CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

per la Regione Siciliana, 21/11/2007, Decisione n. 1055

URBANISTICA E EDILIZIA - Installazione di cartelloni pubblicitari - Autorizzazioni temporanee alla collocazione - Strumento pianificatorio - Mancata adozione del Piano generale degli impianti (ex art. 36 c. 8 d.lgs. n. 570/1993) - Diniego dell’autorizzazione - Legittimità. In materia di rilascio di autorizzazioni temporanee alla collocazione di impianti pubblicitari mediante l'installazione di cartelloni, il diniego dell’autorizzazione, motivato dal Comune con riguardo alla mancata adozione del necessario strumento pianificatorio, è legittimo e perfettamente coerente con le statuizioni rese al riguardo dalla Corte Costituzionale (sent. n. 355/2002). Tale conclusione, lungi dal contrastare con l'art. 41 della Costituzione, introduce nei confronti dell'iniziativa economica un limite non irragionevole, preordinato com'è alla salvaguardia di una pluralità di beni di rilievo costituzionale, quali l'ambiente, l'arte, il paesaggio, la sicurezza della viabilità. Pres. Virgilio - Est. Trovato - G.B. PUBBLICITÀ s.n.c. (avv.ti Martella e Marchese) c. COMUNE DI MESSINA (avv. Tigano), (conferma Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Sezione staccata di Catania, II 20/07/2006, sentenza n. 1206). CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA per la Regione siciliana del 21/11/2007 (C.c. 18/04/2007), Sentenza n. 1055

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URBANISTICA E EDILIZIA - Installazione di cartelloni pubblicitari - Piano generale degli impianti (ex art. 36 comma 8 del d.lgs. n. 570/1993) - Duplice livello di intervento - Profili costituzionali. La tutela degli interessi pubblici presenti nella attività pubblicitaria effettuata mediante l'installazione di cartelloni si articola, nel decreto legislativo n. 507 del 1993, in un duplice livello di intervento: l'uno, di carattere generale e pianificatorio, mirante ad escludere che le autorizzazioni possano essere rilasciate dalle amministrazioni comunali in maniera casuale, arbitraria e comunque senza una chiara visione dell'assetto del territorio e delle sue caratteristiche abitative, estetiche, ambientali e di viabilità; l'altro, a contenuto particolare e concreto, in sede di provvedimento autorizzatorio, con il quale le diverse istanze dei privati vengono ponderate alla luce delle previsioni di piano e solo se sono conformi a tali previsioni possono essere soddisfatte. Quanto ai tempi di adozione del piano è applicabile il terzo comma dell'articolo 2 della legge n. 241 del 1990, che in via suppletiva pone a carico della pubblica amministrazione l'obbligo di concludere il procedimento entro trenta giorni, trascorsi i quali la medesima pubblica amministrazione è inadempiente. Il fatto che nel quadro normativo sia individuabile un termine entro il quale il comune deve dotarsi del piano generale degli impianti e non resti senza sanzione l'eventuale inadempienza, consente di concludere che al diritto di iniziativa economica è assicurata una protezione adeguata e pertanto di escludere che i privati possano essere autorizzati alla installazione di cartelli pubblicitari in mancanza di pianificazione territoriale. Corte Costituzionale 10/07/2002 Sentenza n. 355
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 1055/07 Reg.Dec.
N. 1359 Reg.Ric.
ANNO 2006

IL CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

in sede giurisdizionale ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sul ricorso in appello n. 1359/2006, proposto dalla
G.B. PUBBLICITÀ s.n.c.,
in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Silvano Martella e Giovanni Marchese, con domicilio eletto in Palermo, via Villa di Napoli n. 3, presso lo studio dell'avv. Guglielma Li Donni;
c o n t r o
il COMUNE DI MESSINA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Aldo Tigano, con domicilio eletto in Palermo, via Trentacoste n. 89, presso lo studio Allotta;
e con l’intervento ad opponendum
della AS.P.ES, ASSOCIAZIONE PUBBLICITÀ ESTERNA e della START AFFISSIONI s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’avv. Girolamo Calandra, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo, in Palermo, piazza Vittorio Emanuele Orlando n. 33;
per la riforma
della sentenza n. 1206, in data 20 luglio 2006 del Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Sezione staccata di Catania, II;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Messina;
Visto l’intervento ad opponendum della AS.P.ES, Associazione Pubblicità Esterna e della Start Affissioni s.r.l.;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il Consigliere Pier Giorgio Trovato; uditi, alla pubblica udienza del 18 aprile 2007, l’avv. S. Martella per la società appellante e l’avv. G. Calandra per le intervenienti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F A T T O

