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REPUBBLICA ITALIANA

N.3300/2007
Reg. Dec.
N. 4330 Reg. Ric.
Anno 1999
 

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 4330/1999, proposto da Prefabbricati Pascazio & C. s.a.s., Pascazio Angela, Cirone Angela, Trentadue Tommaso, Trentadue Giustina, Lombardedil s.r.l., rappresentati e difesi dagli avv.ti Michele Leone e Giovanni Notaristefano ed elettivamente domiciliati in Roma, Corso Trieste n. 88, presso lo studio dell’avv. Giorgio Recchia;
CONTRO
Comune di Modugno rappresentato e difeso dall’avv. Diego Maulucci ed elettivamente domiciliato in Roma, via L. Mantegazza, 24 (Cav. Luigi Gardin),
E NEI CONFRONTI DI
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv. Teresa Sacchetti, elettivamente domiciliata in Roma, Via Sesto Rufo n. 23 (studio Moscarini);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Bari, Sez. I, n. 141 del 28 febbraio 1998;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione del Comune di Modugno e della Regione Puglia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta, alla pubblica udienza del 13.3.2007 la relazione del Consigliere Bruno Mollica;
Uditi, altresì, l’avv. Merla su delega dell’avv. Notaristefano e l’avv. Colagrande su delega dell’avv. Sacchetti;

F A T T O

La Prefabbricati Pascazio e C. S.a.s. e gli altri ricorrenti indicati in epigrafe sono proprietari di aree nel territorio del Comune di Modugno destinate dal previgente programma di fabbricazione a zona agricola e parco urbano; il successivo p.r.g. destinava i suoli, compresi nei comparti edificati A/50, A/51, A/52, A/53, a zona di espansione residenziale privata e/o pubblica.

Con deliberazioni consiliari 25.6.1990 n. 44, 26.6.1990 n. 45 e 12.9.1990 n. 81 (di chiarimenti), veniva stabilita la trasformazione a parco urbano senza il beneficio del 20% di edificabilità del suolo dell’ex ferriera e veniva accolta l’osservazione n. 5 con la specificazione “che debbono intendersi eliminati tutti i comparti ivi compreso il n. A/52”; tale osservazione veniva rigettata dal S.U.R. con relazione n.17/94; con parere n. 30/94 il C.U.R. prendeva peraltro atto dell’accoglimento dell’osservazione da parte del Comune, pur rilevando che le osservazioni dei progettisti “meritano una attenta valutazione da parte dell’Amministrazione comunale … alla luce della possibile dismissione della cementeria”.

Con delibera 2.8.1994 n. 5110 la Regione approvava il piano regolatore con modifiche d’ufficio; con delibere 8.3.1995 n. 130 e 3.5.1995 n. 370 la Commissione straordinaria del Comune prendeva atto dell’accoglimento dell’osservazione n.5; con delibera giuntale 21.11.1995 n. 5105 la Regione provvedeva alla definitiva approvazione del piano.

Avverso tale deliberazione gli interessati proponevano ricorso dinanzi al T.A.R. per la Puglia che, con sentenza n. 141 del 28 febbraio 1998, respingeva il gravame, impugnata in questa sede.

Gli appellanti, premessa una dettagliata illustrazione dello stato dei luoghi interessati dalla procedura oggetto di causa, deducono l’erroneità della sentenza di T.A.R. e ne chiedono l’annullamento sulla base delle seguenti censure:

1.-Violazione di legge: artt. 9 e 10 L. 17.8.1942 n. 1150 - art. 16 L. reg. 31.5.1980 n. 56 - norme e principi generali in materia di pianificazione urbanistica e di partecipazione dei privati al procedimento amministrativo.

2.- Eccesso di potere: omessa ed insufficiente considerazione dei presupposti - travisamento dei fatti - difetto di istruttoria - manifesta illogicità ed ingiustizia.

3.- Eccesso di potere: difetto di motivazione anche in riguardo alla pretermissione dell’interesse pubblico - omessa ed insufficiente considerazione dei presupposti - travisamento dei fatti - difetto di istruttoria - manifesta illogicità ed ingiustizia.

