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APPALTI - Appalti di: servizi pubblici; lavori pubblici - Offerta
anormalmente bassa - Esclusione dalla gara - Verifica dell’attendibilità
dell’offerta - Criterio del prezzo più basso - Criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa - Aggiudicazione - Dir. 93/37/CEE - Dir.
92/50/CEE - L. n. 109/1994 e s.m. - D.P.R. n. 554/1999. In materia di
appalti di servizi pubblici, ai sensi dell’art. 30, comma 4, della Direttiva
93/37/CEE, come pure dall’art. 37 della Direttiva 92/50/CEE, si evince con
sufficiente chiarezza che il diritto comunitario si limita a prescrivere
l’obbligo dell’Amministrazione di procedere, prima di escluderla dalla gara,
alla verifica dell’attendibilità di una offerta che risulti anormalmente bassa,
senza peraltro imporre procedure o modalità di determinazione (in tal senso,
Cons. St., Sez. IV, 12 gennaio 2005 n. 43). Quanto alla materia dei lavori
pubblici l’art. 21, comma 1-bis, della legge n. 109 del 1994 e s.m., in sede di
recepimento delle dette Direttive, prevede che, negli appalti da aggiudicare con
il criterio del prezzo più basso, si considerino anormalmente basse, e quindi
siano da sottoporre a verifica, le offerte che presentino un ribasso pari o
superiore ad una determinata media aritmetica, minutamente disciplinata. Quanto
agli appalti in cui l’aggiudicazione avviene con il criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa, il Regolamento di attuazione di cui al d.P.R. n.
554 del 1999, stabilisce, all’art. 91, comma 4, che la stazione appaltante “può”
procedere alla verifica di cui all’art. 64, comma 6, dello stesso decreto, che,
a sua volta, dispone che la verifica della congruità dell’offerta “può” essere
prevista dal bando quando “i punti relativi al prezzo e la somma dei punti
relativi agli altri elementi di valutazione sono pari o superiori a quattro
quinti dei corrispondenti punti massimi previsti dal bando di gara”. Pres.
Iannotta - Est. Branca - Impresa costruzioni De Cesare in proprio e quale
mandataria in a.t.i. (avv.ti Clarizia e Paolantonio) e Azienda Sanitaria Locale
di Chieti (avv.ti Cerulli Irelli e Marcone) c. Di Vincenzo Dino e C. s.p.a.,
(avv.ti Segato, Di Francesco e Annoni) (annulla T.A.R. Abruzzo, Pescara, 3
maggio 2006 n. 276 resa tra le parti). CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 20 Marzo
2007 (C.c. 17/10/2006), Sentenza n. 1343
APPALTI - Sistema dell’offerta più vantaggiosa - Verifica dell’anomalia -
Modalità di verifica più idonee - Discrezionalità dell’Amministrazione.
L’interpretazione sistematica del quadro normativo nazionale e comunitario,
esclude che la verifica dell’anomalia, in caso di aggiudicazione con il sistema
dell’offerta più vantaggiosa, sia soggetta a condizioni che ne limitino
l’esercizio e ne fissino inderogabilmente le modalità. L’Amministrazione,
infatti, ha la facoltà, almeno nel sistema dell’offerta più vantaggiosa, di
individuare le offerte che ritenga anormalmente basse secondo le modalità che
considera più idonee. Pres. Iannotta - Est. Branca - Impresa costruzioni De
Cesare in proprio e quale mandataria in a.t.i. (avv.ti Clarizia e Paolantonio) e
Azienda Sanitaria Locale di Chieti (avv.ti Cerulli Irelli e Marcone) c. Di
Vincenzo Dino e C. s.p.a., (avv.ti Segato, Di Francesco e Annoni) (annulla
T.A.R. Abruzzo, Pescara, 3 maggio 2006 n. 276 resa tra le parti). CONSIGLIO
DI STATO Sez. V, 20 Marzo 2007 (C.c. 17/10/2006), Sentenza n. 1343
APPALTI - Verifica dell’attendibilità di un’offerta - Potestà Amministrativa
- Nuova disciplina D.Lgs. n. 163/2006 “Codice dei contratti pubblici relativi a
lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e
2004/18/CE”. In merito alla verifica dell’attendibilità di una offerta che
risulti anormalmente bassa, la normativa regolamentare rimette alla
discrezionalità dell’Amministrazione di prevedere nella lex specialis il
controllo dell’anomalia nei casi in cui si verifichino le circostanze contenute
nel Regolamento di attuazione in sede di recepimento delle Direttive in materia.
