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TAR LAZIO, Roma, Sez. I - 5 dicembre 2007, sentenza n. 12470
PROCEDURE E VARIE - Ricorso incidentale - Presupposti - Interesse all’impugnazione - Rapporto con l’impugnazione in via principale - Ricorso incidentale proposto dall’amministrazione resistente - Elusione della perentorietà dei termini - Principio di unilateralità dell’azione - Fattispecie in tema di autorizzazione prefettizia alla realizzazione di una discarica. Nel processo amministrativo il ricorso incidentale assolve la funzione eccezionale di consentire al controinteressato (e non già, come nella fattispecie, alla stessa amministrazione resistente, autrice dell’atto impugnato) di inserire nel giudizio un thema decidendum, subordinato all’accoglimento del ricorso principale o comunque teso a paralizzare la possibilità di accoglimento di questo (così, Cons. St., decisione n. 8051 del 14.12.2004). Ne consegue che presupposto di ammissibilità dell’ampliamento del thema decidendum, è la circostanza che l’interesse all’impugnazione del medesimo atto impugnato con il ricorso principale (o di un atto presupposto) nasca in occasione e per l’effetto dell’impugnazione in via principale, ed in funzione solo di questa, giacché diversamente verrebbe ad essere elusa la perentorietà dei termini fissati dalla legge per la verifica di legittimità dei provvedimenti amministrativi e verrebbe altresì “violato il principio dell’unilateralità dell’azione che, a differenza del processo civile, governa quello amministrativo, con la conseguenza che l’atto impugnato in via incidentale, ove diverso da quello contestato in via principale, deve comunque iscriversi nell’ambito dello stesso rapporto o procedimento rispetto a quello cui mette capo quest’ultimo” (Cons. St., decisione n. 8051/2004 cit.). (Nella specie, il Comune, resistente nel giudizio avverso l’ordinanza contingibile e urgente di sospensione dei lavori relativi alla realizzazione di una discarica controllata per rifiuti non pericolosi, impugnava in via incidentale il provvedimento emanato dal Prefetto, quale commissario straordinario per l’emergenza rifiuti nella Regione Sicilia, ai sensi dell’art. 27 del d.lgs. n. 22/97. Il TAR ha rilevato che l’interesse a ricorrere era sorto, in via autonoma, all’atto dell’emanazione del provvedimento prefettizio di autorizzazione della discarica, conformemente alla prevalente giurisprudenza amministrativa che riconosce la legittimazione ad impugnare i provvedimenti di localizzazione e di approvazione dei progetti per la realizzazione di discariche di rifiuti proprio ai Comuni nel cui territorio l'impianto viene insediato, in quanto enti esponenziali degli interessi dei residenti nonché titolari del potere di pianificazione urbanistica su cui incide la collocazione dell'impianto in questione). Pres. Amodio, Est. Martino - D. s.p.a. (avv.ti Abbamonte, Alì e Sanino) c. Comune di Sant’Agata di Militello (avv. Amata), Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti e tutela delle acque in Sicilia (Avv. Stato) e altri (nn. cc.) - T.A.R. LAZIO, Roma, Sez. I - 5 dicembre 2007, n. 12470
RIFIUTI - Art. 27 d.lgs. n. 22/97 - Conferenza di servizi - Natura
istruttoria - Inapplicabilità dei principi in materia di apporto volitivo delle
amministrazioni partecipanti. La conferenza di servizi prevista dall’art 27
del d.lgs. b. 22/97 per l’approvazione di progetti di smaltimento e di recupero
dei rifiuti, ha carattere istruttorio e non decisorio, rappresentando pertanto
non già uno strumento di formazione del consenso, quanto di emersione e
comparazione di tutti gli interessi pubblici coinvolti. In particolare, gli enti
locali interessati - chiamati ad esprimere il loro parere sugli insediamenti che
ci si propone di realizzare, sulla loro ubicazione e sulla compatibilità dei
medesimi con le esigenze ambientali e territoriali - arricchiscono la visione e
la ponderazione della scelta finale che è però affidata, nel momento volitivo e
decisionale, alla Regione (o all’Ente da questa appositamente delegato, ovvero
ancora, come nella fattispecie, all’Organo deputato a gestire la situazione di
emergenza). La conferenza di tipo istruttorio non è, pertanto, un mezzo di
manifestazione del consenso, con la conseguenza che, ad essa non si applicano le
disposizioni (come quella di cui all’art. 14-ter, comma 6, della l. n. 241/990)
volte a disciplinare l’apporto volitivo delle amministrazioni partecipanti.
Tuttavia, i pareri favorevoli resi in sede di conferenza, in quanto atti
endoprocedimentali, producono immediatamente i loro effetti, di talchè la loro
eventuale revoca non sarebbe comunque idonea a travolgere il provvedimento
finale adottato. Pres. Amodio, Est. Martino - D. s.p.a. (avv.ti Abbamonte, Alì e
Sanino) c. Comune di Sant’Agata di Militello (avv. Amata), Commissario Delegato
per l’emergenza rifiuti e tutela delle acque in Sicilia (Avv. Stato) e altri (nn.
cc.) - T.A.R. LAZIO, Roma, Sez. I - 5 dicembre 2007, n. 12470
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
Sede di Roma, Sez. I^
composto dai signori magistrati:
Antonino Savo Amodio Presidente
Silvia Martino Componente rel.
