz Ottone e Tamion Dorotea e il successivo
ricorso n. 334/02 instaurato da Bariola Zannini Ida, Zannini Giulia, Zannini
Silvia, Canossi Corazza Bariola Beatrice, Bariola Alessandro, Scaioli Mauro,
Calandra Buonaura Vincenzo, Ronchetti Paola e Mantovani Eugenia).
Il TRGA Trento (con sentenze n. 16/2003 del 10.1.2003 e n. 65 del 11.2.2003) in
parte respingeva ed in parte dichiarava inammissibili i predetti ricorsi.
Peraltro, con la decisione 14.5.2004 n. 3116 il Consiglio di Stato - rilevando
che “il provvedimento impugnato in primo grado è effettivamente viziato a causa
della omessa previa sottoposizione del progetto definitivo alla verifica -
prodromica ad eventuale V.I.A. - prescritta dall’art. 3 del D.P.G.P.22.11.1989”-
accoglieva l’appello proposto dai ricorrenti, annullando gli atti impugnati.
L’iter procedimentale così interrotto veniva riattivato dal sostituto dirigente
del Servizio opere stradali della PAT (cfr. doc. n. 1 della PAT), il quale - in
qualità di proponente dell’opera pubblica da realizzarsi - presentava, in data
13.4.2004, all’Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente domanda di
verifica di sottoponibilità a procedura di valutazione dell’impatto ambientale
del progetto di variante alla S.S. 241.
Su tale domanda veniva attivata l’attività istruttoria da parte dell’A.P.P.A.,
all’esito della quale, con provvedimento in data 27.5.2004, il Direttore
dell’Agenzia esprimeva il giudizio di non assoggettabilità a VIA del progetto di
opera stradale, atto che è fatto oggetto d’impugnazione, in questa sede, da
parte di alcuni dei proponenti dei precedenti ricorsi.
Così ricapitolati gli antefatti, occorre effettuare l’inquadramento normativo
della fattispecie.
Il D.P.G.P. 22 novembre 1989 n. 13-11/Leg. (Regolamento di esecuzione della
legge provinciale 29 agosto 1988 n. 28 recante “Disciplina della valutazione di
impatto ambientale e ulteriori norme di tutela dell’ambiente”), all’art. 2
individua i progetti di impianti, opere o interventi che vanno comunque
sottoposti alla valutazione di impatto ambientale, mentre all’art. 3 introduce
una procedura di verifica sull’assoggettabilità a VIA dei progetti indicati
nella colonna 2 dell’Allegato A.
Ai sensi del comma 5bis dell’art. 1 del Regolamento, tale procedura di verifica
- demandata all’Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente - si
sostanzia nella valutazione tecnica preliminare della significatività
dell’impatto ambientale di un progetto, volta a determinare se il progetto
medesimo richieda - in relazione alle notevoli ripercussioni sull’ambiente - lo
svolgimento della vera e propria procedura di valutazione di impatto ambientale.
Come s’è detto, il progetto dell’opera in questione è stato sottoposto a tale
verifica in esito a quanto statuito, con la decisione n. 3116/04, dal Consiglio
di Stato.
Ai sensi dell’art. 3 comma 3, il proponente deve presentare apposita domanda,
allegando:
a) gli elaborati relativi al progetto di massima o preliminare; b) una
relazione, redatta in conformità all'allegato C, concernente: 1) l'inquadramento
dell'impianto, dell'opera o dell'intervento proposti nella programmazione,
pianificazione e normativa ambientale vigenti; 2) i dati e le informazioni di
carattere ambientale, territoriale e tecnico, in base ai quali sono stati
individuati e valutati i possibili effetti che il progetto può avere
sull'ambiente e le misure che si intendono adottare per ottimizzare
l'inserimento nell'ambiente e nel territorio circostante, con riferimento alle
soluzioni alternative tecnologiche e localizzative considerate e alla scelta
compiuta.
Il settimo comma del cit. art. 3 prevede che La decisione dell'agenzia può
individuare eventuali prescrizioni per la mitigazione degli impatti e per il
monitoraggio delle opere, interventi o impianti, indicando i soggetti tenuti al
controllo degli adempimenti prescritti e al monitoraggio conseguente.
