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Testata registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006
TAR EMILIA ROMAGNA, Bologna,
Sez. I, 6 luglio 2007, sentenza n. 1618
PROCEDURE E VARIE – Azione popolare – Natura sostitutiva o suppletiva –
Presupposti – Inerzia degli amministratori locali – Perseguimento di posizioni
contrastanti con quella espressa dall’amministrazione – Azione correttiva -
Vulnus del principio di rappresentatività. L'azione popolare di cui all’art.
9 co. 1 T.U.E.L. ha natura sostitutiva o suppletiva, in quanto è volta ad
assicurare la tutela dei diritti e degli interessi del comune o della provincia
nel caso di inerzia degli amministratori locali in ordine all'esercizio di tale
tutela; si tratta dunque di una azione di tipo eccezionale, esercitata da un
soggetto diverso da quello che è titolare della situazione sostanziale tutelata
e che non può trasformarsi in una azione di tipo correttivo, in cui il cittadino
faccia valere una posizione contrastante con quella espressa dall'ente
esponenziale della collettività; in altre parole, l'azione popolare ex art. 9
presuppone che il comune o la provincia abbia omesso di esercitare le azioni ed
i ricorsi che gli competevano e non può essere invece utilizzata dal cittadino
per opporsi alla volontà manifestata dall'ente locale, perché ciò concreterebbe
un evidente vulnus del principio di rappresentatività (cfr. Consiglio di Stato,
Sez. V, 8 settembre 2003 n. 5034 e 28 maggio 2001 n. 2889; TAR Salerno, Sez. II,
24 ottobre 2005 n. 1984; TAR Toscana, Sez. I, 13 luglio 2004 n. 2524; TAR
Veneto, Sez. III, 27 maggio 2004 n. 1728). Pres. Piscitello, Est. Testori – P.E.
e altri (avv.ti Gualandi e Minotti) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri e
altri (Avv. Stato) e Regione Emilia Romagna (avv.ti Baccolini e Rizzo) -
T.A.R. EMILIA ROMAGNA, Bologna, Sez. I – 6 luglio 2007, n. 1618
ASSOCIAZIONI – Strutture territoriali – Autonoma legittimazione processuale –
Difetto. La speciale legittimazione delle associazioni di protezione
ambientale a ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per
l'annullamento di atti illegittimi, riconosciuto dall'art. 18 dalla legge n.
349/1986, riguarda l'associazione ambientalistica nazionale formalmente
riconosciuta e non le sue strutture territoriali, che non possono ritenersi
munite di autonoma legittimazione processuale neppure per l'impugnazione di
provvedimenti ed efficacia territorialmente limitata (Consiglio di Stato, Sez.
IV, 14 aprile 2006 n. 2151). Pres. Piscitello, Est. Testori – P.E. e altri
(avv.ti Gualandi e Minotti) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri e altri
(Avv. Stato) e Regione Emilia Romagna (avv.ti Baccolini e Rizzo) -
T.A.R. EMILIA ROMAGNA, Bologna, Sez. I – 6 luglio 2007, n. 1618
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REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 560/2004 Reg. Ric.
N. 1618 Reg. Sent.
Anno 2007
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER L'EMILIA-ROMAGNA
SEZIONE I
composto dai signori:
Dott. Calogero Piscitello Presidente
Dott. Giorgio Calderoni Consigliere
Dott. Carlo Testori Consigliere Rel.est.
ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
sul ricorso n. 560 del 2004 proposto da Palmisano Enrico, Zuffa Marino,
Boldreghini Liana, Bassi Maria Teresa, Stefani Elvezio, Cristofori Barbara,
Stefani Cesarino, Cristofori Maria, Galli Gianni, Giacobino Maria Maddale-na,
Albertazzi Carlo, Pozzati Andrea, Piccioni Teresa, Bergamaschi Bruna, Mengoli
Lorenzo, Armaroli Roberto, Vighi Luciana, Bonazzi Alberto, D’Emelio Loredana,
Senni Guidotti Magnani Paolo, Senni Guidotti Magna-ni Maria Alessandra, Ghini
Severino, Bortolotti Graziella, Fabbri Marco, Fazioli Angela, Righi Patrizia,
Righi Fabio, Guglielmi Giuseppe, Martelli Andrea, Gaiardi Enrico, Tirelli Elena
e Randi Roberto, tutti rappresentati e difesi dagli Avv.ti Federico Gualandi e
Francesca Minotti, presso lo studio dei quali sono elettivamente domiciliati in
Bologna, via Marconi n. 20,
contro
- la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero delle Infrastrutture e
dei Trasporti, il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio, il
Mi-nistero per gli Affari Regionali, costituitisi in giudizio in persona dei
rispet-tivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi ex lege
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato in Bologna, presso i cui uffici sono
domiciliati in via G. Reni n. 4;
- la Regione Emilia-Romagna, costituitasi in giudizio in persona del Presi-dente
p.t. della Giunta Regionale, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Stefano
Baccolini e Francesco Rizzo, presso lo studio dei quali è elettivamente
domiciliata in Bologna, via San Gervaso n. 10,
e nei confronti
- della Provincia
di Bologna, costituitasi in giudizio in persona del Presiden-te p.t.,
rappresentata e difesa dall’Avv. Vittorio Domenichelli e dall’Avv. Patrizia
Onorato ed elettivamente domiciliata presso la sede dell'Avvocatura provinciale
in Bologna, via Benedetto XIV n. 3;
- del Comune di Bologna, non costituitosi in giudizio,
per l'annullamento,
previa sospensione,
della cd. "Intesa generale quadro" sottoscritta a Roma il 19 dicembre 2003 presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, nella parte in cui individua il cd. "Passante autostradale Nord" come opera di "preminente interesse stra-tegico"; nonché, per quanto occorrer possa, del Documento di Programma-zione Economica e Finanziaria 2004-2007, nella parte in cui prevede (anche a seguito dell'Intesa di cui sopra), il cd. "Passante autostradale Nord" come intervento infrastrutturale di "preminente interesse strategico" e, sempre per quanto occorrer possa, dell'Intesa preliminare sottoscritta in data 8 agosto 2002.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei
Ministri, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero
dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Ministero per gli Affari
Re-gionali; della Regione Emilia-Romagna; della Provincia di Bologna;
Visti gli atti tutti della causa e, in particolare:
A) i motivi aggiunti (depositati il 24/6/2004) proposti dai medesimi ricorrenti
(contro la Provincia di Bologna e la Regione Emilia-Romagna e nei confronti del
Comune di Bologna) per l'annullamento:
• della delibera del Consiglio provinciale n. 19 del 30 marzo 2004 con cui è
stato approvato il Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di
Bologna, nella parte in cui prevede e localizza il cd. "Passante auto-stradale
Nord", nonché, per quanto occorrer possa, della delibera della Giunta Regionale
n. 405/2004 avente ad oggetto la cd. "Intesa" al PTCP;
B) i motivi aggiunti (depositati il 20/4/2005) proposti da Palmisano Enrico, in
proprio e quale rappresentante dei cd. "Comitati spontanei contro il Pas-sante
Nord" (contro la Provincia di Bologna e nei confronti del Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti, della Regione Emilia-Romagna, del Co-mune di
Bologna, di ANAS s.p.a. e di R.F.I. s.p.a.) per l'annullamento:
• della delibera della G.P. di Bologna n. 18 del 25 gennaio 2005 con cui è stato
approvato lo schema dell'Accordo procedimentale relativo alle procedure per la
riorganizzazione del sistema tangenziale-autostradale bolognese;