1. In data 28 gennaio 2003 la G.B. Pubblicità s.n.c. chiedeva al Comune di Messina, Ufficio pubblicità e affissioni (dipartimento 09), il rilascio di autorizzazioni temporanee alla collocazione di impianti pubblicitari in alcune zone del Comune.

Dopo avere avviato il procedimento, il Comune non adottava alcun ulteriore atto.

La società allora notificava diffida a provvedere e quindi ricorso contro il silenzio al Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, Sezione staccata di Catania.

Il Comune comunicava alla società la nota n. 329, in data 9 febbraio 2004, con la quale negava il rilascio delle autorizzazioni.

Il diniego conteneva i seguenti richiami motivazionali:
- nessuna autorizzazione può essere rilasciata finchè non sarà adottato il Piano generale degli impianti (ex art. 36 comma 8 del d.lgs. n. 570/1993);
- al fine di snellire l’esame per il rilascio di autorizzazioni temporanee, in attesa della adozione del Piano (giusta delibera n. 465 in data 19 dicembre 2002), sono stati approntati principi generali all’esame del Comitato tecnico;
- nessuna richiesta della G.B. Pubblicità s.n.c. sarebbe stata comunque presa in considerazione, avuto riguardo a morosità nei versamenti dell’imposta annuale di pubblicità (relativamente a 120 impianti pubblicitari siti in territorio comunale).

L’atto n. 329/2004 era impugnato avanti al Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, Sezione staccata di Catania, dalla G.B. Pubblicità s.n.c. che deduceva:
1) violazione di legge; eccesso di potere e carenza di presupposti, sull’assunto che i 120 impianti non erano di competenza comunale (ma dell’ANAS e della Provincia regionale);
2) eccesso di potere e carenza di presupposti non sussistendo la contestata morosità;
3) violazione e falsa applicazione di legge (artt. 3 e 36 del d.lgs. n. 507/1993); violazione dei principi costituzionali (artt. 41 e 97 Cost.), sostenendo la illegittimità di un atto comunale che rifiuti le autorizzazioni in via provvisoria in difetto di Piano generale degli impianti pubblicitari.

La ricorrente, oltre all’annullamento dell’atto impugnato, chiedeva il risarcimento dei danni.

2. Dopo sospensione cautelare disposta dal TAR, il Comune di Messina negava nuovamente l’autorizzazione con atto n. 3697 in data 26 ottobre 2004, che era impugnato dalla G.B. Pubblicità s.n.c. con motivi aggiunti e sospeso cautelarmente dal TAR.

3. Un secondo atto con motivi aggiunti era notificato dalla società per ottenere la nomina di un Commissario ad acta, incaricato della esecuzione delle pronunce cautelari.

Prima che si perfezionasse l’intervento commissariale, il Comune adottava però la deliberazione n. 1148, in data 30 dicembre 2005, con la quale revocava la deliberazione di Giunta municipale n. 465 del 6 luglio 2002, limitatamente alla parte in cui stabiliva di autorizzare il dirigente del settore Pubblicità e Affissioni a rilasciare autorizzazioni temporanee valide sino alla adozione del Piano generale degli impianti, sentito il parere espresso dal Comitato tecnico nominato con determina sindacale n. 399 del 21.11.2000, ai sensi dell’art. 29 bis del regolamento comunale sulla pubblicità sia per la installazione di nuovi impianti pubblicitari, sia per il mantenimento di quelli in atto esistenti.

