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APPALTI - PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - PROCEDURE E VARIE - Esecuzione del
contratto di appalto - Contenzioso scaturito dalla esecuzione dell’appalto -
Fase di transazione - Cognizione del giudice amministrativo - Fattispecie.
Non sono sottratte alla cognizione del giudice amministrativo le controversie
concernenti le determinazioni adottate dall’Amministrazione in relazione al
contratto di transazione, quando è in discussione la legittimità dei
provvedimenti con i quali il Ministero delle Infrastrutture ha dapprima
approvato e poi annullato la transazione stessa. Fattispecie: appalti, diniego
di registrazione della Corte dei Conti provvedimento di annullamento. Impresa
A.I.A. Costruzioni S.p.a. (avv.ti Biagetti e Vaccarella) c. Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti (Avv. Gen. Stato), (annulla con rinvio TAR Lazio,
sede di Roma Sez. III 4/01/2006, n. 40). CONSIGLIO DI STATO Sez. VI,
22/03/2007 (C.C. 28/11/2006), Sentenza n. 1364
APPALTI - PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - PROCEDURE E VARIE - Giurisdizione in
tema di contratti della P.A. - C.d. serie negoziale e cd. serie procedimentale -
Fattispecie. Con riguardo al riparto della giurisdizione in tema di
contratti della P.A. costituisce “ius receptum”, il procedimento di
volontà contrattuale dell’Amministrazione che non si svolge integralmente ed
esclusivamente sul piano del diritto privato, articolandosi invece attraverso
due serie di atti: la c.d. serie negoziale, che consta di atti privatistici, e
la cd. serie procedimentale, quali la deliberazione a contrarre, l’approvazione
o il diniego o la revoca dell’approvazione, la registrazione e il visto, ovvero
il diniego degli stessi; e che gli atti della serie procedimentale, avendo
natura provvedimentale e costituendo esercizio di poteri pubblicistici, a fronte
dei quali sono configurabili solo posizioni d’interesse legittimo, sindacabili
dal giudice amministrativo. Inoltre, è pacifico, che la circostanza che gli atti
di approvazione e controllo della procedura contrattuale si pongano come “condiciones
iuris” di efficacia del contratto, sul piano negoziale, con la conseguente
giurisdizione del giudice ordinario in ordine alle controversie risarcitorie
connesse al mancato avveramento di dette condizioni, non esclude la loro
rilevanza e sindacabilità anche come atti amministrativi, con conseguente
giurisdizione del giudice amministrativo (cfr. in tal senso Cons. St. IV, 26
giugno 1998, n. 990). Fattispecie: appalti, contratto di transazione, diniego di
registrazione della Corte dei Conti provvedimento di annullamento. Impresa
A.I.A. Costruzioni S.p.a. (avv.ti Biagetti e Vaccarella) c. Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti (Avv. Gen. Stato), (annulla con rinvio TAR Lazio,
sede di Roma Sez. III 4/01/2006, n. 40). CONSIGLIO DI STATO Sez. VI,
22/03/2007 (C.C. 28/11/2006), Sentenza n. 1364
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REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.1364/2007
Reg.Dec.
N.2149 Reg.Ric.
ANNO 2006
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello proposto dalla Impresa A.I.A. Costruzioni S.p.a.
in liquidazione in proprio e nella sua qualità di capogruppo mandataria del
Raggruppamento Temporaneo costituito con le imprese I.C.O.R.I. S.p.a., T.P.L.
S.p.a. e S.I.D.E.M. S.p.a. con sede in Catania rappresentata e difesa dall’avv.