4.- Eccesso di potere: contraddittorietà palese - difetto di motivazione - omessa ed insufficiente considerazione dei presupposti - travisamento dei fatti - difetto di istruttoria - manifesta illogicità ed ingiustizia.

5.- Eccesso e sviamento di potere: contraddittorietà palese - difetto di motivazione - omessa ed insufficiente considerazione dei presupposti - travisamento dei fatti - difetto di istruttoria - manifesta illogicità ed ingiustizia.

6.-Eccesso e sviamento di potere: in relazione all’applicazione degli artt. 216 e 217 T.U. 27.7.1934 n. 1265 - contraddittorietà palese - difetto di motivazione - omessa ed insufficiente considerazione dei presupposti - travisamento dei fatti - difetto di istruttoria - manifesta illogicità ed ingiustizia.

In conclusione, sostengono gli appellanti che le argomentazioni del Tribunale amministrativo muovono da un presupposto travisato e, comunque, ove ravvisabile, carente dei requisiti di razionalità, logicità e non contraddittorietà che devono improntare l’esercizio della discrezionalità amministrativa nell’attività di pianificazione urbanistica.

Resistono la Regione Puglia ed il Comune di Modugno.

Viene eccepita la carenza d’interesse qualificato alla proposizione dell’impugnativa; nel merito, ne viene sostenuta diffusamente l’infondatezza con memorie difensive.

In memorie difensive depositate in vista dell’udienza di discussione gli appellanti insistono su fatti ulteriori costituiti dalla sopravvenuta inequivoca dismissione della cementeria; la Regione sulla riscontrata diffusa presenza di amianto sulle aree in cui era situata la cementeria.

Alla pubblica udienza del 13 marzo 2007 la causa è stata ritenuta in decisione.

DIRITTO

1.- Gli appellanti si dolgono della avvenuta trasformazione della destinazione delle aree di cui sono proprietari, nel territorio del Comune di Modugno, da zona di espansione residenziale privata e/o pubblica a parco urbano (destinazione urbanistica prevista nel previgente p.d.f.) senza il beneficio del 20% di edificabilità del suolo dell’ex ferriera; ciò, per effetto del procedimento indicato nella pregressa esposizione in fatto e dell’accoglimento dell’osservazione n. 5.

2.- Può prescindersi dall’esame della eccezione di carenza d’interesse, essendo il ricorso infondato nel merito (cfr., sulla stessa questione, dec. n. 5931/2006).

3.- Sostengono gli appellanti col primo motivo che, con l’accoglimento dell’osservazione n. 5 - con la quale l’Amministrazione, paventando implicazioni di inquinamento ambientale da parte della esistente cementeria, proponeva di restituire alla zona C inclusa nei comparti A/50, A/51 e A/53 la destinazione agricola a parco urbano (ed estendendo la prescrizione anche al comparto A/52) - si è operato uno stravolgimento in radice delle previsioni dei progettisti (che avevano localizzato nell’area di proprietà degli odierni appellanti la nuova zona omogenea di espansione C4 - edilizia pubblica e privata), stralciando tout court buona parte delle aree da destinare ai nuovi insediamenti residenziali necessari al soddisfacimento delle esigenze rivenienti dalla proiezione di sviluppo demografico, avuto riguardo, anche, alla realizzazione della nuova stazione ferroviaria; con ciò sarebbero integrati i presupposti di una variante sostanziale al piano in itinere, con conseguente necessità di ripubblicazione del piano anche ai fini dell’intervento partecipativo degli interessati.

L’assunto non può essere condiviso.

Osserva invero il Collegio, alla stregua di orientamento giurisprudenziale consolidato, e ripercorrendo l’iter argomentativo di cui alla precitata decisione n. 5931/06, che la ripubblicazione del piano è in effetti necessaria (in uno con l’apporto partecipativo degli interessati), laddove, in qualunque momento della procedura che porta alla sua approvazione, si sia determinata una rielaborazione complessiva del piano stesso; per tale deve intendersi, peraltro, un mutamento delle caratteristiche essenziali del piano e dei criteri che alla sua impostazione presiedono (cfr., tra le tante, da ultimo, Sez. IV, 10 agosto 2004 n. 5492, 5 settembre 2003 n. 4977 e 25 novembre 2003 n. 7782).