Con ulteriori motivi aggiunti la G.B. Pubblicità s.n.c. impugnava anche quest’ultimo atto comunale, deducendo:
1) violazione di legge (art. 36 d.lgs. n. 507/1993 e legge n. 241/1990), eccesso di potere, travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, sui rilievi che:
- la delibera n. 465 del 6 luglio 2002, concretava nella sostanza un Piano degli impianti e come tale era strutturata;
- l’art. 29 del regolamento riguardante la imposta comunale sulle pubbliche affissioni regolava dettagliatamente le dimensioni e le tipologie dei cartelloni pubblicitari e il procedimento per il rilascio delle relative autorizzazioni, al di fuori del Piano generale; a tale impostazione si era attenuto il Commissario ad acta; non era prevista la adozione del Piano;
- la sentenza della Corte costituzionale n. 355/2002 non implicava un assoluto divieto di rilasciare le autorizzazioni in assenza di Piano;
- il Comune nell’esercizio del proprio potere in materia può e non deve fissare limiti all’affissione; tale potere era stato esercitato con la delibera giuntale n. 465/2002, conforme ai principi di legge (art. 3 d.lgs. n. 507/1993) e non incompatibile con la sentenza della Corte costituzionale;
- la mancanza del Piano non consentiva comunque il diniego della autorizzazione secondo gli indirizzi della giurisprudenza amministrativa (si citava TAR Puglia , Bari, 22 luglio 2004, n. 3220);
- il Comune avrebbe palesato la volontà di non emettere neppure in futuro il Piano;
2) eccesso di potere per sviamento della causa tipica; violazione dell’art. 97 Cost., sul rilievo che con l’atto impugnato il Comune avrebbe in realtà inteso bloccare l’attività del Commissario ad acta nominato dal TAR e riguarderebbe nella sostanza solo la posizione della ricorrente, mentre esisterebbero altre situazioni non risolte (in particolare impianti abusivi, pari, si assumeva, a circa l’80% degli impianti di pubblicità esistenti nel Comune);
3) violazione di legge (art. 21 quinquies della legge n. 241/1990), eccesso di potere, risarcimento del danno, in relazione al ritardo della Amministrazione nella adozione del Piano.

Resistevano il Comune di Messina nonchè l’AS.P.ES, Associazione Pubblicità Esterna e la Start Affissioni s.r.l..

4. Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, Sezione staccata di Catania, con sentenza n. 1206, in data 20 luglio 2006, disattendendo motivatamente un precedente orientamento, respingeva il ricorso e i motivi aggiunti, alla stregua dei principi fissati dalla Corte costituzionale con sentenza 10 luglio 2002, n. 355 e da questo Consiglio con decisione 24 giugno 2005, n. 399.

5. La sentenza è stata appellata dalla G.B. Pubblicità s.n.c. che ha riproposto i motivi di primo grado e ha censurato le argomentazioni reiettive del TAR.

Resistono il Comune di Messina nonchè la AS.P.ES, Associazione Pubblicità Esterna e della Start Affissioni s.r.l., che hanno svolto puntuali controdeduzioni.

Alla pubblica udienza del 18 aprile 2007, l’appello è passato in decisione.

D I R I T T O

1. L’appello è infondato.

Oggetto del contendere sono i seguenti atti comunali:
a) la nota dirigenziale n. 329, in data 9 febbraio 2004, con la quale si negava il rilascio alla G.B. Pubblicità s.n.c di autorizzazioni temporanee alla collocazione di impianti pubblicitari in alcune zone del Comune, sui rilievi che:

