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REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria,

Sede di Catanzaro Sezione Seconda

alla presenza dei Signori

GUIDO ROMANO Presidente
GIUSEPPE CHINE’ Giudice est.
ROBERTA CICCHESE Giudice

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

sul ricorso n. 1428/2005 proposto da Europaradiso International S.p.a., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Antonella Rotella, elettivamente domiciliata in Catanzaro, via Buccarelli n. 49, presso lo studio del dott. Marco Costantino,

contro

la Regione Calabria, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Paolo Falduto, elettivamente domiciliata in Catanzaro, via De Filippis n. 280, presso gli uffici dell’Avvocatura regionale;

per l’annullamento

della delibera della Giunta regionale n. 607 del 27.06.2005, con la quale si è disposto “di approvare la proposta di perimetrazione relativa alla revisione del sistema Regionale della ZPS, allegata alla presente deliberazione che ne costituisce parte integrante e sostanziale, contraddistinta con i numeri I, II, III, IV, V (formulari Standard Natura 2000) e in numero sei elaborati cartografici contraddistinti con le lettere A, B, C, D, E, F (Cartografia delle proposte ZPS)”;

e per la condanna
della Regione Calabria al risarcimento dei danni patiti e patiendi in conseguenza della esecuzione dell’illegittimo provvedimento impugnato.

VISTO il ricorso con i relativi allegati;
VISTO l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione resistente;
VISTI i documenti prodotti dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
VISTI gli atti tutti della causa;
RELATORE all’udienza pubblica dell’11 maggio 2007 il Dott. Giuseppe Chiné;
UDITI altresì i difensori delle parti come da verbale di udienza;

RITENUTO in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con il gravame in trattazione, la società ricorrente, avendo in precedenza stipulato contratti preliminari per l’acquisto di un vasto comprensorio ai margini del fiume Neto al fine di realizzare un importante complesso turistico - alberghiero, territorio individuato quale Zona di Protezione Speciale (ZPS), e pertanto assoggettato ai relativi vincoli, con la delibera di Giunta regionale n. 607 del 27.06.2005, allegando le ripercussioni economiche negative discendenti da quest’ultimo provvedimento, ha impugnato la predetta delibera, formulando una pluralità di censure.
In particolare, a sostegno del proposto gravame, ha denunciato i seguenti vizi: 1) Violazione della legge regionale quadro sulle aree protette n. 394/1991, nonché della legge regionale n. 10/2003, del d. lgv. n. 267/2000 e della legge n. 241/1990; Eccesso di potere sotto più profili; 2) Violazione della legge regionale n. 10/2003, del d. lgv. n. 267/2000, del D.M. 25.03.2005, del D.P.R. n. 357/1997, delle direttive 79/409/CEE e 92/43/CEE; Eccesso di potere sotto più profili.
Con il medesimo atto di gravame, ha spiegato domanda di risarcimento danni, instando affinché il Tribunale disponesse apposita consulenza tecnica per la quantificazione ovvero effettuasse la liquidazione in via equitativa.
Si è costituita in giudizio la Regione Calabria, deducendo l’integrale infondatezza del proposto gravame.
All’udienza pubblica dell’11 maggio 2007, sulle conclusioni rassegnate dalle parti, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. La decisione del presente gravame non può prescindere da una breve ricostruzione del panorama normativo di riferimento.

