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Beni culturali e ambientali - Annullamento del nulla-osta paesaggistico -
Comunicazione dell’avvio del procedimento - Obbligo. Sussiste l’obbligo
dell’autorità statale di dare notizia all’interessato anche nell’ipotesi
dell’avvio del procedimento preordinato all’eventuale annullamento del
nulla-osta paesaggistico come sopra rilasciato. (cfr., tra le tante, Cons.
Stato, VI sez., 25.3.2004, n.1626; 20.1.2003, n.203; 17.9.2002 n.4709, 29.3.2002
n.1790).
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 10/01/2007 (C.C. 14/11/2006), Sentenza n. 28
Beni culturali e ambientali - Nulla-osta paesaggistico - Avvio del procedimento
- Comunicazione - Necessità - Fase procedimentale “diversa” - Esercizio del
potere di controllo - Diversa autorità - Diverso responsabile del procedimento -
D.M. 19/06/2002 n.165 mod. l’art. 4, D.M. 13 /06/1994 n. 495 - L. n.241/1990.
Il nulla-osta paesaggistico, deve essere preceduto dalla comunicazione
dell’avvio del procedimento da parte dell’Amministrazione statale. Non potendosi
attribuire rilevanza, al fine di fondare un diverso avviso, alla circostanza che
l’ente autorizzante abbia già dato notizia alla parte della trasmissione del
nulla-osta all’autorità statale per l’esercizio del potere di controllo (Cons.
Stato, Sez. VI, ord. 9.5.2003 n. 1806; 26.10.2006, n. 6418; 13.2.2003 n.790;
17.10.2003 n.6342).
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 10/01/2007 (C.C. 14/11/2006), Sentenza n. 28
Beni culturali e ambientali - Nulla-osta paesaggistico - Annullamento -
Provvedimento statale - Avviso del procedimento - Necessità - Eccezione - L. n.
241/1990. Il provvedimento statale di annullamento del nulla-osta
paesaggistico, salvo che la conoscenza dell’inizio del medesimo procedimento sia
avvenuta aliunde, deve essere preceduto necessariamente dall’avviso del
procedimento, (Cons. Stato, Sez.VI, 17.10. 2003 n.6342; 29.4.2003 n.2176; 10.4.
2003 n.1909; 26.10.2006, n.6418). In definitiva, l’onere di cui all’art. 7,
comma 1, della L. n.241/1990, viene soddisfatto soltanto dalla formale
comunicazione ad opera dell’autorità statale competente a pronunciare
l’eventuale annullamento dell’autorizzazione paesaggistica, così come, del
resto, esplicitamente previsto dalla normativa regolamentare attuativa della L.
241/1990 appositamente dettata dal Ministero dei beni culturali ed ambientali,
con D.M. n. 495 del 13.6.1994, art. 4 e Tabella A punto 4. Pres. Varrone - Est.
Cafini - Ministero per i beni e le attività culturali e Soprintendenza per i
beni ambientali, architettonici, artistici e storici delle province di Sassari e
Nuoro (Avv. Gen. Stato) c. Decandia (avv. Corda) (conferma T.A.R. Sardegna n.772/01
in data 10 luglio 2001, res tra le parti).
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 10/01/2007 (C.C. 14/11/2006), Sentenza n. 28
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REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.28/2007
Reg.Dec.
N. 9105 Reg.Ric.
ANNO 2002
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la
seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 9105 del 2002 proposto dal Ministero per i beni
e le attività culturali, in persona del Ministro pro-tempore, e dalla
Soprintendenza per i beni ambientali, architettonici, artistici e storici delle
province di Sassari e Nuoro, in persona del Soprintendente in carica,
rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui
uffici in Roma, via dei Portoghesi n.12, sono per legge domiciliati;
contro
Decandia Angelica, rappresentata e difesa dall’avv. Pietro Corda ed
elettivamente domiciliata in Roma, via Filippo Carcano, n.27 presso lo studio
dell’avv. Antonio Vallebella;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Sardegna n.772/01 in
data 10 luglio 2001, res tra le parti;
visto il ricorso con i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione in giudizio e vista la memoria della parte
appellata;
visti gli atti tutti della causa;
alla pubblica udienza del 14 novembre 2006, relatore il Consigliere Domenico
Cafini, uditi, per le parti, avv.to dello Stato Melillo e l’avv. Corda;
ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
I. Con autorizzazione n.9087 del 19.10.1999, il Sindaco del comune di San
Teodoro rilasciava alla sig.ra Angelica Decandia il nulla osta paesaggistico per
la realizzazione di quattro edifici in località “Montipitrosu”, zona urbanistica
“BF”, nulla osta che, tuttavia, veniva annullato dal Soprintendente per i Beni
ambientali, architettonici, artistici e storici delle province di Sassari e
Nuoro, con decreto 17.12.1999 n.300/99.
