AmbienteDiritto.it - Rivista giuridica - Electronic Law Review - Tutti i diritti sono riservati - Copyright © - AmbienteDiritto.it
Testata registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006
CONSIGLIO DI STATO Sez. IV, 19/06/2007 (C.c. 13/03/2007), Sentenza n. 3300
APPALTI - Affidamento degli appalti pubblici - Fuoriuscita di un’impresa da
un’a.t.i. (senza l’ingresso, al suo posto, di un’impresa nuova) - Possesso dei
requisiti - Principio di immodificabilità soggettiva dei partecipanti - Finalità
- Fattispecie: aggiudicazione definitiva appalto per lavori stradali, recesso di
un’impresa dall’a.t.i. ed intestazione della sua quota di partecipazione
all’impresa o alle imprese rimanenti - Art.13, c. 5-bis, l. n.109/94. Il
principio di immodificabilità soggettiva dei partecipanti alle procedure di
affidamento degli appalti pubblici, consacrato e cristallizzato dall’art.13,
comma 5-bis, l. n.109/94, deve intendersi, in particolare, giustificato
dall’esigenza di assicurare alle amministrazioni aggiudicatrici una conoscenza
piena dei soggetti che intendono contrarre con esse, al precipuo fine di
consentire un controllo preliminare e compiuto dei requisiti di idoneità morale,
tecnico-organizzativa ed economico-finanziaria dei concorrenti ed all’ulteriore
scopo di impedire che tale verifica venga vanificata od elusa con modificazioni
soggettive, in corso di gara, delle imprese candidate (cfr., da ultimo, Cons.
St., sez.V, 3 agosto 2006, n.5081). Nella specie, in conformità con la finalità
della disposizione, il principio di immodificabilità deve leggersi come inteso
ad impedire l’aggiunta o la sostituzione di imprese partecipanti all’a.t.i. e
non anche a precludere il recesso di una o più imprese dall’associazione
(ovviamente nel caso in cui quella o quelle che restano a farne parte risultino
titolari, da sole, dei requisiti di partecipazione e di qualificazione). Mentre,
infatti, nella prima ipotesi (aggiunta all’a.t.i., in corso di gara, di
un’impresa o sostituzione di un’impresa con un’altra nuova) resta impedito
all’amministrazione un controllo tempestivo e completo del possesso dei
requisiti anche da parte della nuova compagine associativa, con grave ed
irreparabile pregiudizio dell’interesse pubblico alla trasparenza delle
procedure finalizzate alla selezione delle imprese appaltatrici ed alla
affidabilità, capacità, serietà e moralità di queste ultime, nella seconda
(recesso di un’impresa dall’a.t.i. ed intestazione della sua quota di
partecipazione all’impresa o alle imprese rimanenti) le predette esigenze non
risultano in alcun modo frustrate. Pres. Salvatore - Est. Deodato - IMPREGILO
S.P.A. (Avv. CARBONE) c. A.N.A.S. S.P.A. e Autorità per la Vigilanza sui Lavori
Pubblici (Avvocatura Generale dello Stato), (riforma TAR LAZIO - ROMA Sezione
III n.368/2006). CONSIGLIO DI STATO Sez. IV, 23/07/2007 (C.C. 12/06/2007),
Sentenza n. 4101
www.AmbienteDiritto.it
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.4101/2007
Reg. Dec.
N. 687 Reg. Ric.
Anno 2007
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
Sul ricorso in appello n. 687/2007, proposto da IMPREGILO S.P.A.
rappresentato e difeso da: Avv. BENEDETTO GIOVANNI CARBONE con domicilio eletto
in Roma VIALE DI VILLA GRAZIOLI N.13
presso BENEDETTO GIOVANNI CARBONE
contro
A.N.A.S. S.P.A.