Roberto Caponigro Componente
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 10497/2006 proposto da Daneco s.p.a., in persona del legale
rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Andrea Abbamonte,
Michele Ali’ e Mario Sanino ed elettivamente domiciliato presso lo studio di
quest’ultimo in Roma al v.le Parioli n. 180;
CONTRO
- Comune di S. Agata di Militello, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e
difeso dall’avv. Valeria Amata, ed elettivamente domiciliato in Roma, presso lo
studio dell’avv. Borgia alla P.zza dell’Unità n. 24;
- Sindaco del Comune di Militello, quale Autorità comunale di protezione civile,
sanitaria e di pubblica sicurezza;
- Ministero dell’Interno e UTG di Messina, in persona dei rispettivi legali
rappresentanti p.t., n.c.;
- Commissario Delegato per l’Emergenza Rifiuti e tutela delle acque in Sicilia,
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante p.t.,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato;
- Regione Sicilia, in persona del Presidente p.t., n.c.;
per l’annullamento
a) dell’ordinanza n. 94 del 31.10.2006, successivamente comunicata, a firma del
Sindaco del Comune di S.Agata di Militello, ordinanza contingibile e urgente di
sospensione cautelativa e temporanea dei lavori relativi alla realizzazione
della discarica per rifiuti non pericolosi di Contrada Oliva, autorizzata dall’UTG
di Messina con provvedimento prot. n. 1977 del 27.4.2006, emesso con i poteri
speciali di cui alla O.P.C.M. 2983/99 e successive modifiche, nell’ambito degli
interventi urgenti per fronteggiare la situazione di emergenza rifiuti nella
Regione Siciliana;
b) di ogni ulteriore atto connesso, conseguente e/o conseguenziale, comunque
lesivo degli interessi della ricorrente, ivi compresi i provvedimenti richiamati
nell’ordinanza impugnata sub a) ovvero:
- nota prot. 57925 dell’11.9.2006 del Responsabile di Servizio 2
dell’Assessorato Territorio e Ambiente;
- le non meglio qualificate motivazioni di ordine tecnico (afferenti a diversi
profili idrogeologici, ambientali etcc. ) richiamati nell’ordinanza impugnata
sub a), come chiarito in punto di diritto; nonché per il risarcimento dei danni
subiti e subendi dalla Daneco s.p.a., da ricollegare agli oneri tutti sostenuti
per la redazione del progetto e l’avvio dei lavori, e ai danni derivanti dalla
sospensione a tempo indeterminato dei lavori, danni da quantificare in corso di
causa, fatta salva la valutazione equitativa degli stessi da parte del TAR
Lazio;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di S. Agata di Militello e
della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Visto il ricorso incidentale, proposto dal Comune di S.Agata di Militello;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 24.10.2007 la d.ssa Silvia Martino;
Uditi altresì gli avv.ti Ruggero (in sostituzione degli avv.ti Sanino e
Abbamonte) e De Stefano (in sostituzione dell’avv. Amata);
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
1. La società ricorrente espone di avere presentato al Prefetto di Messina, in
data 30.5.2005, un’istanza ex artt. 27 e 28 del d.lgs. n. 22/97, per la
realizzazione di una discarica controllata per rifiuti non pericolosi, da
realizzarsi nel territorio di S. Agata di Militello, località contrada Oliva.
Precisa che tale intervento rientrava nella più generale gestione dell’emergenza
rifiuti della Regione Sicilia, di cui all’O.P.C.M. n. 2983/99, e che la relativa
istanza era indirizzata al Prefetto, quale Commissario deputato a provvedere ai
sensi dell’art. 5 della predetta O.P.C.M. n. 2983/99 e dell’art. 2 della
O.P.C.M. n. 3334/2004, in ordine alla gestione delle discariche.
In esito ad un articolato procedimento, e sulla scorta delle risultanze delle
conferenze di servizi tenutesi in data 28.6.2005, 7.7.2005, 31.1.2006 ed,
infine, 23.2.2006, il Prefetto approvava, con le prescrizioni e condizioni ivi
espresse, il progetto definitivo e, successivamente, il progetto esecutivo per
la realizzazione della discarica, ex art. 27 d.lgs. n.22/97 e art. 2 O.P.C.M. n.
3334/04 (provvedimento prot. n. 1977 del 27.4.2006).
E’ tuttavia accaduto che il Sindaco del Comune di S. Agata di Militello,
disattendendo completamente i pareri favorevoli resi in sede di conferenza di
servizi, abbia adottato, a distanza di ben sei mesi dall’ultimazione dell’iter
autorizzativo, un provvedimento di sospensione “cautelativa” dei lavori di
realizzazione della discarica, espressamente qualificato come “ordinanza
contingibile e urgente”.