La signora Decandia, ritenendo il decreto anzidetto illegittimo, lo impugnava,
chiedendo l’annullamento dello stesso, oltre al risarcimento del danno.
A sostegno del gravame la ricorrente deduceva, con quattro motivi di ricorso, le
seguenti doglianze:
- illegittimità del decreto impugnato in quanto non preceduto dalla
comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della legge n.241 del L.
7.8.1990, conseguendo la violazione del giusto procedimento dall’omissione della
comunicazione dell’atto tipizzato nell’art.8 della citata legge;
- illegittimità dello stesso decreto perché basato, esclusivamente, su ragioni
attinenti al merito e non su motivi di legittimità, in violazione dell’art.82,
comma 9, D.P.R. n.616/1977;
- illegittimità del provvedimento medesimo nella parte in cui ha ritenuto che
l’autorizzazione paesaggistica rilasciata alla ricorrente fosse viziata da
incongruità della motivazione e violazione di legge perché in contrasto con le
disposizioni richiamate e difetto di motivazione dell’atto stesso;
- ulteriore illegittimità dell’atto gravato atteso che il richiamo ivi contenuto
ai valori ambientali tutelati attraverso l’imposizione del vincolo era
assolutamente generico.
Nel giudizio si costituiva l'amministrazione intimata, depositando memoria con
cui si chiedeva il rigetto del ricorso.
II. Con la sentenza specificata in epigrafe, il TAR adito riteneva il ricorso
fondato, in accoglimento del primo assorbente motivo col quale era stato
denunciato il vizio di omessa comunicazione dell’avvio del procedimento di
controllo, ed annullava, conseguentemente, l’impugnato decreto del
Soprindentente.
III. Avverso tale sentenza, ritenuta erronea ed ingiusta, è interposto l’odierno
appello, con il quale il Ministero per i beni e le attività culturali deduce
nella sostanza che la comunicazione dell’avvio del procedimento nella specie non
sarebbe stata necessaria perché ne avrebbe costituito legittimo equipollente
l’indicazione, scritta nel provvedimento autorizzativo, che l’atto era soggetto
a potere di controllo da parte della Soprintendenza.
Ricostituitosi il contraddittorio nell’attuale fase di giudizio, l’originaria
ricorrente ha controdedotto, con apposita memoria datata 16.12.2002, alle
argomentazioni dell’Amministrazione appellante, formulate contro la statuizione
di accoglimento, da parte del TAR, dell’unico assorbente motivo sopra
specificato, sostenendone l’infondatezza e concludendo, quindi, per il rigetto
del gravame in appello, previa riproposizione dei motivi dichiarati assorbiti in
primo grado.
IV. Chiamato alla pubblica udienza del 14 novembre 2006 il ricorso è stato,
infine, assunto in decisione su concorde richiesta elle parti.
DIRITTO
1. Con l’odierno appello il Ministero per i beni e le attività culturali
contesta la pronuncia del TAR specificata in epigrafe che ha accolto,
dichiarando assorbiti tutti i restanti motivi, il primo mezzo di gravame del
ricorso originario, con cui la sig.ra Decandia aveva lamentato l’omessa
comunicazione da parte dell’autorità procedente (Soprintendenza per i beni
ambientali, architettonici, artistici e storici di Sassari e Nuoro) dell’avvio
del procedimento di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata in
suo favore dal comune di San Teodoro.