Vittorio Biagetti e Lucrezia Vaccarella con elezione di domicilio presso lo
studio del primo in Roma, via Antonio Bertoloni n. 35;
contro
il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro p.t.,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici
è legalmente domiciliato in Roma via dei Portoghesi n. 12;
e contro
l’Ente Autonomo Acquedotti Siciliani, non costituito in giudizio;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sede di Roma
Sez. III 4 gennaio 2006, n. 40;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero appellato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 28 novembre 2006 relatore il Consigliere Lanfranco
Balucani. Uditi l’avv. Biagetti e l’avv. dello Stato Tortora;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Con decreto in data 6 dicembre 2004 il Direttore Generale del Dipartimento per
le Opere pubbliche e per l’Edilizia - Direzione generale per l’edilizia statale
e per gli interventi speciali, Div. III, del Ministero delle Infrastrutture e
dei Trasporti annullava il precedente decreto del 22.6.2004 con il quale lo
stesso Direttore generale aveva approvato la transazione stipulata il 24.6.2004
tra lo stesso Ministero, l’E.A.S. (Ente Acquedotti Siciliani) e la ricorrente
società A.I.A. per la definizione della controversia insorta in relazione ai
lavori di realizzazione degli impianti di dissalazione delle isole minori di
Pantelleria, Ustica, Salina, Lipari, Linosa e Marettimo.
Il provvedimento di annullamento, reso all’esito del diniego di registrazione
della Corte dei Conti sul decreto di approvazione della transazione, è stato
motivato dalla considerazione che l’art. 9 bis del D.Lgs. n. 96/1993, nel testo
introdotto dall’art. 2 L. n. 166/2002, prevederebbe un sistema unico e
generalizzato per la definizione transattiva delle controversie relative ai
lavori affidati dagli organi del cessato Intervento Straordinario nel
Mezzogiorno. Secondo il Ministero dette controversie non potrebbero essere
transatte con il riconoscimento alle imprese appaltatrici di importi superiori a
quelli stabiliti dal nuovo testo dell’art. 9 bis D.Lgs. cit., come è avvenuto
con la transazione in questione.
Avverso l’anzidetto annullamento la società A.I.A. ha proposto impugnativa
dinanzi al TAR Lazio deducendo i seguenti motivi di censura:
1) violazione e falsa applicazione dell’art. 9 bis D.Lgs. 3 aprile 1993, n. 96
come modificato dall’art. 2 L. 1 agosto 2002, n. 166, nell’assunto che tale
disposizione non sarebbe applicabile “ratione temporis”, dal momento che il
procedimento di definizione della controversia era stato avviato il 17.7.2002 e
dunque anteriormente all’entrata in vigore della norma, avvenuta solo il
18.8.2002;
2) erronea interpretazione del nuovo testo dell’art. 9 bis D.Lgs. 96/1993, in
quanto la norma ha soltanto introdotto una procedura semplificata per la
definizione del contenzioso, ma non ha escluso la possibilità di ricorrere agli
ordinari strumenti di conciliazione per comporre le controversie relative ad
appalti affidati dagli organi del cessato Intervento Straordinario del
Mezzogiorno;
3) illegittimità costituzionale del nuovo testo dell’art. 9 bis D.Lgs. cit., per
contrasto con i principi del buon andamento dell’Amministrazione sanciti
dall’art. 97 Cost., ove interpretata nel senso indicato nel provvedimento
ministeriale impugnato;
4) violazione dell’art. 3 L. 14 gennaio 1994, n. 20 e dall’art. 27 L. 24 novembre 2000, n. 340, per la considerazione che il procedimento di controllo si è svolto in carenza di potere da parte della Corte dei Conti, essendo decorso il termine assegnato alla stessa per il controllo di legittimità, sì che il Ministero non avrebbe potuto annullare il decreto di approvazione della transazione sulla base della mancata registrazione.
Sulla base degli esposti motivi la ricorrente società ha chiesto l’annullamento
del decreto impugnato e la condanna del Ministero al risarcimento del danno.
Con la sentenza indicata in epigrafe il TAR adito ha dichiarato inammissibile il
ricorso per difetto di giurisdizione, trattandosi di controversia che
<<afferisce alla fase di esecuzione del contratto di appalto e pertanto non può
essere incluso tra quelle conoscibili dal giudice amministrativo in sede di
giurisdizione esclusiva, sulla scorta di quanto previsto dall’art. 33, 2° comma,
lett. d) D.Lgs. n. 80/1998>>.
