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 Massime della sentenza

 

 

T.A.R. VENETO Sez. I, 12 Aprile 2006, Ordinanza n. 1006
 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO


IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL VENETO

PRIMA SEZIONE



Ricorso n. 322/2005
Sent. n. 1006/06


con l'intervento dei magistrati:

Bruno Amoroso Presidente
Lorenzo Stevanato Consigliere, relatore
Marco Buricelli Consigliere


ha pronunciato la seguente


ORDINANZA


sul ricorso n. 322/06, proposto dalla DEME ENVIRONMENTAL CONTRACTORS N.V. (DEC), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Alberto Pagnoscin e Marina Lucchetta, con elezione di domicilio presso lo studio del secondo in Venezia Mestre, Corso del Popolo n. 151,


CONTRO


il COMMISSARIO DELEGATO PER L’EMERGENZA SOCIO ECONOMICO AMBIENTALE RELATIVA AI CANALI PORTUALI DI GRANDE NAVIGAZIONE DELLA LAGUNA DI VENEZIA, in persona del Commissario pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria per legge;


la PRESIDENZA del CONSIGLIO dei MINISTRI, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria per legge;



e nei confronti
dell’IMPRESA DI COSTRUZIONI ING. E MANTOVANI S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv.to Pier Vettor Grimani, con elezione di domicilio presso lo studio dello stesso in Venezia, Santa Croce n. 466/G;


per l'annullamento
dei decreti del Commissario Delegato n. 22 del 19.12.2005 avente ad oggetto “… Esito della Gara mediante procedura negoziata accelerata indetta con Decreto n. 21 del 16.11.2005” e n. 23 del 20.12.2005 di indizione di nuova gara, da cui è stata esclusa la ricorrente, nonché degli atti connessi,
e per il risarcimento del danno ingiusto.


Visti gli atti tutti della causa;


vista la propria ordinanza n. 31 del 15.3.2006 con cui è stata sospesa la pronuncia sull’istanza cautelare presentata dalla parte ricorrente;


uditi (relatore il Consigliere Stevanato), l’avv.to Pagnoscin per la parte ricorrente, l’avvocato dello Stato Cerillo per le amministrazioni resistenti e l’avv.to Grimani per la controinteressata;


Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:


FATTO


La ricorrente ha presentato il ricorso in epigrafe deducendo più censure di violazione di legge e di eccesso di potere, sotto vari profili, avverso i decreti del Commissario delegato per l’emergenza socio economico ambientale relativa ai canali portuali di grande navigazione della laguna di Venezia, n. 22 del 19.12.2005 e n. 23 del 20.12.2005, ed avverso gli atti connessi, relativi a procedura negoziata accelerata per l’esecuzione dei lavori di disinquinamento dei canali, nella parte in cui la ricorrente è stata esclusa.


Si sono costituite in giudizio sia le intimate Amministrazioni sia la società controinteressata (ammessa alla procedura negoziata) eccependo pregiudizialmente che la competenza sulla presente controversia spetta in via esclusiva ex art. 3, co. 2-bis, 2-ter e 2-quater della L. 21/06 al T.a.r. del Lazio.


Con ordinanza n. 31 del 15.3.2006 la Sezione ha sospeso la pronuncia sull’istanza cautelare, ritenendo che l’entrata in vigore dell’art. 3, commi 2 bis, 2 ter e 2 quater della l. 27.1.2006 n. 21, impedisce - allo stato - ogni statuizione del Collegio poiché attribuisce la competenza esclusiva, anche relativamente alla fase cautelare, al T.a.r. del Lazio con norme, però, sospettabili di incostituzionalità per la quale, con separata ordinanza (la presente ordinanza), sarebbe stata rimessa la questione alla Corte Costituzionale.


DIRITTO


Costituiscono oggetto del giudizio provvedimenti del Commissario delegato per l’emergenza socio economico ambientale relativa ai canali portuali di grande navigazione della laguna di Venezia.
La situazione di emergenza era stata dichiarata con D.P.C.M. 3 dicembre 2004, emanato ex art. 5, co. 1, L. 225/92.