In relazione al proposto gravame il Giudice di primo grado - dopo avere rilevato
che dalla giurisprudenza amministrativa la problematica posta con la censura
all’esame era stata risolta in senso positivo, nel senso cioè della sussistenza
dell’obbligo dell’Amministrazione statale di dare notizia all’interessato
dell’avvio del procedimento preordinato all’eventuale annullamento del nulla
osta paesaggistico rilasciato ai sensi dell’art. 151 del D.Lgs. n. 490 del
29.10.1999, evidenziando che l’onere di comunicare l’avvio del procedimento non
è soddisfatto dalla semplice indicazione della soggezione al potere ministeriale
contenuta nell’autorizzazione paesaggistica, nè, dall’indicazione del Ministero
tra i destinatari dell'atto medesimo - ha statuito che le indicazioni fornite
nel caso in esame non garantivano, né che la pratica fosse stata effettivamente
trasmessa all’autorità statale, né che questa l’avesse ricevuta, di modo che
l’interessato avrebbe dovuto esercitare la propria pretesa partecipativa senza
sapere se l’autorizzazione rilasciatagli ed il relativo incartamento fossero
pervenuti a destinazione, col rischio di porre in essere un’attività che sarebbe
potuta, poi, rivelarsi prematura e inutile.
In definitiva, secondo il TAR, l’onere di cui all’art. 7, comma 1, della legge n.241/1990
si sarebbe potuto soddisfare soltanto con la formale comunicazione ad opera
dell’autorità statale competente a pronunciare l’eventuale annullamento
dell’autorizzazione paesaggistica, così come, del resto, esplicitamente previsto
dalla normativa regolamentare attuativa della medesima L. 241/1990 - dettata dal
Ministero per i beni e le attività culturali, con D.M. n. 495 del 13.6.1994,
all’art. 4 e Tabella A punto 4 - mentre, nel caso di specie, siffatta
comunicazione non era stata effettuata, il che rendeva certamente illegittimo il
procedimento conclusosi con l’adozione dell’impugnato decreto.
Avverso tale sentenza, l’Amministrazione odierna appellante prospetta, in
sintesi, le seguenti argomentazioni:
a) premesso che la comunicazione dell’avvio del procedimento ha lo scopo di
consentire all’interessato di proporre fatti e argomenti e, occorrendo, di
offrire mezzi di prova in suo favore dei quali l’Amministrazione terrà conto,
allorquando lo scopo è raggiunto in altro modo - come nella fattispecie,
attraverso la comunicazione dell’invio del nulla osta rilasciato alla
Soprintendenza per i provvedimenti di competenza - dovrebbe ritenersi superflua
una comunicazione formale dell’avvio del procedimento e la sua omissione non
renderebbe illegittimo il procedimento, tanto più nei procedimenti per i quali è
normativamente previsto un qualche atto attraverso il quale è possibile
realizzare una partecipazione dell’interessato, uguale a quella che gli consente
la comunicazione di cui al citato art.7;
b) nel caso di specie la Soprintendenza avrebbe operato in applicazione della
circolare ministeriale 9.5.2000 n. SG/196/10982, realizzando così la condizione
di atto equipollente alla comunicazione formale di avvio del procedimento e,
quindi, il raggiungimento dello scopo partecipativo;
c) la originaria ricorrente sarebbe stata comunque resa perfettamente edotta e
consapevole sia della richiesta di documentazione sia dell’interruzione dei
termini decadenziali.
2. Siffatti rilievi non possono essere condivisi.
2.1. Con numerose pronunce, dalle cui conclusioni il Collegio non ritiene di
doversi discostare, questa Sezione ha più volte affrontato la problematica
prospettata nelle censure in esame, risolvendola in senso negativo a quello
indicato dall’Amministrazione, ovvero nel senso della sussistenza dell’obbligo
dell’autorità statale di dare notizia all’interessato anche nell’ipotesi sopra
descritta dell’avvio del procedimento preordinato all’eventuale annullamento del
nulla-osta paesaggistico come sopra rilasciato. (cfr., tra le tante, Cons.
Stato, VI sez., 25.3.2004, n.1626; 20.1.2003, n.203; 17.9.2002 n.4709, 29.3.2002
n.1790).
Nella determinazione avanti menzionata non può peraltro ravvisarsi
un’equipollenza all’avviso di procedimento in questione.