Tuttavia, deve essere escluso che detta normativa possa assumere il significato
di impedire all’Amministrazione di individuare l’anomalia adottando altro
criterio di valutazione che meglio si attagli alle peculiarità della gara
bandita. (Il metodo di individuazione dell’anomalia alla specificità della gara,
trova conferma nella nuova disciplina della materia dettata dal d.lgs. 12 aprile
2006 n. 163, di attuazione delle Direttive 2004/17CE e 2004/18/CE, sebbene non
in vigore all’epoca dei fatti). Pres. Iannotta - Est. Branca - Impresa
costruzioni De Cesare in proprio e quale mandataria in a.t.i. (avv.ti Clarizia e
Paolantonio) e Azienda Sanitaria Locale di Chieti (avv.ti Cerulli Irelli e
Marcone) c. Di Vincenzo Dino e C. s.p.a., (avv.ti Segato, Di Francesco e Annoni)
(annulla T.A.R. Abruzzo, Pescara, 3 maggio 2006 n. 276 resa tra le parti).
CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 20 Marzo 2007 (C.c. 17/10/2006), Sentenza n. 1343
APPALTI - Codice dei contratti pubblici - Individuazione di casi di anomalia
diversi da quelli prestabiliti - Facoltà all’Amministrazione - Sussistenza.
La nuova disciplina dettata dal d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, di attuazione
delle Direttive 2004/17CE e 2004/18/CE, “Codice dei contratti pubblici” riserva
la facoltà all’Amministrazione di ipotizzare autonomamente, “in base ad elementi
specifici”, casi di anomalia diversi da quelli prestabiliti. Pres. Iannotta -
Est. Branca - Impresa costruzioni De Cesare in proprio e quale mandataria in
a.t.i. (avv.ti Clarizia e Paolantonio) e Azienda Sanitaria Locale di Chieti
(avv.ti Cerulli Irelli e Marcone) c. Di Vincenzo Dino e C. s.p.a., (avv.ti
Segato, Di Francesco e Annoni) (annulla T.A.R. Abruzzo, Pescara, 3 maggio 2006
n. 276 resa tra le parti). CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 20 Marzo 2007 (C.c.
17/10/2006), Sentenza n. 1343
APPALTI - Offerta anomala - Argomentazioni chiarificatrici - Sottoposizione
allo stesso organo tecnico - Necessità. Le argomentazioni chiarificatrici
fornite dall’Impresa devono essere sottoposte allo stesso organo tecnico che, a
norma dell’art. 21, comma 4, della legge n. 109/1994, è deputato alla
valutazione delle offerte, in quanto dotato delle necessarie competenze
tecniche. (Consiglio di Stato Sez. V, 28 giugno 2002 n. 3566). Nella specie,
l’Impresa è stata messa nelle condizioni di esporre compiutamente le proprie
ragioni, sicché la pretesa di ottenere un nuovo colloquio, rimasta
insoddisfatta, non può determinare un vizio della procedura. Pres. Iannotta -
Est. Branca - Impresa costruzioni De Cesare in proprio e quale mandataria in
a.t.i. (avv.ti Clarizia e Paolantonio) e Azienda Sanitaria Locale di Chieti
(avv.ti Cerulli Irelli e Marcone) c. Di Vincenzo Dino e C. s.p.a., (avv.ti
Segato, Di Francesco e Annoni) (annulla T.A.R. Abruzzo, Pescara, 3 maggio 2006
n. 276 resa tra le parti). CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 20 Marzo 2007 (C.c.
