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registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006
BENI AMBIENTALI E CULTURALI - Legge quadro sulle aree protette - Interventi
all'interno di un parco prima dell'adozione del piano - Nulla osta dell'ente
parco - Necessità - Disposizioni di riferimento - Individuazione - L. n.
394/1991. L'operatività della L. n. 394 del 1991, art. 13, comma 1, nella
parte in cui stabilisce che "il rilascio di concessioni o autorizzazioni
relativi ad interventi, impianti ed opere all'interno del parco è sottoposto al
preventivo nulla-osta dell'Ente parco" e della correlativa sanzione penale,
prevista dal successivo art. 30, comma 1, non è subordinata alla previa
approvazione del piano e/o del regolamento del parco, di cui agli artt. 11 e 12
della stessa legge. Pertanto, una diversa interpretazione introdurrebbe, un
limite di dubbia costituzionalità alla obbligatorietà di una legge penale
eventualmente circoscritta (con applicazione della norma non uniforme nel tempo
e nel territorio) ai soli parchi retti dalle amministrazioni più diligenti
nell'ottemperare alle disposizioni della L. n. 394 del 1991 e non operante nei
tenitori di tutti gli altri, che rimarrebbero lasciati alla variabile iniziativa
individuale ed estemporanea di privati ed enti locali. Pres. Papa E. Est. Fiale
Imputato: Bronchi. (Rigetta, App. Firenze, 21 febbraio 2005). CORTE DI
CASSAZIONE Penale, Sez. III, 05/04/2007 (Ud. 13 dic. 2006), Sentenza n. 14183
AREE PROTETTE - Principio dell'unitarietà dei parchi nazionali - Funzione.
In materia di aree protette, la Corte Costituzionale ha sempre affermato e
ribadito il principio dell'unitarietà dei parchi nazionali (espressamente
contenuto nel D.P.R. n. 616 del 1977, art. 83, comma 2) rivolto, da un lato, ad
assicurare allo Stato poteri idonei a garantirne l'unitarietà di struttura e di
funzionamento e, dall'altro, a precludere alle Regioni di porre una disciplina
comunque idonea a pregiudicare siffatta unitarietà anche di gestione. Tale
unitarietà di disciplina deve riguardare tutti i parchi nazionali, sia già
esistenti sia di futura istituzione, non avendo il legislatore consentito una
diversità di regime tra di essi in quanto, pur se formati in tempi diversi, sono
comunque sorretti da un medesimo interesse e da identiche finalità (Corte Cost.,
sentenze n. 1029 del 1988 e n. 223 del 1984). Pres. Papa E. Est. Fiale Imputato:
Bronchi. (Rigetta, App. Firenze, 21 febbraio 2005). CORTE DI CASSAZIONE
Penale, Sez. III, 05/04/2007 (Ud. 13 dic. 2006), Sentenza n. 14183
URBANISTICA E EDILIZIA - BENI AMBIENTALI E CULTURALI - Modifiche urbanistiche
ed edilizie all'interno dei parchi (nazionali e regionali) - Triplice autonomo
controllo - Specifica valutazione in merito. In tema di aree protette, il
legislatore, per le modifiche urbanistiche ed edilizie all'interno dei parchi
(nazionali e regionali), prevede un triplice controllo: del responsabile
dell'ufficio tecnico comunale, al quale è demandato il rilascio del titolo
abilitativo edilizio (ai sensi del T.U.: D.P.R. n. 380/2001); dell'autorità
regionale o di quella delegata al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica (ai
sensi del D.Lgs. n. 42/2004); dell'autorità del parco (ai sensi della L. n.
394/1991). Sicché, la circostanza che il rilascio degli ultimi due provvedimenti
sia eventualmente attribuito, con legge regionale, ad un unico organo, non fa
perdere agli stessi la loro autonomia, con la conseguente necessità di una
duplice valutazione in merito (vedi, tra le decisioni più recenti, Cass., Sez.
3^: 15.12.2003, n. 47706; 20.6.2003, n. 26863; 12.5.2003, n. 20738; 11.1.2000,
n. 83; 13.10.1998, n. 12917. Nello stesso senso C. Stato, Sez. 4^, 28.2.2005, n.
714). Pres. Papa E. Est. Fiale Imputato: Bronchi. (Rigetta, App. Firenze, 21
febbraio 2005). CORTE DI CASSAZIONE Penale, Sez. III, 05/04/2007 (Ud. 13 dic.