Nei confronti di detta pronuncia la società A.I.A. ha interposto appello
sostenendo la erroneità della pronuncia del TAR nella considerazione che il
decreto impugnato <<si inserisce a pieno titolo nella fase pubblicistica di
perfezionamento del vincolo contrattuale cosicché la valutazione della sua
legittimità è rimessa al giudice amministrativo in sede di giurisdizione
generale di legittimità>>.
DIRITTO
L’appello è fondato.
Per esattamente inquadrare la materia del contendere va anzitutto osservato che,
diversamente da quanto prospettato dal Giudice di prime cure, la questione
sottoposta alla cognizione del Tribunale non afferisce alla fase della
esecuzione del contratto d’appalto (conclusosi con il collaudo nell’anno 1999),
bensì a quella successiva della transazione intervenuta il 24.5.2004 tra
l’Amministrazione committente e la società aggiudicataria per definire il
contenzioso scaturito dalla esecuzione dell’appalto.
La controversia concerne dunque, più propriamente, le determinazioni adottate
dalla Amministrazione in relazione al contratto di transazione, essendo in
discussione la legittimità dei provvedimenti con i quali il Ministero delle
Infrastrutture ha dapprima approvato e poi annullato la transazione stessa.
Tanto premesso, la controversia in esame non è sottratta alla cognizione del
giudice amministrativo, come è stato invece ritenuto con la sentenza quivi
appellata.
Con riguardo al riparto della giurisdizione in tema di contratti della P.A.
costituisce “ius receptum”, alla stregua della giurisprudenza unanime di questo
Consiglio, ma anche delle Sezioni Unite della Cassazione, che il procedimento di
volontà contrattuale dell’Amministrazione non si svolge integralmente ed
esclusivamente sul piano del diritto privato, articolandosi invece attraverso
due serie di atti: la c.d. serie negoziale, che consta di atti privatistici, e
la cd. serie procedimentale, quali la deliberazione a contrarre, l’approvazione
o il diniego o la revoca dell’approvazione, la registrazione e il visto, ovvero
il diniego degli stessi; e che gli atti della serie procedimentale, avendo
natura provvedimentale e costituendo esercizio di poteri pubblicistici, a fronte
dei quali sono configurabili solo posizioni d’interesse legittimo, sono
sindacabili dal giudice amministrativo. Ed è anche pacifico, secondo la
richiamata giurisprudenza, che la circostanza che gli atti di approvazione e
controllo della procedura contrattuale si pongano come “condiciones iuris” di
efficacia del contratto, sul piano negoziale, con la conseguente giurisdizione
del giudice ordinario in ordine alle controversie risarcitorie connesse al
mancato avveramento di dette condizioni, non esclude la loro rilevanza e
sindacabilità anche come atti amministrativi, con conseguente giurisdizione del
giudice amministrativo (cfr. in tal senso Cons. St. IV, 26 giugno 1998, n. 990).
Alla stregua di siffatti principi appare evidente che la cognizione del decreto
di annullamento dell’atto di approvazione della transazione, e segnatamente dei
vizi di legittimità che con il ricorso introduttivo sono stati prospettati nei
confronti dell’atto di autotutela emanato dal Ministero nell’esercizio del suo
potere pubblicistico, appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Per quanto suesposto l’appello in esame deve essere accolto e per l’effetto la
sentenza impugnata deve essere annullata con rinvio al primo giudice ai sensi
dell’art. 35 L. n. 1034/1971.
La pronuncia sulle spese è riservata al definitivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie il
ricorso in appello in epigrafe indicato e per l’effetto annulla con rinvio la
sentenza appellata.
Spese al definitivo.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 28 novembre 2006 dal Consiglio di Stato, in sede
giurisdizionale - Sez.VI - nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei
Signori:
Claudio Varrone Presidente
Luciano Barra caracciolo Consigliere
Lanfranco Balucani Consigliere Est.
Domenico Cafini Consigliere
Aldo Scola Consigliere
Presidente
CLAUDIO VARRONE
Consigliere
Segretario
LANFRANCO BALUCANI
ANNAMARIA RICCI
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il 22/03/2007
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)
Il Direttore della Sezione
MARIA RITA OLIVA
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