CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

per la Regione Siciliana, 24 Ottobre 2007, Decisione n. 1026

URBANISTICA - PROCEDURE E VARIE - Lottizzazione abusiva - Ordinanza ingiunzione per il pagamento della sanzione pecuniaria - Impugnazione - Giurisdizione esclusiva del G.A. La cognizione dell'impugnativa contro l'ordinanza di ingiunzione per il pagamento di sanzione pecuniaria per abusiva lottizzazione, emessa ai sensi dell'art. 51, l. reg. Sicilia 27 dicembre 1978 n. 71, spetta alla giurisdizione esclusiva del g.a., in applicazione della disposizione dell'art. 16, l. 28 gennaio 1977 n. 10, la quale devolve all'indicata giurisdizione amministrativa non solo i ricorsi giurisdizionali contro il provvedimento col quale la concessione edilizia viene data o negata, ma anche i ricorsi contro la determinazione e la liquidazione delle sanzioni. Pres. Barbagallo, Est. Corsaro - C.C. (avv. Scardina) c. Comune di Sommatino (avv. Rabiolo) - CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA per la Regione Siciliana - 24 ottobre 2007, n.1026
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 1026/07 Reg.Dec.
N. 1296 Reg.Ric.
ANNO 2006

IL CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

in sede giurisdizionale

ha pronunziato la seguente

D E C I S I O N E

sul ricorso in appello n. 1296/2006, proposto da CAPRARO CARMELA, vedova ed erede di Calogero Perconte, ricorrente in primo grado, rap-presentata e difesa dall’avv. Ignazio Scardina ed elettivamente domiciliata in Palermo, via Rodi 1, presso lo studio dello stesso;

c o n t r o

il COMUNE DI SOMMATINO in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Pietro Rabiolo ed elettivamente domiciliato in Palermo, via Tasso n. 4 presso lo studio dell’avv. Giuseppe Sireci;

per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia - Palermo (sez. III) - n. 1592/2005 del 19/7 - 15/9/2005;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’avv. P. Rabiolo per il comune di Sommatino;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;

Relatore il Consigliere Antonino Corsaro;

Uditi, alla pubblica udienza del 28 marzo 2007, l’avv. G. Corso, su delega dell’avv. I. Scardina, per l’appellante e l’avv. P. Rabiolo per il comune appellato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

F A T T O

Con ricorso n. 1047/1988 presentato innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia - sede di Palermo, notificato in data 11 maggio 1988, il sig. Perconte Calogero, coniuge dell’odierna appellante, impugnava l’ordinanza del 26 marzo 1988 che ordinava il pagamento di lire 96.000.000 per lottizzazione abusiva e ne chiedeva l'annullamento.

Esponeva che con atti stipulati il 23 febbraio, il 14 novembre e il 29 dicembre 1984, rispettivamente in not. Amendolia (il primo) e in not. Abbruscato (il secondo e il terzo) il ricorrente aveva alienato a diversi compratori tre lotti di terreno, per un totale di circa 4.800 mq. in territorio di Sommatino”. Il possesso era stato trasferito, in forza di atti preliminari, in data antecedente. Un quarto lotto, facente parte dello stesso complesso, era stato trattenuto dal proprietario ed abusivamente edificato (cfr. verbale di contravvenzione dello ufficio di polizia municipale del 4 settembre 1982). Entrata in vigore la normativa sulla sanatoria edilizia l'interessato aveva presentato domanda di condono (18 dicembre 1986) ed aveva quasi interamente versato la somma dovuta a titolo di oblazione”;

Col provvedimento impugnato il Sindaco di Sommatino, premesso che il lotto censito nel F. n. 12, part.lla n. 4, esteso mq. 4.800 era stato per tre quote alienato dal Perconte, che tutte e quattro le quote erano state abusivamente edificate e che l'operazione configurava lottizzazione abusiva, infliggeva al ricorrente la sanzione pecuniaria di L. 96.000.000, determinata ai sensi dell'art. 51 della L.r. 71/1978, in ragione cioè di lire 20.000 mq.; e assegnava un termine di trenta giorni per effettuare il pagamento, con minaccia, in difetto, di procedure alla riscossione coattiva ai sensi del R.D. 14 aprile 1910 n. 639”.

 
Venivano dedotti i seguenti motivi:

I - Violazione dell'art. 39 della L.r. 10 agosto 1985 n. 37; applicazione di norma abrogata; violazione dei principi in materia di successione delle leggi nel tempo.
La norma di cui il Comune aveva fatto applicazione (art. 51, comma 10, della L.r. 27 dicembre 1978, n. 71) era stata abrogata dall'art. 39 della L.r. n. 37/1985, onde non poteva farsi luogo all’applica-zione della sanzione prevista dall'art. 51 per le lottizzazioni abusive (lire 20.000 mq.).
Né avrebbe avuto rilevanza che si trattava di illeciti commessi nella vigenza della vecchia normativa, stante l’assenza di una norma transitoria, nella legge reg. n. 37/85, tale da conferire ultrattività alle norme urbanistiche precedenti abrogate.