C) i motivi aggiunti (depositati il 30/5/2005) proposti da Palmisano Enrico, in
proprio e quale rappresentante dei cd. "Comitati spontanei contro il Pas-sante
Nord" (contro la Regione Emilia-Romagna e nei confronti del Mini-stero delle
Infrastrutture e dei Trasporti, della Provincia di Bologna, del Comune di
Bologna, di ANAS s.p.a. e di R.F.I. s.p.a.) per l'annullamento:
• della delibera G.R. n. 352 del 14 febbraio 2005 con cui è stato approvato lo
schema dell'Accordo procedimentale relativo alle procedure per la
ri-organizzazione del sistema tangenziale-autostradale bolognese;
D) i motivi aggiunti (depositati il 28/11/2005) proposti da Palmisano Enrico, in
proprio e quale rappresentante dei cd. "Comitati spontanei contro il Pas-sante
Nord", nonché da WWF Sezione regionale dell’Emilia-Romagna; Le-gambiente
Emilia-Romagna; Italia Nostra Onlus, Sezione regionale dell'E-milia Romagna
(contro il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, la Regione
Emilia-Romagna, la Provincia di Bologna e il Comune di Bologna e nei confronti
di ANAS s.p.a. e di R.F.I. s.p.a.) per l'annullamento:
• dell'Accordo procedimentale relativo alle procedure per la riorganizza-zione
del sistema tangenziale-autostradale bolognese e per la realizza-zione del
Passante Autostradale Nord, sottoscritto a Roma il 27 luglio 2005, nonché di
ogni altro atto presupposto e/o conseguente, ivi com-prese le delibere
successivamente adottate dai singoli Enti, con riferi-mento alla sottoscrizione
dell'Accordo stesso (delibera G.R. n. 1420 del 5/9/2005; delibera G.P. n. 31 del
29/7/2005; delibera di Giunta del Co-mune di Bologna n. 240 del 27/9/2005).
Relatore il Cons. Carlo Testori;
Uditi alla pubblica udienza del 24 maggio 2007 i difensori delle parti, presenti
come da verbale;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con l'atto introduttivo del giudizio 32 cittadini, qualificandosi come residenti
in vari Comuni dell'hinterland bolognese e appartenenti ai cd. "Comitati
spontanei contro il Passante Nord", hanno impugnato - limitatamente alla parte
riguardante il cd. "Passante autostradale Nord" - l'Intesa Generale Quadro
stipulata il 19 dicembre 2003 tra il Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti e la Regione Emilia-Romagna, con cui è stato convenuto che rivestono
carattere di "preminente interesse strategico" le infrastrutture interessanti il
territorio emiliano-romagnolo comprese nel Programma approvato dal CIPE il 21
dicembre 2001 (tra cui figura, appunto, l'infrastruttura autostradale di cui
sopra). Contro detta Intesa i ricorrenti hanno formulato censure di violazione
di legge ed eccesso di potere sotto molteplici profili.
Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni statali intimate (con me-moria
di forma), nonché la Regione Emilia-Romagna e la Provincia di Bo-logna, che
hanno eccepito l'inammissibilità del ricorso per difetto di legitti-mazione
attiva e, comunque, ne hanno contestato la fondatezza.
Nella camera di consiglio del 20 maggio 2004 questo Tribunale, con ordi-nanza n.
658, ha respinto la domanda cautelare formulata insieme all'origi-naria
impugnazione.
Con successivi atti recanti motivi aggiunti proposti nel giudizio già pendente
(depositati rispettivamente: - il 24/6/2004 da parte dei medesimi ricorrenti; -
il 20/4/2005 ed il 30/5/2005 da parte del solo sig. Enrico Palmisano, in
pro-prio e quale rappresentante dei cd. "Comitati spontanei contro il Passante
Nord"; - il 28/11/2005 da parte del medesimo Palmisano, in proprio e quale
rappresentante dei cd. "Comitati spontanei contro il Passante Nord", nonché
delle sezioni regionali delle associazioni WWF, Legambiente e Italia Nostra)
l'impugnazione è stata estesa ad ulteriori atti (il Piano Territoriale di
Coordinamento Provinciale in parte qua; le approvazioni regionale e pro-vinciale
dello schema dell'Accordo procedimentale relativo alle procedure per la
riorganizzazione del sistema tangenziale-autostradale bolognese; il medesimo
Accordo procedimentale, sottoscritto a Roma il 27 luglio 2005) comunque
incidenti sulla realizzazione del contestato Passante Nord.
