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REPUBBLICA ITALIANA

N.5676/2007
Reg.Dec.
N. 2755 Reg.Ric.
ANNO 2003

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 2755 del 2003, proposto dalla società a.s. F.lli Pata di Pata Giuseppe & C., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giovanni Di Gioia e Domenico Tomassetti ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, piazza Mazzini n.27;
contro
il Ministero delle Politiche Agricole, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è per legge domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n.12;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria, Catanzaro Sez.I, n.3157/2002 del 28 novembre 2002, resa tra le parti;
visto il ricorso in appello con i relativi documenti;
visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione appellata;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti gli atti tutti della di causa;
alla pubblica udienza del 26 giugno 2007, relatore il Consigliere Domenico Cafini, uditi i difensori delle parti avvocato Di Gioia e avvocato dello Stato Nicoli;
ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. A seguito di verifica dell’Agecontrol, riportata in apposito verbale redatto in contraddittorio con il suo rappresentante legale, nei confronti della società F.lli Pata a.s. - che aveva ottenuto, con D.M. in data 20.9.1996, il “riconoscimento” di cui ai Regolamenti CE nn.2261 e 22622 del 1984 del Consiglio e nn.2366 e 2785 del 1985 della Commissione, nonché alle relative disposizioni nazionali di attuazione - venivano riscontrate irregolarità e violazioni della normativa comunitaria e nazionale, tali da integrare i presupposti per la revoca del detto “riconoscimento”, consistenti sostanzialmente, da una parte, nella mancata installazione di un meccanismo di pesatura delle olive e di un contatore elettrico distinto per l’impianto di triturazione, previsto dal Regolamento CE n. 2366/1998 e, dall’altra, nella omessa presentazione della dichiarazione relativa alle scorte superiori a cinquanta litri.

A ciò seguiva il decreto del Direttore Generale delle Politiche Comunitarie ed Internazionali del Ministero per le Politiche Agricole in data 2.8.2000, volto a disporre il “ritiro del riconoscimento” fino al termine della campagna olivicola 2000-2001, che, con tutti gli atti presupposti connessi e consequenziali, veniva impugnato dalla soc. F.lli Patta a.s. innanzi al TAR per la Calabria, sede di Catanzaro, la quale deduceva, a sostegno del gravame, censure di eccesso di potere e di violazione di legge sotto diversi profili, in particolare di violazione dei Regolamenti CE n. 2261/1984, n. 2262/1984 e n. 2366/1998 nonché della circolare del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali n.2/1998.

Ad avviso della società ricorrente, infatti, l’Amministrazione predetta, nel contestarle di aver lavorato per 61 giorni senza l’ausilio dell’apposita apparecchiatura per la pesatura delle olive, non aveva tenuto conto del fatto che ciò non era derivato dalla volontà della società medesima, che aveva provveduto invero ad “ordinare la bilancia automatica di pesatura” ad apposita ditta nel 1999, versando la relativa caparra; da tale violazione puramente formale, in ogni caso, non sarebbero potute derivare conseguenze sostanziali sul piano della alterazione dei dati riscontrati in ordine ai quantitativi di olive lavorate.

Per la società istante, inoltre, doveva contestarsi la veridicità dell’altro rilievo indicato nella determinazione sanzionatoria impugnata (mancanza della dichiarazione relativa alle scorte d’olio residue superiori a cinquanta litri possedute al 1°.11.1998, riguardanti le annate precedenti), in quanto tale rilevata omissione sarebbe derivata dal fatto che a quella data la ricorrente non possedeva alcuna scorta d’olio.

Nel gravame venivano dedotte, infine, anche le censure di difetto di motivazione e di istruttoria per non avere dato conto l’Amministrazione intimata delle contrarie ragioni opposte dalla società stessa nella propria memoria.

1.1. Con la sentenza in epigrafe specificata, l’adito TAR respingeva il ricorso, ritenendo l’operato del Ministero delle Politiche Agricole - sulla base degli orientamenti giurisprudenziali richiamati e delle circostanze in fatto risultanti dal verbale ispettivo dell’Agecontrol - indenne dai vizi di legittimità come sopra prospettati.

