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REPUBBLICA ITALIANA

N.5335/2007
Reg.Dec.
N. 10158 Reg.Ric.
ANNO 2004
 

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 10158/2004 proposto dal sig. Danilo Mira, in proprio e quale legale rappresentante della ditta “Mira Danilo”, rappresentato e difeso dall’avv. Stefano Neri presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma, largo Toniolo 16,
contro
il Comune di Orvieto, in persona del Sindaco p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Tarantini, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via Morgagni 2/a, presso l’avv. Umberto Segarelli,
e nei confronti
della sig.ra Serena Attioli Scattoni, non costituitasi in giudizio,
per la riforma
della sentenza del TAR dell’Umbria 31 agosto 2004, n. 492;
visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune appellato;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti gli atti di causa;
relatore alla pubblica udienza del 12 giugno 2007, il Consigliere Paolo Buonvino;
udito l’avv. Police, per delega dell’avv. Stefano Neri, e l’avv. Giovanni Tarantini.
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:

F A T T O e D I R I T T O

1) - Con la sentenza impugnata il TAR ha respinto il ricorso proposto dall’odierno appellante, sig. Danilo Mira (in proprio e quale legale rappresentante della ditta omonima), per l’annullamento dell’ordinanza del dirigente del Settore Urbanistica del Comune di Orvieto in data 12 gennaio 2002, prot. n. 815 in data 17 gennaio 2002.

Ha premesso il TAR, in linea di fatto, che la ditta ricorrente aveva esercitato attività di estrazione (di pozzolana, mista a terra e tufo) nella cava sita in località Bardano del Comune di Orvieto, in base alla convenzione 18 giugno 1982, rep. 12853 ed alla concessione n. 5/359 in data 27 luglio 1982; che, scaduto il periodo di otto anni di durata della concessione, non avendo ottenuto il rinnovo, aveva sospeso l’attività dal 1997, continuando lo smistamento del materiale già estratto.

Ha ricordato, poi, il TAR che, con ordinanza prot. 6190 in data 5-11 aprile 2001, il Comune aveva disposto il corretto ripristino ambientale della parte della cava di proprietà Attioli (non invece della parte di proprietà dell’Istituto Diocesano per il Sostentamento del Clero, per la quale la ricorrente aveva chiesto il rinnovo dell’autorizzazione) e che, entro il termine prefissato (a seguito di proroga, il 12 luglio 2001) la ditta ricorrente aveva eseguito i lavori; in data 8 agosto 2001 era stato effettuato un sopralluogo, da parte dei tecnici comunali, che non aveva dato luogo a rilievi o contestazioni.

Tuttavia, hanno ricordato, ancora, i primi giudici, con ordinanza n. 815 in data 12-17 gennaio 2002, il Comune aveva disposto il ripristino ambientale della suddetta parte di cava, secondo le indicazioni tecniche contenute nella nota del geologo Trastulli (consulente della proprietaria dell’area); lo stesso TAR, al riguardo, ha anche sottolineato come in tale provvedimento si desse atto che la predetta nota tecnica “non risulta suffragata da elaborati che evidenzino in maniera puntuale i necessari interventi al fine di recuperare l’area”.

Dopo avere riassunto le censure svolte dal ricorrente, il TAR ha respinto il ricorso avendo ritenuto che gli atti concessori originari e le valutazioni tecniche intervenute nel procedimento finalizzato al ripristino ambientale dell’area di cava dismessa consentivano di individuare un parametro certo, ancorché sinteticamente definito, per la realizzazione degli interventi di ripristino/ricomposizione che la ditta ricorrente era tenuta ad effettuare; ciò perché l’articolo 7 della convenzione prevedeva: nei tre mesi successivi alla cessazione dell’esercizio di cava, la concessionaria “ha l’obbligo di provvedere al conguaglio dei residui di lavorazione e alla conseguente ricarica totale della zona di cava con terreno vegetale per tutto il materiale scavato e sistemazione della giacitura per i terreni circostanti”; in data 23 marzo 2001, in esito ad un sopralluogo al quale era presente il titolare della ditta ricorrente, la proprietaria aveva espresso (confermato) la volontà di riprendere possesso del terreno “ripristinato e reso idoneo … per lo svolgimento delle normali attività agricole”; l’area di cava era classificata zona agricola (in parte E1 - colture agricole - ed in parte E2 - carattere agroforestale); l’articolo 6 della l.r. n. 2/2000, al comma 2, disponeva che il progetto di coltivazione dovesse prevedere “la destinazione finale del terreno agli usi preesistenti o compatibile con le caratteristiche oggettive dei luoghi originari”.