Così inquadrata la fattispecie all’esame, può passarsi alla disamina dei motivi
di gravame.
Preliminarmente deve essere rigettata l’eccezione d’inammissibilità del gravame
sollevata dalla difesa della PAT. Questa sostiene che l’impugnativa principale è
inammissibile, in quanto diretta contro atti privi di qualsiasi portata lesiva
nei confronti della sfera soggettiva dei ricorrenti, evidenziando che
l’interesse dei medesimi acquisterà il carattere dell’attualità solo quando
interverrà l’approvazione del progetto definitivo, recante la dichiarazione di
pubblica utilità e di indifferibilità ed urgenza dell’opera.
Al riguardo il Collegio deve rilevare che se è pur vero che, in linea di
massima, gli atti infraprocedimentali - in quanto non sono idonei a suscitare un
arresto o ad evocare uno sbocco con certezza negativo della procedura - non
risultano autonomamente impugnabili, nel caso all’esame, attesa la vicenda
pregressa, la decisione di non assoggettabilità a VIA appare atto immediatamente
e direttamente impugnabile.
Invero, in tal caso vien proprio a mancare il presupposto sulla base del quale
si è affermato tale postulato (cfr., al riguardo, Consiglio Stato, sez. VI, 19
ottobre 2004, n. 6775), vale a dire la natura preparatoria dell’atto,
nell'ambito di un iter suscettibile di definizione non necessariamente
sfavorevole nei riguardi dell'interessato.
Ragioni di economia della stessa azione amministrativa militano quindi a favore
dell’ammissibilità dell’impugnativa in via immediata senza dover attendere
l’approvazione del progetto dell’opera.
Con il primo motivo i ricorrenti prospettano la sussistenza di una questione di
legittimità costituzionale dell’art. 13 della L.P. n. 11/1995 (e dell’art. 3 del
DPGP n. 13-11/Leg/1989), per prospettata violazione dell’art. 97 della
Costituzione.
Dopo aver premesso che l’Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente
risulta istituzionalmente collocata in posizione di dipendenza rispetto alla
Giunta provinciale di Trento, che nomina il Direttore fra i propri dirigenti e
ne approva gli atti, i deducenti sostengono che la totale sudditanza esistente
nei confronti della Giunta provinciale rende tale organo del tutto privo di
indipendenza, cosicché esso non è in grado di assicurare il rispetto del
principio costituzionale di imparzialità allorquando è chiamato a valutare, come
nella specie, i progetti di opere da realizzare da parte della PAT.
La questione si configura manifestamente infondata.
In via generale, il concetto d’imparzialità esprime il dovere
dell’Amministrazione di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti
dalla sua azione nel perseguimento degli interessi affidati alla sua cura.
Come correttamente posto in luce dalla difesa della PAT, l’A.P.P.A. è stata
istituita sulla falsariga di quanto previsto dalla disciplina nazionale.
Il legislatore nazionale ha ritenuto che l’attuazione dell’art. 97 Cost. si
realizzasse mediante la sottrazione di alcune funzioni all’organo di
amministrazione attiva per affidarle ad una agenzia, soggetto dotato di propria
autonomia ma pur sempre incardinato presso un ente.
Al riguardo soccorrono le argomentazioni svolte dalla Corte costituzionale con
la sentenza 27 luglio 1994, n. 356.
Pronunciando su questioni di legittimità costituzionale in via principale,
promosse dalle Province autonome di Bolzano e di Trento relative proprio alle
disposizioni in tema di riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione
dell'Agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente (poste con il D.L.
4.12.1993, n. 496, convertito, con modificazioni, con la legge 21.01.1994, n.
61) la Corte ha avuto modo di osservare quanto segue:
In ordine logico la prima questione è costituita dall'obbligo, previsto
dall'art. 3 del testo legislativo in esame anche per le Province autonome di
Trento e di Bolzano, di istituire con proprie leggi agenzie provinciali alle
quali è attribuito il compito di svolgere le attività tecnico-scientifiche, di
interesse provinciale (e locale), connesse all'esercizio delle funzioni
pubbliche per la dell'ambiente; attività che sono indicate dal primo comma della
stessa disposizione, ed alle quali possono esser aggiunti altri compiti tecnici
di prevenzione, di vigilanza e di controllo ambientale, determinati dalle stesse
Province.
