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TAR VENETO, Sez. III, 4 dicembre 2006, sentenza n. 3991

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

PER IL VENETO, TERZA SEZIONE

Ric. n. 4232/94

Sent. n. 3991/06

con l'intervento dei signori magistrati:

Angelo De Zotti Presidente
Angelo Gabbricci Consigliere - relatore
Riccardo Savoia Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 4232/94, proposto da Società autostrade per l’Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. ti Sanino ed Orsoni, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Venezia, S. Croce 205,

contro

il Comune di Vittorio Veneto, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. ti A. Borella ed R. Pastorelli, con domicilio eletto in Venezia, Dorsoduro 3593, presso lo studio dell’avv. F. Stivanello Gussoni,

per l’annullamento:
1) dell’ordinanza 22 novembre 1994, n. 167, del sindaco di Vittorio Veneto (Treviso);
2) della presupposta diffida 21 ottobre 1994, n. 27815, del sindaco di Vittorio Veneto;
3) degli atti antecedenti, presupposti, preordinati, preparatori, consequenziali ovvero comunque connessi.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
visto l’ atto di costituzione in giudizio del Comune di Vittorio Veneto;
viste le memorie prodotte dalle parti;
visti gli atti tutti di causa;
uditi nella pubblica udienza del 12 ottobre 2006 - relatore il consigliere avv. Angelo Gabbricci - l’avv. Romeo in sostituzione di Orsoni per la ricorrente e l’avv.Borella per il Comune resistente;

ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

A. L’Autostrada A 27, che collega attualmente Venezia a Belluno-Pian di Vedoia, dopo il casello di Vittorio Veneto risale una valle attraverso viadotti e gallerie, lungo un tracciato aperto al traffico negli ultimi mesi del 1994.
In quegli stessi giorni, il sindaco di Vittorio Veneto, dopo una diffida del 21 ottobre, stabilì in un articolato provvedimento, datato 22 novembre e qualificato come “ordinanza n. 167”, che la concessionaria Autostrade S.p.A. non avrebbe dovuto utilizzare “i manufatti dell’Autostrada A 27 (tratto Vittorio Veneto - Pian di Vedoia), così come attualmente realizzati per scaricare al suolo le acque derivanti sia dal dilavamento causato dagli eventi meteorici sul manto autostradale ed opere connesse, sia da accidentali sversamenti di sostanze solide e/o liquide da automezzi in transito”: si faceva pertanto “divieto assoluto di attivare detti scarichi sino a che non saranno realizzate le opere di collettamento e regimazione già richieste dalla Provincia di Treviso e dal Comune di Vittorio Veneto” e citate nelle premesse della stessa ordinanza.

B. Autostrade S.p.A. impugnò, con il ricorso in esame, tanto l’ordinanza quanto la diffida, e ne chiese inizialmente la sospensione, cui però in seguito rinunciò.
Per quanto desumibile dalla documentazione in atti, la tratta è stata da allora costantemente in funzione, ma all’ordinanza non è mai stata data esecuzione, pur coattiva, anche se - come si trae dalla nota Autostrade 3 luglio 1996, prodotta sub 14 dal Comune resistente - nel corso degli anni sono stati realizzati specifici interventi, i quali attuerebbero, almeno in parte, le richieste dall’Ente.
 

C. La causa, dopo la dichiarazione di persistenza dell’interesse ex art. 9, II comma, l. 21 luglio 2000, n. 205, è stata dapprima chiamata alla pubblica udienza del 16 febbraio 2006, e rinviata su concorde richiesta delle parti, a quella del successivo 12 ottobre, quando è stata infine assegnata a sentenza.
 

D. Si è costituito in giudizio il Comune di Vittorio Veneto, il quale ha eccepito preliminarmente il difetto di giurisdizione del T.A.R., a favore del Tribunale superiore delle acque (T.S.A.P.), ed ha poi concluso nel merito per la reiezione.

DIRITTO

1.1. In sintesi, l’ordinanza - anche richiamando svariati atti precedenti, emessi dalle Autorità coinvolte nella realizzazione dell’opera - rileva come, in alcuni tratti, le acque meteoriche siano scaricate verso il terreno sottostante il piano stradale, mediante condotte o semplici tubi di plastica sporgenti e posti in aree particolarmente sensibili, perché in prossimità della falda o di specchi d’acqua, cui si attinge a scopo idropotabile.

1.2. Il sistema degli scarichi così realizzato sarebbe inadeguato e pericoloso.
Anzitutto, infatti, le stesse acque meteoriche, soprattutto quelle di prima pioggia, raccoglierebbero gli inquinanti presenti sul manto stradale, come i residui di oli e pneumatici, le particelle di amianto dei freni, i composti salini antighiaccio; non mancherebbero inoltre i rischi di sversamenti accidentali di sostanze inquinanti, trasportate da veicoli in transito; ed infine sarebbero già stati accertati, in alcune aree, dissesti e dilavamenti superficiali, causati dallo scroscio incontrollato delle acque provenienti dai viadotti.