Perciò, la controversia ha per oggetto provvedimenti commissariali “consequenziali” a tale ordinanza, come previsto dall’art. 3, co. 2-bis, della legge 27 gennaio 2006, n. 21 (pubblicata sulla G.U. 28 gennaio 2006, n. 23 ed entrata in vigore prima della proposizione del presente ricorso), di conversione con modificazioni del D.L. 30 novembre 2005 n. 245, che recita: “In tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la competenza di primo grado a conoscere della legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per l’emanazione delle misure cautelari, al tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma”.


Il comma 2-ter, a sua volta, prescrive che “Le questioni di cui al comma 2 bis sono rilevate di ufficio”, diversamente dalla norma processuale vigente in tema di incompetenza territoriale dei tribunali amministrativi, che esclude la rilevabilità d’ufficio (art. 31 L. 1034/71: la parte che l’eccepisce deve proporre apposito regolamento preventivo davanti al Consiglio di Stato). Secondo le nuove disposizioni, il tribunale adito, territorialmente incompetente, non può in ogni caso pronunciarsi sull’istanza cautelare, diversamente dal normale regime processuale che non preclude tale pronuncia, se non sia stato ancora proposto il regolamento preventivo di competenza.


I citati tre commi dell’art. 3 L. 21/06 si configurano - ad avviso del Collegio - come norme processuali “intruse” (che sarebbero vietate secondo la circolare di “drafting” 2.5.2001 della Presidenza del Consiglio dei ministri) in una legge che ha un oggetto (apparentemente) limitato all’emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania (così il titolo della legge). Anche la rubrica dell’articolo nel quale tali norme sono state inserite ha un oggetto diverso e più limitato (“Destinazione delle risorse finanziarie e procedure esecutorie”).


Tuttavia, il testuale tenore delle disposizioni legislative in commento non depone affatto a favore di un’interpretazione che ne limiti gli effetti ai soli provvedimenti relativi all’emergenza rifiuti nella Regione Campania.


Infatti, il comma 2-bis è riferito a “tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225”.


Inoltre, la formulazione del comma 2-ter, secondo periodo, laddove prevede che “Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito con sentenza succintamente motivata ai sensi dell’art. 26, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e quella del comma 2-quater, secondo periodo, laddove prevede che “L'efficacia delle misure cautelari adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui la parte interessata può riproporre il ricorso” suggeriscono una valenza generale dello spostamento di competenza, perché altrimenti non si sarebbero usate le locuzioni “Davanti al giudice amministrativo” e “un tribunale amministrativo diverso”, ma le locuzioni “Davanti al tribunale amministrativo della Campania” e “il tribunale amministrativo della Campania”.


Anche se dai lavori parlamentari si evince che il Governo, autore dell’emendamento inserito nella legge di controversia, intendeva limitare lo spostamento di competenza giurisdizionale alle sole situazioni emergenziali dei rifiuti in Campania, tuttavia ciò non è sufficiente ad orientare il Collegio verso una tale interpretazione delle disposizioni processuali, perché si dovrebbe altrimenti forzare il significato letterale delle parole.


Com’è noto, infatti, ai lavori preparatori può riconoscersi valore unicamente sussidiario nell'interpretazione di una legge. Se da essi possono trarsi elementi utili ai fini dell'individuazione del significato di singole disposizioni normative e della ratio che le giustifica, tale operazione trova tuttavia un limite in ciò che la volontà da essi risultante non può sovrapporsi alla volontà obiettiva della legge, quale emerge dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dall'intenzione del legislatore intesa come volontà oggettiva della norma (voluntas legis), da tenersi distinta dalla volontà dei singoli partecipanti al processo formativo di essa (voluntas legislatoris).


Le nuove disposizioni, dunque, si applicano - secondo l’interpretazione del Collegio - anche alla presente controversia.


Circa la rilevanza della questione ai fini della decisione da assumere, essa appare evidente.


Invero, il Collegio sarebbe tenuto, sulla base della normativa sopravvenuta - ove non dubitasse della legittimità costituzionale di essa - a dichiarare tout court inammissibile il ricorso, con sentenza in forma semplificata ex art. 26 L. 1034/71, come prescritto dal comma 2-ter dell’art. 3 del D.L. 245/05 conv. in L. 21/06.


