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CONSIGLIO DI STATO
Sez. IV, 26 ottobre 2007 (C.C. 16/10/2007), Sentenza n. 5609
SALUTE – OGM – Indicazione nell’etichetta della presenza di materiale
derivato da OGM – Esenzione per il caso di contaminazione accidentale al di
sotto dell’1% - Alimenti destinati a lattanti e bambini – Sent. CGCE 26 maggio
2005. Alla luce dell’interpretazione della normativa comunitaria offerta
dalla Corte di giustizia delle Comunità europee (cfr. sent. 26 maggio 2005),
l’esenzione dall’obbligo di un’indicazione nell’etichetta di prodotti alimentari
della presenza di materiale derivato da taluni OGM, nel caso in cui tale
presenza derivi da una contaminazione accidentale e non superi un livello de
minimis dell’1%, si applica anche ai prodotti alimentari destinati
all’alimentazione particolare dei lattanti e dei bambini nella prima infanzia.
Pres. ed Est. Vacirca – Ministero della Salute (Avv. Stato) c. Codacons (avv.ti
Rienzi, Acerboni, Giuliano, Samengo e Sanitate) e Federconsumatori (avv.ti
Ursini e Sanitate) - CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV – 26 ottobre 2007 (C.C.
16/10/2007), sentenza n. 5609
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.5609/2007
Reg.Dec.
N. 5543 Reg.Ric.
ANNO 2002
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 5543 del 2002 proposto dal Ministero della
Salute in persona del ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici è domiciliato ex lege in Roma, via dei
Portoghesi n.12;
c o n t r o
- Codacons, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Rienzi, Francesco
Acerboni, Gino Giuliano, Alfredo Samengo e Nicola Sanitate ed elettivamente
domiciliato presso il proprio Ufficio legale in Roma, viale Giuseppe Mazzini n.
73;
- Federconsumatori, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Ursini e
Nicola Sanitate, ed elettivamente domiciliata presso l'Ufficio legale del
Codacons in Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 73;
e nei confronti
della Lega delle Cooperative, non costituita;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Roma,
Sezione III ter , n. 4235 del 2002;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Codacons;
Visti gli interventi in giudizio di:
- AIIPA - Associazione Italiana Industrie Prodotti Alimentari, rappresentata e
difesa dagli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Paolo Quattrocchi ed
elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Santa
Maria in Via n. 12;
- Adusbef, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Ursini e Nicola
Sanitate ed elettivamente domiciliata presso l'Ufficio legale del Codacons in
Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 73;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 16 ottobre 2007 il Presidente Giovanni
Vacirca;
Uditi, altresì, gli avv.ti Carlo Rienzi e Giuseppe Franco Ferrari;
FATTO E DIRITTO
Con ricorso notificato il 25 giugno 2002, il Ministero della salute ha proposto
appello avverso la sentenza del tribunale amministrativo regionale del Lazio,
sezione terza ter, n. 4235 del 14 maggio 2002.
Con tale sentenza il giudice di primo grado ha annullato il decreto del Ministro
della sanità, 31 maggio 2001, n.371, relativamente alla modifica da esso
apportata all'articolo 4, comma 1, ultimo periodo, del decreto ministeriale, 6
aprile 1994, n. 500, per la sola esenzione dall'indicazione delle tracce di OGM
nell'etichettatura degli alimenti per lattanti e di proseguimento.
Il giudice di primo grado ha ritenuto che la modifica introdotta dal decreto
ministeriale impugnato fosse volta a conformare l'obbligo di particolare
attenzione, posto a carico del produttore dall'articolo 3, comma 2, d.p.r. 7
aprile 1999, n. 128 (“Regolamento recante norme per l'attuazione delle direttive
96/5/CE e 98/36/CE sugli alimenti a base di cereali e altri alimenti destinati a
lattanti e a bambini”) e che tale novella escludesse la violazione dell'obbligo
nel caso in cui la presenza degli OGM, nonostante gli sforzi del produttore per
evitarla, si fosse realizzata a seguito di una contaminazione accidentale in una
proporzione non superiore all’1% dell'ingrediente alimentare.
Il tribunale amministrativo regionale ha respinto le eccezioni di
inammissibilità avanzate dalla pubblica amministrazione, fondate sulle
circostanze che il ricorso era stato proposto avverso un atto normativo non
impugnabile se non assieme all'atto applicativo ed avverso un mero atto di
recepimento di una disposizione comunitaria.
Il giudice di primo grado ha ritenuto legittima la disposizione impugnata nella
parte in cui prevede la tolleranza negli alimenti per lattanti e bambini di una
contaminazione accidentale di materiale derivato da organismi geneticamente
modificati in proporzione non superiore all’1%; su questo capo della decisione
non vi è impugnazione da parte del ricorrente originario e si è formato il
giudicato.
