Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
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T.A.R. VENETO Sez. III,
23 Marzo 2006,Sentenza n. 689
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL VENETO
TERZA SEZIONE
Ricorso n. 2901/2005
Sent. n. 689/2006
con l'intervento dei signori magistrati:
Angelo De Zotti Presidente
Rita De Piero Consigliere relatore
Riccardo Savoia Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 2901/2005, proposto da Società Ecolog s.p.a., in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Marco
Cappelletto e Corrado Carruba, con elezione di domicilio presso lo studio del
primo, in Venezia, piazzale Roma n. 521;
contro
la Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore, e la Direzione
Regionale Tutela dell’Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore,
la prima costituita in giudizio col patrocinio degli avv. Romano Morra e Enrico
Specchio dell’Avvocatura regionale, con domicilio nella propria sede in Venezia,
Dorsoduro n. 3901;
per la declaratoria
dell’illegittimità del silenzio - ex art. 21bis della L. 6.12.71 n. 1034,
come modificato dall’art. 2 della L. 21.7.2000 n. 205 - formatosi sull’istanza
volta ad ottenere l’autorizzazione alla spedizione transfrontaliera di rifiuti;
ovvero dell’accertamento del diritto ad ottenere la richiesta autorizzazione,
ovvero ancora dell’obbligo dell’Amministrazione di determinarsi sull’istanza con
atto espresso; con eventuale nomina, sin da ora, di un Commissario ad acta che
si sostituisca alla P.A., ove la stessa risulti ulteriormente inadempiente;
nonché per il risarcimento
di ogni danno patito a causa dell’illegittimo comportamento della P.A..
Visto il ricorso, notificato il 23.12.05 e depositato presso la segreteria il
29.12.05 con i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione della resistente Regione Veneto;
visti gli atti tutti della causa;
uditi alla pubblica udienza dell’1.2.2006 (relatore il cons. De Piero) gli avv.
Cappelletto e Carruba, per la ricorrente e l’avv. Specchio, per
l’Amministrazione resistente;
ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
Fatto
La ricorrente rappresenta di essere una Società ad intero capitale pubblico,
appartenente al Gruppo Ferrovie dello Stato che opera nel settore della
logistica ambientale, occupandosi, in particolare, del trasporto su rotaia e
dello smaltimento, anche all’estero, di rifiuti; e di essere risultata
aggiudicataria (in ATI con altri soggetti) del servizio di prelievo, trasporto
ed avvio a recupero o smaltimento di traverse in legno fuori uso impregnate con
olio di creosoto, nei territori di competenza delle Direzioni Compartimentali di
Milano, Verona, Trieste, Venezia, Bologna, Ancona e Bari, da conferire ad un
impianto tedesco. A tal fine, l’istante provvedeva alle prescritte “notifiche”,
cioè ad inviare la necessaria documentazione alle autorità di destinazione, a
quelle competenti per il transito (da effettuarsi attraverso l’Austria), nonché
alla Regione Veneto, competente per la spedizione.
La “notifica” - prevista dall’art. 3 del Reg. Cee 1.2.93 n. 259 - consiste
nell’invio di una comunicazione contenente - tra l’altro - le informazioni
necessarie circa l’origine, l’entità e la composizione dei rifiuti, la precisa
identificazione del produttore e del destinatario, e le misure adottate per la
sicurezza del trasporto.
Le autorità austriache e tedesche rilasciavano, in tempi brevi, le necessarie
autorizzazioni.
Solo la Regione Veneto, richiedendo in continuazione nuove notizie, depositi di
documenti già presenti al fascicolo, e informazioni diverse (secondo la
prospettazione della ricorrente irrilevanti e scarsamente pertinenti, con ciò
concretizzando attività meramente emulativa), assumeva un atteggiamento
ingiustificatamente dilatorio e, nonostante le numerose sollecitazioni e
diffide, non provvedeva in alcun modo.
L’istante si diffonde nel descrivere nei dettagli i contatti intervenuti con la
Regione, le richieste da questa formulare e le risposte (che definisce più che
esaustive) tempestivamente fornite.
Contro l’asseritamente illegittimo silenzio dell’Amministrazione deduce.