rappresentato e difeso l’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma
in via dei Portoghesi 12 presso l’Avvocatura Generale dello Stato
e nei confronti di
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI
rappresentato e difeso l’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio in Roma
in via dei Portoghesi 12 presso l’Avvocatura Generale dello Stato
per la riforma
della sentenza del TAR LAZIO - ROMA: Sezione III n.368/2006, resa tra le
parti, concernente AGGIUDICAZIONE DEFINITIVA APPALTO PER LAVORI STRADALI;
Visto l’atto di appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Visto il dispositivo di sentenza n. 354/2007;
Alla pubblica udienza del 12 giugno 2007, relatore il Consigliere Carlo Deodato
ed uditi, altresì, gli avvocati Carbone e l’Avv. dello Stato Corsini;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Con la sentenza appellata veniva respinto il ricorso proposto da Impregilo
S.p.A. avverso il provvedimento (prot. CDG-0046052-P in data 16 maggio 2006) con
cui l’ANAS S.p.A. ha preso atto della nullità del contratto n.57410 del 29
luglio 2005 (stipulato con essa ricorrente) avente ad oggetto i lavori di
connessione tra la S.S. n.36 ed il sistema autostradale di Milano nei Comuni di
Monza e di Cinisello Balsamo ed ha revocato la relativa aggiudicazione
dell’appalto disposta in data 16 dicembre 2003 in favore dell’a.t.i. Impregilo
S.p.A. - Secol S.p.A. e, con motivi aggiunti, avverso la determinazione (prot.
28018/ISP/DG del 26 luglio 2006) con cui il Servizio Ispettivo dell’Autorità di
Vigilanza sui Lavori Pubblici ha disposto l’archiviazione della richiesta di
riesame della delibera della medesima Autorità n.8 in data 8 febbraio 2006.
Avverso la predetta decisione proponeva rituale appello Impregilo, ribadendo le
censure dedotte in primo grado a carico delle determinazioni gravate ed
invocandone l’annullamento, in riforma della decisione appellata.
Resistevano l’ANAS e l’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici, difendendo la
legittimità del proprio operato, contestando la fondatezza delle doglianze
svolte a sostegno dell’appello e domandandone la reiezione.
Le parti illustravano ulteriormente le loro tesi mediante il deposito di memorie
difensive.
Alla pubblica udienza del 12 giugno 2007 il ricorso veniva trattenuto in
decisione.
DIRITTO
1.- Le parti controvertono sulla legittimità del provvedimento (prot.
CDG-0046052-P in data 16 maggio 2006) con cui l’ANAS S.p.A., su segnalazione
dell’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici, ha preso atto della nullità del
contratto n.57410 del 29 luglio 2005, in quanto stipulato con la sola Impregilo
(a fronte dell’aggiudicazione dell’appalto all’a.t.i. Impregilo - Secol e dopo
che la stessa ANAS aveva autorizzato il recesso della seconda società e la
concentrazione del rapporto con la prima), avente ad oggetto i lavori di
connessione tra la S.S. n.36 ed il sistema autostradale di Milano nei Comuni di
Monza e di Cinisello Balsamo ed ha revocato la relativa aggiudicazione, disposta
in data 16 dicembre 2003 in favore dell’a.t.i. Impregilo - Secol e della
determinazione (prot. 28018/ISP/DG del 26 luglio 2006) con cui il Servizio
Ispettivo della suddetta Autorità ha disposto l’archiviazione della richiesta di
riesame della delibera della medesima Autorità n.8 in data 8 febbraio 2006 (con
la quale era stata rilevata l’invalidità del suddetto contratto per violazione
dell’art.13, comma 5-bis, legge 11 febbraio 1994, n.109).
Il Tribunale di prima istanza, adìto da Impregilo, ha, in particolare,
riconosciuto la legittimità dei provvedimenti controversi, in quanto
correttamente fondati sul rilievo della violazione, nella stipula del contratto
con un soggetto (la sola Impregilo) formalmente diverso da quello aggiudicatario
(l’a.t.i. Impregilo - Secol), dell’art.13 comma 5-bis, legge n.109/94 (vigente
al momento della loro adozione ed interpretato quale divieto, assistito dalla
sanzione della nullità del contratto, di modificazione della compagine delle
associazioni temporanee di imprese nella fase procedurale corrente tra la
presentazione delle offerte e la definizione della procedura di aggiudicazione)
ed immuni dai denunciati vizi procedimentali, ed ha, pertanto, respinto il
relativo ricorso.