Il tribunale amministrativo regionale ha ritenuto la illegittimità della norma
impugnata, nella parte in cui il riferimento al regolamento (CE) n.49/2000
comporta una deroga alle norme peculiari sulla etichettatura degli alimenti per
lattanti e degli alimenti di proseguimento, consentendo che, nel caso di
contaminazione accidentale di tali prodotti con materiale derivato da OGM per
percentuali non superiori all’1% , tale presenza non debba risultare nelle
etichette.
Il Tar del Lazio ha fondato tale sua pronuncia sulla circostanza che gli
alimenti per lattanti (soggetti con meno di dodici mesi di età), come peraltro
quelli per bambini fino a tre anni, sono sottoposti ad una disciplina separata
da quella generale posta dalla direttiva 79/112/CEE del 18 dicembre 1978 e
relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati Membri
sull'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al
consumatore finale, ai quali si riferisce il regolamento (CE) 49/2000,
richiamato dal regolamento impugnato, che ha modificato il regolamento di cui al
decreto ministeriale 6 aprile 1994, n. 500.
Il giudice di primo grado ha rilevato che gli alimenti per lattanti e bambini
sono soggetti al regime peculiare dettato dall'articolo 1, comma 2, lett. b)
della direttiva 89/398CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli
Stati Membri concernenti prodotti alimentari destinati ad un’alimentazione
particolare, nonché al regime dettato dalla direttiva 91/391/CEE, che pone delle
regole, le quali derogano a quelle generali in materia di etichettatura poste
dalla direttiva n. 112 del 1979.
Il giudice di primo grado ha anche considerato che l'articolo 7 della direttiva
89/398/CEE prevede che anche ai prodotti destinati ad un'alimentazione
particolare e, quindi, anche ai prodotti alimentari destinati ai lattanti o
bambini nella prima infanzia in buona salute, si applichi la direttiva generale
79/112/CEE relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri
concernente l’etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari, nonché
la relativa pubblicità; ha rilevato, però, in proposito, che la stessa direttiva
91/ 321/CEE ha posto norme speciali non solo per promuovere e proteggere
l'allattamento al seno o per prevenire eventuali utilizzazioni improprie e
pregiudizievoli verso la salute del lattanti, ma perché le norme di
composizione, di etichettatura e di pubblicità di tali alimenti fossero conformi
ai criteri e alle finalità espressi nel codice OMS di commercializzazione dei
succedanei del latte materno; sicché si sarebbe creata una disciplina speciale
anche in materia di etichettatura degli alimenti per lattanti e bambini.
Il Ministero della salute ha dedotto che la pronuncia del Tar ha violato la
disposizione specifica contenuta nel regolamento comunitario n. 49/2000, che
consente di non segnalare in etichetta la presenza di OGM, se questa è
accidentale e non supera la percentuale dell’1%; in particolare il Ministero ha
rilevato che in nessuna delle direttive specifiche disciplinanti gli alimenti
per lattanti è contenuta una norma relativa all'etichettatura degli OGM e che,
perciò, le sole disposizioni applicabili sono le disposizioni contenute nel
regolamento n. 49/2000, che stabilisce la tolleranza dell’1% in caso di
contaminazione accidentale e l’inesistenza dell’obbligo di indicare
nell’etichettatura tale presenza accidentale.
L'amministrazione appellante ha riproposto la censura di inammissibilità della
impugnazione del decreto ministeriale rilevando che tale provvedimento, in
quanto atto normativo, sarebbe potuto essere oggetto di impugnazione soltanto
con il provvedimento conseguente di attuazione.
La AIIPA (Associazione italiana industrie prodotti alimentari) è intervenuta nel
giudizio di appello, sostenendo con argomentata memoria la posizione
dell'appellante. L'interveniente ha esposto, in particolare, che la disciplina
introdotta dal decreto ministeriale 371 del 2001 è attualmente la più
restrittiva nell'ambito della Comunità, ove l'impiego di materiale derivante da
organismi geneticamente modificati non conosce restrizioni; che gli operatori
italiani del settore, da essa rappresentati, hanno accettato le limitazioni
poste dallo Stato italiano per la possibilità di invocare la soglia di
tolleranza prevista nella misura dell’1% dal regolamento (CE) n. 49/2000 e di
non documentare l'esistenza di tale contaminazione accidentale nell'etichetta,
come è previsto per tutti i prodotti alimentari.