1.2. Avverso tale sentenza è stato interposto l’odierno appello, affidato dalla società F.lli Pata a.s., a censure sostanzialmente analoghe a quelle formulate nel giudizio di primo grado; questi, comunque, i rilievi mossi in sintesi nel ricorso in esame:
a) i primi giudici non avrebbero rilevato che la sanzione applicata nella specie era sproporzionata e adottata in violazione dell’art.13 del Regolamento CE n.2261 del 1984;
b) la stessa sanzione sarebbe stata illegittima anche perché il ritardo dell’installazione dell’impianto automatico di pesatura doveva al più determinare una diffida formale e non la revoca del riconoscimento di cui al D.M. 20.9.1996;
c) la sentenza impugnata avrebbe apoditticamente ritenuto irrilevanti le argomentazioni della ricorrente con riguardo alla mancata dichiarazione delle scorte d’olio superiori a cinquanta litri;
d) la gravata pronuncia avrebbe, infine, omesso qualsiasi motivazione in ordine a quanto dedotto nel ricorso originario con le censure di difetto di motivazione e di carenza di istruttoria.

Ricostituitosi il contraddittorio nella attuale fase di giudizio, l’Amministrazione delle Politiche Agricole ha replicato, con memoria datata 13.6.2007, alle argomentazioni ex adverso svolte, concludendo per il rigetto dell’appello, con conseguente conferma della sentenza impugnata.

Con un’articolata memoria, depositata in prossimità dell’udienza di discussione del ricorso, l’appellante ha ulteriormente illustrato le proprie tesi, insistendo per l’accoglimento dell’impugnativa proposta.

2. Costituisce l’oggetto del presente giudizio la legittimità del decreto, impugnato nel gravame originario, di “ritiro del riconoscimento” del frantoio oleario posseduto dalla società F.lli Pata a.s, dovuto essenzialmente al fatto che esso aveva “lavorato per almeno 61 giorni senza l’impianto automatico di pesatura…., determinando così l’inattendibilità dei dati produttivi registrati nella contabilità”.

2.1. Prima di esaminare la questione in cui s’incentra l’appello, occorre ricordare che, la Comunità Europea, dopo avere previsto uno specifico aiuto alla produzione di olio in favore degli olivicoltori comunitari e a condizione che le olive prodotte siano molite presso frantoi appositamente “riconosciuti”, aveva ritenuto necessario, a tali fini, il possesso da parte dei frantoi stessi di determinati requisiti, idonei a garantire il rispetto della normativa comunitaria, disponendo quindi, nel caso di perdita di requisiti qualificati come essenziali, la revoca definitiva del “riconoscimento”, ovvero, nel caso di carenze od omissioni, la revoca temporanea del medesimo.

Va premesso, altresì, che il sistema di aiuto comunitario, indicato nella normativa CEE e in quella attuativa interna, riconosce importanza particolare alla partecipazione dei frantoi nel procedimento finalizzato all’erogazione dell’aiuto menzionato: gli stabilimenti di molitura delle olive, infatti, alla stregua della detta normativa, possono considerarsi sostanzialmente degli intermediari mediante i quali l’aiuto comunitario perviene ai produttori aventi diritto, attribuendosi così agli stabilimenti stessi un potere di certificazione nei riguardi dell’attività dei produttori olivicoli, previa verifica del possesso di taluni presupposti e caratteristiche.

In altri termini, il c.d. “riconoscimento” attribuisce ai frantoi il potere di rilasciare un apposito modello attestante la produzione olearia (c.d. mod. F), che in definitiva costituisce il documento indispensabile per il conseguimento, da parte dei produttori richiedenti, dell’aiuto comunitario previsto in rapporto alla quantità di olio da loro effettivamente ottenuta.

Sull’attività svolta dagli stabilimenti di molitura delle olive e sulla correttezza formale della contabilità da essi tenuta, deve evidenziarsi poi che vigila un apposito organismo di controllo e monitoraggio (Agecontrol), con lo scopo di verificare l’avvenuto rispetto, da parte del produttore interessato, delle disposizioni normative comunitarie e nazionali dettate in materia, presupposto questo necessario ai fini della corretta attribuzione dei fondi comunitari, dovendo essere corredata, infatti, la domanda di aiuto comunitario di apposita certificazione, da parte di un frantoio “riconosciuto”, delle effettive quantità di prodotto riferito alle olive sottoposte a molitura.