17/10/2006), Sentenza n. 1343
APPALTI - Verifica di anomalia - Aggiudicazione definitiva - Commissione
giudicatrice e P.A. - Compiti. Una volta esaurito il compito tecnico rimesso
alla commissione giudicatrice, l’Amministrazione non può riaprire l’istruttoria,
per compiere nuove ed autonome valutazioni di merito, contrastando con
l’impianto stesso delle procedure ad evidenza pubblica. Sicché, in sede di
aggiudicazione definitiva, l’Amministrazione, eseguito un controllo sulla
regolarità formale degli atti di gara, deve soltanto esprimere la volontà di
procedere, ovvero non procedere all’adozione dell’atto conclusivo, che assume
rilevanza proprio ed esclusivamente per tale preciso contenuto. Ribadendo, che
le valutazioni assunte in sede di esame delle giustificazioni delle concorrenti,
la cui offerta è sottoposta a verifica di anomalia, costituiscono esercizio di
discrezionalità tecnica non suscettibile di sindacato giurisdizionale, salvo i
casi di macroscopico errore o grave illogicità. Pres. Iannotta - Est. Branca -
Impresa costruzioni De Cesare in proprio e quale mandataria in a.t.i. (avv.ti
Clarizia e Paolantonio) e Azienda Sanitaria Locale di Chieti (avv.ti Cerulli
Irelli e Marcone) c. Di Vincenzo Dino e C. s.p.a., (avv.ti Segato, Di Francesco
e Annoni) (annulla T.A.R. Abruzzo, Pescara, 3 maggio 2006 n. 276 resa tra le
parti). CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 20/03/2007 (C.c. 17/10/2006), Sentenza n.
1343
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - Obbligo di motivazione - Contenuto nella
valutazione complessiva dell’atto - Sufficienza. L’obbligo di motivazione
può ritenersi adeguatamente assolto quando la stessa emerga agevolmente dalla
valutazione complessiva dell’atto (Cons. St., Sez. V, 20 ottobre 2004, n. 6814;
Sez. IV 6 ottobre 2003, n. 6814). Pres. Iannotta - Est. Branca - Impresa
costruzioni De Cesare in proprio e quale mandataria in a.t.i. (avv.ti Clarizia e
Paolantonio) e Azienda Sanitaria Locale di Chieti (avv.ti Cerulli Irelli e
Marcone) c. Di Vincenzo Dino e C. s.p.a., (avv.ti Segato, Di Francesco e Annoni)
(annulla T.A.R. Abruzzo, Pescara, 3 maggio 2006 n. 276 resa tra le parti).
CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 20 Marzo 2007 (C.c. 17/10/2006), Sentenza n. 1343
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REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.11343/07 Reg.Sent.
N.4797/4897 Reg.Ric.
Anno 2006
IL CONSIGLIO DI STATO IN SEDE GIURISDIZIONALE Sezione Quinta ha pronunciato la
seguente
DECISIONE
sul ricorso n. 4797 del 2006, proposto dalla Impresa costruzioni De Cesare
ing. Ulrico, in proprio e quale mandataria in a.t.i. con Edilizia Di Cosmo s.r.l,
Guerrato s.p.a., Solisonda s.r.l. e I.A.B. s.p.a., e dalla I.A.B. s.p.a. in
proprio, rappresentati e difesi dagli avv. ti Angelo Clarizia e Nino Paolantonio,
elettivamente domiciliati presso lo studio del primo in Roma, via Principessa
Clotilde 2;
e
sul ricorso n. 4897 del 2006, proposto dalla Azienda Sanitaria Locale di
Chieti, rappresentata e difesa dall’avv. Vincenzo Cerulli Irelli e dall’avv.