- nessuna autorizzazione può essere rilasciata finchè non sarà adottato il Piano generale degli impianti (ex art. 36 comma 8 del d.lgs. n. 570/1993);
- al fine di snellire l’esame per il rilascio di autorizzazioni temporanee, in attesa della adozione del Piano (giusta delibera n. 465 in data 19 dicembre 2002), sono stati approntati principi generali all’esame del Comitato tecnico;
- nessuna richiesta della G.B. Pubblicità s.n.c. sarebbe stata comunque presa in considerazione, avuto riguardo a morosità nei versamenti dell’imposta annuale di pubblicità (relativamente a 120 impianti pubblicitari siti in territorio comunale);
b) la nota n. 3697 del 26 ottobre 2004, con la quale il Comune negava nuovamente l’autorizzazione, confermando i motivi del diniego in precedenza espressi;
c) la deliberazione giuntale n. 1148, in data 30 dicembre 2005, con la quale si revocava la deliberazione di Giunta municipale n. 465 del 6.7.2002, limitatamente alla parte in cui in quest’ultima si stabiliva di autorizzare il dirigente del settore Pubblicità e Affissioni a rilasciare autorizzazioni temporanee valide sino alla adozione del Piano generale degli impianti, sentito il parere espresso dal Comitato tecnico nominato con determina sindacale n. 399 del 21.11.2000, ai sensi dell’art. 29 bis del regolamento comunale sulla pubblicità sia per la installazione di nuovi impianti pubblicitari, sia per il mantenimento di quelli in atto esistenti.

2. Osserva il Collegio che in materia sono intervenute le pronunce n. 355, in data 17 luglio 2002 della Corte Costituzionale e quella n. 399, in data 24 giugno 2005 di questo Consiglio.

Nella prima è stata dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale - sollevata in riferimento all’art. 41 della Costituzione - dell’art. 36 comma 8 del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, a norma del quale il comune non dà corso alle istanze per l'installazione di impianti pubblicitari, ove i relativi provvedimenti non siano già stati adottati alla data di entrata in vigore del presente decreto, né può autorizzare l'installazione di nuovi impianti fino all'approvazione del regolamento comunale e del piano generale previsti dall'art. 3.

La Corte ha affermato in particolare che:
- la tutela degli interessi pubblici presenti nella attività pubblicitaria effettuata mediante l'installazione di cartelloni si articola ..., nel decreto legislativo n. 507 del 1993, in un duplice livello di intervento: l'uno, di carattere generale e pianificatorio, mirante ad escludere che le autorizzazioni possano essere rilasciate dalle amministrazioni comunali in maniera casuale, arbitraria e comunque senza una chiara visione dell'assetto del territorio e delle sue caratteristiche abitative, estetiche, ambientali e di viabilità; l'altro, a contenuto particolare e concreto, in sede di provvedimento autorizzatorio, con il quale le diverse istanze dei privati vengono ponderate alla luce delle previsioni di piano e solo se sono conformi a tali previsioni possono essere soddisfatte;
- quanto ai tempi di adozione del piano è applicabile il terzo comma dell'articolo 2 della legge n. 241 del 1990, che in via suppletiva pone a carico della pubblica amministrazione l'obbligo di concludere il procedimento entro trenta giorni, trascorsi i quali la medesima pubblica amministrazione è inadempiente;
- il fatto che nel quadro normativo poc'anzi delineato sia comunque individuabile un termine entro il quale il comune deve dotarsi del piano generale degli impianti e non resti senza sanzione l'eventuale inadempienza, consente di concludere che al diritto di iniziativa economica è assicurata una protezione adeguata e pertanto di escludere che i privati possano essere autorizzati alla installazione di cartelli pubblicitari in mancanza di pianificazione territoriale. L'opposta opinione comporterebbe la completa vanificazione di quel livello generale di tutela degli svariati interessi pubblici sui quali questo tipo di attività potenzialmente incide, livello che costituisce il tratto caratterizzante della disciplina censurata. Essa, lungi dal contrastare con l'art. 41 della Costituzione, introduce nei confronti dell'iniziativa economica un limite non irragionevole, preordinato com'è alla salvaguardia di una pluralità di beni di rilievo costituzionale, quali l'ambiente, l'arte, il paesaggio, la sicurezza della viabilità.