Discende da quanto sopra che la verifica da parte dell’Agecontrol nei riguardi di uno stabilimento di molitura delle olive viene effettuata, soprattutto, per accertare la correttezza della contabilità tenuta dallo stabilimento medesimo, in mancanza della quale viene meno il “riconoscimento” attribuito e, con esso, la possibilità di rilascio della certificazione di produzione ai fini dell’assegnazione a favore del produttore dell’aiuto comunitario non in base alla resa forfettaria dei suoi terreni, stabilita dalla relativa disciplina per zone omogenee, bensì non con riguardo alla produzione effettiva dei medesimi terreni.

E’ di tutta evidenza quindi l'importanza della funzione connessa al “riconoscimento” degli stabilimenti di molitura delle olive e la necessità conseguente di una valutazione particolarmente rigorosa dell’adempimento, da parte dei medesimi, degli obblighi assunti al fine di ottenere il detto “riconoscimento”, costituendo in effetti tale istituto, come già osservato da questa Sezione, un momento centrale ai fini del corretto funzionamento del regime comunitario di aiuti da concedere agli olivicoltori, onde le norme che disciplinano i requisiti per conseguire e mantenere nel tempo tale riconoscimento vanno osservate con particolare rigore e il loro mancato rispetto legittima gli interventi sanzionatori dell’Autorità preposta, senza che sia dato distinguere tra violazioni di carattere formale o sostanziale, atteso che tali norme concorrono, in eguale misura, a garantire che gli oneri finanziari facenti carico alla Comunità europea siano correttamente attribuiti agli aventi diritto (cfr: Cons St., Sez. VI n.4808/2003 e, più recentemente, n.5092/2006).

D’altra parte, la normativa comunitaria in proposito appare di estrema chiarezza.

Da un lato, infatti, l'art. 13, par. 4, del Regolamento C.E.E. n. 2261 del 17.7.1984 stabilisce che nei confronti dei frantoi “riconosciuti” dagli Stati membri “il riconoscimento è revocato per un periodo proporzionale alla gravità dell'infrazione, se una delle condizioni di cui al paragrafo 1 non è più soddisfatta”; mentre il precedente par.1 prevede (alla lett. d), che gli stabilimenti di molitura delle olive s'impegnano a tenere “una contabilità di magazzino standardizzata conforme ai criteri da stabilire”.

Dall’altro, gli artt. 7, 8 e 9 del successivo del Regolamento C.E.E. n. 2366 del 30.10.1998, nel fissare le norme relative alla dotazione di un sistema automatico di pesatura delle olive e di registrazione del peso nonché alla installazione di un contatore elettrico distinto per gli impianti di triturazione (art.7) e alla tenuta della contabilità (artt.8 e 9), specifica il regime di controllo al quale debbono impegnarsi a sottostare i titolari dei frantoi, disposizioni queste per le quali il provvedimento di revoca può disporsi non solo in presenza di irregolarità contabili che concretizzino fattispecie di frode in danno della CEE, ma anche in presenza di irregolarità contabili costituenti inadempimento dell'obbligo di corretta tenuta della contabilità.

Quanto precede appare, d’altronde, in linea con quanto affermato dalla giurisprudenza, ormai consolidatasi, della Sezione, che sul punto ha ritenuto che il meccanismo del “riconoscimento” del frantoio, finalizzato al controllo della quantità di olio di oliva da ammettere al contributo comunitario, è correlato al presupposto della piena trasparenza dell'attività di molitura ed alla regolare tenuta della contabilità di magazzino, sicché anche semplici irregolarità del registro di lavorazione giustificano la revoca del predetto riconoscimento (cfr., ex multis, Cons. Stato, VI Sez., n.90/1987; n.6347/2003; n.5092/2006).

2.2. Ora, nel caso in esame, a seguito della visita ispettiva effettuata dall’Agecontrol, sono state rilevate, come avanti riferito, irregolarità nella contabilità, in base a cui è stato adottata l’impugnata revoca (cd. “ritiro”) del riconoscimento ex D.M. 20.9.1996 fino al termine della campagna olivicola 2000-2001.