Avverso siffatto provvedimento la società deduce:
1) Violazione di legge – Violazione artt. 27 e 28 del d.lgs. n. 22/97 (vigente
ratione temporis) – Violazione art. 2 O.P.C.M. n. 3334/04 – Violazione art. 14 e
ss. della legge n. 241/90 e successive modifiche - Illogicità e
contraddittorietà del provvedimento impugnato – Difetto di congrua istruttoria e
di motivazione - Sviamento – Illogicità e contraddittorietà dell’azione
amministrativa.
Il Sindaco del Comune di S. Agata di Militello ha più volte espresso,
nell’ambito del procedimento che ha condotto alla realizzazione della discarica,
parere favorevole all’intervento, anche sotto il profilo della compatibilità
ambientale. La ricorrente ritiene che tale espressa manifestazione di volontà -
in particolare ai sensi dell’art. 14 – ter, comma 6, della l.n. 241/90 - fosse
vincolante per l’amministrazione comunale (richiama, in proposito, le decisioni
del Consiglio di Stato, nn. 5457/06 e 1443/04).
2) Violazione e falsa applicazione del combinato disposto dagli artt. 50 e 54
del d.lgs. n. 267/2000 – Atipicità del provvedimento impugnato –
Contraddittorietà con i precedenti – sviamento.
L’ordinanza impugnata tenta di mettere in discussione ex post i pareri, tutti
positivi, rilasciati dalle autorità competenti, in ordine alla fattibilità
dell’intervento della Daneco, sulla scorta di dissimulate situazioni di
contingibilità e urgenza.
3) Violazione combinato disposto artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000. Atipicità
del provvedimento impugnato. Contraddittorietà, sviamento, incompetenza
dell’Autorità emanante. Violazione degli artt. 107 e ss. del d.lgs. n. 267/2000.
Il potere esercitato dal Sindaco ai sensi dell’art. 54 del d.lgs. n. 267/2000
presuppone una situazione di pericolo effettivo, da esternare con congrua
motivazione. Nella fattispecie, invece, non vi è stata alcuna istruttoria di
carattere tecnico poiché l’ordinanza si fonda esclusivamente su astratte
petizioni di principio che non trovano riscontro nella realtà.
4) Violazione e falsa applicazione art. 7 e ss. della l. n. 241/90. Violazione
del giusto procedimento di legge. Sviamento. Violazione legge n. 15/2005.
In considerazione del lungo e articolato iter che ha condotto all’approvazione
del progetto di discarica, sussistevano tutti i presupposti di legge per
attivare l’avvio del procedimento, nonché i meccanismi di tutela previsti dalla
l. n. 15/2005;
5) Violazione artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000. Violazione del giusto
procedimento di legge. Sviamento. Violazione di legge n. 15/2005.
I provvedimenti contingibili e urgenti hanno anche carattere temporaneo mentre,
nella fattispecie, il provvedimento sindacale dispone la sospensione a tempo
indeterminato dei lavori, nelle more delle verifiche, da parte degli enti
competenti, sul progetto di costruzione. Alcuna carenza è tuttavia ravvisabile
in ordine ad un intervento regolarmente autorizzato a seguito del parere
favorevole non solo di tutte le autorità coinvolte nelle conferenze di Servizi
ma dello stesso Sindaco autore dell’ordinanza impugnata.
6) Eccesso di potere per carenza di congrua motivazione ed istruttoria.
Contrasto immotivato con le risultanze dell’istruttoria a monte del rilascio
dell’autorizzazione prefettizia. Violazione artt. 4 e ss legge n. 241/90.
Travisamento dei fatti. Perplessità e manifesta ingiustizia. Violazione del
principio dell’affidamento in danno della Daneco s.p.a. alla luce della
regolarità ed esaustività delle verifiche istruttorie effettuate dall’UTG.
Il Comune pretende di sindacare, per di più in assenza di istruttoria, le
valutazioni espresse dagli organi tecnici intervenuti nel procedimento di
autorizzazione della discarica (in particolare, oltre allo stesso Comune
intimato, l’Ispettorato Dipartimentale Foreste, il Genio Civile di Messina, la
Soprintendenza BB.CC.AA., la A.U.S.L. n. 5, la Provincia Regionale di Messina).
La società Daneco evidenzia però l’inconsistenza della paventate circostanze
ostative alla realizzazione della discarica, facendo osservare:
a) Sull’affioramento di acque sotterranee e sulla presenza di falde acquifere
superficiali.
Lo studio idrogeologico, parte integrante del progetto esecutivo approvato,
rivela effettivamente la presenza di acqua nei primi strati di terreno, quale
accumulo delle acque superficiali di scolo. Detto elaborato mette tuttavia in
evidenza che, per tali affioramenti, sono state previste le opportune opere di
drenaggio. La problematica è destinata peraltro ad essere superata con
l’avanzamento dei lavori e con la realizzazione delle opere di consolidamento,
secondo quanto puntualmente previsto dai progetti approvati in conferenza di
servizi;
b) sulla sorgente Baudo Bassa.