2. In attuazione della direttiva n. 79/409/CEE del 2 aprile 1979 (c.d. uccelli), con l’art. 1, comma 5, del d. lgv. 11 febbraio 1992, n. 157 e con l’art. 6 del D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, si è stabilito che le regioni e le province autonome provvedono ad istituire lungo le rotte di migrazione dell’avifauna “zone di protezione finalizzate al mantenimento ed alla sistemazione, conforme alle esigenze ecologiche, degli habitat interni a tali zone e ad esse limitrofi, provvedono al ripristino dei biotipi distrutti e alla creazione dei biotipi”.
Tali zone di protezione speciale (ZPS) fanno parte della rete ecologica europea denominata “Natura 2000”, di cui all’art. 3 del D.P.R. n. 357/1997.
Ad esse, ai sensi dell’art. 6, comma 2, del D.P.R. n. 357/1997, si applicano le misure di conservazione di cui al precedente art. 4 nonché la “valutazione di incidenza” disciplinata dall’art. 5. Sotto quest’ultimo profilo, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che l’inclusione di un’area all’interno di una ZPS non ne implica la condizione di inedificabilità assoluta, bensì relativa, in quanto l’eventuale attività edificatoria è subordinata al giudizio positivo nell’ambito della procedura di “valutazione di incidenza” che, per i progetti assoggettati a procedura di valutazione di impatto ambientale (VIA), è ricompresa all’interno di quest’ultima procedura, e ciò ai sensi dell’art. 5, comma 4, del D.P.R. n. 357/1997 (cfr. T.A.R. Puglia, sez. I, 11 settembre 2001, n. 3456).
Ai sensi dell’art. 30, comma 9, della legge regionale Calabria 14 luglio 2003, n. 10, recante “Norme in materia di aree protette”, i siti individuati sul territorio calabrese sulla base del loro valore naturalistico ed assurti a ZPS, “dando vita alla rete europea denominata <<Natura 2000>>, vengono iscritti nel Registro Ufficiale delle aree protette della regione Calabria”.

3. Pronunciando sul ricorso della Commissione europea, proposto ai sensi dell’art. 226 del Trattato, la Corte di giustizia CE, con la sentenza 20 marzo 2003, causa C-378/01 (Commissione c. Repubblica Italiana), ha dichiarato che “la Repubblica Italiana, non avendo classificato in misura sufficiente come zone di protezione speciale i territori più idonei, per numero e superficie, alla conservazione delle specie di cui all’allegato I della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, e successive modifiche, e delle altre specie migratrici che ritornano regolarmente in Italia, e non avendo comunicato alla Commissione tutte le informazioni opportune in merito alla maggior parte delle dette zone da essa classificate, è venuta meno agli obblighi che le incombono in virtù dell’art. 4, nn. 1- 3, della predetta direttiva”.
La Corte di Lussemburgo ha, in particolare, evidenziato che, in virtù dell’Inventory of Important Bird Areas in the European Community pubblicato nel 1989 (di seguito, “Inventario IBA 89”), studio sulle aree importanti per l’avifauna nel territorio comunitario, indicato dalla Commissione quale documento cui riferire una corretta delimitazione di ZPS, nel territorio italiano vi sarebbero 164 aree importanti per l’avifauna, per una superficie di ha 3.609.070, ma soltanto una minima parte di tali aree sarebbe stata interessata da perimetrazione come ZPS. Di qui la conclusione, tenuto anche conto dell’incapacità della Repubblica Italiana di individuare uno strumento scientifico più aggiornato dell’Inventario IBA 89, e pur riconoscendosi la natura giuridicamente non vincolante di tale Inventario, dell’inadempimento dell’Italia agli obblighi discendenti dall’art. 4, nn. 1 -3, della direttiva 79/409/CEE.
Alla pronuncia della Corte di giustizia ha fatto seguito la lettera di messa in mora, datata 19 dicembre 2003, con la quale la Commissione europea ha comunicato alla Repubblica Italiana che quest’ultima, omettendo di eseguire la decisione della Corte di Lussemburgo, era venuta meno agli obblighi imposti dall’art. 228, paragrafo 1, del Trattato. Di qui l’invito alla trasmissione di osservazioni in merito al contenuto della lettera di messa in mora.
Dopo aver raccolto le osservazioni della Repubblica Italiana, la Commissione, con il parere motivato del 14 dicembre 2004 emesso ai sensi dell’art. 228, paragrafo 2, del Trattato, ha accertato la mancata esecuzione della sentenza del 20 marzo 2003 ed ha invitato il Governo italiano “a prendere le disposizioni necessarie per conformarsi al presente parere motivato, adottando, entro due mesi dal ricevimento del medesimo, i provvedimenti che comporta l’esecuzione della sentenza pronunciata dalla Corte di giustizia il 20 marzo 2003 nella causa C-378/01, Commissione contro Italia, riguardante l’insufficiente designazione di ZPS ai sensi dell’art. 4, commi 1 e 2, della direttiva 79/409/CEE”.
Con il medesimo parere, la Commissione ha individuato complessivamente 61 IBA (Important Bird Areas), elencate nell’allegato IV, in relazione alle quali la Repubblica Italiana avrebbe dovuto delimitare nuove ZPS o ampliare le ZPS preesistenti. Quanto ai criteri di individuazione delle ZPS, la Commissione ha precisato che, come già chiarito dalla Corte di giustizia, può essere usato l’Inventario IBA 89, sia nella versione originaria, sia in quella oggetto di revisione nell’anno 2002, fermo restando l’obbligo per l’Italia, ove un’area presente nella versione originaria dell’Inventario sia stata cancellata nella versione più aggiornata, di prendere in considerazione l’area o le aree che hanno sostituito quelle cancellate (parere motivato, n. 31).