Le agenzie acquisiscono le funzioni, il personale, i beni, le attrezzature e la
dotazione finanziaria dei soppressi presìdi multizonali di prevenzione e degli
altri apparati in precedenza adibiti dalle unità sanitarie locali alle attività
che vengono demandate ai nuovi organismi. Le agenzie provinciali devono essere
inoltre dotate di autonomia tecnico-giuridica, amministrativa e contabile. Le
leggi provinciali, nell'istituirle, provvedono a definirne l'organizzazione, la
dotazione tecnica e di personale, le risorse finanziarie.
Questa disciplina indica i principi della riforma del settore ed i vincoli che
ne derivano per la legislazione provinciale; segnatamente l'obbligo di istituire
appositi ed autonomi organismi tecnici per la protezione ambientale, destinando
ad essi, nella transizione alla nuova configurazione organizzativa, gli apparati
preesistenti, cui erano rimesse le medesime funzioni, ed i relativi
finanziamenti.
Questo quadro, nel porre i principi della riforma economico-sociale di settore,
lascia aperta alla legislazione provinciale ogni determinazione in ordine alla
struttura ed agli organi dell'agenzia, all'articolazione degli uffici, agli
ulteriori compiti che si ritenga di attribuire ad essa, alle procedure da
seguire ed ai rapporti con gli altri organi provinciali.
In particolare è rimessa alla legge provinciale la disciplina
dell'organizzazione, delle risorse tecniche e di personale, dei mezzi
finanziari, delle modalità di consulenza e di supporto tecnico da prestare agli
apparati provinciali e degli enti locali che si avvalgono delle agenzie.
In conclusione l'obbligo di istituire le agenzie provinciali risponde
all'esigenza di assicurare la presenza di appositi ed autonomi organismi tecnici
su tutto il territorio nazionale, in modo da rendere, tra l'altro, agevole ed
omogenea la raccolta e l'elaborazione di dati in materia ambientale, e
consentire l'esercizio indipendente dell'attività di consulenza e di controllo
tecnico. Il modo d'essere di questi nuovi organismi, ferma la loro autonomia, è
rimesso alla disciplina della legge provinciale.
Non sono pertanto fondate le censure proposte sul generale contenuto dell'art. 3
del decreto legge n. 496 del 1993, introdotto dalla legge n. 61 del 1994.
Alla stregua di tali considerazioni può, dunque, pervenirsi alla conclusione che
proprio la scelta del legislatore di sottrarre alcune funzioni all’organo di
amministrazione attiva per attribuirle alle agenzie per l’ambiente costituisca
una specifica modalità d’attuazione del principio d’imparzialità dell’azione
amministrativa, presidiata dall’art. 97 Cost.
E’ pertinente inoltre l’osservazione che mentre nell’organizzazione nazionale
l’agenzia non esaurisce il procedimento di valutazione, dato che l’ultima parola
compete all’organo di amministrazione attiva, nella PAT si è attuato un modulo
ancor più garantistico, assegnando all’agenzia un potere decisorio autonomo,
sottratto all’amministrazione attiva.
Ed invero, la dottrina insegna che la diversificazione tra organi istruttori e
organi decisori costituisce una specifica attuazione del principio di
imparzialità.
Quello che i ricorrenti rivendicano per l’A.P.P.A. non è dunque l’imparzialità
amministrativa, ma qualcosa di profondamente diverso, vale a dire la terzietà
del decidente rispetto al proponente il progetto, dimenticando che siffatta
posizione è richiesta dalla Costituzione (cfr. art. 111) solo per l’esercizio
delle funzioni giurisdizionali.
Con il secondo motivo - con cui si prospetta Eccesso di potere per travisamento
dei fatti e contraddittorietà - viene contestata la decisione di non
assoggettare a V.I.A. l’opera in questione, di cui si afferma il rilevante
impatto ambientale per: l’inquinamento acustico ed atmosferico dovuto al
traffico veicolare; la sottrazione di 4000 mq. di terreno agricolo; l’inutilità
dell’intervento, che non raggiunge lo scopo di allontanare il traffico veicolare
dal centro che sarebbe conseguibile solo con altri interventi.