Nell’ordinanza impugnata si afferma che, a valle del sito individuato per la
realizzazione della discarica, a meno di mt. 300, si trova la sorgente di acqua
potabile denominata “Baudo Bassa” che approvvigiona la rete idrica cittadina.
La società fa tuttavia presente che, secondo le informazioni reperite presso l’UTC
dello stesso Comune intimato in fase di progettazione, non è emersa la presenza
di sorgenti di acqua potabile nelle immediate vicinanze del sito da adibire a
discarica. Dallo stralcio della Carta Tecnica Regionale è inoltre possibile
rilevare che la sorgente “Baudo Bassa” si trova, in realtà, a circa 1.500 mt. di
distanza.
Evidenzia ancora che il progetto approvato prevede anche un piano di
“monitoraggio e controllo” (elaborato f3), finalizzato a prevenire fenomeni di
contaminazione delle acque sotterranee;
c) sulla presenza dei torrenti Inganno e S. Filippo.
Secondo l’ordinanza, tali torrenti, nei periodi di massima piena, presentano
capacità erosiva che si manifesta attraverso l’approfondimento del greto e lo
scalzamento dei versanti.
Lo studio effettuato per la richiesta del Nulla Osta idraulico affronta
dettagliatamente l’influenza idraulica tra l’opera destinata allo stoccaggio
definitivo dei rifiuti, le opere di regimazione idraulica dell’intera area e il
regime idrologico del Vallone S. Filippo. La salvaguardia dei fenomeni erosivi
che interessano l’area è poi garantita dalla paratia di pali posta a protezione
dell’argine di valle del catino di stoccaggio rifiuti. Per tali opere di
consolidamento, il piano finanziario allegato al progetto prevede uno specifico
investimento, pari a 518.000,00 euro;
d) sulle risultanze del PAI, Piano Assetto Idrogeologico.
L’ordinanza impugnata evidenzia che il sito di discarica di c.da Oliva è
classificato con livello di pericolosità P1 (moderato) e le sponde dei Torrenti
Inganno e S. Filippo con livello di pericolosità P2 (medio).
La società osserva però che il Piano in questione non è stato ancora
definitivamente adottato dagli Enti competenti, laddove i professionisti
incaricati della progettazione definitiva della discarica hanno dettagliatamente
individuato le zone suscettibili di fenomeni gravitativi, ipotizzando scenari di
calcolo fortemente cautelativi per il dimensionamento delle opere di
consolidamento;
e) sugli elaborati geologici e geotecnici allegati al progetto esecutivo.
Secondo l’ordinanza, “ad un primo esame”, le indagini geologiche e geotecniche
sarebbero state limitate alla parte superficiale del versante e solo in
corrispondenza della discarica.
Tale affermazione, oltre a contrastare con i pareri favorevoli resi
dall’amministrazione comunale in sede di Conferenza di Servizi, collide con
l’accuratezza degli elaborati tecnici e comunque con i calcoli dei progettisti i
quali hanno utilizzato parametri notevolmente cautelativi, in particolare,
mediante la previsione di una paratia posta a valle della discarica, quale opera
di protezione dai fenomeni erosivi, calibrata per una erosione dell’alveo, lato
discarica, pari a 150 mt., con abbassamento della quota del piano campagna sino
a 5 mt..
f) sulla vicinanza della discarica con parte del Parco dei Nebrodi.
Le affermazioni contenute nell’ordinanza sono contraddette dal fatto che la
compatibilità paesaggistica dell’intervento è stata favorevolmente apprezzata,
nel corso del procedimento autorizzatorio, dalla competente Soprintendenza,
oltre ad aver formato oggetto di particolare approfondimento da parte del nucleo
tecnico – scientifico della Prefettura di Messina, dei tecnici e degli
amministratori degli Enti competenti per territorio. Inoltre, prosegue la
ricorrente, una questione di carattere ambientale o paesaggistico, di per sé,
non concreta gli estremi di contingibilità e urgenza posti alla base
dell’ordinanza impugnata.
g) sulla viabilità alternativa alla S.P. 163.
Il Sindaco evidenza che, a tutt’oggi, non sarebbe stata risolta la questione
afferente l’individuazione di una viabilità alternativa per consentire il
passaggio dei mezzi pesanti che devono operare in discarica.
La società rileva però che, nel progetto esecutivo, così come recepito nel
verbale della c.d.s. del 31 gennaio 2006, si è individuata, quale viabilità di
accesso alla discarica (sia per le attività di costruzione che di gestione),
quella esistente, sia pure previo intervento di ripristino.