2006), Sentenza n. 14183
UDIENZA PUBBLICA DEL 13/12/2006
SENTENZA N. 2073
REG. GENERALE N.23098/2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE TERZA PENALE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. PAPA Enrico
- Presidente -
Dott. TARDINO Vincenzo
- Consigliere -
Dott. SQUASSONI Claudia
- Consigliere -
Dott. FIALE Aldo
- Consigliere -
Dott. IANNIELLO Antonio
- Consigliere -
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso proposto da:
BRONCHI Santi, nato a Poppi (AR) il 28.8.1940;
avverso la sentenza 21.2.2005 della Corte di Appello di Firenze;
Visti gli atti, la sentenza impugnata ed il ricorso;
Udita, in pubblica udienza, la relazione fatta dal Consigliere Dr. Aldo Fiale;
Udito il Pubblico Ministero, in persona del Dr. Izzo Gioacchino, il quale ha
concluso chiedendo il rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
La Corte di Appello di Firenze, con sentenza del 21.2.2005, confermava la
sentenza 24.3.2004 del Tribunale di Arezzo, che aveva affermato la
responsabilità penale di Bronchi Santi in ordine al reato di cui:
- alla L. 6 dicembre 1991, n. 394, art. 13, comma 1, e art. 30, comma 1, (per
avere eseguito - all'interno del Parco Nazionale delle "Foreste Casentinesi", in
area sottoposta altresì a vincolo paesaggistico ai sensi del D.Lgs. n. 490 del
1999, art. 163 - la ristrutturazione di parte di un fabbricato, consistita nella
realizzazione di una facciata di metri 13,40 in bozze e muratura in cemento con
n. 6 aperture e di un tetto per una superficie di mq. 52,93, senza avete
acquisito il nullaosta dell'Ente parco - acc. in Badia Pretaglia, il 10.7.2002
con opere in corso);
e, riconosciute circostanze attenuanti generiche, lo aveva condannato alla pena
di mesi uno di arresto ed Euro 500,00 di ammenda, concedendo i doppi benefici di
legge.
Avverso tale sentenza ha proposto ricorso il Bronchi, il quale ha eccepito
l'erronea interpretazione della L. n. 394 del 1991, art. 30, assumendo che la
sanzione penale prevista da tale norma non potrebbe trovare applicazione nel
caso (corrispondente a quello in esame) in cui non siano stati approvati il
piano ed il regolamento del parco.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il ricorso deve essere rigettato, perché infondato.
1. Ai sensi della L. 6 dicembre 1991, n. 394, art. 13, comma 1, (Legge Quadro
sulle aree protette), "il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad
interventi, impianti ed opere all'interno del parco è sottoposto al preventivo
nulla-osta dell'Ente parco" e detto nullaosta "verifica la conformità tra le
disposizioni del piano e del regolamento e l'intervento". La violazione
dell'art. 13 viene poi sanzionata penalmente dal successivo art. 30. In
relazione alle anzidette previsioni normative appare opportuno anzitutto
evidenziare che, all'interno dei parchi (nazionali e regionali), per le
modifiche urbanistiche ed edilizie, il legislatore prevede un triplice
controllo: del responsabile dell'ufficio tecnico comunale, al quale è demandato
il rilascio del titolo abilitativo edilizio (ai sensi del T.U.: D.P.R. n. 380
del 2001); dell'autorità regionale o di quella delegata al rilascio
dell'autorizzazione paesaggistica (ai sensi del D.Lgs. n. 42 del 2004);
dell'autorità del parco (ai sensi della L. n. 394 del 1991).
La circostanza che il rilascio degli ultimi due provvedimenti sia eventualmente
attribuito, con legge regionale, ad un unico organo, non fa perdere agli stessi
la loro autonomia, con la conseguente necessità di una duplice valutazione in
merito (vedi, tra le decisioni più recenti, Cass., Sez. 3^: 15.12.2003, n.
47706; 20.6.2003, n. 26863; 12.5.2003, n. 20738; 11.1.2000, n. 83; 13.10.1998,
n. 12917. Nello stesso senso C. Stato, Sez. 4^, 28.2.2005, n. 714).
Tale pluralità di controlli si spiega e si giustifica in virtù della loro
finalizzazione alla salvaguardia di valori ed interessi diversi: il permesso di
costruire, invero, tutela lo sviluppo ordinato del territorio in conformità alla
pianificazione urbanistica; l'autorizzazione paesaggistica inerisce alla forma
del territorio medesimo; il nulla-osta dell'Ente parco si correla ad interessi
più spiccatamente naturalistici concretamente perseguiti.