Nicola Marcone, elettivamente domiciliata nello studio del primo in Roma, via
Dora 1;
contro
Di Vincenzo Dino e C. s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv. ti Andrea
Segato, Giovanni Di Francesco e Marco Annoni, elettivamente domiciliata presso
lo studio del terzo in Roma, via Udine 6;
e nei confronti
quanto al ricorso n. 4797/06, della Azienda Sanitaria Locale di Chieti, non
costituita in giudizio,
quanto al ricorso n. 4897/06, dell’ Impresa costruzioni De Cesare ing. Ulrico, e
di I.A.B. s.p.a. non costituite in giudizio
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, Pescara, 3
maggio 2006 n. 276 resa tra le parti.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio come in epigrafe;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 17 ottobre 2006 il consigliere Marzio Branca,
e uditi gli avvocati Angelo Clarizia, Nino Paolantonio, Marco Annoni.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
Con la sentenza in epigrafe è stato accolto il ricorso proposto dalla Di
Vincenzo Dino e C. s.p.a., per l’annullamento dell’intera procedura di gara per
l’appalto relativo alla realizzazione di un nuovo corpo di fabbrica presso il
presidio ospedaliero “SS Annunziata” di Chieti, conclusosi con l’aggiudicazione
all’a.t.i. con capo gruppo l’Impresa Costruzioni De Cesare ing. Ulrico.
Il TAR ha ritenuto illegittimo sia il bando di gara che ha previsto la facoltà
di procedere alla verifica della anomalia dell’offerta anche in caso di offerte
in numero inferiore a cinque, sia il procedimento di verifica dell’anomalia
svolto a carico dell’offerta, risultata economicamente più vantaggiosa,
presentata dalla Di Vincenzo Dino e C..
L’impresa aggiudicataria De Cesare ing. Ulrico s.p.a, in proprio e quale capo
gruppo di a.t.i., come in epigrafe, e l’Amministrazione appaltante, Azienda
Sanitaria Locale di Chieti, hanno proposto appello chiedendo la riforma della
decisione, previa sospensione dell’efficacia.
L’Impresa Di Vincenzo si è costituita in giudizio per resistere al gravame.
Con ordinanza 1° agosto 2006 la Sezione ha accolto la domanda cautelare.
Tutte le parti costituite nei due giudizi hanno presentato memorie.
Alla pubblica udienza del 17 ottobre 2006 la causa è stata trattenuta in
decisione.
DIRITTO
Gli appelli in epigrafe, in quanto proposti avverso la stessa sentenza, debbono
essere riuniti ai fini di un’unica decisione.
Ritiene il Collegio che possa prescindersi dall’eccezione di inammissibilità del
ricorso di primo grado, formulata da entrambi gli appellante, posto che gli
appelli meritano di essere accolti nel merito.
Viene dunque all’esame innanzitutto la censura volta a contestare la statuizione
con la quale la sentenza appellata ha ritenuto illegittima la disposizione del
bando di gara che ha disciplinato il procedimento di verifica dell’anomalia
delle offerte mediante richiamo all’art. 21, comma 1- bis, della legge 11
febbraio 1994 n. 109. I primi giudici hanno osservato che tale sistema non
poteva essere adottato nel bando né utilizzato dalla Commissione di gara, sia
perché previsto solo per gli appalti da aggiudicare con il criterio del prezzo
più basso, sia perché, per gli appalti da giudicare con il sistema della offerta
più vantaggiosa, è previsto un apposito e diverso sistema dagli artt. 91, comma
4, e 61, comma 6, del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554.
In base a queste ultime disposizioni, il bando potrebbe prevedere di sottoporre
a verifica solo le offerte cui siano stati attribuiti i quattro quinti dei punti
previsti sia per il prezzo sia per gli altri elementi. Se fosse stato applicata
la normativa testé richiamata, l’offerta della concorrente Di Vincenzo,
risultata anomala in base al criterio di cui all’art. 21 della legge n. 109/04,
non sarebbe potuta essere sospettata di anomalia e sottoposta a valutazione.
Le appellanti, in senso opposto, facendo leva sull’interpretazione sistematica
del quadro normativo nazionale e comunitario, come costantemente interpretato
dalla giurisprudenza, escludono che la verifica dell’anomalia, in caso di
aggiudicazine con il sistema dell’offerta più vantaggiosa, sia soggetta a
condizioni che ne limitino l’esercizio e ne fissino inderogabilmente le
modalità. Si sostiene, invece, che l’Amministrazione abbia la facoltà, almeno
del sistema dell’offerta più vantaggiosa, di individuare le offerte che ritenga
anormalmente basse secondo le modalità che considera più idonee.