Della costituzionalità dei citati commi 2-bis, 2-ter e 2-quater del D.L. 245/05 conv. in L. 21/06, in ordine alla competenza funzionale del T.a.r. del Lazio, il Collegio dubita per diverse ragioni.


Anzitutto, si evidenzia il contrasto con l’art. 125 della Costituzione, e segnatamente con il principio del decentramento e dell’articolazione su base regionale degli organi statali di giustizia amministrativa di primo grado, ivi espressa (“Nella Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado, secondo l’ordinamento stabilito da legge della Repubblica”), nonché col principio di ragionevolezza desumibile dall’art. 3 Cost..


La previsione costituzionale dell’art. 125, attuata con la legge n. 1034 del 1971 che ha istituito i tribunali amministrativi regionali, implica che la sfera di competenza di questi ultimi abbia rilievo e garanzia costituzionali, né si vede perché essa debba subire una deroga generalizzata (pure in controtendenza alla riforma del titolo quinto della Costituzione) con attribuzione alla competenza funzionale inderogabile al T.a.r del Lazio, allorquando le singole situazioni di emergenza abbiano rilievo esclusivamente locale.


Una deroga generale al principio derivante dall’art. 125 della Costituzione, secondo cui i singoli T.a.r. sono posti su un piano paritario, con lo spostamento di competenza ad un tribunale diverso da quello territorialmente competente, non si giustificherebbe nemmeno facendo ricorso all’argomento che il tribunale locale sarebbe troppo sensibile ed esposto alle tensioni che possono sorgere presso la popolazione locale, derivanti dagli eventi emergenziali e dai mezzi straordinari impiegati per affrontarli.


Anzitutto, tale ipotetica finalità non sarebbe in assoluto garantita nemmeno dalla concentrazione delle controversie di cui si tratta presso il T.a.r. del Lazio, e ciò relativamente a quelle situazioni di emergenza riguardanti la Regione Lazio.


Ciò che vale per i giudici operanti nei T.A.R. regionali, invero non può non valere, se l’idea di fondo è quella della sovraesposizione del giudice locale, per il giudice che ha sede nella capitale e che decide cause che riguardano il proprio territorio.


E comunque, al perseguimento di tale esigenza, altri dovrebbero essere i rimedi, di carattere non generale ed assoluto ma da applicarsi caso per caso ed in relazione a situazioni contingenti: ad esempio, lo spostamento di competenza potrebbe avere una sua ragionevolezza se fosse concepito e disciplinato similmente alle fattispecie di rimessione del processo ex artt. 45 e ss. C.p.p. (c.d. “legittima suspicione”) e non in via generale.


D’altronde, se questa fosse la ratio inespressa delle disposizioni in esame, che peraltro rivelerebbe una ben scarsa considerazione per la professionalità e la dignità dei magistrati amministrativi in servizio presso i T.a.r. periferici, la loro introduzione resta di fatto inspiegabile, anche se considerata essa stessa una scelta emergenziale, perché situazioni di questo tipo (tensione presso le popolazioni coinvolte che si sia riverberata sui giudici amministrativi locali, minandone la serenità di giudizio) non si sono finora registrate e comunque anche in questa prospettiva esiste la immediata devoluzione della questione al giudice d’appello che è certamente in grado di correggere questa possibile distorsione del giudizio sin qui del tutto virtuale.


Se invece, com’è anche possibile ipotizzare, la ratio sottostante delle disposizioni legislative in questione fosse da ricercarsi nell’esigenza di assicurare un sistema più “rafforzato” di protezione civile, si dovrebbe concludere che la finalità surrettizia delle disposizioni in esame sarebbe quella di evitare che, di fronte all'imminenza ed alla gravità del pericolo per l'integrità di beni fondamentali dell'uomo, il giudice amministrativo periferico possa utilizzare con leggerezza lo strumento cautelare, paralizzando l’efficacia di urgenti ed indilazionabili interventi di protezione civile.