II - Violazione e falsa applicazione dell'art. 18 della L. 28 febbraio 1985 n. 47 e dell'art. 1 della L.r. 10 agosto 1985 n. 37, violazione dei principi in materia di successione delle leggi nel tempo.
Secondo il ricorrente il provvedimento impugnato non si giustificava nemmeno alla stregua della nuova disciplina delle lottizzazioni abusive, introdotta dalle nuove disposizioni sopra richiamate ed alla quale il provvedimento impugnato non faceva cenno. E’ pur vero che la lottizzazione abusiva non è stata eliminata dalla legislazione sul condono edilizio (ed è stata anzi assoggettata a un regime di maggior rigore), tuttavia è stata eliminata la sanzione pecuniaria (quale era prevista dall'art. 51 della L.r. 71/1978) e sostituita da altra sanzione e ciò “… non autorizzava a ritenere che l'art. 18 della L. 47/1985 (operante in Sicilia in forza del richiamo contenuto nell'art. 1 della L.r. 37/1985 e della abrogazione dell’art. 51 della L.r. 71/1978) potesse trovare applicazione” al caso in esame. Il che troverebbe conferma nella previsione dell’ultimo comma, secondo cui le disposizioni di cui sopra si applicano agli atti stipulati ... dopo l'entrata in vigore della presente legge" (ossia dopo il 17 marzo 1985): mentre i contratti di compravendita in relazione ai quali è stato adottato l’atto impugnato sono stati conclusi tutti nel 1984 (23 febbraio, 14 novembre e 29 dicembre). Non poteva essere applicato l'art. 51 della L.r. 71/1978 perchè abrogato dall'art. 39 della L.r. 37/1985 (primo motivo) e neppure l'art. 18 della L. 47/1985 perchè esso riguarda le lottizzazioni abusive effettuate dopo il 17 marzo 1985 .
Il provvedimento sarebbe stato illegittimo perchè la norma non prevede alcuna sanzione pecuniaria per la lottizzazione abusiva, ma la diversa sanzione della acquisizione al patrimonio disponibile del Comune, dopo un procedimento che viene minutamente regolato.
Per effetto del combinato disposto delle norme richiamate resta rilevante il fatto della costruzione abusiva che sia stata realizzata sulla base della lottizzazione abusiva, ma rimane assorbito nella più generale disciplina degli abusi edilizi commessi prima del 1° ottobre 1983 (artt. 31 ss. L. 47/1985) o dopo quella data (art. 7 stessa legge)”.

III - Violazione dell'art. 51 della L.r. 27 dicembre 1979 n. 71.
Si deduceva l'illegittimità dell'atto anche sotto il diverso profilo che il ricorrente aveva alienato terreni agricoli ad usi agricoli, senza garantire alcuna edificabilità e pertanto non poteva parlarsi di lottizzazione abusiva alla stregua della giurisprudenza corrente prima della entrata in vigore dell'art. 18 della L. 47/1985 secondo la quale era necessaria, perchè fosse configurabile una lottizzazione abusiva, non soltanto la vendita di un terreno a più acquirenti, ma anche la contestuale realizzazione delle infrastrutture e la predisposizione delle opere di urbanizzazione idonee a soddisfare le esigenze dell'insediamento.

L’intimata amministrazione si costituiva in giudizio e chiedeva il rigetto.

Con sentenza n. 1592/05 il TAR rigettava il ricorso avente ad oggetto la sanzione pecuniaria prevista, per l’ipotesi della “lottizzazione abusiva”, dall’art. 51, comma 10, della L. n. 71/1978 che prevede che: “Gli atti giuridici aventi per oggetto unità edilizie costruite in assenza di concessione sono nulli, ove da essi non risulti che l'acquirente era a conoscenza della mancanza della concessione. La medesima disposizione vale nel caso di compravendita di terreni abusivamente lottizzati. In quest'ultimo caso a carico dell'alienante si applica una sanzione pecuniaria di lire 20.000 al metro quadro”. Secondo, poi, il successivo comma 12 “La sanzione è disposta con ordinanza del sindaco e la sua mancata applicazione costituisce danno nei confronti del comune”.
L’intero art. 51 della L. n. 71/1978 è stato successivamente abrogato dall'art. 39 della L.R. 37/85.

Dichiarava quindi il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione.

Osservava che il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo, in tema di sanzioni, si basa sulla distinzione tra sanzioni amministrative c.d. ripristinatorie o restitutorie (destinate a realizzare il medesimo interesse pubblico al cui soddisfacimento è preordinata la funzione amministrativa assistita dalla sanzione e nei confronti delle quali la posizione soggettiva ha natura e consistenza di interesse legittimo) e sanzioni amministrative afflittive o punitive (volte a garantire solo il rispetto della norma posta a tutela dell'interesse pubblico, e nei cui confronti vi è una posizione di diritto soggettivo, tutelabile innanzi al giudice ordinario) .