Orbene, su un piano generale, va rilevato che, dalla documentazione versata in atti, risulta che le modifiche di cui trattasi si muovono nella linea della più compiuta definizione delle scelte urbanistiche in ragione della valutazione di profili ambientali nella zona oggetto di conformazione, e non a livello di “profonda deviazione” dai criteri posti a base del piano stesso (cfr. Sez. IV, n.5492/2004 cit.); su un livello più particolare, va osservato poi che l’introdotta prescrizione, se può apparire penalizzante per gli interessi della proprietà degli appellanti, non riveste, ex se, ad avviso del Collegio, quel carattere di essenziale innovazione delle caratteristiche e dei criteri fondamentali del piano che, sola, può costituire presupposto per la rinnovazione delle indicate formalità.

4. - L’impugnata sentenza viene censurata, con gli ulteriori motivi di gravame, anche con riferimento alle argomentazioni svolte per il rigetto dei restanti cinque motivi del ricorso di primo grado in quanto il Tribunale non avrebbe in sostanza rilevato che l’Amministrazione ha esercitato il proprio potere discrezionale di pianificazione del territorio senza la necessaria attenta ed esatta rappresentazione delle situazioni di fatto, la doverosa assunzione di determinazioni logiche e non contraddittorie, nonché senza una adeguata rappresentazione degli interessi pubblici e privati.

4.1. - Sostengono gli interessati che, in sede di valutazione del rischio di inquinamento ambientale prodotto dal cementificio, l’Amministrazione ha omesso di considerare la circostanza della avvenuta chiusura dei forni della Cemensud e, soprattutto, la manifesta contraddittorietà tra il mutamento di destinazione dell’area a parco urbano e gli indirizzi programmatici approvati dal Consiglio comunale.

Correlativamente, il giudice di primo grado avrebbe omesso di sindacare, sotto il consentito profilo dell’errore di fatto e della grave e manifesta illogicità e contraddittorietà:
a) la chiusura e la dismissione dei forni della Cemensud, ipotetica fonte di inquinamento;
b) la contraddittorietà e l’illogicità manifesta tra l’accoglimento dell’osservazione n. 5 (e la conseguente eliminazione dei comparti A/50, A/51, A/52 e 53) e il mantenimento della destinazione residenziale per i comparti A/46, A/47, A/48 e C12, posti nella medesima zona della cementeria;
c) l’irrazionalità della osservazione n. 5;
d) la nuova destinazione urbanistica dell’area occupata dalla cementeria e dalla cava, in parte a zona D, con basso indice di copertura, in parte, a parco urbano e, in parte, ad area di salvaguardia ambientale.

Aspetti di illogicità e contraddittorietà che, ad avviso degli appellanti, avrebbero un rilievo perfino marginale rispetto allo iato ancor più stridente tra l’accoglimento dell’osservazione e la precedente localizzazione nella medesima area della nuova stazione ferroviaria e degli alloggi per i ferrovieri; contraddittoria sarebbe, in definitiva, la stessa destinazione a parco urbano di un’area che si assume potenzialmente insalubre.

I rilievi esposti non possono essere condivisi.

Va escluso ogni profilo di contrasto fra il mutamento di destinazione dell’area e gli indirizzi programmatici del Comune. Seguendo l’iter argomentativo degli appellanti va osservato che:
- risulta in atti che la Cemensud non aveva cessato del tutto l’attività e che residuavano comunque adempimenti connessi alla fase finale del processo produttivo; in ogni caso non poteva ragionevolmente escludersi, aprioristicamente, la possibilità di ripresa dell’attività potenzialmente inquinante, inoltre, come condivisibilmente rilevato dal primo giudice, significativi fenomeni di inquinamento acustico e ambientale erano riferibili al brillamento delle mine e al trasporto e scarico del materiale nei capannoni;
- la precedente localizzazione, nella medesima area, della stazione ferroviaria e degli alloggi per i ferrovieri non preclude la successiva ritipizzazione dell’area in base alla avvenuta considerazione dei predetti elementi di inquinamento ambientale; il che esclude l’attribuzione di ogni valenza, sul piano della razionalità delle scelte, al paventato “rischio di periferizzazione” della nuova stazione ferroviaria;
- la stessa destinazione a parco appare in linea con la esigenza della introduzione di un’area a verde tra abitato e fonti di inquinamento;
- parimenti, in linea col delineato intervento di abbattimento del fenomeno inquinante si colloca la destinazione dei suoli occupati dalla cementeria e dalla cava ad area di salvaguardia ambientale ed a parco (e, in parte, a basso indice di copertura);
- la specificità della prescrizione, inerente ad una particolare area del territorio, e la rilevata assenza di “profonda deviazione” dai criteri posti a base del piano escludono, ex se, profili di contrasto con l’impostazione generale ed il disegno urbano del piano stesso; ne discende, anche, la inconfigurabilità di profili di contraddittorietà ed illogicità con riguardo alla eliminazione di alcuni comparti rispetto al mantenimento di altri.