La specialità della Legge Quadro n. 394 del 1991 - rispetto alla normativa
diretta alla regolamentazione dell'assetto territoriale ed alla protezione del
paesaggio e delle bellezze naturali nella gestione del medesimo territorio - si
identifica nelle diverse configurazione ed estensione della tutela che all'Ente
parco fa capo, in quanto questa si rivolge alla flora, alla fauna, alle
formazioni geologiche, e prende in considerazione tutto il complesso delle
attività umane rilevanti nel territorio del parco. Ed è proprio questa
finalizzazione "naturalistica" che impone agli organi del parco di non
restringere la propria azione ad interventi semplicemente limitativi: infatti,
se il territorio avente pregio paesaggistico può essere tutelato anche con la
semplice inibizione della possibile alterazione ad opera dell'uomo, il fine
naturalistico, proprio del parco, impone invece iniziative "positive di
mantenimento e di miglioramento del sistema ecologico, senza le quali l'assetto
naturale tipico del parco non si conserva". La protezione del paesaggio e quella
del parco hanno sicuramente in comune, dunque, un fine conservativo, rivolto a
consentire la fruizione collettiva, rispettivamente, della bellezza
paesaggistica e di un territorio preservato nei suoi valori naturalistici. Al
parco spetta ulteriormente, però, una gestione promotrice della fruizione del
suo territorio, affinché questa non venga lasciata alla variabile iniziativa
individuale, estemporanea ed occasionale. Il parco, insomma, deve organizzare il
godimento pubblico, disciplinando il corretto uso delle sue risorse per i propri
fini istituzionali. La Corte Costituzionale ha appunto evidenziato, al riguardo
(sentenza n. 1029/1988), che i parchi rientrano nella materia "protezione della
natura" di cui al D.P.R. n. 616 del 1977, art. 83, che comprende "la
conservazione delle risorse naturali e la salvaguardia di un equilibrato assetto
del territorio nei suoi aspetti esteriori e nella sua strutturazione geofisica
(sentenza n. 1108/1988) e che va tenuta distinta da altre materie quali
l'urbanistica, i beni ambientali, l'agricoltura e le foreste etc.".
La L. n. 394 del 1991 prevede, però, il coordinamento degli interessi più
strettamente urbanistici e paesaggistici con le finalità proprie del parco e
stabilisce che esso si attui anzitutto attraverso gli strumenti del piano (art.
12) e del regolamento (art. 11) del parco, nei cui procedimenti di formazione
sono coinvolti anche la Regione e gli enti locali interessati. Tali strumenti si
pongono, dunque, come fondamentali per la composizione degli interessi
globalmente presenti nell'area protetta. Da ciò deriva, altresì, che gli organi
del parco, chiamati a pronunziarsi su un intervento programmato all'interno del
relativo territorio, devono avere anzitutto quali referenti di valutazione il
piano e/o il regolamento del parco medesimo.
2. Questa Terza Sezione - con la sentenza 18.10.1995, n. 10407, Di Felice ed
altri - ha affermato che "il nulla-osta previsto dalla L. n. 394 del 1991, art.
13 è inscindibilmente ed esclusivamente collegato alla verifica della conformità
dell'intervento progettato alle disposizioni del piano e del regolamento del
parco, rispettivamente previsti e disciplinati dalla medesima Legge Quadro,
artt. 12 ed 11, sulle aree protette", facendone discendere la conseguenza che,
fino all'approvazione di detti strumenti, non può trovare applicazione la
sanzione di cui alla stessa L. n. 394 del 1991, art. 30.
Anche nella giurisprudenza amministrativa è stato talora affermato che la L. n.
394 del 1991, art. 13, si applica solo dopo l'approvazione del piano e del
regolamento del parco. In attesa della formazione e approvazione di tali
strumenti, operano le misure di salvaguardia previste dall'art. 6 ed i divieti
di cui alla della L. n. 394 del 1991, art. 11, che possono essere integrati da
misure dettate dal provvedimento di istituzione dell'ente parco (così TAR
Toscana- Firenze, Sez 1^, 19.2.2002, n. 288).
3. Sempre questa Sezione però - con successive decisioni - ha affermato che il
rilascio di concessioni, permessi di costruire o autorizzazioni per interventi,
impianti e opere all'interno dei parchi è sottoposto al preventivo nulla osta
dell'Ente parco anche in assenza della previa approvazione del piano e del
regolamento di cui alla L. n. 394 del 1991, artt. 11 e 12, atteso che, in
assenza di tale approvazione, deve farsi riferimento ai piani paesistici
territoriali o urbanistici o agli altri eventuali strumenti di pianificazione
previsti dal citato art. 12, comma 7, i quali hanno validità sino al momento
della loro sostituzione con il nuovo piano (Cass., Sez. 3^: 19.3.1998, n. 3443,
Santercole; 11.10.1999, n. 11537, Caravante; 13.2.2004, n. 5863, Farina. Nel
senso della irrilevanza, al fine della necessità del nulla-osta di cui alla L.
n. 394 del 1991, art. 13, previa adozione del regolamento e del piano del parco,
vedi pure C. Stato, Sez. 5^, 20.8.2001, n. 4469, ove si afferma che la potestà
autorizzatoria può essere esercitata "tenendo conto dei principi comunque
emergenti dalla normativa di riferimento a tutela specifica delle finalità
sottese all'istituzione del parco).