La sanzione stabilita dall'art. 51, comma 10, della L. reg. n. 71/1978, cit., non ha la finalità di assicurare il ripristino dell'area abusivamente lottizzata o di supplire, per equivalente, al ripristino, bensì una peculiare funzione puramente “punitiva” per cui l'opposizione del privato contro il provvedimento irrogativo rientra nella giurisdizione ordinaria (C.G.A., sez. giurisdizionale, n. 4 del 31 gennaio 1995 - conferma T.A.R. Sicilia - Catania, sez. II, n. 1078/1989).

Né potrebbe rilevare, in contrario, l’art. 16 della legge 28.1.1977 n. 10 (attribuzione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo di tutte le controversie in materia di rilascio di concessione, di determinazione e liquidazione del contributo e di sanzioni), in quanto tale disposizione, riferendosi testualmente alle “sanzioni previste dagli artt. 15 e 18”, richiama le sanzioni edilizie in senso tecnico (cioè sanzioni derivanti dall'adempimento di obblighi e di oneri relativi all'esercizio di determinate attività edilizie soggette a concessioni) e, pertanto, non può estensivamente applicarsi alla sanzione amministrativa prevista dall’art. 51 cit. per l’ipotesi di lottizzazione abusiva di terreni.

Appellava la citata decisione la parte soccombente, deducendo:
Il TAR Sicilia ha ritenuto che la sanzione amministrativa prevista per la lottizzazione abusiva dell’art. 51 co. 10 della L.r n. 71/1978 fosse impugnabile davanti al Giudice ordinario: non essendo ricompresa fra quelle contemplate dall’art. 15 della citata L. 10/1977 il cui contenzioso è affidato alla giurisdizione esclusiva del G.A dal successivo art. 16. Aveva posto a fondamento la decisione del CGA n 4 del 1995 che però era stata riformata dalle Sezioni Unite della Cassazione con sentenza n. 10326 del 1996.

Si è costituita l’appellata Amministrazione chiedendo il rigetto.

Alla udienza del 28 marzo 2007 la causa è stata trattenuta in decisione.

D I R I T T O

L’appello è da accogliere. Ed infatti la cognizione dell'impugnativa contro l'ordinanza di ingiunzione per il pagamento di sanzione pecuniaria per abusiva lottizzazione, emessa ai sensi dell'art. 51, l. reg. Sicilia 27 dicembre 1978 n. 71, spetta alla giurisdizione esclusiva del g.a., in applicazione della disposizione dell'art. 16, l. 28 gennaio 1977 n. 10, la quale devolve all'indicata giurisdizione amministrativa non solo i ricorsi giurisdizionali contro il provvedimento col quale la concessione edilizia viene data o negata, ma anche i ricorsi contro la determinazione e la liquidazione delle sanzioni.

L'opposizione avverso l'ordinanza - ingiunzione e in tema di sanzioni amministrative in materia edilizia spetta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Ed infatti la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, prevista dall'art. 16 della legge citata, rimasta ferma anche dopo l'introduzione della l. 24 novembre 1981 n. 689, in materia di sanzioni amministrative, in forza della espressa riserva di cui all'art. 12, nonché dopo la nuova disciplina dell'attività urbanistico - edilizia di cui alla l. 28 febbraio 1985 n. 47, ribadita dall'art. 34 d.lg. 31 marzo 1998 n. 80, come sostituito dall'art. 7 l. 21 luglio 2000 n. 205, riguarda tutte le controversie in cui viene in contestazione il momento autoritativo del rapporto tra p.a. e privato, nelle quali il giudice è chiamato ad accertare i presupposti che legittimano l'adozione del provvedimento impositivo; spetta invece al giudice ordinario conoscere delle questioni attinenti alla procedura coattiva di riscossione, laddove il privato contesti l'attività di realizzazione della pretesa creditoria in ragione o della illegittimità formale del titolo o del sopravvenuto venir meno del diritto di procedere esecutivamente.(Cass. s.u. 20317/06).

Conclusivamente l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata decisione, va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.

L’accoglimento dell’appello e l’annullamento della sentenza con rinvio al TAR esime il Collegio dall’esame degli ulteriori motivi di gravame, che restano, quindi, assorbiti. Spese al definitivo.

P. Q. M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando accoglie l’appello e, per l’effetto, annulla la sentenza impugnata e rinvia la causa al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia - Palermo.

Spese al definitivo.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo, dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio del 28 marzo 2007, con l’intervento dei signori: Giuseppe Barbagallo, Presidente, Claudio Zucchelli, Pietro Falcone, Antonino Corsaro, estensore, Filippo Salvia, Componenti.

F.to: Giuseppe Barbagallo, Presidente
F.to: Antonino Corsaro, Estensore
F.to: Loredana Lopez, Segretario

Depositata in segreteria
il 24 ottobre 2007
 

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