In coerenza con tali principi, questo Consiglio, con la decisione sopra citata - dalla quale il Collegio ritiene di non discostarsi - ha affermato che:
- il diniego di autorizzazione, motivato dal Comune con riguardo alla mancata adozione del necessario strumento pianificatorio, è legittimo e perfettamente coerente con le statuizioni rese al riguardo dalla Corte Costituzionale;
- il richiamo operato dalla Corte ad una possibile tutela risarcitoria (non) appare tale da legittimare una statuizione di condanna al risarcimento in forma specifica mediante rilascio a titolo provvisorio delle richieste autorizzazioni, ove soltanto si consideri: a) che la tutela risarcitoria, nella prospettiva della pronunzia costituzionale, non si correla al diniego di autorizzazione in carenza di piano, in sé legittimo, ma presuppone necessariamente il previo accertamento dell’illegittimità dell’inerzia serbata dall’Amministrazione nell’adozione dello strumento pianificatorio, da farsi constare in sede giurisdizionale attraverso l’apposito strumento di tutela di cui all’art. 2 della legge n. 205 del 2000; b) che, in ogni caso, stante la discrezionalità da cui è connotato il potere autorizzatorio, non ricorrono le condizioni a cui l’art. 2058 cod. civ. subordina la reintegrazione in forma specifica, essendo configurabile esclusivamente una forma di tutela risarcitoria per equivalente dalla stessa Corte Costituzionale ritenuta idonea ad escludere il denunziato vulnus al principio di libera iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost..

Nella specie, in applicazione dei detti principi, non risulta applicabile la tutela risarcitoria nè in forma specifica (con il rilascio di una autorizzazione provvisoria), nè per equivalente non essendo stato utilizzato lo strumento di cui all’art. 2 della legge n. 205/2000 (a tal fine per quanto consta agli atti la G.B. Pubblicità s.n.c. ha proposto un autonomo ricorso sul quale è intervenuta la sentenza n. 459/2007 del Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, Sezione staccata di Catania).

Le cennate considerazioni comportano il rigetto dell’appello, con l’assorbimento di ogni altra censura svolta dall’appellante, risultando decisiva, ai fini della odierna pronuncia, quanto alla nota dirigenziale n. 329, in data 9 febbraio 2004 (e analogamente per la nota n. 3697/2004) l’affermazione secondo cui nessuna autorizzazione può essere rilasciata finchè non sarà adottato il Piano generale degli impianti (ex art. 36 comma 8 del d.lgs. n. 570/1993) e quanto alla deliberazione giuntale n. 1148, in data 30 dicembre 2005, i richiami alla sentenza n. 355/2992 della Corte costituzionale. In base ai principi in essa affermati appare poi inapplicabile il sistema di autorizzazioni provvisorie (ex delibera n. 465 in data 19 dicembre 2002) perchè contrastante con la norma primaria.

3. Nell’odierno giudizio non hanno rilievo infine le affermazioni circa l’avvenuto rilascio da parte del Comune di autorizzazioni provvisorie, sia prima che dopo il diniego opposto alla istanza della G.B. Pubblicità s.n.c., trattandosi di vicende al più utili ad evidenziare profili di violazione di legge e di eccesso di potere non incidenti sotto il profilo della legittimità del diniego, vincolato dalle disposizioni di legge, o addirittura di atti intervenuti nella imminenza del passaggio in decisione del ricorso di primo grado e quindi se mai impugnabili autonomamente avanti al TAR (come in effetti avvenuto, per quanto consta agli atti).

4. Sono peraltro ravvisabili giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese relative a questo grado di giudizio, avuto in particolare riguardo alla prolungata inadempienza dell’amministrazione comunale nell’adozione dello strumento pianificatorio all’uopo previsto dalla legge (cfr. la citata dec. n. 399, in data 24 giugno 2005 di questo Consiglio). Tale strumento, secondo quanto afferma il Comune in memoria difensiva del 4 aprile 2007 è stato infatti adottato solo con delibera giuntale n. 110 C in data 12 dicembre 2006.

P. Q. M.

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana in sede giurisdizionale respinge l’appello.

Compensa le spese di questo grado di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 18 aprile 2007 dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, con l'intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Pier Giorgio Trovato, estensore, Ermanno de Francisco, Antonino Corsaro, Filippo Salvia, Componenti.

F.to: Riccardo Virgilio, Presidente
F.to: Pier Giorgio Trovato, Estensore
F.to: Loredana Lopez, Segretario

Depositata in segreteria
il 21 novembre 2007
 

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