In merito a detta viabilità alternativa la società sottolinea comunque di avere
svolto diversi sopralluoghi, con i tecnici comunali e il Genio civile di
Messina, al fine di sottoporre all’amministrazione comunale delle soluzioni
alternative tecnicamente valide e condivise dagli Enti preposti alle successive,
necessarie autorizzazioni. Ritiene peraltro che, di per sé, siffatta
problematica non abbia rilevanza tale da giustificare la sospensione dei lavori
in corso.
7) Violazione e falsa applicazione art. 2 O.P.C.M. n. 3334/04 – Violazione art.
8 d.lgs. n. 36/03, e delle previsioni del Regolamento Discariche approvate dal
Commissario Delegato Emergenza Rifiuti nonché violazione del d.lgs. n. 112/06
con riferimento alla mancata acquisizione della VIA e della VAS.
La questione posta dal Comune di Messina, relativamente alla mancanza delle
procedure di VIA e VAS, ha già formato oggetto di una approfondita disamina da
parte del Prefetto di Messina. Quest’ultimo ne ha escluso la necessità, ai sensi
dell’art. 1, comma 8, del d.P.R. 12.4.1996, evidenziando altresì l’esistenza di
una specifica disciplina per la situazione di emergenza in atto, contenuta nell’O.P.C.M.
n. 3334/2004, relativa alla c.d. valutazione di “compatibilità ambientale”. Il
Prefetto ha così ritenuto, per l’istruttoria inerente gli aspetti ambientali del
progetto, di avvalersi della conferenza di servizi nonché del parere degli
organi tecnico – amministrativi intervenuti nel corso del procedimento, i quali
si sono espressi anche su tali aspetti ed, in particolare, sulla relazione di
compatibilità ambientale allegata al progetto.
8) Violazione e falsa applicazione art. 2, O.P.C.M. n. 3334/2004 – Violazione
art. 8 d.lgs. n. 36/03 e delle previsioni del Regolamento Discariche approvate
dal Commissario Delegato Emergenza Rifiuti, nonché violazione d.lgs. n. 112/06
con riferimento alla mancata acquisizione della VIA e della VAS.
Il Sindaco si limita a trascrivere, nel contesto del provvedimento impugnato,
gli estremi di una pluralità di norme, senza tuttavia individuare in concreto
alcuna effettiva violazione imputabile al provvedimento autorizzativo adottato
dal Prefetto.
Non ha inoltre considerato che lo stesso Commissario delegato per l’emergenza
rifiuti, con propria nota 20642 del 19.9.2005, ha espresso l’intesa favorevole
alla realizzazione della discarica, come richiesta dall’art. 2, comma 2, della
più volte cit. O.P.C.M. n. 3334/04, con ulteriore dimostrazione della
compatibilità dell’intervento assentito dal Prefetto anche rispetto al
Regolamento discariche approvato dal Commissario delegato.
La società domanda infine il risarcimento dei danni, quantificati in euro 1,5
milioni.
Si sono costituiti, per resistere, il Comune di S. Agata di Militello,
depositando documenti e memorie, e la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Il Comune ha altresì proposto regolamento di competenza, definito dal Consiglio
di Stato con sentenza n. 2961/07 (confermativa della competenza di questo TAR),
nonché ricorso incidentale avverso il provvedimento prot. n. 1977/disc del 27
aprile 2006, con il quale il Prefetto di Messina ha approvato e autorizzato il
progetto esecutivo relativo alla realizzazione della discarica di cu si
controverte.
L’istanza cautelare della società Daneco è stata accolta con ordinanza n.
3734/2007, resa nella camera di consiglio del 25.7.2007.
Le parti hanno depositato documenti ed ulteriori memorie, in vista della
pubblica udienza del 24.10.2007, alla quale il ricorso è stato assunto in
decisione.
DIRITTO
1. E’ impugnata l’ordinanza contingibile e urgente n. 94 del 3.10.2006, con la
quale il Sindaco del Comune di S. Agata di Militello, ha sospeso “in via
cautelativa e temporanea” i lavori relativi alla realizzazione della discarica
per rifiuti non pericolosi di C.da Oliva, autorizzata dal Prefetto di Messina,
con provvedimento n. 1977/disc. del 27.4.2006, ai sensi dell’art. 27 del d.lgs.
n. 22/97 e dell’art. 2, dell’O.P.C.M. n. 3334 del 23 gennaio 2004 (recante
“Ulteriori disposizioni per fronteggiare l'emergenza nel settore dello
smaltimento dei rifiuti urbani, pericolosi, non pericolosi ed inerti, in materia
di bonifica e risanamento ambientale dei suoli, delle falde e dei sedimenti
inquinati, nonché in materia di tutela delle acque superficiali e sotterranee e
dei cicli di depurazione nella Regione siciliana”).
Il provvedimento del Prefetto forma altresì oggetto di ricorso incidentale da
parte del Comune di S. Agata di Militello, il quale ne evidenzia l’illegittimità
per una serie di profili, in parte sostanzialmente coincidenti con quelli posti
alla base dell’ordinanza di sospensione dei lavori.