La censura è infondata.
Sotto un primo profilo, va rilevato che l’assunto dell’inutilità dell’opera si
pone in contrasto con il legittimo esercizio della potestà urbanistica, posto
che il tracciato stradale in questione è previsto dal vigente P.R.G., il quale
peraltro non è stato neppure fatto oggetto d’impugnazione (a tempo debito) da
parte dei ricorrenti.
Sotto altro aspetto, deve essere ricordato che in tema di valutazione
dell'impatto ambientale, il potere dell'Amministrazione è caratterizzato da
discrezionalità tecnica. Da ciò consegue che il sindacato del giudice su di esso
si esercita in relazione a macroscopiche illegittimità ed incongruenze manifeste
(anche se senza alcuna aprioristica limitazione derivante dalla natura tecnica
dell'attività che è suscettibile di sindacato, in sede di legittimità) sia per
vizi logici, sia per errore di fatto, sia per travisamento dei presupposti, sia
per difetto di istruttoria, sia, infine, per cattiva applicazione delle regole
tecniche (cfr. Cons. St., Sez. VI, 11 febbraio 2004, n. 458).
In tale ambito di indagine, il Collegio rileva che nella procedura in questione
non paiono rinvenirsi siffatti vizi.
L’Agenzia ha assunto l’avversata decisione, di non assoggettamento alla
valutazione ambientale, dopo avere raccolto una serie di apporti istruttori da
parte di Servizi della PAT e del Comune di Vigo di Fassa.
In particolare,
- il Servizio Geologico ha rilevato che “l’intervento si estende pressochè
integralmente in un’area classificata nell’ambito della carta di sintesi
geologica del P.U.P. come “area senza penalità” e “area a sismicità
trascurabile” (nota prot. n. 1954 dd. 30 aprile 2004 - doc. n. 5) ed ha
successivamente rilevato, all’esito di appositi ulteriori approfondimenti
istruttori, che “vista anche la pressochè totale assenza di penalità geologiche
nell’area come già segnalato nella precedente nota, si esprime parere favorevole
per quanto di competenza di questo servizio” (nota prot. n. 2462 dd. 1 giugno
2004 - doc. n. 6);
- il Servizio Foreste e Fauna ha rilevato “la non inclusione negli ambiti
vincolati idrogeologicamente del progetto in esame” (nota prot. n. 6425 dd. 10
maggio 2004 - doc. n. 7);
- il Servizio Urbanistica e Tutela del Paesaggio ha espresso “parere favorevole
al progetto” non essendo emerse “a seguito di sopralluogo e di verifica degli
elaborati progettuali ... particolari problematiche di impatto paesaggistico
ambientale” (nota prot. n. 679 dd. 11 maggio 2004 - doc. n. 8); e la nota
contenente il detto parere, per un mero errore di trascrizione, veniva
richiamata nel successivo Rapporto tecnico dell’Agenzia, quale nota prot. n.
2086 dd. 21 novembre 2003, ingenerando così nei ricorrenti il convincimento che
l’apporto del Servizio Urbanistica fosse stato acquisito addirittura prima della
decisione del Consiglio di Stato;
- la Soprintendenza ai beni archeologici rilevando che lungo il tracciato
previsto “non sussistono aree archeologiche note” ha espresso il suo “nulla osta
... all’esecuzione delle opere previste” (nota prot. n. 1415 dd. 19 maggio 2004
- doc. n. 10);
- il Servizio Sistemazione Montana ha espresso a sua volta il proprio “parere
positivo” sul progetto (nota prot. n. 5852 dd. 18 maggio 2004 - doc. n. 11); in
particolare, il Servizio aveva modo di rilevare che gli elaborati posti a base
della domanda di screening avevano già recepito tutte le prescrizioni utili che
il Servizio in parola aveva imposto in occasione della valutazione del
precedente progetto definitivo della medesima opera;
- il Servizio Strutture, gestione e sviluppo delle aziende agricole si è
limitato a rilevare l’ovvia circostanza che la realizzazione dell’opera avrebbe
interferito con alcuni prati circostanti e, in particolare, quelli dell’azienda
zootecnica del sig. Ghetta Bruno; il Servizio pertanto, senza rilevare la
sussistenza di “notevoli ripercussioni sull’ambiente”, si limitava a
raccomandare di perseguire, in sede di esecuzione, soluzioni per contenere, al
minimo, l’impatto negativo sull’azienda zootecnica sita nelle vicinanze (nota
prot. n. 1415 dd. 19 maggio 2004 - doc. n. 10).