Le parti hanno depositato memorie e documentazione in vista dell'udienza del 24
maggio 2007, in cui la causa è passata in decisione.
D I R I T T O
1) Il Collegio è innanzitutto chiamato a pronunciarsi sulla legittimazione
at-tiva dei ricorrenti, che le Amministrazioni regionale e provinciale hanno
in-sistentemente contestato sotto diversi profili.
Nell'atto introduttivo del giudizio i 32 sottoscrittori del ricorso hanno
affer-mato la propria legittimazione ad agire per un duplice ordine di ragioni:
a) con riferimento alla previsione di cui all’art. 9 del T.U.E.L. n. 267/2000,
che così dispone al primo comma: "Ciascun elettore può far valere in giudizio le
azioni e i ricorsi che spettano al comune e alla provincia";
b) in applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale e dei principi
costituzionali che riconoscono la centralità, nell'ambito dell'ordinamento
giuridico, dell'individuo e delle formazioni sociali ove si svolge la sua
personalità.
Nella memoria conclusiva depositata il 12/5/2007 la difesa dei ricorrenti
sottolinea poi che la legittimazione dei predetti ad agire contro gli atti
impu-gnati consegue anche alla loro posizione di soggetti destinatari di scelte
fon-damentali dell'Amministrazione in materia di viabilità, come tali
comportanti cospicui trasferimenti di risorse in favore di una soluzione diversa
da quelle precedentemente deliberate.
2) La giurisprudenza amministrativa afferma che l'azione popolare di cui al
citato art. 9 co. 1 T.U.E.L. ha natura sostitutiva o suppletiva, in quanto è
volta ad assicurare la tutela dei diritti e degli interessi del comune o della
provincia nel caso di inerzia degli amministratori locali in ordine
all'esercizio di tale tutela; si tratta dunque di una azione di tipo
eccezionale, esercitata da un soggetto diverso da quello che è titolare della
situazione sostanziale tutelata e che non può trasformarsi in una azione di tipo
correttivo, in cui il cittadino faccia valere una posizione contrastante con
quella espressa dall'ente esponenziale della collettività; in altre parole,
l'azione popolare ex art. 9 presuppone che il comune o la provincia abbia omesso
di esercitare le azioni ed i ricorsi che gli competevano e non può essere invece
utilizzata dal cittadino per opporsi alla volontà manifestata dall'ente locale,
perché ciò concreterebbe un evidente vulnus del principio di rappresentatività
(cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 8 settembre 2003 n. 5034 e 28 maggio 2001 n.
2889; TAR Salerno, Sez. II, 24 ottobre 2005 n. 1984; TAR Toscana, Sez. I, 13
luglio 2004 n. 2524; TAR Veneto, Sez. III, 27 maggio 2004 n. 1728).
Prima della sottoscrizione, in data 19 dicembre 2003, dell'Intesa Generale
Quadro impugnata con l'atto introduttivo del giudizio:
• è stato sottoscritto in data 8 agosto 2002 dalla Regione Emilia-Romagna, dalla
Provincia di Bologna e dal Comune di Bologna, d’intesa con il Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti, un accordo (doc. 3 prodot-to dalla Provincia
resistente) in cui si conviene che "per quanto riguarda la questione
tangenziale-autostrada nell'area bolognese è fondamentale procedere alla
realizzazione di un nuovo passante autostradale a norma dell'attuale che
colleghi A1/A 13/A 14…";
• i Sindaci dei Comuni interessati dalla realizzazione dell'intervento in
questione (Argelato, Bentivoglio, Budrio, Calderara di Reno, Castel-maggiore,
Castenaso, Granarolo, Ozzano dell'Emilia, Sala Bolognese, San Lazzaro di Savena,
Zola Predosa), prendendo spunto dall'accordo di cui sopra, hanno successivamente
sottoscritto un documento comune (doc. 4 della produzione provinciale) in cui si
riconosce che l'ipotesi del passante autostradale a nord di Bologna costituisce
"la soluzione che appare attualmente più logica", pur evidenziando una pluralità
di que-stioni alla cui definizione viene subordinato l'assenso conclusivo; tale
o-rientamento sostanzialmente favorevole all'intervento in questione, sep-pure
variamente condizionato, è stato poi espresso singolarmente dai Comuni di
Argelato, Bentivoglio, Budrio, Calderara di Reno, Castel-maggiore, Castenaso,
Granarolo, Sala Bolognese (si vedano i doc.ti 5-12 depositati dalla Provincia).