Occorreva, perciò, distinguere, ad avviso dei primi giudici, tra l’esito finale degli interventi, come sopra esposto, dalle “modalità operative” - che non risultavano chiaramente formalizzate e dettagliate nella convenzione, e che (in assenza di una adeguata e coerente indicazione progettuale da parte della concessionaria) ben poteva individuare il Comune con propri provvedimenti; tali modalità operative, in particolare, venivano individuate nella nota tecnica; rispetto ad essa, gli “elaborati che evidenzino in maniera puntuale i necessari interventi”, di cui si ammetteva la mancanza, costituivano un elemento ulteriore, che sembrava dovere essere riferito, più che agli interventi stessi, alla loro localizzazione (posto che a tale funzione servivano gli elaborati grafici e che, per contro, alcune modalità operative erano indubbiamente prescritte nella nota tecnica, tanto che venivano specificamente censurate dalla ricorrente); ma, per il TAR, non era la mancanza di tale ulteriore dettaglio ad essere oggetto della contestazione della ricorrente, bensì i contenuti che dalla nota tecnica risultavano univocamente indicati.

E, invero, hanno rilevato, ancora, i primi giudici, il tecnico della proprietaria, sulla base delle risultanze sopra riportate, aveva ritenuto che le attività svolte dalla ricorrente, consistenti nel mero livellamento del piazzale di cava, non fossero sufficienti rispetto al parametro convenzionale (sopraindicato) ed aveva specificato talune modalità realizzative che il Comune ha recepito ponendole alla base del provvedimento impugnato.

Dopo avere sottolineato il fatto che non rilevava, ai fini del decidere e sotto lo specifico profilo istruttorio, la circostanza che non erano stati presi esplicitamente in considerazione elementi, quali la durata della coltivazione o il volume di materiale potenzialmente estraibile, o addirittura le vicende relative alla porzione di cava contigua avente una diversa proprietà, il Tribunale ha rilevato come non rilevasse neppure il fatto che il Comune aveva semplicemente recepito le valutazioni tecniche espresse dal geologo incaricato dalla proprietà; tale circostanza, invero, non appariva sintomo di tendenziosità o incompletezza dell’istruttoria svolta dal Comune, occorrendo, piuttosto, verificare se tali valutazioni, alla luce delle censure dedotte, fossero o meno inficiate da vizi logici che ne mettevano in discussione l’attendibilità; e neppure il fatto che in precedenza (vale a dire in sede di verifica di quanto disposto con l’ordinanza n. 6190/2001, o in occasione del sopralluogo dell’8 agosto 2001) si fosse trascurato di trarre sin da allora le debite conseguenze dall’incompleto adempimento da parte della ricorrente degli obblighi di riambientamento poteva precludere ora l’ulteriore esercizio dei poteri ordinatori (poteri da ritenersi esercitati, forse, in modo intempestivo ed apparentemente sollecitato dall’iniziativa del proprietario, ma, comunque, in modo doveroso).

Infine, ha sottolineato, ancora, il TAR, le modalità operative prescritte non apparivano viziate da travisamento, né da illogicità; infatti, era l’articolo 7 della convenzione che prevedeva l’utilizzazione del terreno vegetale (e non quindi dello scarto di cava, ancorché suscettibile di essere utilizzato anche per coltivazioni); era la medesima disposizione a richiedere, non soltanto la ricarica dell’area di cava in senso stretto, ma anche la “sistemazione della giacitura tra i terreni circostanti”, che esprimeva proprio la necessità di raccordare l’area, livellandola, ai suoli limitrofi, nella prospettiva di un continuum territoriale (esigenza evidente, se solo si considera la geomorfologia collinare dell’area interessata); infine, quanto alla prescrizione di uno spessore di almeno 1 metro di terreno vegetale, essa appariva congrua o comunque non illogica, se soltanto si considerava che la zona agricola circostante era caratterizzata da vigneti di pregio (e non da serre o campi di calcio, per i quali sarebbe stata sufficiente la pozzolana scavata) e che a tale utilizzazione poteva essere correlato l’obbligo di ripristino.

In conclusione, il TAR ha respinto il ricorso sottraendosi, il provvedimento impugnato, alle censure dedotte.

2) - La sentenza è impugnata dalla ditta originariamente ricorrente che ne deduce l’erroneità sotto ogni profilo.

Premesso che la convenzione del 1982 non avrebbe affatto precisato quali dovessero essere le specifiche modalità di ripristino ambientale, l’ordinanza impugnata avrebbe dovuto, logicamente e di conseguenza, contenere la puntuale descrizione delle stesse; ciò che, invece, avrebbe fatto del tutto difetto nell’atto impugnato, che non recava neppure gli elaborati tecnico-grafici; laddove, ricorda ancora l’appellante, egli aveva puntualmente provveduto a dare corso ai lavori di ripristino in precedenza ordinati - nel 2001 - con materiali di risulta e stoccaggio provenienti dalla cava stessa e che avrebbero dovuto essere ritenuti utili e sufficienti ad assicurare il ripristino, così come, del resto, in un primo tempo riconosciuto dallo stesso Comune, che ha poi modificato, immotivatamente, il proprio orientamento in una situazione di assoluta carenza istruttoria e puro e semplice richiamo ad un documento di parte (proveniente dalla proprietà dell’area di cava), in ogni caso, del tutto insufficiente - al contrario di quanto ritenuto dai primi giudici - a precisare la puntuale natura dell’intervento di ripristino stesso e la sua esatta localizzazione.