Con la sentenza n. 11537/1999, in particolare, è stato rilevato che:
a) L'interpretazione alla quale essa ha aderito appare più conforme, anzitutto,
alla lettera della L. n. 394 del 1991, la quale - nella prima proposizione
dell'art. 13, comma 1 - detta la regola perentoria ed incondizionata che "il
rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed
opere all'interno del parco è sottoposto al preventivo nulla osta dell'Ente
parco". Con le proposizioni successive, invece, lo stesso art. 13 fissa i limiti
interni dei poteri devoluti alla suddetta amministrazione nel compiere la
valutazione disciplinando esclusivamente il contenuto che il provvedimento
permissivo deve assumere nonché i tempi entro cui deve essere rilasciato ed
introducendo, in caso di inerzia dell'ente, l'istituto del silenzio assenso.
La norma, pertanto, così come non
contiene alcun termine che subordini direttamente o indirettamente la vigenza e
l'applicabilità della prima disposizione all'esistenza del piano e del
regolamento menzionati dalla seconda, non può del pari essere interpretata nel
senso di perdita di efficacia dell'obbligo (di munirsi del nulla- osta)
stabilito dal legislatore nazionale in caso di mancata predisposizione dell'uno
e dell'altro strumento da parte dell'Ente parco e delle amministrazioni
cointeressate nei termini rispettivamente indicati dai precedenti artt. 12 ed
11. Il solo raccordo logico tra le due disposizioni dell'art. 13, comma 1, in
esame, consentito dalle espressioni usate dal legislatore e dalla loro
consecuzione, è semmai nel senso che:
- è la prima a costituire il presupposto della seconda, introducendo essa la
necessità di uno speciale provvedimento autorizzativo, vincolante non solo per
le amministrazioni destinatane del precetto (alle quali è attribuito il
potere-dovere di rilasciarlo) ma anche per tutti indistintamente i soggetti
interessati all'esecuzione di interventi edilizi di qualsiasi genere all'interno
di un parco;
- la seconda disposizione, invece, costituisce una tipica norma di azione,
perciò diretta al solo Ente parco, con cui il legislatore disciplina il
contenuto del provvedimento autorizzativo, limitandone la discrezionalità alla
verifica della conformità tra le disposizioni del piano per il parco e del
regolamento e l'intervento edilizio, nonché escludendo, così, che l'Ente parco
possa valutare i singoli interventi caso per caso e/o sostituirsi al Comune
nella verifica della conformità del progetto al piano regolatore generale
vigente (vedi C. Stato, Sez. 6^, 20.6.1997, n. 954).
b) Non è esatto che questa interpretazione ridurrebbe la richiesta del
nulla-osta ad un mero formalismo del tutto superfluo (in caso di mancanza del
piano e del regolamento), data l'inesistenza di una disciplina propria cui possa
riferirsi la valutazione dell'intervento progettato, perché la disposizione
della L. n. 394 del 1991, art. 12, dopo avere disciplinato il procedimento per
la formazione del "piano per il parco", dispone nel comma 7 che lo stesso
"sostituisce ad ogni livello i piani paesistici, i piani territoriali o
urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione", i quali restano, dunque,
in vigore per tutte le finalità cui è delegato il piano del parco fino al
momento della loro "sostituzione" per la predisposizione di quest'ultimo. Ciò è
pure previsto dal successivo art. 25 per il piano dei parchi naturali regionali,
che "ha valore anche di piano paesistico e di piano urbanistico e sostituisce i
piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello".
c) A queste stesse conclusioni conduce, del resto, anche l'interpretazione
logico-sistematica delle disposizioni di legge in esame: già prima di esse,
infatti, la L. n. 1511 del 1923, art. 4, sui parchi nazionali vietava la
manomissione e l'alterazione delle bellezze naturali e delle formazioni
geologiche e paleontologiche da determinarsi con successivo regolamento; e
quest'ultimo, approvato con R.D. n. 2124 del 1923, aveva disposto nell'art. 5
che "i Comuni, enti e privati, che intendono eseguire costruzioni, ricostruzioni
di qualsiasi genere ovvero aperture di nuove cave nel territorio del parco pel
quale sia stata fatta la notificazione di cui al precedente articolo, dovranno
ottenere la preventiva approvazione del progetto relativo dal Comitato esecutivo
dell'Ente, il quale potrà prescrivere la distanza, le misure e le altre norme
necessarie affinché le nuove opere non danneggino le finalità del parco, ne'
apportino alcuna alterazione all'aspetto ed allo stato delle cose..". Alla
stregua di tali precedenti normativi appare razionale ritenere che il nuovo art.