In tale quadro, in cui l'orientamento degli Enti locali interessati alla
questio-ne è stato manifestato dai rispettivi organi rappresentativi in senso
comples-sivamente positivo, manca il fondamento per l'esercizio di una azione la
cui natura suppletiva presuppone una inerzia che nel caso di specie non è
ravvi-sabile; anzi, a fronte dell'atteggiamento come detto complessivamente
favo-revole (ancorché condizionato) assunto dai Comuni e dalla Provincia
coin-volti, l'azione proposta dai ricorrenti presenta quel carattere
"correttivo" (cioè di contrapposizione) che la giurisprudenza amministrativa
ritiene in-compatibile con la natura dell'azione popolare ex art. 9 T.U.E.L.
3) Quanto alla legittimazione che, nella prospettazione dei ricorrenti,
derive-rebbe ai singoli cittadini del principio di sussidiarietà orizzontale, il
Collegio ritiene che tale principio trovi nell'ordinamento concreta attuazione,
per il profilo che qui interessa, proprio attraverso la previsione del citato
art. 9, posto che una diversa conclusione aprirebbe le porte ad una
inammissibile generalizzazione dell'azione popolare. Non è dunque nel principio
di cui so-pra che può rinvenirsi la legittimazione ad agire dei ricorrenti, né
rileva la posizione di soggetti coinvolti in scelte fondamentali delle
Amministrazioni sotto il profilo della viabilità e, conseguentemente, della
allocazione delle relative risorse finanziarie; non essendo stata evidenziata
una lesione perso-nale, concreta e diretta derivante in capo ai ricorrenti dalle
determinazioni impugnate, le stesse si configurano per i predetti come scelte
politico-amministrative non suscettibili di impugnazione in sede
giurisdizionale.
4) In conclusione, non sussistono presupposti idonei a legittimare i ricorrenti
ad agire nella presente sede giurisdizionale contro l'Intesa Generale Quadro
impugnata con l'atto introduttivo del giudizio, che dunque va dichiarato
inammissibile.
5) Le stesse considerazioni valgono ad escludere la legittimazione dei me-desimi
ricorrenti ad impugnare il Piano Territoriale di Coordinamento Pro-vinciale
approvato con delibera C.P. n. 19 del 30 marzo 2004, contro il quale sono stati
formulati i motivi aggiunti depositati il 24/6/2004. Non essendo stati
prospettati, al fine di sostenere la legittimazione attiva, profili ulteriori
rispetto a quelli illustrati nell'atto introduttivo del giudizio e, soprattutto,
non essendo stato evidenziato quali concreti ed attuali pregiudizi comporterebbe
il P.T.C.P. (in parte qua) per le posizioni giuridiche dei ricorrenti, va
dichia-rata l'inammissibilità anche dell’azione impugnatoria così proposta.
6) Gli atti recanti motivi aggiunti depositati il 20/4/2005 ed il 30/5/2005 (con
cui sono state impugnate, rispettivamente, le approvazioni regionale e
provinciale dello schema dell'Accordo procedimentale relativo alle procedu-re
per la riorganizzazione del sistema tangenziale-autostradale bolognese) sono
stati proposti dal solo sig. Enrico Palmisano, in proprio e quale
rappre-sentante dei cd. "Comitati spontanei contro il Passante Nord". La
legittima-zione ad agire singolarmente va esclusa per le stesse ragioni già
illustrate ai punti precedenti in relazione agli originari 32 ricorrenti (tra
cui il medesimo Palmisano); va altresì esclusa la legittimazione ad agire in
qualità di rappre-sentante, posto che tale ruolo è affermato in termini del
tutto generici e che, comunque, non è stato fornito alcun elemento riguardante
la natura e l'esi-stenza stessa dei comitati che il ricorrente pretende di
rappresentare.