Deduce, inoltre, l’appellante che il difetto dell’attività istruttoria (che il TAR erroneamente non avrebbe rilevato) apparirebbe ancora più grave ed evidente dal momento che il Comune avrebbe semplicemente preso atto della relazione geologica del dott. Trastulli (tecnico di parte), senza effettuare la minima verifica tecnica in relazione agli effettivi obblighi di convenzione e senza permettere alla ditta ricorrente di poter contraddire alle argomentazioni della proprietaria dell’area di cava; del resto, compito della P.A. sarebbe stato quello di verificare, sulla base della convenzione e del Piano comunale per le attività estrattive, il ripristino e recupero dell’area, mentre i rapporti tra le parti non avrebbero potuto riguardare l’amministrazione stessa, in capo alla quale sarebbe rimasto solo il dovere di accertare l’attività di recupero dovuta, rimasta, invece, sostanzialmente imprecisata.

In ogni caso, l’attività di recupero effettuata nel 2001 sarebbe stata, per sua natura, del tutto conforme alla convenzione e alla logica di ripristino del terreno agricolo che - contrariamente a quanto affermato dai primi giudici - non sarebbe stato mai adibito a coltivazione della vite, essendo stato utilizzato a cava fin dal 1920.

3) - Resiste il Comune appellato che insiste per il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza impugnata.

Con memorie conclusionali le parti ribadiscono i rispettivi assunti difensivi.

4) - L’appello è fondato.

L’art. 7 della citata convenzione prevedeva, invero, che “entro tre mesi dalla data di cessazione dell’esercizio di cava, la Ditta concessionaria ha l’obbligo di provvedere al conguaglio dei residui di lavorazione e alla conseguente ricarica totale della zona di cava con terreno vegetale per tutto il materiale scavato e sistemazione della giacitura fra i terreni circostanti”.

Cessata l’attività estrattiva, il Comune, con ordinanza del 5 aprile 2001 ordinava alla ditta Mira di procedere “al corretto ripristino ambientale del sito di cava.....ed alla rimozione di tutti gli impianti e mezzi insistenti nell’area entro due mesi......”.

Con nota del 12 luglio 2001 (facente seguito a proroga del termine contenuto nell’ordinanza ora detta) la ditta appellante comunicava al Comune di avere ultimato i lavori.

Questi sono consistiti, come precisato dalla stessa ditta appellante, nel riporto, sui terreni, di materiale di “scarto” di cava e dello stesso materiale ivi rimasto stoccato e, cioè, pozzolana mista a terra utilizzata per giardinaggio e per i campi sportivi in erba.

L’8 agosto 2001 il Comune ha effettuato un sopralluogo senza formulare rilievi.

Successivamente, peraltro, ha proceduto a notificare alla ditta interessata l’ordinanza qui impugnata, del seguente tenore:
“il Dirigente, facendo seguito alle risultanze del sopralluogo del 08/08/2001........; considerato che i sigg.ri Scattoni, come risultante dal sopraccitato verbale, si sono riservati la facoltà di richiedere un parere tecnico per la corretta sistemazione finale del terreno......; preso atto della nota dell’avvocato Morcella Manlio per conto dei sigg.ri Scattoni e dell’allegato parere tecnico a firma del dott. geologo Sandro Trastulli; nell’allegato parere tecnico si evidenzia, tra l’altro, che la Ditta, oltre al riporto di terreno vegetale, dovrà ricaricare il materiale scavato in esubero per consentire, così, un più agevole raccordo con i terreni circostanti........con spessori di terreno vegetale non inferiore a mt. 1,00; considerato che la suddetta nota tecnica non risulta suffragata da elaborati che evidenzino in maniera puntuale i necessari interventi al fine di recuperare l’area agli usi preesistenti.......ordina.....il ripristino del sito.....secondo le indicazioni tecniche contenute nella nota a firma del dott. geologo Sandro Trastulli.....”.

Ebbene, così operando - come dedotto dall’appellante - l’amministrazione, dopo che, in sede di sopralluogo, non ebbe a formulare alcun rilevo proprio, si è, successivamente, puramente e semplicemente rimessa al giudizio tecnico espresso dall’altra parte interessata, senza esperire, al riguardo, alcuna propria specifica attività tecnico-valutativa volta a verificare se quanto asserito nella citata nota tecnica di parte rispondesse affettivamente a quanto richiesto dall’art. 7 della Convenzione del 1982.