1.1. Per ragioni di ordine logico, è opportuno partire da siffatto ricorso
incidentale, evidenziandone la palese inammissibilità.
Come noto, infatti, nel processo amministrativo il ricorso incidentale assolve
la funzione eccezionale di consentire al controinteressato (e non già, come
nella fattispecie, alla stessa amministrazione resistente, autrice dell’atto
impugnato) di inserire nel giudizio un thema decidendum, subordinato
all’accoglimento del ricorso principale o comunque teso a paralizzare la
possibilità di accoglimento di questo (così, limpidamente, Cons. St., decisione
n. 8051 del 14.12.2004).
Ne consegue che, presupposto di ammissibilità dell’ampliamento del thema
decidendum, è la circostanza che l’interesse all’impugnazione del medesimo atto
impugnato con il ricorso principale (o di un atto presupposto) nasca in
occasione e per l’effetto dell’impugnazione in via principale, ed in funzione
solo di questa, giacché diversamente verrebbe ad essere elusa la perentorietà
dei termini fissati dalla legge per la verifica di legittimità dei provvedimenti
amministrativi e verrebbe altresì “violato il principio dell’unilateralità
dell’azione che, a differenza del processo civile, governa quello
amministrativo, con la conseguenza che l’atto impugnato in via incidentale, ove
diverso da quello contestato in via principale, deve comunque iscriversi
nell’ambito dello stesso rapporto o procedimento rispetto a quello cui mette
capo quest’ultimo” (così ancora Cons. St., decisione n. 8051/2004 cit.).
Nella fattispecie, l’impugnazione incidentale del Comune intimato non
corrisponde a siffatto paradigma, essendo a tal fine sufficiente rilevare che
l’interesse a ricorrere è per esso sorto, in via autonoma, all’atto
dell’emanazione del provvedimento prefettizio di autorizzazione della discarica,
conformemente alla prevalente giurisprudenza amministrativa che riconosce, in
primis, la legittimazione ad impugnare i provvedimenti di localizzazione e di
approvazione dei progetti per la realizzazione di discariche di rifiuti proprio
ai Comuni nel cui territorio l'impianto viene insediato, in quanto enti
esponenziali degli interessi dei residenti nonché titolari del potere di
pianificazione urbanistica su cui incide la collocazione dell'impianto in
questione.
2. Sempre in via preliminare, deve ribadirsi la manifesta infondatezza
dell’eccezione di incostituzionalità - ampiamente sviluppata dal Comune di S.
Agata di Militello nel controricorso depositato in data 6.12.2006 - dell’art. 3,
comma 2 – bis, del d.l. 30.11.2005, n. 245 (aggiunto dalla l. di conversione n.
21/2006), secondo cui, nelle situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell’art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, “la competenza di
primo grado a conoscere della legittimità delle ordinanze adottate e dei
conseguenziali provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per
l’emanazione di misure cautelari, al Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, con sede in Roma”.
Successivamente alla cit. decisione del Consiglio di Stato n. 2961/2007 - con la
quale è stato definito il regolamento di competenza sottolineando che la
concentrazione presso il TAR del Lazio della questioni inerenti la legittimità
dei provvedimenti adottati nelle situazioni di emergenza ambientale è
giustificata dal rilievo nazionale dei provvedimenti oltre che dallo scopo di
“delocalizzare” il relativo contenzioso e che tale esigenza sussiste anche con
riguardo a provvedimenti che, come nella fattispecie, siano connessi ai primi,
ovvero incidano sugli stessi - è infatti intervenuta la Corte Costituzionale
(sentenza 26 giugno 2007, n. 237), osservando che non solo i provvedimenti
commissariali sono atti dell’amministrazione centrale dello Stato (in quanto
emessi da organi che operano come longa manus del Governo) ma che essi sono in
definitiva finalizzati a soddisfare interessi che trascendono quelli delle
comunità locali coinvolte dalle singoli situazioni di emergenza, e ciò in
ragione tanto della rilevanza delle stesse, quanto della straordinarietà dei
poteri necessari per farvi fronte.
La Corte ha altresì ribadito l’orientamento secondo cui spetta al legislatore
un’ampia potestà discrezionale nella conformazione degli istituti processuali,
con il solo limite della non irrazionale predisposizione degli strumenti di
tutela, pur se tra loro differenziati; discrezionalità di cui il legislatore
fruisce anche nella disciplina della competenza (sentenze nn. 341/2006 e
206/2004).
3. Tanto premesso, è quindi possibile passare all’esame del merito del ricorso
principale.
3.1. Non condivisibile è il primo motivo, alla stregua del quale si sostiene che
il provvedimento impugnato avrebbe sostanzialmente revocato i pareri favorevoli
espressi dal Comune di S. Agata di Militello nell’ambito delle conferenze di
servizi che hanno preceduto l’autorizzazione del progetto di realizzazione della
discarica di C.da Oliva, ponendosi in diretta violazione dell’art. 14 – ter,
comma 6, dela l. n. 241/90, per il quale “Ogni amministrazione convocata
partecipa alla conferenza di servizi attraverso un unico rappresentante
legittimato, dall’organo competente, ad esprimere in modo vincolante la volontà
dell’amministrazione su tutte le decisioni di competenza della stessa.”