La tesi delle appellanti merita adesione.
Si evince con sufficiente chiarezza dall’art. 30, comma 4, della Direttiva
93/37/CEE, come pure dall’art. 37 della Direttiva 92/50/CEE, in materia di
appalti di servizi pubblici, che il diritto comunitario si limita a prescrivere
l’obbligo dell’Amministrazione di procedere, prima di escluderla dalla gara,
alla verifica dell’attendibilità di una offerta che risulti anormalmente bassa,
senza peraltro imporre procedure o modalità di determinazione (in tal senso,
Cons. St., Sez. IV, 12 gennaio 2005 n. 43).
In sede di recepimento delle dette Direttive, quanto alla materia dei lavori
pubblici l’art. 21, comma 1-bis, della legge n. 109 del 1994 e s.m. prevede che,
negli appalti da aggiudicare con il criterio del prezzo più basso, si
considerino anormalmente basse, e quindi siano da sottoporre a verifica, le
offerte che presentino un ribasso pari o superiore ad una determinata media
aritmetica, minutamente disciplinata.
Quanto agli appalti in cui l’aggiudicazione avviene con il criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa, il Regolamento di attuazione di cui al d.P.R. n.
554 del 1999, stabilisce, all’art. 91, comma 4, che la stazione appaltante “può”
procedere alla verifica di cui all’art. 64, comma 6, dello stesso decreto, che,
a sua volta, dispone che la verifica della congruità dell’offerta “può” essere
prevista dal bando quando “i punti relativi al prezzo e la somma dei punti
relativi agli altri elementi di valutazione sono pari o superiori a quattro
quinti dei corrispondenti punti massimi previsti dal bando di gara.”.
Appare evidente che, nel silenzio della legge sul punto, la normativa
regolamentare rimetta alla discrezionalità dell’Amministrazione di prevedere
nella lex specialis di dar corso alla verifica dell’anomalia quando si
verifichino le circostanze sopra illustrate, ma che, contrariamente a quanto
hanno erroneamente ritenuto i primi giudici, la detta normativa non possa
assumere il significato di impedire all’Amministrazione di individuare
l’anomalia adottando altro criterio di valutazione che meglio si attagli alle
peculiarità della gara bandita.
Questo ordine di idee, ispirato all’esigenza di adattare il metodo di
individuazione dell’anomalia alla specificità della gara, trova conferma nella
nuova disciplina della materia dettata dal d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, di
attuazione delle Direttive 2004/17CE e 2004/18/CE, che, sebbene non in vigore
all’epoca dei fatti, risente della riflessione maturata in oltre un decennio di
esperienza nell’applicazione dell’istituto in esame.
E’ da ammettere, in primo luogo, come rilevato dai primi giudici, che il comma 2
dell’art. 86 del menzionato “Codice dei contratti pubblici”, con riguardo al
sistema di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa, rende obbligatorio un metodo di individuazione dell’anomalia,
corrispondente a quello previsto dall’art. 64 del d.P.R. n.554 del 1999, sopra
ricordato, ma la circostanza, come ha osservato la difesa dell’ASL appellante,
suona indiretta conferma del fatto che tale criterio dovesse considerarsi
facoltativo prima dell’entrata in vigore della nuova normativa.
In secondo luogo, occorre mettere in evidenza i connotati tipici della potestà
di verifica della congruità delle offerte quali emergono dai commi 3 e 4, dello
stesso articolo 86.
Il comma 3 stabilisce che, al di là dell’obbligo di cui ai commi 1 e 2, “In ogni
caso le stazioni appaltanti possono valutare la congruità di ogni altra offerta
che, in base ad elementi specifici, appaia anormalmente bassa”, così
riconoscendo la massima ampiezza (In ogni caso…) alla libertà dell’apprezzamento
sul sospetto di anomalia.