La decisione del Dirigente dell’A.P.P.A. è stata assunta alla stregua delle
risultanze del rapporto tecnico elaborato dall’Unità Operativa per la VIA in
data maggio 2004.
In detto rapporto viene evidenziato che: “Non ci sono particolari impatti sulle
componenti ambientali. La realizzazione della nuova circonvallazione determina
la sottrazione di territorio ad uso prativo e la sistemazione di brevi tratti
dei due corsi d’acqua interessati dalla nuova arteria, già peraltro artificializzati, con l’eliminazione di alcune decine di piante. D’altra parte
si deve evidenziare l’allontanamento del traffico stradale, attualmente in
attraversamento al centro abitato, in una zona a minore densità abitativa, con
miglioramento della qualità ambientale dell’insediamento storico. Questo ultimo
aspetto può generare dei nuovi impatti di tipo acustico su cinque edifici
esistenti e attualmente molto marginali rispetto alla viabilità esistente. La
normativa in materia di impatto acustico prevede la realizzazione di uno
specifico studio per tutte le nuove arterie stradali, e conseguentemente la
realizzazione di barriere acustiche a protezione dei possibili recettori
sensibili esistenti, nel caso si verifichi il superamento dei limiti previsti
per legge. Un’efficace protezione dei recettori esistenti non può essere
realizzata nel caso si mantenesse la viabilità esistente in attraversamento al
centro abitato storico, in quanto la struttura insediativa non permette la
realizzazione di adeguati interventi di protezione degli edifici. Con la
realizzazione della nuova tratta stradale si assiste ad un sicuro miglioramento
dei fenomeni di inquinamento acustico nel centro abitato esistente, a cui
corrisponde comunque la mitigazione dell’impatto acustico lungo il tracciato
della nuova strada”.
Va soggiunto che il Dirigente dell’A.P.P.A., ai sensi dell’art. 3 comma 8° del
DPGP 22.11.1989 n. 13-11/Leg, ha comunque posto una serie di “prescrizioni per
la mitigazione degli impatti e per il monitoraggio delle opere”.
Del pari infondato risulta il 3° motivo, con il quale si prospetta Eccesso di
potere per carenza d’istruttoria, ponendo in luce che nel rapporto tecnico sono
richiamate le note del 21 e 28 novembre 2003 dei Servizi della PAT
(rispettivamente Urbanistica e Appa settore tecnico), inutilizzabili in quanto
antecedenti alla decisione, di annullamento della procedura, del Consiglio di
Stato del 2.12.2003.
Peraltro, è stato documentato dalla resistente che si è trattato di meri errori
di trascrizione operati nel redigere il rapporto tecnico.
Invero, dalla documentazione prodotta dalla PAT emerge che il Servizio
Urbanistica della PAT ha relazionato con nota prot. n. 679/04-13-III-EF
dell’11.5.2004 (cfr. doc. n. 8 fascicolo documentale PAT) e che il Settore
tecnico dell’A.P.P.A. ha predisposto la relazione prot. n. 856 del 20.5.2004
(prodotta in giudizio come doc. 9 della PAT).
Va dunque escluso che si siano utilizzati i pareri relativi all’antecedente fase
della procedura, fatta oggetto di annullamento.
Con il 4° motivo si prospetta la Violazione degli artt. 24 e 25 della legge
provinciale n. 23 del 30 novembre 1992, per essere stata omessa la comunicazione
ai ricorrenti dell’avvio del procedimento di verifica dell’assoggettabilità a
VIA.
Al riguardo va fatto richiamo a quel filone della giurisprudenza amministrativa
secondo la quale l'obbligo di dare comunicazione dell'avvio del procedimento non
può essere applicato meccanicamente e formalisticamente, essendo volto non
soltanto ad assolvere ad una funzione difensiva in favore del destinatario
dell'atto conclusivo, ma anche a formare nell'Amministrazione procedente una più
completa e meditata volontà.