1.3. Così, la diffida 21 ottobre 1994 aveva affermato la necessità di procedere “ad un idoneo collettamento delle acque meteoriche”; Autostrade non aveva ottemperato, e poiché il nuovo tratto sarebbe stato aperto dal 30 novembre, l’ordinanza 167 ha disposto i divieti già riprodotti nella precedente narrazione.

2.1. Nel primo motivo di ricorso (violazione e falsa applicazione dei principi generali in tema di adozione degli atti amministrativi; eccesso di potere per difetto di istruttoria, motivazione e presupposti; illogicità e contraddittorietà, sviamento di potere; incompetenza, violazione e falsa applicazione del d.P.R. 24 maggio 1988, n. 232 [recte 236]) Autostrade S.p.A. sostiene anzitutto che, emettendo dapprima la diffida e quindi l’ordinanza, il sindaco non avrebbe “esplicato alcuna funzione ad esso attribuita dalla legge in materia di disciplina della acque meteoriche”: nessuna disposizione gli consentirebbe di vietare l’apertura di scarichi, di “non mettere in esercizio una grande infrastruttura pubblica realizzata con il consenso del Comune stesso”, ovvero d’ imporre ad un privato il collettamento di acque meteoriche.
Del resto, seguita la ricorrente, l’opera è stata realizzata nel rispetto del progetto approvato, e consente una deflazione del traffico, migliorando cosi le condizioni ambientali preesistenti.
Ancora, gli stessi provvedimenti impugnati richiamano determinazioni della Provincia, che, peraltro, “nessuno ha mai conosciuto”, accertamenti istruttori probabilmente superficiali.
Il Comune non pare avvedersi “che l’unico serio sistema di dispersione delle acque piovane era quello ideato dalla ditta costruttrice, che evitava di convogliarle tutte in un solo punto per spargerle, appunto, uniformemente per tutto il territorio”.

Infine, non vi sarebbe stata un’adeguata valutazione dell’ interesse pubblico perseguito: al contrario, si tenderebbe a tutelare e perseguire altri interessi, che nulla hanno a che vedere con quello pubblico.
2.2. Nel secondo motivo (violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 4 e 5 della l. 241/90; eccesso di potere), poi, si osserva come i provvedimenti gravati rinviino a precedenti atti istruttori, ma questi ultimi non sono stati notificati contestualmente, in violazione dell’art. 3 l. 241/90, impedendo quindi all’interessata di poter esercitare compiutamente il proprio diritto di difesa.
Sempre in violazione della stessa l. 241/90 gli atti gravati non indicano il responsabile del procedimento, né l’inizio dello stesso è stato comunicato all’interessato, che dunque non vi ha potuto prendere parte.

2.3. Inoltre, l’atto di diffida 21 ottobre 1994 sarebbe specificatamente viziato da travisamento, perplessità e carenza di motivazione.
Anzitutto, Autostrade viene genericamente diffidata, nel dispositivo del provvedimento, a non attivare scarichi; peraltro, essa avrebbe anche potuto approntare gli opportuni interventi se individuati con precisione; anche il richiamo, egualmente riportato nell’atto, ai “limiti e prescrizioni sopraccitati”, sarebbe del tutto generico.
Comunque, seguita il ricorso, viene sollecitata la realizzazione di opere di collettamento che potranno essere effettuate solo una volta verificata in concreto “la consistenza di un fenomeno allo stato meramente ipotizzabile”: e, comunque, “il collettamento di acque meteoriche è ipotizzabile per quelle interessanti il sottosuolo (v. sul punto il d.P.R. 236/88)”.
Inoltre, le risultanze istruttorie sarebbero di contenuto decisamente opposto a quanto indicato nella diffida: gli inquinanti prodotti dal traffico veicolare non raggiungerebbero soglie tali da pregiudicare gli approvvigionamenti idropotabili, mentre gli anticongelanti resterebbero sotto le concentrazioni indicate nel d.P.R. 515/82; quanto agli inquinanti prodotti da eventuali sversamenti, l’apertura dell’autostrada ne ridurrebbe i rischi, rispetto alla situazione precedente.

2.4. Avverso l’ordinanza 167/94 sono proposte censure analoghe, integrate con riguardo all’asserzione, in quella contenuta, per cui Autostrade non aveva ottemperato a quanto disposto nella diffida.
La ricorrente replica di essere “perfettamente ottemperante agli obblighi posti a suo carico dalla concessione”, mentre la genericità dell’affermazione consentirebbe di censurare il provvedimento per difetto di motivazione e travisamento.
Per di più, l’atto sarebbe illegittimo in quanto non terrebbe nel debito conto che, proprio a seguito dell’ordinanza, Autostrade S.p.A. ha vietato il transito nel tratto in questione degli autoveicoli che trasportano liquidi inquinanti.