Ma ancor più chiaramente il comma 4, nel disporre: “Il comma 1 non si applica
quando il numero delle offerte ammesse sia inferiore a cinque.”, lungi dal
vietare la valutazione sulla anomalia e la relativa verifica nella detta
ipotesi, ha il solo scopo di escludere l’obbligatorietà di calcolare la soglia
di anomalia, poiché la disposizione aggiunge: “In tal caso le stazioni
appaltanti procedono ai sensi del comma 3.”, ossia, sono comunque autorizzate a
valutare la congruità dell’offerta.
In sostanza la nuova normativa, confermando quanto già disposto dall’art.89,
comma 2, ultimo periodo, del Regolamento, accoglie la distinzione da operare tra
l’obbligo di procedere alla verifica nei casi di anomalia individuati dalla
legge, e la facoltà riservata all’Amministrazione di ipotizzare autonomamente,
“in base ad elementi specifici”, casi di anomalia diversi da quelli
prestabiliti.
Con riguardo alla normativa vigente al momento dei fatti di causa, non si
rinvengono ragioni di ordine testuale o sistematico, per ritenere che, in caso
di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa,
il combinato disposto di cui agli art. 91 e 64 del Regolamento, vietasse di
procedere all’individuazione dei casi di anomalia in base ad un criterio diverso
da quello ipotizzato nelle dette disposizioni.
Nel caso in esame l’Amministrazione, in considerazione del rilievo che il
fattore prezzo assumeva nell’economia complessiva dell’appalto (65 punti su
100), si è riservata di valutare l’anomalia delle offerte alla stregua dell’art.
21, comma 1-bis, della legge n. 109, senza per questo violare il combinato
disposto di cui agli artt. 91 e 64 del Regolamento, il cui contenuto precettivo,
va ribadito, non è quello, di imporre un criterio esclusivo di individuazione
dell’anomalia dell’offerta ma di autorizzarne l’impiego negli appalti da
giudicare col sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ferma
restando la facoltà di adottare un criterio diverso.
Può dunque concludersi su questo punto nel senso della fondatezza delle censure
svolte dalle appellanti.
Alla stregua delle osservazioni sopra esposte, perde consistenza la tesi,
accolta dai primi giudici, che il bando avrebbe dovuto esplicitare una specifica
motivazione in merito alla determinazione di individuare le offerte anomale in
base all’art. 21, comma 1-bis, della legge n. 109 del 1994, e anche in caso di
numero di offerte inferiore a cinque.
L’ordinamento vigente all’epoca dei fatti non prevedeva una sistema obbligatorio
ed esclusivo di individuazione delle offerte anomale per gli appalti da
aggiudicare con il sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa, e dunque
la preferenza accordata ad un criterio diverso da quello ipotizzato dall’art. 91
del Regolamento non ha rivestito il carattere dell’inosservanza di una qualche
disposizione precettiva.
Inoltre la scelta è caduta sul sistema previsto per le aggiudicazioni al prezzo
più basso, in coerenza con il particolare rilievo che è stato attribuito al
prezzo nella lex specialis.
Deve quindi farsi applicazione dell’orientamento giurisprudenziale secondo cui
l’obbligo di motivazione può ritenersi adeguatamente assolto quando la stessa
emerga agevolmente dalla valutazione complessiva dell’atto (Cons. St., Sez. V,
20 ottobre 2004, n. 6814; Sez. IV 6 ottobre 2003, n. 6814).
L’Impresa resistente ha inteso riproporre alcune delle censure avanzate in primo
grado, non esaminate dai primi giudici per il principio dell’assorbimento, che
pertanto debbono essere valutate in questa sede di appello.
Viene dunque in considerazione la doglianza con la quale si contestata la
richiesta di giustificazioni di cui alla nota 18 giugno 2005 del responsabile
del procedimento (RUP), sia sotto il profilo del difetto di motivazione, sia con
riguardo alla devoluzione alla Commissione di gara dell’esame delle
giustificazioni offerte dall’Impresa.
Quanto al primo profilo si addebita l’omissione di qualsiasi indicazione circa
profili dell’offerta ritenuti non congrui, in violazione dell’art. 30 n. 4 della
Direttiva 93/37/CEE, secondo cui la richiesta di giustificazioni deve riguardare
la “composizione” dell’offerta.