Tale orientamento è stato ora recepito dal legislatore, il quale con l'art. 21
octies comma 2 l. n. 241 del 1990 ha stabilito che: "Il provvedimento
amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio
del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto
del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto
adottato".
Nella fattispecie, come si è venuti esponendo, gli istanti non hanno censurato
con dati concreti la coerenza, logicità, completezza, adeguatezza e ponderazione
dell'azione amministrativa, né hanno dimostrato che sarebbero stati in grado di
fornire elementi di conoscenza e giudizio tali, secondo un giudizio a
posteriori, da conformare diversamente le scelte dell'Amministrazione.
Con il quinto motivo i ricorrenti prospettano l’illegittimità del regolamento
provinciale per violazione di legge sostenendo che esso, là dove istituisce la
procedura di verifica della necessità di sottoposizione dei progetti a VIA, si
pone in contrasto sia con la legge provinciale 28 del 1988, di cui dovrebbe
costituire attuazione e che non prevede affatto tale istituto, sia con la
direttiva 85/337/CEE, la quale prevede solo la procedura di VIA e non delle
procedure alternative minori.
A prescindere dalla sussistenza di un interesse in capo ai ricorrenti a proporre
siffatta doglianza, posto che gli stessi hanno sostenuto nel precedente ricorso
proprio la necessità di assoggettare a tale procedura l’intervento in questione,
che pacificamente non rientra fra quelli da sottoporre direttamente a
valutazione d’impatto ambientale, il motivo non risulta fondato.
Invero, quanto al primo profilo, va detto che la l.p. 1988 n. 28, all’art. 22,
ha previsto (al primo comma) l’emanazione di uno specifico regolamento
d’esecuzione (ai sensi degli articoli 53 e 54 dello Statuto della Regione
Trentino-Alto Adige, da approvarsi sentita la competente commissione
consiliare), specificando (al secondo comma) che questo “può modificare, anche
al fine di assicurare la conformità della disciplina stabilita dalla presente
legge alle disposizioni statali e alle direttive dell'Unione europea, le classi
di progetti da sottoporre a procedura di valutazione dell'impatto ambientale,
nonché le soglie, i criteri e le modalità in base ai quali i progetti sono
sottoposti alla procedura”.
Vi è conformità infine anche sul versante comunitario, dato che la Dir.
27-6-1985 n. 85/337/CEE Direttiva del Consiglio “concernente la valutazione
dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati”, all’art. 4
(come sostituito dall’art. 1 della direttiva 97/11/CE) prevede che: “1. Fatto
salvo il paragrafo 3 dell'articolo 2 i progetti elencati nell'allegato I sono
sottoposti a valutazione a norma degli articoli da 5 a 10.
2. Fatto salvo il paragrafo 3 dell'articolo 2 per i progetti elencati
nell'allegato II gli Stati membri determinano, mediante
a) un esame del progetto caso per caso;
o
b) soglie o criteri fissati dagli Stati membri,
se il progetto debba essere sottoposto a valutazione a norma degli articoli da 5
a 10.
Gli Stati membri possono decidere di applicare entrambe le procedure di cui alle
lettere a) e b).
3. Nell'esaminare caso per caso o nel fissare soglie o criteri ai fini del
paragrafo 2 si tiene conto dei relativi criteri di selezione riportati
nell'allegato III.
4. Gli Stati membri provvedono affinché le decisioni adottate dall'autorità
competente di cui al paragrafo 2 siano messe a disposizione del pubblico”.
Con ricorso per motivi aggiunti i ricorrenti hanno inteso estendere
l’impugnazione anche alla Relazione di impatto acustico redatta dall’ing. Garzon
e alla nota 6.9.2004 con la quale la PAT ha trasmesso all’APPA detta relazione
(articolando la seguente censura “Eccesso di potere per motivazione carente e/o
insufficiente, contraddittoria, perplessa ed incongrua, generica e lacunosa;
Illegittimità derivata della procedura di “screening” e della determinazione
direttoriale conseguente”). I deducenti sostanzialmente contestano le modalità
di svolgimento della relazione tecnica (cfr. le pagg. 15/20 del ricorso per
motivi aggiunti) e richiedono al Tribunale di effettuare una CTU ovvero una
verificazione tecnica su una serie di quesiti.