1) violazione dell’art. 2 della L. 7.8.90 n. 241; violazione del principio di
legalità, imparzialità e buon andamento. Violazione dell’art. 7, par. 2 e 3, del
Reg. CEE n. 259/93 e falsa applicazione degli art. 6 e 28 dello stesso.
Disparità.
L’art. 2 della L. 241/90 impone di
chiudere il procedimento con un atto espresso entro il termine stabilito dalla
P.A. con propria norma regolamentare, ovvero - in mancanza - entro 30 giorni. La
Regione Veneto dopo quasi un anno dalla domanda, non ha ancora provveduto.
Analoga disposizione si rinviene nel Regolamento CEE che regola la fattispecie
all’esame, che, all’art. 4, comma 2, lett. a), assegna alle Amministrazioni di
destinazione trenta giorni per “prendere la decisione che autorizza la
spedizione con o senza condizioni o per negare l’autorizzazione”; e, alle
“autorità competenti di spedizione e di transito”, “il diritto di sollevare
obiezioni” e di stabilire le condizioni relative al trasporto di rifiuti nel
territorio di propria competenza, entro 20 giorni dalla data di invio della
conferma al notificatore.
La ricorrente rappresenta inoltre di aver inviato altre 19 notifiche (con la
medesima documentazione) ad altrettante Regioni, le quali hanno prontamente
provveduto, laddove la sola Regione Veneto ha opposto pretestuose e
ingiustificate difficoltà.
2) Ulteriore violazione dell’art. 2 della L. 241/90. Difetto di motivazione e
ingiustizia.
La disposizione fa divieto di aggravare ingiustificatamente il procedimento, e
ciò è invece proprio quanto ha fatto la Regione Veneto.
3) Violazione degli artt. 28 e 7, par. 2, 3 e 4, del Reg. CEE n. 259/93. Difetto
di presupposto.
Il 22.2.05, la Regione sollevava una prima obiezione alla spedizione programmata
dalla ricorrente, senza comunicarla - come invece doveva - alle altre autorità
interessare e, il successivo 27.4.05, in evidente violazione del termine di 20
giorni previsto dal Regolamento, imponeva la condizione che i rifiuti partissero
dai singoli scali ove erano stati prodotti, o da un impianto di stoccaggio da
realizzarsi presso lo scalo ferroviario di Verona Porta Nuova, senza
adeguatamente motivare e senza tenere in alcun conto le spiegazioni fornite
dalla Ditta.
Anche la richiesta di polizza fidejussoria viola il divieto di imporre
condizioni più severe di quelle previste per altre spedizioni nell’ambito della
propria giurisdizione.
La ricorrente osserva ancora che le obiezioni sollevate alla notifica non
rientrano nei casi tassativamente previsti dall’art. 7 del Regolamento CEE.
Da ultimo, l’istante chiede che, a tenore dell’art. 3, comma 6 bis della L.
80/2005, il Tribunale adito valuti la fondatezza dell’istanza, provvedendo in
luogo dell’Amministrazione, ed espone le ragioni di danno derivate dalla
colpevole inerzia della Regione.
La Regione Veneto, costituita, dopo aver ricostruito la situazione di fatto (in
parte correggendo la prospettazione fatta dalla ricorrente e addebitando alle
manchevolezze della stessa il ritardo nell’emanazione del provvedimento finale),
puntualmente controdeduce nel merito del ricorso, di cui chiede la reiezione.
In limine, ne eccepisce l’inammissibilità in quanto non sussisterebbe alcun
silenzio, avendo la Regione denegato espressamente (sia pure in modo non
definitivo) l’autorizzazione con il provvedimento n. 544826 del 28.7.2005 (non
opposto).
Diritto
1. - Il ricorso all’esame propone diverse domande tendenti a superare l’inerzia
dell’Amministrazione in ordine alla conclusione del procedimento attivato con la
“notifica” presentata dalla ricorrente alla Regione Veneto il 4.11.2004, per la
spedizione in Germania, ai fini di recupero e/o smaltimento, di rifiuti speciali
pericolosi, costituiti da traverse di legno in disuso impregnate di olio di
creosoto.