4.2.-Gli appellanti assumono che l’Amministrazione avrebbe disatteso senza adeguatamente motivare, le raccomandazioni degli organi tecnici.

In realtà, risulta in atti l’avvenuta considerazione delle indicazioni tecniche e, in particolare, il recepimento del parere C.U.R. (il piano è approvato alle condizioni di cui al parere C.U.R. n. 30/94 e lo stesso C.U.R. condivide parte dei rilievi S.U.R.: il che è evidente indice dell’avvenuta considerazione); altra questione è quella relativa al profilo della motivazione, non utilmente dedotto ove si ponga mente ai noti limiti derivanti dall’ampio grado di discrezionalità delle scelte pianificatorie.

4.3.- Sul punto della motivazione insistono gli appellanti in riferimento ad un preteso affidamento sull’edificabilità delle aree.

Va osservato, da un lato, che la pretesa ad una giustificazione analitica delle scelte trova limite nella stessa impostazione di fondo del piano in funzione, per tali aree, della realizzazione di una zona “intermedia” quale “filtro verde”; dall’altro, che correttamente il giudice di prime cure rileva che il riassetto organico del territorio non può essere vincolato dalle frammentarie determinazioni precedentemente adottate dall’Amministrazione.

4.4.- In ordine all’argomentazione secondo cui non compete all’Amministrazione comunale la verifica della compatibilità degli insediamenti produttivi con la tutela della salute e dell’ambiente in funzione di limite all’attività edilizia, condivisibilmente il primo giudice rileva che la possibilità di programmazione dell’assetto del territorio tenendo conto di fattori inquinanti o di mero disagio per la popolazione ben può convivere, senza entrare in rapporto di esclusione reciproca, con i poteri-doveri dell’autorità sanitaria in materia; in altri termini, l’esclusione della vocazione edificatoria di una data zona e la previsione di un’area a verde in ragione della presenza di rischio di inquinamento ambientale non appare ragionevolmente estranea all’ambito della funzione pianificatoria.

5.- Quanto esposto rende ragione della infondatezza dell’appello, restando altresì irrilevante, ai fini per cui è causa, la sopravvenienza di “nuovi eventi”, di cui è cenno in memoria 2 febbraio 2007.

Ciò non senza ulteriormente ribadire, da ultimo, che nella prospettazione degli appellanti sono in massima parte ravvisabili elementi che trovano nel contempo limite nell’ampio grado di discrezionalità che caratterizza le scelte amministrative nella materia che ne occupa, ove non viziate da profili di irrazionalità o illogicità (nella specie, non configurabili).

6.- Il ricorso va in conclusione respinto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione IV),
definitivamente pronunciando sul ricorso in appello indicato in epigrafe, lo rigetta.

Condanna gli appellanti al pagamento delle spese di giudizio, che si liquidano in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori come per legge in favore, in pari misura, della Regione Puglia e del Comune di Modugno.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 13 marzo 2007 con l’intervento dei signori:
Stenio RICCIO Presidente
Costantino SALVATORE Consigliere
Luigi MARUOTTI Consigliere
Anna LEONI Consigliere
Bruno MOLLICA Consigliere, rel.

L'ESTENSORE                                            IL PRESIDENTE
Bruno Mollica                                              Stenio Riccio

IL SEGRETARIO
Rosario Giorgio Carnabuci

Depositata in Segreteria
Il 19/06/2007
(Art. 55, L. 27.4.1982, n. 186)
Il Dirigente
Dott. Giuseppe Testa 

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