Per tale parte il ricorso va, peraltro, dichiarato inammissibile, in quanto esso
si dirige avverso atti che non vanno ad incidere sull’atto impugnato (di cui si
è riconosciuta la peculiare natura ed autonomia rispetto all’atto finale della
procedura) ma che si collocano a valle dello stesso, come meramente
infraprocedimentali rispetto a quello finale di approvazione del progetto
dell’opera.
Sussistono giusti motivi per compensare integralmente le spese del giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino - Alto Adige,
sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 243/2004, in parte
lo respinge, in parte lo dichiara inammissibile.
Spese del giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Trento, nelle Camere di Consiglio del 7 luglio e 6 settembre
2006, con l’intervento dei Magistrati:
dott. Paolo Numerico Presidente
dott. Sergio Conti Consigliere estensore
dott. Fiorenzo Tomaselli Consigliere
Pubblicata nei modi di legge, mediante deposito in Segreteria, il giorno 29
settembre 2006
Il Segretario Generale
dott. Giovanni Tanel
sentenza n. 327/2006
1) V.I.A. - Agenzie per l’Ambiente - Ripartizione dei poteri tra amministrazione attiva e agenzie per l’ambiente - Poteri istruttori e poteri decisori - Art. 97 Cost. - Art. 13 L.P. Trento n. 11/1995 - Questione di legittimità costituzionale - Manifesta infondatezza. La scelta del legislatore nazionale di sottrarre alcune funzioni all’organo di amministrazione attiva per attribuirle alle agenzie per l’ambiente, diversificando così organo istruttorio da organo decisorio, costituisce una specifica modalità d’attuazione del principio d’imparzialità dell’azione amministrativa, presidiata dall’art. 97 Cost. Sicchè è da reputarsi manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 13 L.P. Trento n. 11/1995, che ha istituito l’A.P.P.A., per prospettata violazione dell’art. 97 Cost, tenuto conto, peraltro, che, mentre nell’organizzazione nazionale l’agenzia non esaurisce il procedimento di valutazione, dato che l’ultima parola compete all’organo di amministrazione attiva, nella Provincia Autonoma di Trento si è attuato un modulo ancor più garantistico, assegnando all’agenzia, in materia di V.I.A., un potere decisorio autonomo, sottratto all’amministrazione attiva. Pres. Numerico, Est. Conti - P.G.B. e altri (avv.ti Scotti Camuzzi, Palmieri e Gregori) c. Provincia Autonoma di Trento (avv.ti Florenzano, Pedrazzoli e Biasetti), Comune di Vigo di Fassa (avv.ti Dalla Fior e Lorenzi) e altro (n.c.) - T.R.G.A. TRENTINO ALTO ADIGE, Trento - 29 settembre 2006, n. 327
2) V.I.A. - Potere dell’amministrazione - Discrezionalità tecnica - Sindacato del giudice - Limiti. In tema di valutazione dell'impatto ambientale, il potere dell'Amministrazione è caratterizzato da discrezionalità tecnica. Da ciò consegue che il sindacato del giudice su di esso si esercita in relazione a macroscopiche illegittimità ed incongruenze manifeste (anche se senza alcuna aprioristica limitazione derivante dalla natura tecnica dell'attività che è suscettibile di sindacato, in sede di legittimità) sia per vizi logici, sia per errore di fatto, sia per travisamento dei presupposti, sia per difetto di istruttoria, sia, infine, per cattiva applicazione delle regole tecniche (cfr. Cons. St., Sez. VI, 11 febbraio 2004, n. 458). Pres. Numerico, Est. Conti - P.G.B. e altri (avv.ti Scotti Camuzzi, Palmieri e Gregori) c. Provincia Autonoma di Trento (avv.ti Florenzano, Pedrazzoli e Biasetti), Comune di Vigo di Fassa (avv.ti Dalla Fior e Lorenzi) e altro (n.c.) - T.R.G.A. TRENTINO ALTO ADIGE, Trento - 29 settembre 2006, n. 327
Per ulteriori approfondimenti ed altre massime vedi il canale: Giurisprudenza