4. In seguito al parere motivato della Commissione europea, tenuto anche conto che nel medesimo parere la delimitazione di nuove ZPS sul territorio calabrese è stata individuata come una priorità (n. 17), il Ministero dell’Ambiente ha sollecitato, a più riprese, la Regione Calabria a provvedere in conformità alle indicazioni delle istituzioni comunitarie (note prot. 1838 del 24.02.2005 e prot. 7163 del 26.08.2005).
Il Dipartimento Ambiente della Regione Calabria, sulla base dell’Inventario IBA 89 e della relativa versione aggiornata nel 2002, ha quindi redatto una proposta di revisione delle ZPS sul territorio regionale, avente il duplice obiettivo di estendere la superficie delle ZPS già esistenti e di perimetrare nuove aree da sottoporre a tutela ai sensi della direttiva 79/409/CEE. Tale proposta ha tenuto conto anche del Rapporto sullo stato di attuazione della direttiva “uccelli” in Italia predisposto nel marzo 2004 dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio – Direzione per la Protezione della Natura.
La proposta del Dipartimento Ambiente della Regione Calabria è stata approvata con la delibera di Giunta regionale n. 607 del 27.06.2005, oggetto del presente gravame, con la quale sono state estese le superfici delle ZPS già esistenti sul territorio calabrese e sono state individuate le seguenti tre nuove ZPS: 1) “Costa Viola” (che include i territori compresi tra la Costa Viola ed il monte S. Elia); 2) “Marchesato e Fiume Neto” (che comprende le aree dell’Alto Marchesato e le foci dei fiumi Neto e Tacina); 3) “Alto Ionio Casentino” (che contiene aste di torrenti che dal Pollino sfociano sul mar Ionio).
Con la medesima delibera di Giunta regionale è stato dato mandato al Dirigente Generale del Dipartimento Ambiente di attuare le misure di conservazione prescritte dal D.P.R. n. 357/1997.