La società appellante critica la correttezza della pronuncia reiettiva gravata,
insiste nel sostenere la sussistenza delle violazioni dedotte con il ricorso
originario e conclude per la riforma della sentenza appellata e per il
conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati in primo grado.
L’ANAS e l’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici difendono, di contro, la
legittimità degli atti controversi, per come già riscontrata in prima istanza, e
concludono per la reiezione dell’appello e per la conferma della decisione
appellata.
2.- L’appello è fondato, alla stregua delle considerazioni di seguito esposte, e
va, conseguentemente, accolto.
3.- Con il primo motivo di appello Impregilo critica l’interpretazione e
l’attuazione dell’art.13, comma 5-bis, l. n.109/94 operate dai primi giudici ed
assunte a sostegno della pronuncia reiettiva gravata, sostenendo, in sostanza,
che un’attenta e coordinata analisi della ratio della disposizione e della
situazione di fatto alla quale la stessa è stata applicata avrebbero dovuto
condurre ad escludere quest’ultima dal perimetro dell’ambito applicativo della
norma.
3.1- Occorre, quindi, decifrare preliminarmente la funzione della disposizione,
definire, in coerenza con le finalità identificate, i contenuti della sua
portata precettiva e descrivere, da ultimo, i confini della fattispecie con la
stessa disciplinata, onde verificare l’ascrivibilità del caso di specie al
novero delle situazione soggette al relativo divieto (ed alla pertinente
sanzione di invalidità).
Il principio di immodificabilità soggettiva dei partecipanti alle procedure di
affidamento degli appalti pubblici, consacrato e cristallizzato dall’art.13,
comma 5-bis, l. n.109/94, deve intendersi, in particolare, giustificato
dall’esigenza di assicurare alle amministrazioni aggiudicatici una conoscenza
piena dei soggetti che intendono contrarre con esse, al precipuo fine di
consentire un controllo preliminare e compiuto dei requisiti di idoneità morale,
tecnico-organizzativa ed economico-finanziaria dei concorrenti ed all’ulteriore
scopo di impedire che tale verifica venga vanificata od elusa con modificazioni
soggettive, in corso di gara, delle imprese candidate (cfr., da ultimo, Cons.
St., sez.V, 3 agosto 2006, n.5081).
3.2- Così definita la ratio del divieto in esame, si deve, allora, rilevare, in
conformità con la finalità della disposizione (per come appena individuata), che
lo stesso deve leggersi come inteso ad impedire l’aggiunta o la sostituzione di
imprese partecipanti all’a.t.i. e non anche a precludere il recesso di una o più
imprese dall’associazione (ovviamente nel caso in cui quella o quelle che
restano a farne parte risultino titolari, da sole, dei requisiti di
partecipazione e di qualificazione).
Mentre, infatti, nella prima ipotesi (aggiunta all’a.t.i., in corso di gara, di
un’impresa o sostituzione di un’impresa con un’altra nuova) resta impedito
all’amministrazione un controllo tempestivo e completo del possesso dei
requisiti anche da parte della nuova compagine associativa, con grave ed
irreparabile pregiudizio dell’interesse pubblico alla trasparenza delle
procedure finalizzate alla selezione delle imprese appaltatrici ed alla
affidabilità, capacità, serietà e moralità di queste ultime, nella seconda
(recesso di un’impresa dall’a.t.i. ed intestazione della sua quota di
partecipazione all’impresa o alle imprese rimanenti) le predette esigenze non
risultano in alcun modo frustrate.
Nell’ipotesi da ultimo considerata, infatti, l’amministrazione, al momento del
mutamento soggettivo (che, se rilevante, deve intervenire dopo la fase di
qualificazione), ha già provveduto a verificare i requisiti di capacità e di
moralità dell’impresa o delle imprese che restano, sicchè i rischi che il
divieto in questione mira ad impedire non possono più verificarsi (non essendo
possibile, nella situazione considerata, l’ingresso nella compagine associativa
di imprese prive dei requisiti prescritti).