Senonché, tale esigenza sembra già garantita dalla previsione che ai processi si applicano le norme di accelerazione ex art. 23 bis, co. 2 e ss., L. 1034/71 (come previsto dal comma 2-ter, secondo periodo, dell’art. 3 D.L. 245/05 conv. in L. 21/06).


Ma soprattutto, se questa è l’esigenza sottesa alle norme sullo spostamento di competenza, anch’essa rivela una ben scarsa considerazione per la professionalità e la dignità dei magistrati amministrativi in servizio presso i T.a.r. periferici, del tutto ingiustificata perché la loro qualificazione, la loro esperienza e lo svolgimento della loro carriera sono perfettamente identici a quelli dei magistrati in servizio presso il T.a.r. del Lazio.


Tale ratio rivela, poi, un disegno, irrazionale ed incompatibile col dettato costituzionale dell’art. 125 Cost., inteso a modificare l’assetto ordinamentale della giustizia amministrativa, sia creando un’asimmetria tra il T.a.r centrale e quelli periferici che va ben oltre l’attuale criterio di riparto delle competenze basato sull’efficacia (regionale o ultraregionale) dei provvedimenti delle autorità centrali dello Stato, sia diversificando le funzioni dei magistrati amministrativi, secondo che prestino servizio presso il T.a.r centrale o presso un T.a.r. periferico.


Peraltro, lo spostamento della competenza su questa materia è irrazionalmente solo parziale, poiché il regime derogatorio sulla competenza esclusiva del T.a.r. del Lazio riguarda le ordinanze ed i consequenziali provvedimenti commissariali, ma non i decreti governativi che dichiarano lo stato di emergenza. Questi ultimi, infatti, non essendo nominati dalle norme in questione, continuano a rientrare, paradossalmente, nell’ordinaria competenza dei T.a.r. presso la Regione in cui i provvedimenti sono destinati ad avere efficacia.


A ciò si aggiunga che il comma 2-quater dispone: Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui la parte interessata può riproporre il ricorso”.


In tal modo, il T.a.r. del Lazio non assume soltanto una nuova competenza funzionale esclusiva di primo grado, ma sembra configurarsi anche come vero e proprio giudice di appello sulle decisioni cautelari di un tribunale periferico, potendo “modificare” o “revocare” le misure cautelari da questo concesse, in contrasto con la sua natura di organo di giustizia amministrativa di primo grado.


Altri profili di irragionevolezza emergono, poi: a) dal fatto che viene imposta ai tribunali periferici (dal comma 2-ter) la pronuncia declinatoria di competenza con sentenza succintamente motivata ai sensi dell’art. 26 della legge 1034/71 (ciò che rientra, invece, nella discrezionalità del giudicante) e contemporaneamente viene prescritta l’applicazione dei commi 2 e seguenti dell’art. 23-bis della stessa legge 1034/71, che riguardano un diverso e più complesso modo di procedere in giudizio (dimezzamento dei termini, fissazione accelerata dell’udienza; possibilità di emanazione di ordinanze cautelari in caso di estrema gravità ed urgenza); b) dal fatto che la mancata riproposizione - per la quale non è previsto un dies a quo - del ricorso davanti al T.a.r. del Lazio (comma 2-quater) quando siano state emanate pronunce cautelari da un T.a.r. periferico, comporta la permanenza di efficacia di tali pronunce nonostante la norma preveda la loro modifica o revoca da parte del T.a.r. del Lazio.


Sotto i profili appena esposti emerge, quindi, un contrasto con l’art. 125 Cost. nonché un’intrinseca irragionevolezza delle norme in questione, in contrasto col postulato fondamentale recato dall'art. 3 della Costituzione.


In secondo luogo, le nuove norme recano un grave disagio ai ricorrenti, non giustificato dalla natura accentrata della pubblica amministrazione o dall’efficacia estesa a tutto il territorio nazionale dei provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione del T.a.r. del Lazio, secondo il normale criterio di riparto della competenza tra T.a.r. del Lazio e tribunali periferici.


Ciò comporta una violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione, in quanto riduce le possibilità di tutela dei diritti e degli interessi legittimi, per la maggiore difficoltà ed i maggiori costi che devono essere sopportati dagli interessati per esercitare l’azione presso il T.a.r. del Lazio, piuttosto che presso gli organi giurisdizionali periferici, nonché in via derivata una disparità di trattamento con conseguente violazione dell’art. 3 Cost..