Va infatti precisato che la conferenza di servizi prevista dall’art. 27 del
d.lgs. n. 22/97 per l’approvazione dei progetti di smaltimento e di recupero dei
rifiuti (modello procedimentale osservato anche nella situazione di emergenza in
esame), ha carattere istruttorio e non decisorio, rappresentando pertanto non
già uno strumento di formazione del consenso, quanto di emersione e comparazione
di tutti gli interessi pubblici coinvolti.
In particolare, gli enti locali interessati - chiamati ad esprimere il loro
parere sugli insediamenti che ci si propone di realizzare, sulla loro ubicazione
e sulla compatibilità dei medesimi con le esigenze ambientali e territoriali -
arricchiscono la visione e la ponderazione della scelta finale che è però
affidata, nel momento volitivo e decisionale, alla Regione (o all’Ente da questa
appositamente delegato, ovvero ancora, come nella fattispecie, all’Organo
deputato a gestire la situazione di emergenza).
La conferenza di tipo istruttorio non è, pertanto, un mezzo di manifestazione
del consenso, con la conseguenza che, ad essa non si applicano le disposizioni
(come quella dell’invocato art. 14 – ter, comma 6, della l. n. 241/990) volte a
disciplinare l’apporto volitivo delle amministrazioni partecipanti (cfr., sia
pure relativamente all’ipotesi di dissenso, di cui all’art. 14 – quater, comma
3, della cit. l. n. 241/90, Cons. St., sez. VI, 4 giugno 2004, n. 3505).
Deve comunque convenirsi con l’ulteriore argomentazione sviluppata dalla
ricorrente, secondo la quale i pareri favorevoli resi in sede di conferenza, in
quanto atti endoprocedimentali, producono immediatamente i loro effetti, di
talché la loro eventuale revoca non sarebbe comunque idonea a travolgere il
provvedimento finale adottato.
Tali rilievi risultano però inconferenti nella fattispecie, in cui il Sindaco
del Comune di S. Agata di Militello ha esercitato, sia pure non correttamente
(come meglio si vedrà in prosieguo) un potere proprio, diverso da quello speso
in seno alle conferenze di servizi istruttorie che hanno preceduto
l’approvazione del progetto di discarica.
3.2. Sono invece fondati, ed assorbenti, i motivi di doglianza attraverso i
quali si evidenzia l’assenza dei presupposti di necessità e urgenza che
giustificano l’adozione di provvedimenti extra ordinem, tipicamente previsti
dall’ordinamento come misure “ a contenuto indeterminato, con correlativa
restrizione del principio di legalità, per la cura di interessi pubblici ben
specificati”. Essi rappresentano vere e proprie “valvole di sicurezza del
sistema” (così Cons. St., sez. V, decisione 29 aprile 1991, n. 700), da
adottarsi esclusivamente al fine di fronteggiare concreti accadimenti materiali
che mettono in pericolo la collettività e non già per impedire, come nella
fattispecie, l’esecuzione di provvedimenti amministrativi ormai inoppugnabili.
Il provvedimento sindacale si limita, infatti, ad enumerare una serie di aspetti
“critici” del progetto (affioramento di acque sotterranee, fenomeni erosivi,
necessità di valutazione di impatto ambientale, etcc.), i quali però avevano già
formato oggetto di attenta disamina nel corso dell’istruttoria svolta dal
Prefetto e di numerose conferenze di servizi, in seno alle quali gli Enti
intervenuti, o interpellati (ivi compreso il Comune odierno resistente), hanno
sempre reso parere favorevole.
Si tratta peraltro di rilievi i quali (unitamente ad altri, eventualmente
sfuggiti all’Autorità competente), ben avrebbero potuto formare oggetto di
doglianza innanzi al giudice amministrativo.
A siffatta impugnativa il Comune, come si è appena visto, si è però determinato
tardivamente, a torto ritenendo di poter sostituire al sindacato giurisdizionale
l’improprio esercizio dei poteri extra ordinem.
Risulta anche chiaro, dal contesto del provvedimento impugnato, che il Sindaco
non ha ritenuto necessaria alcuna verifica di carattere tecnico in ordine
all’effettiva esistenza di una concreta situazione di pericolo, poiché l’unico
parere di tal genere espressamente menzionato (quello del Responsabile del
Servizio 2 dell’Assessorato Territorio e Ambiente, ing. Sansone), fa esclusivo
riferimento alla necessità di sottoporre il progetto Daneco alla procedura di
valutazione di impatto ambientale.