5. Dopo la proposizione del presente gravame, con l’art. 19 della legge regionale 21 agosto 2006, n. 7 sono stati aggiunti i seguenti commi all’art. 30 della legge regionale n. 10/2003: “9-bis – L’individuazione dei siti di cui al precedente comma è effettuata dalla Giunta regionale, previo parere vincolante della competente Commissione consiliare”; “9-ter – Gli atti in materia già esecutivi adottati nelle more dalla Giunta regionale, sono trasmessi alla competente Commissione consiliare per il prescritto parere”.
Con la trascritta previsione legislativa, oltre ad essere stata espressamente riconosciuta la competenza della Giunta regionale per la delimitazione delle ZPS, si è previsto un parere, obbligatorio e vincolante, della Commissione “Tutela dell’Ambiente” del Consiglio regionale. Tale parere, in virtù del comma 9-ter, deve essere necessariamente acquisito anche in relazione agli atti “già esecutivi” adottati nelle more dalla Giunta regionale, che, a tal fine, sono trasmessi alla competente Commissione consiliare per il prescritto parere.
In esecuzione della predetta disposizione legislativa, la deliberazione della Giunta regionale n. 607/2005 è stata trasmessa alla IV Commissione consiliare “Tutela dell’Ambiente” che, nella seduta del 20.11.2006, ha espresso il proprio parere negativo, invitando la Giunta regionale “ad avviare con estrema urgenza il procedimento di riformulazione del Piano delle ZPS”. Nella motivazione del parere, si evidenziano, tra l’altro, “carenze su dati, fonti e studi tecnico-scientifici sul campo utilizzati per la perimetrazione delle ZPS”.

6. Tanto rilevato, osserva il Collegio che la sopravvenienza legislativa costituita dal comma 9-ter dell’art. 30 della legge regionale n. 10/2003 ha inciso significativamente sulla delibera di Giunta regionale oggetto del presente gravame, in quanto – imponendo espressamente l’acquisizione del parere vincolante della competente Commissione consiliare – ne ha fatto dipendere l’efficacia dal tenore di quest’ultimo parere. In altri termini, la scelta legislativa di sottoporre anche gli atti di perimetrazione di ZPS già “esecutivi” alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 7/2006, al parere vincolante della Commissione consiliare “Tutela dell’Ambiente”, ha riaperto il procedimento amministrativo conclusosi con la delibera oggetto di gravame, imponendo che il contenuto di quest’ultima risulti conforme al medesimo parere.
Ed invero, sebbene in virtù dell’art. 9, lett. b) del D.L. 16 agosto 2006, n. 251 “Le Zone di protezione speciale (ZPS) si intendono classificate, ovvero istituite, dalla data di trasmissione alla Commissione europea da parte del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare dei formulari e delle cartografie delle medesime ZPS individuate dalle regioni”, appare evidente che la delibera della Giunta regionale costituisce l’atto con cui si manifesta definitivamente la volontà della Regione, il quale, pertanto, chiude l’iter procedimentale di competenza dell’Ente regionale.
Poiché, nel caso di specie, in esecuzione della citata disposizione legislativa, la Commissione “Tutela dell’Ambiente” del Consiglio regionale, nella seduta del 20.11.2006, ha espresso parere negativo in ordine al contenuto del piano di revisione del sistema regionale delle ZPS approvato con la delibera n. 607/2005, non può che ritenersi, in attuazione della chiara previsione legislativa, che detta delibera, non essendo conforme al parere vincolante della competente Commissione consiliare, non possa attualmente produrre alcun effetto. Ed invero, in virtù della già evidenziata riapertura del procedimento amministrativo, i competenti uffici regionali dovranno predisporre un nuovo piano di revisione delle ZPS sul territorio regionale, sul quale dovrà essere in seguito acquisito il parere vincolante della competente Commissione consiliare. In conformità a detto parere potrà successivamente deliberare la Giunta regionale, ai sensi del comma 9-bis dell’art. 30 della legge regionale n. 10/2003.