Infine, la concentrazione presso il T.a.r. del Lazio di queste controversie potrebbe influire negativamente sui tempi dei processi e, sotto questo profilo, la scelta del legislatore è illogicamente antitetica al principio di ragionevole durata dei processi (art. 111, co. 1, Costituzione) la cui corretta applicazione vorrebbe invece che le controversie fossero normalmente distribuite presso ciascun T.a.r. periferico.


Sotto gli anzidetti profili, il Collegio ravvisa un contrasto dell’art. 3, co. 2-bis, 2-ter e 2-quater, del D.L. 245/05 conv. in L. 21/06, con gli artt. 3, 24, 111, 113 e 125 della Costituzione.


Il giudizio va pertanto sospeso e gli atti vanno trasmessi alla Corte costituzionale.


P.Q.M.


Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, prima sezione, ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater del D.L. 30.11.2005 n. 245 convertito in legge 27.1.2006 n. 21.


Sospende quindi il giudizio ed ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.


Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.


Così deciso in Venezia, in camera di consiglio, addì 15 marzo 2006.


Il Presidente
(Bruno Amoroso)

 

 L'Estensore

(Lorenzo Stevanato)

Il Segretario
(Cristina Maso)
 

M A S S I M E

Sentenza per esteso


1) Rifiuti - Dichiarazione d’emergenza ambientale - Provvedimenti commissariali consequenziali - Attribuzione della competenza al TAR Lazio - Art. 3, cc. 2-bis, ter e quater L. 21/2006 - Lavori parlamentari - Contrasto con la volontà obiettiva della legge - Limitazione alla sola Regione Campania - Esclusione. L’art. 3, cc. 2-bis, ter e quater della legge 27 gennaio 2006, n. 21, che attribuisce al TAR Lazio la competenza a conoscere delle controversie aventi ad oggetto i provvedimenti commissariali consequenziali alla dichiarazione di emergenza ambientale, non può ritenersi limitato all’emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania, pur se i lavori parlamentari sembrano deporre in tal senso. Com’è noto, infatti, ai lavori preparatori può riconoscersi valore unicamente sussidiario nell'interpretazione di una legge. Se da essi possono trarsi elementi utili ai fini dell'individuazione del significato di singole disposizioni normative e della ratio che le giustifica, tale operazione trova tuttavia un limite in ciò che la volontà da essi risultante non può sovrapporsi alla volontà obiettiva della legge, quale emerge dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dall'intenzione del legislatore intesa come volontà oggettiva della norma (voluntas legis), da tenersi distinta dalla volontà dei singoli partecipanti al processo formativo di essa (voluntas legislatoris). Pres. Amoroso, Est. Stevanato - D.E.C. n.v. (avv.ti Pagnoscin e Lucchetta) c. Commissario delegato per l’emergenza socio economico ambientale relativa ai canali portuali di grande navigazione della laguna di Venezia e Presidenza del Consiglio dei Ministri (Avv. Stato) - T.A.R. VENETO, Sez. I - 12 aprile 2006, ordinanza n. 1006

2) Rifiuti - Emergenza ambientale - Provvedimenti commissariali consequenziali - Attribuzione alla competenza del TAR Lazio - Art. 3, c. 2-bis, ter e quater L. 21/2006 - Questione di legittimità costituzionale - Rilevanza e non manifesta infondatezza - Artt. 3, 24, 111, 113 e 125 Cost. E’ rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater del D.L. 30.11.2005 n. 245 convertito in legge 27.1.2006 n. 21, per contrasto con gli artt. 3, 24, 111, 113 e 125 della Costituzione. Pres. Amoroso, Est. Stevanato - D.E.C. n.v. (avv.ti Pagnoscin e Lucchetta) c. Commissario delegato per l’emergenza socio economico ambientale relativa ai canali portuali di grande navigazione della laguna di Venezia e Presidenza del Consiglio dei Ministri (Avv. Stato) - T.A.R. VENETO, Sez. I - 12 aprile 2006, ordinanza n. 1006

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