Infatti, l’autorizzazione rilasciata nella fattispecie non va certamente
considerata quale atto equipollente all’avviso di procedimento da iniziarsi da
parte della Soprintendenza ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990.
E ciò perché la detta autorizzazione costituisce l’oggetto della nuova fase
procedimentale destinata ad aprirsi di fronte all’autorità statale, sicché la
stessa non può, strutturalmente, essere considerata equivalente all’avviso
dell’inizio di tale nuova fase, dal momento che non contiene alcuna generica
informazione circa l’oggetto, il responsabile del procedimento, le modalità di
partecipazione ed, in genere, lo svolgimento della predetta nuova fase.
La Sezione in proposito - nel ribadire che il nulla-osta, nella disciplina
antecedente all’entrata in vigore del D.M. 19 giugno 2002 n.165 modificativo
dell’art. 4 del D.M. 13 giugno 1994 n. 495, deve essere preceduto dalla
comunicazione dell’avvio del procedimento da parte dell’Amministrazione statale
- ha già espressamente affermato, peraltro, che non può attribuirsi rilevanza,
al fine di fondare un diverso avviso, alla circostanza che l’ente autorizzante
abbia già dato notizia alla parte della trasmissione del nulla-osta all’autorità
statale per l’esercizio del potere di controllo (Cons. Stato, Sez. VI, 20.1.2003
n.203; ord. 9.5.2003 n.1806; 25.3.2004, n.1626; 26.10.2006, n.6418).
2.2. La tesi prospettata dall’Amministrazione appellante, circa l’asserita
avvenuta conoscenza del procedimento di cui trattasi da parte dell’originaria
ricorrente per effetto della comunicazione dell’invio all’autorità statale
dell’autorizzazione rilasciata, per il seguito di competenza, non può essere,
quindi, condivisa, perché essa considera come “un’unica procedura” quella
riguardante il rilascio dell’autorizzazione comunale e la sua verifica di
legittimità dinanzi alla Soprintendenza; mentre, come è stato chiarito, quella
destinata a svolgersi presso l’autorità statale è una fase procedimentale
“diversa”, di secondo grado, rispetto a quella svoltasi dinanzi all’autorità
regionale (o, come nel caso in esame, comunale), caratterizzata dalla presenza
di una diversa autorità - quella statale rispetto a quella che ha rilasciato
l’autorizzazione - e da un diverso responsabile del procedimento (Cons. Stato,
Sez. VI, 13.2.2003 n.790; 17.10.2003 n.6342; 25.3.2004, n.1626).
Al riguardo, è stato evidenziato dalla giurisprudenza richiamata, inoltre, che
l’onere di comunicare l’avvio del procedimento non può essere soddisfatto dalla
semplice indicazione della soggezione al potere ministeriale contenuta
nell’autorizzazione paesaggistica, nè dall’indicazione dell’Amministrazione per
i beni e le attività culturali tra i destinatari dell'atto medesimo, in quanto
siffatte indicazioni non garantiscono né che la pratica sia stata effettivamente
trasmessa all’autorità statale, né che questa l’abbia ricevuta, di modo che
l’interessato dovrebbe esercitare la propria pretesa partecipativa senza sapere
se l’autorizzazione rilasciatagli ed il relativo incartamento siano pervenuti a
destinazione, col rischio di porre in essere un’attività che potrebbe, poi,
rivelarsi prematura e inutile, ovvero inadeguata, se si considera il potere,
riconosciuto all’autorità statale, di acquisire dall’organo di amministrazione
attiva i chiarimenti e gli elementi integrativi ritenuti necessari ai fini del
corretto esercizio delle funzioni di controllo, ed il correlativo diritto del
privato (art. 10 lett. A) della legge n.241/1990) di prendere visione di tutti
gli atti del procedimento ai fini di una proficua partecipazione.
2.3. Deve essere ribadito pertanto, anche con riguardo al caso di cui trattasi,
l’indirizzo giurisprudenziale della Sezione, che richiede che il provvedimento
statale di annullamento de nulla-osta paesaggistico sia preceduto
necessariamente dall’avviso del procedimento, salvo che la conoscenza
dell’inizio del medesimo procedimento sia avvenuta aliunde (Cons. Stato,
Sez.VI, 17.10. 2003 n.6342; 29.4.2003 n.2176; 10.4. 2003 n.1909; 26.10.2006, n.6418).