La doglianza va disattesa.
Nella nota suindicata, infatti: 1) la richiesta è motivata dalla circostanza che
l’offerta aveva superato la soglia di anomalia, e tanto basta a determinare
l’obbligo di procedere alla verifica, in applicazione della relativa clausola
del bando, senza necessità di analitica disamina di singole eccedenze del
ribasso praticato; 2) le giustificazioni sono state richieste con riguardo: a)
all’economia del procedimento di costruzione; b) alle soluzioni tecniche
adottate; c) alle condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone
l’offerente per eseguire i lavori o alla originalità delle proposte migliorative
presentate.
Risulta quindi osservata la disposizione comunitaria inerente la precisazione
delle componenti dell’offerta.
Quanto alla pretesa incompetenza della Commissione di gara a valutare le
giustificazioni, la deducente richiama l’art. 89, comma 2, del d.lgs n. 554 del
1999, a norma del quale dovrebbe essere il RUP ad esaminare le offerte
presentate ai sensi dell’art. 21, comma 1-bis, della legge 109/94.
Sul piano puramente formale può osservarsi, in senso contrario, che nella gara
qui in esame, le offerte non furono presentate ai sensi dell’art. 21, comma
1-bis, bensì ai sensi dell’art. 21, comma 1-ter, ossia come offerte
economicamente più vantaggiose.
Ma, anche dal lato sostanziale, l’obiezione non ha consistenza perché la
richiesta di giustificazioni, come si è visto appena sopra, non ha riguardato
esclusivamente l’elemento del prezzo, ma tutti gli aspetti dell’offerta.
Sussisteva dunque l’esigenza, sottolineata dalla giurisprudenza del Consiglio di
Stato (Sez. V, 28 giugno 2002 n. 3566), di sottoporre le argomentazioni
chiarificatrici fornite dall’Impresa allo stesso organo tecnico che, a norma
dell’art. 21, comma 4, della legge n. 109/1994, è deputato alla valutazione
delle offerte, in quanto dotato delle necessarie competenze tecniche.
Un diverso motivo aggredisce la procedura di verifica dell’anomalia lamentando
in sostanza un rispetto insufficiente del principio del contraddittorio.
Il motivo non è condivisibile.
Non è contestato, che, dopo la nota di richiesta di giustificazioni in data 18
giugno 2005, l’Impresa resistente fu convocata ad una riunione, tenutasi il 16
settembre 2005, nel corso della quale, al di là di quanto comunicato
verbalmente, fu consegnata una nota con numerosi allegati, contenente
l’indicazione delle voci sulle quali si richiedevano chiarimenti, e che
l’Impresa ha risposto con nota del 23 settembre 2005 trasmettendo documentazione
integrativa.
In tali circostanze, ad avviso del Collegio, l’Impresa è stata messa nelle
condizioni di esporre compiutamente le proprie ragioni, sicché la pretesa di
ottenere un nuovo colloquio, rimasta insoddisfatta, non può determinare un vizio
della procedura.
Il motivo afferente alla composizione della Commissione giudicatrice, che
sarebbe stata composta da persone prive della necessaria competenza, è
inammissibile.
Le appellanti, infatti, hanno sottolineato che la procedura di nomina della
Commissione si è svolta nel rispetto della normativa di settore, e da ciò deriva
la legittimità dell’individuazione dei componenti. Nessuna contestazione, del
resto, è stata mossa nei riguardi del procedimento seguito dall’Azienda.
E’ stata anche contestato che la aggiudicazione definitiva sia stata disposta
recependo supinamente l’operato della Commissione, senza procedere ad una
adeguata istruttoria.
La tesi che, una volta esaurito il compito tecnico rimesso alla commissione
giudicatrice, l’Amministrazione possa riaprire l’istruttoria, per compiere nuove
ed autonome valutazioni di merito, contrasta con l’impianto stesso delle
procedure ad evidenza pubblica. In sede di aggiudicazione definitiva, infatti,
l’Amministrazione, eseguito un controllo sulla regolarità formale degli atti di
gara, deve soltanto esprimere la volontà di procedere, ovvero non procedere
all’adozione dell’atto conclusivo, che assume rilevanza proprio ed
esclusivamente per tale preciso contenuto.