In particolare, il Comune stesso ammetteva che la suddetta nota tecnica non risultava accompagnata da “elaborati in grado di evidenziare in maniera puntuale i necessari interventi al fine di recuperare l’area agli usi preesistenti”; ma, a sua volta, non redigeva alcun elaborato in tal senso; tenuto conto, però, del fatto che il ripetuto art. 7 della convenzione era formulato in termini del tutto generici in ordine alle modalità di ripristino dell’area (“conguaglio dei residui di lavorazione e alla conseguente ricarica totale della zona di cava con terreno vegetale per tutto il materiale scavato e sistemazione della giacitura fra i terreni circostanti”), ne consegue che preciso onere dell’amministrazione era quello di precisare, sulla base di propri autonomi accertamenti (ancorché da esperire in contraddittorio tra le parti) sotto quali puntuali profili l’attività di ripristino espletata dalla ditta interessata a seguito dell’ordinanza del 5 aprile 2001 non potesse essere ritenuta valida - e in quali precisi limiti - ai fini della soddisfazione degli obblighi dalla stessa convenzione (e, se del caso, dalla successiva disciplina normativa di settore) nascenti.

Gli elaborati tecnici mancanti, del resto, non valgono solo alla localizzazione dell’area, ma anche e soprattutto a definirne le attuali caratteristiche ed a precisare, rispetto a queste e al piano di campagna da recuperare, quali precisi interventi, in termini di necessari apporti volumetrici e altimetrici ai fini del riempimento, avrebbero dovuto essere effettuati dalla parte in vista del pieno rispetto degli oneri convenzionali.

Inoltre, il Comune ha aderito anche, acriticamente, a quei contenuti della nota tecnica di parte in cui veniva precisato che, “in merito allo spessore di terreno vegetale si ritiene che lo stesso non debba essere inferiore ad 1,0 m. in quanto uno spessore minore non potrà consentire la ripresa della pratica agricola caratteristica dell’intera zona con presenza di consistenti di vigneti di alto pregio enologico e paesistico”.

Sennonché, anche sotto tale profilo ha fatto difetto ogni attività da parte dei competenti organi tecnici comunali atta a verificare quale fosse, in realtà, al momento della stipula della convenzione, la situazione inerente alle colture agricole esistenti sia sul lotto di cava, sia sulle aree limitrofe all’epoca della stipula della convenzione e rapportare ad esse, motivatamente, le proprie determinazioni finali.

Vero che la convenzione prevedeva “la ricarica totale della zona di cava con terreno vegetale”; non di meno, la P.A. avrebbe dovuto appurare se la copertura effettuata dalla ditta qui appellante fosse o meno da considerare effettuata con terreno da considerarsi “vegetale” e in grado di assicurare la possibilità di effettuare le colture che, all’epoca della stipula della convenzione medesima, caratterizzavano la zona e, in particolare, sia l’area di cava che le limitrofe aree a vocazione agricola appartenenti ai sigg.ri Scattoni (eventuali modifiche significative in ordine alle coltivazioni, intervenute successivamente alla stipula della convenzione, non potendo far carico alla ditta interessata, l’onere convenzionale dovendo essere rapportato alla situazione colturale in atto al momento della stipula stessa); quanto allo spessore dello strato di terreno vegetale da stendere sull’area di cava (da rapportarsi alle dette colture), era pure onere dell’amministrazione precisarlo in base ad apposita, propria attività istruttoria ed avvalendosi, se del caso, dei necessari apporti tecnico-agronomici.

In definitiva, contrariamente a quanto ritenuto dal TAR, il difetto dell’attività istruttoria dedotto dall’appellante vizia inesorabilmente il provvedimento impugnato.

5) - Per tali motivi il presente appello appare fondato e va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata e in accoglimento del ricorso di primo grado, va annullata l’ordinanza in quella sede gravata; salvi restando gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione.

Le spese del doppio grado possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione sesta, accoglie l’appello in epigrafe e, per l’effetto, in accoglimento del ricorso di primo grado, annulla l’ordinanza in quella sede impugnata.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 12 giugno 2007 con l’intervento dei sigg.ri:
CLAUDIO VARRONE - Presidente
PAOLO BUONVINO - Consigliere est.
DOMENICO CAFINI - Consigliere
ALDO SCOLA - Consigliere
BRUNO ROSARIO POLITO- Consigliere

Presidente
Claudio Varrone

Consigliere                                   Segretario
Paolo Buonvino                             Vittorio Zoffoli

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

il 11/10/2007
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)
Il Direttore della Sezione
Maria Rita Oliva

 

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