E poiché nella fattispecie tale conoscenza non può dirsi intervenuta, per le
ragioni già esposte, il provvedimento del Soprintendente di annullamento
dell’autorizzazione paesaggistica comunale, impugnato in prime cure, deve essere
considerato illegittimo, come correttamente prospettato dalla parte
originariamente ricorrente.
2.4. Osserva, in ogni caso, il Collegio che la circostanza che il procedimento
in esame, conclusosi con il contestato provvedimento, si sia integralmente
svolto prima della modifica regolamentare introdotta con il D.M. n.165 del
19.6.2002, il quale ha modificato la previsione contenuta nell’art.4 del D.M.
13.6.1994 che richiedeva espressamente l’inizio dell’avviso del procedimento da
parte dell’autorità statale, conferma ulteriormente l’esattezza delle
affermazioni che precedono.
In definitiva, l’onere di cui all’art. 7, comma 1, della L. n.241/1990, viene
soddisfatto soltanto dalla formale comunicazione ad opera dell’autorità statale
competente a pronunciare l’eventuale annullamento dell’autorizzazione
paesaggistica, così come, del resto, esplicitamente previsto dalla normativa
regolamentare attuativa della L. 241/1990 appositamente dettata dal Ministero
dei beni culturali ed ambientali, con D.M. n. 495 del 13.6.1994, art. 4 e
Tabella A punto 4.
Nel caso di specie, siffatta comunicazione, come accennato, non è stata
effettuata, e ciò vizia certamente il procedimento conclusosi con l’impugnato
decreto, come appunto statuito nella pronuncia oggetto di esame.
Pertanto, il rilievo sopra specificato al punto 1 a) deve ritenersi privo di
fondamento.
2.5. Parimenti infondati sono i restanti rilievi dell’appello in trattazione,
con cui si sostiene, da una parte, che nel caso di specie la Soprintendenza ha
operato in applicazione della circolare ministeriale 9.5.2000 n. SG/196/10982,
realizzando così la condizione di atto equipollente alla comunicazione formale
di avvio del procedimento, e, dall’altra, che l’odierna appellata sarebbe stata
resa perfettamente edotta e consapevole sia della richiesta di documentazione
sia dell’interruzione dei termini decadenziali.
Infatti, quanto al primo dei rilievi anzidetti, la menzionata circolare risulta
essere stata emessa successivamente all’adozione dei provvedimenti impugnati in
prime cure, il che rende evidente l’erroneità dell’affermazione dell’appellante
che la Soprintendenza abbia operato nel caso in esame in applicazione della
stessa circolare; mentre, quanto al residuo rilievo avanti indicato, dalla
documentazione agli atti di causa non emerge in alcun modo che nel corso del
procedimento de quo la Soprintendenza abbia chiesto documentazione
integrativa, sicchè non può legittimamente sostenersi che di tale (inesistente)
richiesta l’interessata sia stata portata a conoscenza, come erroneamente
asserito nell’atto di appello.
3. Alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso in appello deve
essere, dunque, respinto e, per l’effetto, deve essere confermata la sentenza in
epigrafe specificata.
Ricorrono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di
giudizio.
P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente
pronunciando sul ricorso in epigrafe specificato, lo rigetta e, per l’effetto,
conferma la pronuncia di primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 14 novembre 2006, dal Consiglio di Stato, in sede
giurisdizionale - Sez.VI - nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei
Signori:
Claudio Varrone Presidente
Gianpiero Paolo Cirillo Consigliere
Luciano Barra Caracciolo Consigliere
Giuseppe Minicone Consigliere
Domenico Cafini Consigliere est.
Presidente
Consigliere
Segretario
CLAUDIO VARRONE
DOMENICO CAFINI
GLAUCO SIMONINI
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il 10/01/2007
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)
Il Direttore della Sezione
MARIA RITA OLIVA
CONSIGLIO DI STATO
In Sede Giurisdizionale (Sezione Sesta)
Addì...................................copia conforme alla presente è stata
trasmessa
al
Ministero..............................................................................................
a norma dell'art. 87 del Regolamento di Procedura 17 agosto 1907 n.642
Il Direttore della Segreteria
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