3.3- Così descritte ratio e portata precettiva della disposizione, -alla quale
rimane quindi estranea la tipologia cui è riconducibile quella che in questa
sede viene in rilievo- si deve, peraltro, osservare che, nel caso di specie,
riguardato in quella che è stata la sua evoluzione in concreto, non solo la
concentrazione del rapporto in capo alla sola Impregilo non ha determinato alcun
effettivo pregiudizio per gli interessi pubblici (sopra identificati) alla cui
tutela risulta preordinato il divieto in questione radicalmente sanzionato (non
essendo contestato il possesso da parte sua dei requisiti di moralità e di
capacità), ma il recesso di Secol, che costituisce il presupposto della stipula
del contratto solo con Impregilo, era stato espressamente autorizzato dall’ANAS
(che aveva, quindi, avuto modo di controllare contestualmente la permanenza in
capo alla sola società rimanente dei titoli di idoneità all’esecuzione
dell’appalto), sicchè la modifica soggettiva nella specie censurata
dall’Autorità si rivela, in quanto governata ed autorizzata dalla stessa
amministrazione aggiudicatrice (custode degli interessi pubblici protetti dalla
disposizione), del tutto incapace, anche in concreto (oltre chè in astratto,
come già rilevato), di determinare quel danno che il divieto in esame si
prefigge di scongiurare.
3.4- Alla riscontrata inapplicabilità della disposizione in rassegna al caso
(qui controverso) della fuoriuscita di un’impresa da un’a.t.i. (e senza
l’ingresso, al suo posto, di un’impresa nuova) prima della stipulazione del
contratto d’appalto consegue l’illegittimità del provvedimento dell’ANAS
impugnato in primo grado, siccome adottato sulla base dell’erroneo presupposto
della violazione dell’art.13, comma 5-bis, l. n.109/94 e dell’applicazione della
sanzione stabilita, per il caso dell’inosservanza del divieto ivi previsto,
dall’art.93, comma 3, del d.P.R. 21 dicembre 1999, n.554.
3.5- Per le medesime ragioni deve giudicarsi illegittimo anche il provvedimento
con cui l’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici ha disposto l’archiviazione
della richiesta di riesame della delibera n. 8/06 (con cui era stata rilevata
l’invalidità del contratto in questione), siccome fondato sulla stessa fallace
esegesi ed applicazione della normativa di riferimento, per come sopra
interpretata.
4.- L’accoglimento del primo motivo di appello esime il Collegio dalla disamina
delle ulteriori censure, da intendersi assorbite dalla presente decisione.
5.- Alle considerazioni che precedono conseguono, in definitiva, l’accoglimento
dell’appello e, in riforma della decisione gravata, l’annullamento dei
provvedimenti impugnati da Impregilo in prima istanza.
6.- La peculiarità della fattispecie controversa giustifica la compensazione tra
tutte le parti delle spese di entrambi i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, accoglie
l’appello indicato in epigrafe e, per l’effetto, in riforma della decisione
appellata, annulla i provvedimenti impugnati in primo grado; dichiara compensate
le spese di entrambi i gradi di giudizio;
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 12 giugno 2007, con
l’intervento dei Sigg.ri:
Paolo Salvatore Presidente
Pier Luigi Lodi Consigliere
Antonino Anastasi Consigliere
Vito Poli Consigliere
Carlo Deodato Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
Carlo Deodato
Paolo Salvatore
IL SEGRETARIO
Rosario Giorgio Carnabuci
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
li 23/07/2007
(art.55, L.27-4-1982, n. 186)
Il Dirigente
Giuseppe Testa
Vedi
altre:
SENTENZE PER
ESTESO
Ritorna alle
MASSIME della sentenza - Approfondisci
con altre massime:
GIURISPRUDENZA -
Ricerca in:
LEGISLAZIONE -
Ricerca in:
DOTTRINA
www.AmbienteDiritto.it
AmbienteDiritto.it - Rivista giuridica - Electronic Law Review - Tutti i diritti sono riservati - Copyright © - AmbienteDiritto.it
Testata registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006