7. Le conclusioni che precedono, ad avviso del Collegio, non possono far dubitare della compatibilità con il diritto comunitario del comma 9-ter dell’art. 30 della legge regionale n. 10/2003.
Sebbene sia ormai acquisito il principio secondo cui le sentenze della Corte di giustizia CE, che applichino o interpretino una norma comunitaria, abbiano indubbiamente carattere di “sentenze dichiarative del diritto comunitario”, e come tali debbano essere applicate, con precedenza su eventuali norme di diritto interno confliggenti (cfr. C. Cost. 11 luglio 1989, n. 389), secondo il noto modello di risoluzione delle antinomie fondato sulla disapplicazione della fonte interna contrastante con quella sovranazionale (cfr. C. Cost. 8 giugno 1984, n. 170), il contenuto della disposizione legislativa regionale non sembra porsi in contrasto con la sentenza del 20 marzo 2003 (Commissione c. Repubblica Italiana), né, su di un piano più generale, con la direttiva 79/409/CEE.
A tale proposito occorre evidenziare che in base all’art. 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva, gli Stati membri classificano come ZPS “i territori più idonei in numero e in superficie” alla conservazione delle specie di uccelli sottoposte a protezione e, per le specie migratrici, tengono conto “delle esigenze di protezione della zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva per quanto riguarda le aree di produzione, di muta e di svernamento e le zone in cui si trovano le stazioni lungo le rotte di migrazione”, e che per la Corte di giustizia CE “sono i criteri ornitologici contenuti nei nn. 1 e 2 dell’art. 4 a dover guidare gli Stati membri nella scelta e nella delimitazione delle ZPS” (C. giust. CE 13 luglio 2006, n. 191).
In linea con detti principi, nella sentenza del 20 marzo 2003, la Corte ha precisato che lo stesso Inventario IBA 89 non assume valore vincolante per gli Stati membri, sebbene, in assenza di altri studi scientifici più aggiornati, può essere posto a fondamento della verifica di ottemperanza di uno Stato agli obblighi imposti dalla direttiva 79/409/CEE.
Ne discende che la delimitazione di ZPS deve rispondere alle esigenze di protezione delle specie di uccelli ritenute dall’art. 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva, di talché esigenze di approfondimento istruttorio in ordine alle caratteristiche degli habitat naturali delle specie animali protette e dei territori oggetto della proposta di delimitazione non sembrano porsi in contrasto con la direttiva, ed anzi sembrano rispondere alle effettive rationes di protezione sottese alla fonte normativa comunitaria.
Di qui la conclusione che, pur nel panorama normativo segnato dalla sentenza della Corte di giustizia del 20 marzo 2003 e dal parere motivato della Commissione del 14 dicembre 2004, non si ponga in contrasto con il diritto comunitario una norma di legge regionale che – come il comma 9-ter dell’art. 30 della legge regionale n. 10/2003 – imponga un approfondimento istruttorio dopo l’adozione della delibera di delimitazione delle ZPS sul territorio regionale, rendendo necessaria l’acquisizione di un parere vincolante da parte di un organo collegiale del Consiglio regionale.

8. I superiori argomenti hanno precise ricadute sulla persistenza in capo alla società ricorrente dell’interesse alla decisione del presente gravame.
Ed invero, in virtù del comma 9-ter dell’art. 30 della legge regionale n. 10/2003 e del parere negativo espresso dalla Commissione “Tutela dell’Ambiente” nella seduta del 20.11.2006, il piano di revisione del sistema regionale delle ZPS approvato con la delibera n. 607/2005 deve essere necessariamente rielaborato. Nelle more, per le considerazioni che precedono, nessun effetto pregiudizievole può detta delibera produrre nei riguardi della parte ricorrente.
Ne discende che il ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

9. La domanda di risarcimento danni deve essere, invece, respinta, sia per gli effetti spiegati dalla sopravvenienza legislativa sulla delibera oggetto di gravame, sia – per quanto concerne il periodo antecedente alla legge regionale n. 7/2006 – per l’assoluta carenza di prova degli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, e tra questi dello stesso danno di cui si chiede il ristoro per equivalente monetario.

10 Per la novità delle questioni esaminate sussistono giusti motivi per compensare integralmente spese, diritti ed onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria, Sede di Catanzaro – Sezione Seconda, dichiara improcedibile il ricorso in epigrafe, nei termini meglio precisati in motivazione.
Respinge la domanda di risarcimento danni.
Compensa spese, diritti ed onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nelle Camere di Consiglio dell’11 maggio e dell’8 giugno 2007.

IL GIUDICE EST.

IL PRESIDENTE
 

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