Nel provvedimento impugnato, e nella perizia depositata in vista dell’udienza di
discussione, si dà poi ampio risalto alla questione (l’unica effettivamente
agitata dal Sindaco nelle numeroso conferenze di servizi che hanno preceduto
l’approvazione del progetto di discarica), relativa alla realizzazione di una
viabilità alternativa alla S.P. 163 e alla strada comunale Sanguinera – Case
Pileci.
Al riguardo, è però incontestato che nel progetto esecutivo approvato (documento
A.RO), sia prevista non già la realizzazione di siffatta viabilità alternativa
quanto il ripristino di quella esistente, intervento per il quale il piano –
economico finanziario destina la somma di euro 55.000,00.
In rapporto a siffatta problematica, il provvedimento impugnato risulta comunque
sproporzionato, atteso che, stando a quanto riferisce lo stesso Comune, sono
tuttora vigenti ben due ordinanze di limitazione o divieto di transito veicolare
(Ordinanza della Provincia Regionale di Messina, n. 15132 del 21.4.1999 e
Ordinanza del Comune di S. Agata di Militello n. 75 del 25.8.2006) del tutto
adeguate a fronteggiare i pericoli evidenziati.
Inoltre, è lo stesso perito designato dal Comune (Ing. Persano Adorno) ad
affermare, nelle conclusioni della relazione tecnica versata in giudizio, che la
realizzazione di una viabilità alternativa non è l’unica modalità di risoluzione
dei problemi di accesso alla discarica, all’uopo apparendo sufficiente anche un
“intervento di adeguamento e messa in sicurezza di quella esistente”, intervento
che, come si è appena visto, è espressamente previsto dal progetto esecutivo
approvato.
Va infine soggiunto che le “evidenti incongruenze tra il progetto approvato, le
norme regolanti la materia e la situazione dei luoghi”, rilevate dal Sindaco,
sono state puntualmente confutate dalla società Daneco con analitiche
argomentazioni, in particolare relativamente:
- all’esistenza di specifiche previsioni progettuali relative al drenaggio delle
acque superficiali;
- all’esatta localizzazione della sorgente “Baudo Bassa”:
- al compiuto studio idrogeologico effettuato, con particolare riferimento ai
Torrenti Inganno e S. Filippo, e alle opportune opere di consolidamento e
protezione previste;
- allo stadio, ancora preliminare, della pianificazione di bacino;
- alla compatibilità ambientale del progetto, accertata, in fase di emergenza,
in seno alla conferenza di servizi, con l’apporto degli organi tecnici
intervenuti (quali in particolare Genio civile, Provincia Regionale, Ispettorato
Foreste, Soprintendenza ai BB.CC.AA,, Nucleo di valutazione istituito in seno
alla Prefettura ai sensi dell’art. 10 – bis, comma 3, dell’O.M. n. 2983 del
31.5.1999);
- all’ “intesa” del Commissario delegato, espressa ai sensi dell’’art. 2, comma
2, dell’O.P.C.M., n. 3334/2994.
3. Per tutto quanto precede, ed assorbita ogni altra censura, il ricorso
principale merita dunque accoglimento nella parte impugnatoria.
4. Deve invece essere respinta la domanda di risarcimento del danno.
Se infatti, in linea teorica, non può escludersi, relativamente ad interessi
legittimi oppositivi, che vi siano effetti pregiudizievoli non eliminabili
attraverso il solo annullamento del provvedimento amministrativo - effetti
chiaramente enucleabili e riferibili alla temporanea perdita della situazione
giuridica soggettiva di vantaggio che riemerge, ed agevolmente misurabili, ai
fini della liquidazione del danno, nei consueti termini del danno emergente e
del lucro cessante - nella fattispecie, la ricorrente si è tuttavia limitata a
fare generico riferimento ai “costi per la progettazione definitiva ed
esecutiva, l’acquisto delle aree, l’acquisto dei materiali, l’apertura del
cantiere e oneri connessi”, senza puntualmente quantificare, o comunque
precisare, quali siano stati gli oneri o gli aggravi di spesa (ad es. aumenti
del costo della manodopera o dei materiali) derivanti dall’illegittima
sospensione del provvedimento di autorizzazione.
A ciò si aggiunga che i provvedimenti di limitazione o di divieto di transito
adottati dalla Provincia Regionale e dal Comune di S. Agata di Militello, mai
impugnati dalla ricorrente, hanno di fatto, per sua stessa ammissione,
notevolmente ostacolato l’esecuzione dei lavori di cui si controverte, impedendo
pertanto di ravvisare, in assenza di puntuali deduzioni, la sussistenza di
specifiche voci di danno derivanti, in via diretta ed immediata, dal
provvedimento impugnato.
5. Appare equa, infine, l’integrale compensazione tra le parti delle spese di
giudizio.
PQM
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez. I^,
definitivamente pronunciando, così provvede:
1) accoglie in parte il ricorso principale e, per l’effetto, annulla gli atti
impugnati;
2) respinge la domanda di risarcimento del danno;
3) dichiara inammissibile il ricorso incidentale.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 24.10.2007.
Antonino Savo Amodio Presidente
Silvia Martino Estensore
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