Il Codacons (Coordinamento delle associazioni per la difesa dell'ambiente e dei
diritti degli utenti e dei consumatori), ricorrente originario, costituitosi, ha
chiesto il rigetto dell'appello, deducendo, inoltre, l'inammissibilità
dell'intervento della Associazione italiana industrie prodotti alimentari,
perché diretto a sostenere soltanto gli interessi di una parte della categoria,
in quanto tra i produttori di alimenti per lattanti vi sono anche produttori di
alimenti biologici e di alimenti privi di organismi geneticamente modificati.
Sono intervenuti nel giudizio di appello anche l’Adusbef e la Federconsumatori,
che hanno chiesto il rigetto dell'appello.
Con decisione parziale n. 1313 dell’11 marzo 2003 la Sezione ha ritenuto
sussistenti la legittimazione e l’attualità dell'interesse a ricorrere del
ricorrente originario. Pertanto la censura, con la quale la Amministrazione
ripropone l'eccezione di inammissibilità del ricorso originario, è stata
respinta.
Con lo stesso provvedimento è stata rimessa alla Corte di giustizia delle
Comunità europee la soluzione della questione dell'ambito di applicazione del
regolamento (CE) n.49/2000 della Commissione, del 10 gennaio 2000, che modifica
il regolamento (CE) n. 1139/98 del Consiglio, nella parte in cui prevede che ai
prodotti alimentari destinati al consumatore finale o alla collettività non si
applichino i requisiti specifici supplementari in materia di etichettatura,
qualora “nei loro ingredienti alimentari o nei prodotti alimentari costituiti da
un unico ingrediente sia presente materiale derivato da organismi geneticamente
modificati....., assieme a qualsiasi altro materiale immesso in commercio ai
sensi del regolamento (CE) n. 258/97 e derivato da altri organismi geneticamente
modificati in proporzione non superiore all’1% dei singoli ingredienti o di un
prodotto alimentare contenente un unico ingrediente, purché tale presenza sia
accidentale...".
Con sentenza del 26 maggio 2005 la Corte di giustizia delle Comunità europee,
Seconda Sezione, ha dichiarato che “l’art. 2, n. 2, lett. b), del regolamento
(CE) del Consiglio 26 maggio 1998, n. 1139, concernente l’obbligo di indicare
nell’etichettatura di alcuni prodotti alimentari derivati da organismi
geneticamente modificati caratteristiche diverse da quelle di cui alla direttiva
79/112/CEE, quale modificato mediante il regolamento (CE) della Commissione 10
gennaio 2000, n. 49, deve essere interpretato nel senso che l’esenzione che esso
prevede dall’obbligo, stabilito dall’art. 2, nn. 1 e 3, del medesimo regolamento
di un’indicazione nell’etichetta di prodotti alimentari, della presenza di
materiale derivato da taluni OGM, nel caso in cui tale presenza derivi da una
contaminazione accidentale e non superi un livello de minimis dell’1%, si
applica parimenti ai prodotti alimentari destinati all’alimentazione particolare
dei lattanti e dei bambini nella prima infanzia”.
Con atto depositato il 18 maggio 2007 l’Amministrazione appellante ha riassunto
il giudizio e ha chiesto la fissazione di udienza.
Alla luce dell’interpretazione della normativa comunitaria offerta dalla Corte
di giustizia delle Comunità europee l’appello è fondato. L’esenzione
dall’obbligo di un’indicazione nell’etichetta di prodotti alimentari, della
presenza di materiale derivato da taluni OGM, nel caso in cui tale presenza
derivi da una contaminazione accidentale e non superi un livello de minimis
dell’1%, si applica anche ai prodotti alimentari destinati all’alimentazione
particolare dei lattanti e dei bambini nella prima infanzia. Pertanto la
sentenza impugnata, fondata su di una interpretazione restrittiva (risultata
errata) di tale normativa, deve essere riformata e il ricorso di primo grado
deve essere respinto anche nella parte concernente la disciplina della
etichettatura.
Attesa la complessità della questione sussistono giusti motivi per dichiarare
compensate tra le parti le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione quarta, accoglie
l’appello e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo
grado. Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione IV,
nella camera di consiglio del 16 ottobre 2007, con la partecipazione dei
signori:
Giovanni Vacirca Presidente, est.
Costantino Salvatore Consigliere
Vito Poli Consigliere
Anna Leoni Consigliere
Bruno Mollica Consigliere
IL PRESIDENTE ed ESTENSORE
GIOVANNI VACIRCA
IL SEGRETARIO
GIACOMO MANZO
Depositata in Segreteria
Il 26/10/2007
(Art. 55, L. 27.4.1982, n. 186)
Il Dirigente
Dott. GIUSEPPE TESTA
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