Tale revoca è stata disposta a causa di accertate violazioni della normativa comunitaria e nazionale, in particolare per la violazione dell’art. 13 par.4 del Regolamento CEE n. 2261 del 1984, riguardante il preciso obbligo della regolare tenuta della contabilità di magazzino standardizzata, dal che la inattendibilità dei dati produttivi registrati nella contabilità medesima ai fini della definizione, con riguardo ai produttori che hanno sottoposto alla molitura le olive dei propri terreni presso il frantoio di cui trattasi, delle quantità di olio ammissibili all’aiuto comunitario per la campagna di commercializzazione dell’anno preso in considerazione.

In particolare, è stato accertato nel corso della suddetta visita ispettiva che non era stato installato dalla società ricorrente un meccanismo di pesatura delle olive e un contatore elettrico distinto per l’impianto di triturazione, previsto dal Regolamento CE n. 2366/1998, e che non era stata presentata, inoltre, la dichiarazione relativa alle scorte superiori a cinquanta litri.

2.3. Il giudice di primo grado ha respinto il gravame proposto, ritenendo nella sostanza che la misura del ritiro del riconoscimento di frantoio oleario è legittimamente adottabile non solo a fronte di irregolarità contabili che concretizzano una fattispecie di frode in danno della CEE, ma anche in presenza di irregolarità contabili che, come nella specie, costituiscono inadempimento dell'obbligo di corretta tenuta della contabilità, determinando indubbiamente tali irregolarità le carenze riscontrate in concreto dall’Agecontrol.

2.4. Tali statuizioni risultano indenni dai rilievi, come sopra specificati, mossi nell’odierno appello.

A) Deve ritenersi, infatti, quanto alla prima censura - secondo cui, da un lato, la sanzione applicata nella specie, diversamente da quanto ritenuto nella gravata pronuncia, sarebbe stata sproporzionata ed illegittima, potendo derivare dal contestato ritardo nell’installazione dell’impianto automatico di pesatura soltanto una diffida formale e non il disposto “ritiro” del riconoscimento di cui al D.M. 20.9.1996, e, dall’altro, che la pronuncia stessa avrebbe apoditticamente ritenuto irrilevanti le argomentazioni della ricorrente con riguardo alla mancata dichiarazione delle scorte d’olio superiori a cinquanta litri ed avrebbe omesso qualsiasi motivazione in ordine al rilievo riguardante il denunciato difetto di motivazione e di istruttoria - che sulla questione della revoca del “riconoscimento” dei frantoi oleari la Sezione ha avuto già occasione di pronunciarsi, rilevando, come già accennato, che tale provvedimento può essere adottato non solo nei casi di frode, ma anche in presenza di irregolarità, che conducono ad un giudizio negativo sulla idoneità della struttura a garantire il rispetto della normativa comunitaria.

Non può farsi dunque alcuna distinzione, come pretenderebbe appunto la parte appellante, tra violazioni di ordine formale e quelle di ordine sostanziale, concorrendo entrambe, in pari misura, qualora sussistenti, ad integrare i presupposti che legittimano il provvedimento di revoca del riconoscimento.

Peraltro, non può condividersi la doglianza secondo cui la disposta sanzione sarebbe sproporzionata, con conseguente violazione dell’art.13 del Regolamento CEE n.2261/1984, e secondo cui le irregolarità contestate non possono dar luogo al “ritiro del riconoscimento”, ma soltanto all’applicazioni di sanzioni amministrative pecuniarie; e ciò in quanto anche semplici irregolarità formali della tenuta del registro, che conducano ad un giudizio negativo sulla idoneità della struttura a garantire il rispetto della normativa comunitaria, implicano la sanzione del ritiro del riconoscimento. (in tal senso cfr. Cons. St., Sez. VI, n.6347/2003; n.5092/2006).

B) Anche il secondo rilievo dell’appello, con cui si sostiene che i primi giudici non avrebbero considerato la volontà della ricorrente di dotarsi di una bilancia automatica per la pesatura, già oggetto di acquisto ma non fornita, deve essere disatteso.