3.1. È preliminare l’esame dell’eccezione di difetto di giurisdizione, proposta dall’Amministrazione resistente.
Secondo il Comune di Vittorio Veneto, invero, i provvedimenti assunti sono volti alla tutela dell’igiene e della salute pubblica e, in particolare, alla salubrità delle acque potabili: essi tutelano così le acque pubbliche - quali pacificamente sono le acque sotterranee e le fonti idriche utilizzate per l’approvvigionamento degli acquedotti - ed andavano pertanto impugnati innanzi al T.S.A.P., ex art. 143 r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775.

3.2. L’eccezione è infondata.
Sebbene la delimitazione della giurisdizione riservata al Tribunale superiore delle acque possa comportare margini d’incertezza, è da rilevare come tale giudice speciale sia competente, ex art. 143, lett. a), cit., per i provvedimenti i quali incidano in via diretta ed immediata sulle acque pubbliche, nel senso che tali provvedimenti concorrono, in concreto, “a disciplinare la gestione, l’esercizio delle opere idrauliche, i rapporti con i concessionari o a determinare i modi di acquisto dei beni necessari all’esercizio ed alla realizzazione delle opere stesse od a stabilire o modificare la localizzazione di esse od a influire nella loro realizzazione mediante sospensione o revoca dei relativi provvedimenti, mentre restano fuori da tale competenza giurisdizionale tutte le controversie che abbiano ad oggetto atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque pubbliche” (così Cass., s.u., 6 luglio 2005, n. 14195; conf. C.d.S., VI, 12 ottobre 2006, n. 6070).
Ora, gli atti qui gravati hanno per proprio oggetto il sistema degli scarichi delle acque meteoriche, nonché di altri liquidi, dal piano autostradale, per cui non si tratta di opere idrauliche, nel senso sopra considerato, cioè afferenti le acque pubbliche, ché pacificamente tali non sono le acque piovane; e, d’altronde, nessuno degli scarichi esistenti risulta direttamente collegato con acque pubbliche - intese come acque “sorgenti, fluenti o lacuali, idonee a soddisfare un pubblico e generale interesse” (Cass. 6 giugno 1998, n. 5607).
La correlazione tra le acque pubbliche ed i provvedimenti impugnati è dunque soltanto indiretta ed eventuale, tanto più che questi, come vi si legge, sono altresì finalizzati ad impedire dissesti idrogeologici, provocati dall’assetto degli scarichi stessi: la causa appare dunque correttamente radicata innanzi a questo giudice.

4.1. Passando ora al merito della vertenza, è evidente che il provvedimento, la cui legittimità va stabilita, è l’ordinanza sindacale 167/94: la precedente diffida costituisce invece un atto monitorio ed endoprocedimentale, la cui legittimità rileva solo in quanto le sue disposizioni sono state recepite dall’atto finale.

4.2. Orbene, è certo che l’ordinanza vieta l’apertura del nuovo tratto autostradale tra Vittorio Veneto e Belluno - Pian di Vedoia, sino alla realizzazione di una serie di opere destinate a modificare cospicuamente gli scarichi esistenti, quali previsti (sul punto non ci sono contestazioni) nei progetti approvati e realizzati.
Se il dato letterale non pare lasciare adito a dubbi cospicui, la precedente conclusione trova conferma nel fatto che il provvedimento è stato emesso riferendosi espressamente alla concomitante apertura del tratto autostradale, che non sarebbe potuta avvenire dopo aver semplicemente bloccato gli scarichi esistenti, poiché tanto sarebbe equivalso ad alterare l’opera collaudata ed avrebbe comunque comportato un evidente pericolo per la circolazione; d’altro canto, non sarebbe stato possibile eliminare altrimenti i presunti fattori d’inquinamento (a parte i trasporti di liquidi inquinanti, che sono stati effettivamente interdetti), la cui produzione è inevitabilmente congiunta all’uso stesso della strada.
Il Comune ha negato in causa che questo sarebbe stato il suo intento, ma senza fornire argomenti soddisfacenti: d’altronde, si è già detto che l’ordinanza non è stata attuata, se non in parte, ma non risulta che i paventati rischi d’inquinamento si siano concretamente manifestati.