13 della L. n. 394 del 1991 abbia intaso rafforzare e non diminuire il ruolo
istituzionale degli enti parco, richiedendo sempre e comunque uno specifico
nulla-osta degli stessi per qualsiasi intervento, impianto od opera all'interno
dell'area protetta e prevedendo un autonomo reato in caso di realizzazioni
compiute senza averlo ottenuto.
d) Una diversa interpretazione introdurrebbe, infine, un limite di dubbia
costituzionalità alla obbligatorietà di una legge penale eventualmente
circoscritta (con applicazione della norma non uniforme nel tempo e nel
territorio) ai soli parchi retti dalle amministrazioni più diligenti
nell'ottemperare alle disposizioni della L. n. 394 del 1991 e non operante nei
tenitori di tutti gli altri, che rimarrebbero lasciati alla variabile iniziativa
individuale ed estemporanea di privati ed enti locali. Va ricordato, al
riguardo, che la Corte Costituzionale ha sempre affermato e ribadito il
principio dell'unitarietà dei parchi nazionali (espressamente contenuto nel
D.P.R. n. 616 del 1977, art. 83, comma 2) rivolto, da un lato, ad assicurare
allo Stato poteri idonei a garantirne l'unitarietà di struttura e di
funzionamento e, dall'altro, a precludere alle Regioni di porre una disciplina
comunque idonea a pregiudicare siffatta unitarietà anche di gestione. Tale
unitarietà di disciplina deve riguardare tutti i parchi nazionali, sia già
esistenti sia di futura istituzione, non avendo il legislatore consentito una
diversità di regime tra di essi in quanto, pur se formati in tempi diversi, sono
comunque sorretti da un medesimo interesse e da identiche finalità (vedi Corte
Cost., sentenze n. 1029 del 1988 e n. 223 del 1984).
4. Le argomentazioni come sopra svolte sono condivise da questo Collegio, sicché
deve concludersi nel senso che l'operatività della L. n. 394 del 1991, art. 13,
comma 1, (nella parte in cui stabilisce che "il rilascio di concessioni o
autorizzazioni relativi ad interventi, impianti ed opere all'interno del parco è
sottoposto al preventivo nulla-osta dell'Ente parco") e della correlativa
sanzione penale, prevista dal successivo art. 30, comma 1, non è subordinata
alla previa approvazione del piano e/o del regolamento del parco, di cui agli
artt. 11 e 12 della stessa legge.
In mancanza di tali strumenti, la valutazione spettante all'Ente parco, ai fini
dell'emissione del provvedimento di propria competenza, deve fare riferimento:
a) agli atti istitutivi del Parco;
b) alle deliberazioni, ordinanze ed altri provvedimenti eventualmente emanati
dagli organi di gestione dell'ente ai sensi delle norme istitutive;
c) alle misure di salvaguardia adottate;
d) ai piani paesistici o aventi
comunque valenza paesaggistica nelle disposizioni riguardanti gli aspetti
naturalistici e la tutela ecologica.
È fondamentale, comunque, che il provvedimento autorizzativo dell'Ente parco -
per la sua specialità rispetto ai diversi provvedimenti abilitativi
riconducibili alla normativa diretta alla regolamentazione dell'assetto
territoriale ed alla protezione del paesaggio e delle bellezze naturali - si
ricolleghi in modo peculiare alla configurazione ed estensione della tutela che
al parco fa capo, si da evitare indebiti sconfinamenti in valutazioni demandate
alle altre autorità preposte alla tutela più specifica degli interessi
urbanistici ed estetici.
5. Non sono condivisibili, pertanto, le argomentazioni svolte con i motivi di
gravame ed al rigetto del ricorso segue per il ricorrente, a norma dell'art. 616
c.p.p., l'onere delle spese del procedimento.
P.Q.M.
La Corte Suprema di Cassazione, visti gli artt. 607, 615 e 616 c.p.p., rigetta
il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 13 dicembre 2006.
Depositato in Cancelleria il 5 aprile 2007
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