Premesso che, come già rilevato correttamente dall’Amministrazione e dal TAR, i ritardi supposti nella consegna di detta bilancia non costituiscono una valida ragione scriminante della condotta della ricorrente, comunque posta in violazione della normativa che impone ai titolari dei frantoi di dotarsi del necessario impianto automatico di pesatura prima della lavorazione delle olive, deve osservarsi che le prescrizioni normative, come quella relativa al sistema di pesatura automatico in questione, costituiscono presupposti necessari per la piena trasparenza affinché gli aiuti comunitari siano destinati in modo corretto.

Pertanto, solamente gli stabilimenti di molitura in possesso dei requisiti predetti possono ottenere il riconoscimento e mantenerlo, essendo necessario il concreto possesso e non la semplice intenzione di possedere.

In definitiva, la dotazione di un sistema di pesatura automatica costituisce, come evidenziato dalla difesa erariale, presupposto indispensabile perché gli aiuti comunitari siano destinati agli effettivi aventi diritto, anche perché la mancanza di tale dotazione, lungi dall’avere solamente rilevanza formale, ha comportato la inattendibilità dei dati produttivi registrati nella contabilità di magazzini, integrando, di conseguenza, gli estremi della violazione di cui all’art. 13 par.4 del Regolamento n. 2261/1984, contestata appunto dall’Amministrazione nel caso in esame.

C) Quanto, poi, al terzo rilievo mosso nell’atto di appello - con cui si evidenzia ancora che la dichiarazione delle scorte d’olio superiore a cinquanta litri non era stata resa nel caso in esame perchè alla data 1.11.1998 “non vi erano scorte di olio” - va rilevato che dal processo verbale di verifica emerge, al contrario, la sostanziale ammissione della ricorrente circa l’esistenza di una giacenza.

Anche tale motivo, pertanto, deve essere disatteso.

D) Nessun pregio, infine, può avere la quarta doglianza dell’appello, riferita al dedotto vizio per difetto di motivazione e carenza di istruttoria del provvedimento impugnato in prime cure, motivo che non sarebbe stato esaminato dai primi giudici.

Tale provvedimento infatti risulta adeguatamente motivato in relazione al verbale ispettivo suddetto, sottoscritto peraltro dal legale rappresentante della società ricorrente, e da questi, quindi, conosciuto. Peraltro nella specie sono stati eseguiti accertamenti istruttori congrui, che hanno costituito i presupposti che hanno poi determinato, come conseguenza automatica, la revoca del “riconoscimento “ in questione, di per sé derivante dal chiaro dettato legislativo.

Nella specie, dunque, sono risultati violati da parte della ricorrente specifici obblighi imposti dalla normativa comunitaria, con conseguente alterazione sostanziale dei quantitativi di olive destinate all’attività molitoria.

2.5. In conclusione, le irregolarità come sopra descritte denotano una insufficiente attendibilità dell’impianto di molitura in questione e sono, quindi, idonee a supportare l’impugnato provvedimento di revoca, fondato su una approfondita relazione dell’organismo preposto alle necessarie verifiche della quale va condiviso il giudizio di inattendibilità della contabilità standardizzata di magazzino formulato a sostegno della proposta di ritiro del riconoscimento, formulata, peraltro, in relazione ad una sola campagna olearia.

Appaiono pertanto corrette le statuizioni rese dai primi giudici nel ritenere legittimo l’operato dell’Amministrazione, in presenza delle puntuali circostanze rilevate nel menzionato verbale ispettivo dell’Agecontrol, applicativo della normativa di settore e dei principi giurisprudenziali richiamati.

2.6.. Il ricorso in appello deve essere, di conseguenza, respinto.

Sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare integralmente fra le parti le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione VI), decidendo definitivamente sul ricorso in epigrafe specificato, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dalla Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 26 giugno 2007 dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale - Sez.VI - nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei signori:
Claudio Varrone Presidente
Paolo Buonvino Consigliere
Domenico Cafini Consigliere est.
Aldo Scola Consigliere
Francesco Caringella Consigliere

Presidente
Claudio Varrone
Consigliere                           Segretario
Domenico Cafini                   Giovanni Ceci

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

il 02/11/2007
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)
Il Direttore della Sezione
Maria Rita Oliva

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