Tali molteplici domande riguardano, in primis, la dichiarazione di illegittimità
del silenzio-rifiuto formatosi sull’istanza, con conseguente dichiarazione della
“legittimità della pretesa all’ottenimento dell’autorizzazione alla spedizione
transfrontaliera dei rifiuti” e, in subordine, la declaratoria dell’obbligo
della Regione di determinarsi sulla domanda entro un congruo termine, con
eventuale nomina di un Commissario ad acta; con annullamento di “ogni altro atto
connesso”, e risarcimento del danno patito, stimato in € 214.044,46.
2. - Innanzi tutto, va delibata l’eccezione di inammissibilità del ricorso (se
si è correttamene intesa la prospettazione regionale) in quanto non si sarebbe
consolidato alcun silenzio impugnabile, poichè la Regione Veneto avrebbe opposto
espresso diniego alla richiesta avanzata dalla ricorrente, con il provvedimento
n. del 28.7.2005 di restituzione della polizza fidejussoria (non tempestivamente
opposto).
2.1. - L’eccezione non è fondata, sia per il tenore della nota medesima,
chiaramente soprassessorio, sia perché con il successivo atto n. 640177 del
16.9.2005 è la Regione stessa a escludere che tale atto costituisca “diniego
alla notifica in oggetto”. Pertanto, il procedimento attivato con la notifica
deve ritenersi ancora aperto e non definito con un atto espresso.
3. - Nel merito, il ricorso è fondato, nei termini di cui appresso.
Merita precisare che il procedimento di cui trattasi trova la propria fonte
normativa e le proprie scansioni temporali nel Regolamento CEE n. 259/93, a
tenore del cui art. 7, comma 2 - trattandosi di rifiuti destinati al recupero -
“le autorità competenti di destinazione, di spedizione e di transito dispongono
di trenta giorni dopo la spedizione della conferma (della notifica) per
formulare obiezioni (in forma scritta e notiziandone le altre autorità) sulla
spedizione”; ovvero di 20 giorni, sempre dopo la spedizione della conferma, per
fissare le condizioni relative al trasporto dei rifiuti nell’ambito della loro
giurisdizione..
Se “entro il termine di cui al paragrafo 2”, e cioè trenta giorni, le autorità
ritengono che i problemi che avevano suscitato le obiezioni si sono risolti, ne
danno immediata comunicazione a tutti gli interessati.
Il Regolamento non precisa cosa succede se i problemi non vengono risolti o se
le autorità competenti non si pronunciano in modo espresso.
Non è quindi prevista dalla disciplina comunitaria alcuna forma di “silenzio”
tipizzato o significativo.
La procedura descritta, tuttavia, almeno per la parte che riguarda il modo di
operare delle strutture pubbliche nell’ambito territoriale dello Stato italiano,
non può dirsi totalmente esaustiva, in quanto va coordinata anche con la
normativa interna che reca principi generali in ordine al procedimento
amministrativo, validi per ogni tipologia di attività posta in essere
dall’Amministrazione.
In particolare, va raccordata con l’art. 2 della L. 7.8.90 n. 241 che pone in
capo all’Amministrazione l’obbligo di concludere ogni procedimento (sia esso
aperto d’ufficio o a istanza di parte) con un provvedimento espresso, da
adottarsi entro 30 giorni (divenuti 90, dopo la riforma operata con la L.
80/2005, che, essendo intervenuta in pendenza del procedimento de quo, deve
ritenersi a questo immediatamente applicabile). E ciò vale, essendo espressione
di un principio generale, per qualsivoglia tipo di procedimento.
Pertanto, rilevato che il procedimento di cui trattasi, aperto con la notifica
resa in data 4.11.2004, non ha ad oggi avuto termine con un atto espresso (sia
esso di accoglimento dell’istanza e rilascio della relativa autorizzazione, ove
ne sussistano i presupposti, ovvero di diniego per mancanza delle condizioni
ritenute necessarie), il Collegio ritiene che il comportamento
dell’Amministrazione, omissivo dell’emanazione dell’atto conclusivo, concreti un
illegittimo silenzio inadempimento.