4.3. Sebbene abbondi di riferimenti ad atti normativi (per la gran parte ormai superati dalla disciplina sopravvenuta) l’ordinanza non chiarisce univocamente quale potere il sindaco abbia inteso esercitare: peraltro, la finalità di tutela della salute pubblica consente di classificare il provvedimento de quo come un’ordinanza contingibile ed urgente, emessa dal sindaco di Vittorio Veneto ex art. 38 della l. 8 giugno 1990, n. 142.
Ciò posto, è tuttavia da rilevare come non sia assolutamente dimostrata l’esistenza di una situazione di pericolo attuale, tale da giustificare il cospicuo intervento richiesto.
È intanto da tener presente come, per le acque meteoriche pertinenti le strade, sia inconferente il riferimento - contenuto nell’ordinanza e nelle difese in causa - alle disposizioni in materia di scarichi provenienti da insediamenti produttivi, ché, a’ sensi della l. 10 maggio 1976 n. 319 (poi abrogata dal d. lgs. 11 maggio 1999, n. 152, e quest’ultimo, a sua volta, dal d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152) non possono definirsi rifiuti le acque piovane, né l’autostrada un insediamento civile o produttivo.
In ogni caso, non risulta adeguatamente accertato che le stesse acque di prima pioggia contenessero inquinanti in misura maggiore di quanto consentito per gli scarichi dalla legislazione allora vigente.
Ciò è del resto ovvio, visto che il tratto autostradale non era ancora aperto al traffico: e questo è, per lo meno, indice di una certa precipitazione dell’Autorità emanante, giustificando l’affermazione della ricorrente (sub 2.3) per cui un provvedimento atipico così rilevante avrebbe potuto essere emesso solo dopo aver accertato in concreto la consistenza del fenomeno.

4.4. In un caso (sub lett. a del “ritenuto” a pag. 3 dell’ordinanza) il provvedimento rileva che in un particolare tratto, “dalla progr. Km. 1+881 alla progr. Km. 2+110”, le acque di piattaforma vengono scaricate sulla verticale dell’area di salvaguardia assoluta delle fonti: e si può qui ritenere implicito il riferimento all’art. 6 del d.P.R. 24 maggio 1988, n. 236, in materia di acque destinate al consumo umano (abrogato dal d. lgs. 2 febbraio 2001, n. 31), il quale, al II comma, lett. c), vieta, nel sottosuolo della zona di rispetto (e cioè entro 200 metri dal punto di captazione delle risorse idriche), la dispersione di acque bianche provenienti da piazzali e strade.
Peraltro, ciò avrebbe eventualmente giustificato (sussistendone gli ulteriori presupposti di legge) uno specifico ordine, attinente ai soli scarichi così interferenti, e non una disposizione generalmente riferita a tutto il tracciato; ed analoga considerazione si può fare per i dissesti e dilavamenti rilevati presso lo svincolo autostradale di Fadalto (“accertato” a pag. 4 dell’ordinanza).

4.5. Né, d’altro canto, appare di per sé sufficiente a giustificare il provvedimento, quale emesso, l’esistenza di specifiche precedenti determinazioni del Comune di Vittorio Veneto, ovvero della Provincia di Treviso, nelle quali si sarebbe prescritta la realizzazione d’un particolare sistema di collettamento delle acque meteoriche.
In effetti, gli atti impugnati non affermano chiaramente che l’opera costruita e collaudata contrasti con le autorizzazioni a suo tempo rilasciate dalle diverse autorità competenti; per cui le suddette prescrizioni sembrerebbero un mero invito, sia pure autorevole, piuttosto che una condizione di validità.
Ma, se pure fosse corretta la seconda interpretazione, tanto non basterebbe a giustificare l’emissione di un provvedimento contingibile ed urgente, poiché la violazione di determinate prescrizioni non equivale sempre e comunque ad una concreta situazione di rischio: ferma restando, naturalmente, la possibilità di utilizzare i comuni strumenti repressivi, previsti dall’ordinamento per il caso della realizzazione di un’opera in assenza ovvero in difformità delle autorizzazioni prescritte.

5. In conclusione, l’ordinanza 167/94 va annullata, e così la presupposta diffida: senza che ciò, peraltro, comporti alcun definitivo apprezzamento sulla regolarità e sulla sicurezza dell’opera, e senza dunque escludere che le Autorità competenti possano assumere, in conformità alla legislazione applicabile, ogni legittima iniziativa a tutela del territorio e delle risorse ambientali coinvolti, evidentemente preceduta da un’adeguata istruttoria, ed attuata attraverso provvedimenti convenientemente motivati.

6. Sussistono comunque giusti motivi per procedere all’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, terza Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’ordinanza 22 novembre 1994, n. 167, del sindaco di Vittorio Veneto e la presupposta diffida 21 ottobre 1994, n. 27815, dello stesso organo.

Compensa integralmente le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio addì 12 ottobre 2006.
Il Presidente

l’Estensore

Il Segretario
 

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