Il motivo va dunque disatteso.
Residua un gruppo di censure che ha per oggetto le valutazioni in base alle
quali la Commissione ha qualificato anomala l’offerta dell’Impresa resistente.
A tale riguardo le appellanti hanno avanzato una eccezione di inammissibilità
sotto due profili.
Si è obiettato che la contestazione delle dette valutazioni non poteva avere
ingresso in quanto basata sul parametro offerto dai calcoli esposti nel progetto
dell’opera redatto ai fini dello svolgimento della gara, rispetto ai quali la
offerta dell’appellata presentava importi e costi più elevati, mentre la
Commissione aveva stabilito, nei verbali del 18 luglio 2005 e del 16 settembre
2005, che avrebbe effettuato la verifica tenendo presenti, oltre i documenti del
progettista, altri testi, puntualmente indicati, dai quali ricavare l’esatta di
stima dei costi e dei prezzi, aggiornata ai valori attuali del mercato. Tali
determinazioni non sono state impugnate, risultando così preclusa la
contestazione delle valutazioni eseguite in conformità alle fonti di raffronto
sopra indicate.
Sotto un diverso profilo, le appellanti hanno richiamato l’orientamento
giurisprudenziale secondo cui le valutazioni assunte in sede di esame delle
giustificazioni delle concorrenti, la cui offerta è sottoposta a verifica di
anomalia, costituiscono esercizio di discrezionalità tecnica non suscettibile di
sindacato giurisdizionale, salvo i casi di macroscopico errore o grave
illogicità.
Osserva il Collegio che la prima eccezione è fondata ed ha carattere assorbente.
Gli atti difensivi della parte resistente consentono di stabilire che le
contestazioni mosse alle valutazioni della Commissione assumono quale parametro
la documentazione del progettista, mentre la Commissione aveva stabilito di
utilizzare quali strumenti di raffronto pubblicazioni più recenti, che tenessero
conto dell’incremento dei prezzi intervenuto nel tempo trascorso tra la
progettazione e la gara (“Prezzi informativi delle opere edili. Regione Abruzzo.
Edizione 2004.Edito dalla Cassa Edizioni”; “Prezzi elementari della manodopera,
trasporti, noli e materiali da costruzione in genere nella Regione Abruzzo
luglio –agosto 2004, edito dal Ministero delle infrastrutture”). La Impresa
resistente sembra avere ignorato tale dato fondamentale, non essendosi data
carico dei valori aggiornati contenuti nelle suddette pubblicazioni, che invece
sono stati posti alla base delle valutazioni della Commissione. In altri
termini, la erroneità dei ragionamenti svolti dalla Commissione avrebbe dovuto
essere sostenuta alla stregua, non delle sole previsioni del progettista, ma
della documentazione attestante la attualità dei prezzi che intendeva praticare.
Ne è scaturita la proposizione di censure inattendibili e quindi non
suscettibili di valutazione.
In conclusione gli appelli debbono essere accolti, ma sussistono valide ragioni
per disporre la compensazione tra le parti delle spese di lite
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, riuniti gli
appelli in epigrafe, li accoglie, e per l’effetto, in riforma della sentenza
appellata, rigetta il ricorso di primo grado;
dispone la compensazione delle spese;
ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 17 ottobre 2006 con
l'intervento dei magistrati:
Raffaele Iannotta Presidente
Chiarenza Millemaggi Cogliani Consigliere
Cesare Lamberti Consigliere
Nicola Lipari Consigliere
Marzio Branca Consigliere est.
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
F.to Marzio Branca
F.to Raffaele Iannotta
IL SEGRETARIO
F.to Antonietta Fancello
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il 20 marzo 2007
(Art. 55 L. 27/4/1982, n. 186)
IL DIRIGENTE
f.to Antonio Natale
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