3.1. - A quanto esposto non può che conseguire la dichiarazione dell’obbligo
della Regione Veneto di pronunciarsi con atto espresso, per il quale il Collegio
ritiene congruo fissare il termine di 30 giorni dalla comunicazione in via
amministrativa della presente sentenza, ovvero dalla sua notificazione, se
anteriore.
3.2. - Si provvede inoltre, sin da ora, a nominare - in caso di perdurante
inerzia - il Commissario ad acta che provveda in luogo dell’Amministrazione,
nella persona dell’ing. Roberto Casarin, Segretario Regionale per l’Ambiente e
il Territorio;
3.3 - Non può, invece, essere accolta la richiesta di accertamento della
fondatezza della pretesa, a tenore dell’art. 2, ultimo comma, della L. 7.8.90 n.
241 - come modificato dalla L. 14.5.2005 n. 80 - che prevede appunto che, in
caso di silenzio inadempimento, “il giudice amministrativo puo' conoscere della
fondatezza dell'istanza”, perché, come correttamene ha già precisato la
giurisprudenza (Tar Puglia - Lecce, sez. I, n. 4491 del 14.10.05), nel ricorso
per silenzio-inadempimento, al giudice è consentito impingere nel merito delle
questioni che gli vengono sottoposte solo in caso di atti vincolati, quando cioè
l’Amministrazione non possieda, in relazione alla determinazione finale, alcuna
discrezionalità, per essere i presupposti della scelta già predeterminati dalla
legge.
4. - Quanto alla richiesta di risarcimento del danno, poiché - alla stregua
delle circostanze in fatto rappresentate da entrambe le parti - non è certo né
il diritto della ricorrente ad ottenere l’autorizzazione, né che il danno
lamentato derivi - in via immediata - dall’omessa conclusione del procedimento
con atto espresso, piuttosto che dal comportamento scarsamente lineare, e talora
poco diligente della ricorrente stessa, la domanda allo stato, va respinta (cfr.
Tar Puglia - Bari, sez. II, n. 744 del 24.2.2005).
5. - Sussistono giuste ragioni per disporre la totale compensazione, tra le
parti delle spese e competenze di causa.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza sezione,
definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie, nei termini
di cui in motivazione.
Ordina alla Regione di concludere il procedimento e di pronunciarsi in modo
espresso sull’istanza della ricorrente entro 30 giorni dalla comunicazione in
via amministrativa della presente sentenza, ovvero dalla sua notificazione, se
anteriore.
Nomina sin da ora, in caso di perdurante inattività, Commissario ad acta l’ing.
Roberto Casarin, Segretario Regionale per l’Ambiente e il Territorio;
Compensa le spese e competenze del giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, il 1.2.2006.
Il Presidente L’Estensore
Il Segretario
SENTENZA DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il……………..…n.………
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Direttore della Terza Sezione
1) Rifiuti – Spedizione transfrontaliera – Regolamento CEE n. 259/93 – Amministrazione competente – Procedimento amministrativo – L. 241/90, come modificata dalla L. 80/2005 – Mancata adozione di un provvedimento espresso nel termine di 90 giorni – Silenzio inadempimento. Il Regolamento CEE n. 259/93, con riferimento alla spedizione transfrontaliera di rifiuti speciali pericolosi destinati al recupero (nella specie: traversine di legno impregnate di olio di cresoto), non precisa le conseguenze nel caso di mancata pronuncia espressa delle autorità competenti. Non può quindi individuarsi nella disciplina comunitaria alcuna forma di silenzio tipizzato o significativo. Tuttavia, la stessa procedura, almeno per la parte che riguarda il modo di operare delle strutture pubbliche nell’ambito territoriale dello Stato italiano, non si sottrae all’applicazione della normativa interna che reca principi generali sul procedimento amministrativo. E’ pertanto necessario un provvedimento espresso ai sensi dell’art. 2 della L. 241/90, da adottarsi entro il termine di 90 giorni (L. 80/2005). L’inerzia dell’amministrazione configura un illegittimo silenzio inadempimento. Pres. De Zotti, Est. De Piero – E. s.p.a. (avv.ti Cappelletto e Carruba) c. Regione Veneto (avv.ti Morra e Specchio) - T.A.R. VENETO, Sez. III - 23 marzo 2006, n. 689
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