7) Resta l'ultimo atto recante motivi aggiunti, depositato il 28/11/2005 e
ri-guardante l'Accordo procedimentale relativo alle procedure per la
riorganiz-zazione del sistema tangenziale-autostradale bolognese e per la
realizzazione del Passante Autostradale Nord, sottoscritto a Roma il 27 luglio
2005; tale atto è stato proposto ancora dal sig. Palmisano, in proprio e quale
rappre-sentante dei cd. "Comitati spontanei contro il Passante Nord", nonché
dalle sezioni regionali delle associazioni WWF, Legambiente e Italia Nostra.
Al riguardo si deve innanzitutto escludere la legittimazione ad agire del
pri-vato per le ragioni illustrate al precedente punto 6). Quanto alle predette
as-sociazioni va richiamato il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo
cui la speciale legittimazione delle associazioni di protezione ambientale a
ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l'annullamento di atti
illegittimi, riconosciuto dall'art. 18 dalla legge n. 349/1986, riguarda
l'asso-ciazione ambientalistica nazionale formalmente riconosciuta e non le sue
strutture territoriali, che non possono ritenersi munite di autonoma
legitti-mazione processuale neppure per l'impugnazione di provvedimenti ed
effi-cacia territorialmente limitata. Tale orientamento è stato recentemente
riba-dito dalla Quarta Sezione del Consiglio di Stato, che nella sentenza 14
aprile 2006 n. 2151 ha affermato: " ……il carattere nazionale o ultraRegionale
dell'Associazione (concretizzandosi negli elementi di filtro richiamati
dall'art. 13 L. n. 349: finalità programmatiche, continuità e rilevanza esterna)
costituisce al tempo stesso presupposto del riconoscimento e limite della
legittimazione speciale, che ha dunque carattere ontologicamente unitario. Solo
l'Associazione nazionale in quanto tale è dunque titolare ex lege, pro-prio in
virtù delle caratteristiche che ne consentono il riconoscimento, della
legittimazione alla causa e solo questa è giusta parte, anche nel caso di
giudizio introdotto dall'impugnazione di provvedimenti ad effetti ambientali
circoscritti". Sulla base di tali argomentazioni il Consiglio di Stato ha, in
quell'occasione, dichiarato inammissibile un ricorso proposto dal Presidente del
Comitato regionale pugliese di Legambiente; e richiamandosi alle mede-sime
considerazioni il TAR Veneto, Sez. II, con la sentenza 26 febbraio 2007 n. 513
ha dichiarato inammissibile un ricorso proposto da Legambiente Veneto. La
situazione non è diversa nel caso in esame, in cui l'azione im-pugnatoria
introdotta con gli ultimi motivi aggiunti è stata proposta dalle ar-ticolazioni
regionali di associazioni ambientalistiche nazionali formalmente riconosciute e
dunque, in relazione a quanto precedentemente esposto, è da ritenersi
inammissibile.
8) In conclusione il giudizio va definito con una declaratoria di
inammissibilità riguardante tanto l'atto introduttivo del giudizio, quanto i
motivi aggiunti successivamente depositati.
La particolarità della vicenda induce a ritenere equa l’integrale compensazione
tra le parti delle spese di causa.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo per l’Emilia-Romagna, Sezione I, dichiara
i-nammissibile il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Così deciso in Bologna il 24 maggio 2007.
Presidente f.to Calogero Piscitello
Consigliere Rel.est. f.to Carlo Testori
Depositata in Segreteria in data 6.7.2007
Bologna, li 6.7.2007
Il Segretario
f.to Livia Monari
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