Tutti i diritti sono riservati - Copyright © - AmbienteDiritto.it
TAR LAZIO, Roma, Sez. I, 13 febbraio 2007, sentenza n.
1335
Rifiuti – Piano regionale di gestione dei rifiuti adottato al commissario
delegato per l’emergenza ambientale – Natura – Atto di alta amministrazione –
Atto amministrativo generale. Il piano regionale di gestione dei rifiuti
adottato dal Commissario delegato per l’emergenza ambientale costituisce un atto
di alta amministrazione, caratterizzato da amplissima discrezionalità in quanto
espressione di una funzione di raccordo tra indirizzo politico, di pertinenza
dello Stato comunità, e attività amministrativa in senso stretto, riferibile
allo Stato amministrazione; il suddetto piano è altresì atto amministrativo
generale in quanto si rivolge ad una pluralità indistinta di soggetti, non
individuabili a priori, per cui non comporta la ponderazione di interessi che si
appuntino su soggetti particolari e, di norma, non incide direttamente sulla
sfera giuridica di possibili destinatari. Pres. de Lise Est. Caponigro – D.
s.p.a. (avv.ti Soprano e Secchione) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Ambiente e Tutela del Territorio, Ministero dell’Interno,
Commissario delegato per l’emergenza ambientale in Puglia (Avv. Stato) e Regione
Puglia (avv. Clarizio) - T.A.R. LAZIO, Roma, Sez. I – 13 febbraio 2007, n.
1335
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
ROMA - PRIMA SEZIONE -
nelle persone dei magistrati:
Dott. Pasquale de Lise Presidente
Dott. Roberto Politi Componente
Dott. Roberto Caponigro Componente, relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 1845 del 2006, proposto da
DANECO S.p.a.
in persona del legale rappresentante pro tempore ing. Enrico Bruschi, in proprio
e quale mandataria dell’associazione temporanea di imprese con
FISIA-ITALIMPIANTI S.p.a. e BABCOCK ENVIRONMENT GMBH, rappresentata e difesa
dagli Avv.ti Enrico Soprano e Francesco Vecchione con i quali elettivamente
domiciliata in Roma, Via degli Avignonesi n. 5
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri – Ministero dell’Ambiente e Tutela del
Territorio – Ministero dell’Interno - Commissario delegato per l’emergenza
ambientale in Puglia, in persona dei legali rappresentanti pro tempore,
rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato presso cui ope legis
domiciliano in Roma, Via dei Portoghesi n. 12
nonché
Regione Puglia, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore,
dott. Nicola Vendola, rappresentata e difesa dall’Avv. Luca Alberto Clarizio e
con lo stesso elettivamente domiciliata in Roma, Via del Conservatorio n. 91
(c/o studio Avv. Giuliana Aliberti)
per l’annullamento
del decreto n. 187/CD/R del 9.12.2005 del Commissario delegato per l’emergenza
ambientale nella Regione Puglia (pubblicato sul bollettino ufficiale della
Regione Puglia del 22.12.2005) con il quale è stato approvato l’aggiornamento,
completamento e modifica del Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti in Puglia
(piano adottato con decreto commissariale n. 41/2001, così come completato
integrato e modificato con il decreto commissariale n. 296/2002) nella parte in
cui, per quanto in questa sede direttamente interessa, il medesimo piano al
punto 2.2.1 esclude di poter far ricorso a nuovi impianti di termovalorizzazione,
con riferimento alla gestione unitaria del ciclo dei rifiuti urbani in ambito
territoriale ottimale a servizio della Provincia di Lecce, nonché in ordine ad
altri profili operativi del piano stesso, nei sensi in prosieguo chiariti;
di ogni ulteriore atto connesso, conseguente o consequenziale, comunque lesivo
dell’interesse di parte ricorrente, ivi compresi gli atti tutti dell’istruttoria
a monte dell’approvazione del piano, allo stato non conosciuti;
dei provvedimenti di autotutela allo stato non conosciuti adottati o adottandi
da parte della struttura commissariale volti ad incidere negativamente sulle
gare bandite ed espletate dallo stesso Commissario antecedentemente
all’approvazione del nuovo piano di gestione dei rifiuti in Puglia,
provvedimenti adottati dalla struttura commissariale sulla scorta delle nuove
previsioni del piano di gestione dei rifiuti in Puglia.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista la costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato;
Vista la costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla udienza pubblica del 9 febbraio 2007, relatore il dott. Roberto
Caponigro, l’avv. Francesco Vecchione per la ricorrente e l’avv. Luca Alberto
Clarizio per la Regione Puglia;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO E DIRITTO
1. La ricorrente contesta il punto 2.2.1 dell’impugnato decreto n. 187 del
9.12.2005 adottato dal Commissario delegato per l’emergenza ambientale in Puglia
per la parte in cui nel piano di gestione dei rifiuti stabilisce di procedere
allo smaltimento dei rifiuti utilizzando gli impianti di recupero energetico
attualmente presenti in Puglia anziché per il tramite di nuovi impianti di
termovalorizzazione.
Tale scelta strategica, assume la Daneco S.p.a., sarebbe lesiva della posizione
della ricorrente, atteso che, avendo quest’ultima proposto, ai fini della
partecipazione alla gara di Lecce, un progetto prevedente la realizzazione di un
termovalorizzatore, laddove la stessa, esclusa dall’amministrazione, dovesse
essere riammessa alla procedura di gara, si troverebbe ad essere nuovamente
esclusa in quanto la propria proposta progettuale sarebbe in contrasto con le
linee direttive del piano.
Il ricorso è articolato nei seguenti motivi:
Violazione e falsa applicazione artt. 2 e 5 L. 225/1992 con gli art. 117, co. 2,
art. 11, art. 32, art. 3, art. 41 Cost. Violazione e falsa applicazione art. 1,
lett. a), co. 1, direttiva 75/442 e direttiva 91/156 CEE. Violazione e falsa
applicazione artt. 1, 5, 6, 11, 18, 19 e 26 D.Lgs. 22/1997. Difetto di
motivazione. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Incompetenza.
Il Commissario delegato, avente poteri limitati a completare i procedimenti
amministrativi già attivati presso il suo Ufficio, avrebbe adottato il piano di
gestione rifiuti in carenza di potere.
Incompetenza; violazione L. 225/1992 e successive modifiche ed integrazioni.
Violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi costituzionali in tema di buona
amministrazione. Violazione degli art. 1 e 3 L. 241/1990 e successive modifiche
e integrazioni e del principio generale di legalità. Eccesso di potere per
sviamento, falso presupposto di fatto e di diritto, contraddittorietà,
illogicità, irrazionalità. Difetto assoluto di motivazione.
Il Commissario delegato avrebbe usato i propri poteri non per concludere il
procedimento di gestione dell’emergenza, ma per anticipare decisioni che la
Regione Puglia, come organo di amministrazione locale, avrebbe potuto prendere
solo a seguito della scadenza del periodo emergenziale.
Violazione art. 5 D.Lgs. 22/1997. Difetto di motivazione. Eccesso di potere per
difetto di congrua istruttoria a base delle scelte del piano in questa sede
impugnato. Contraddittorietà ed illogicità dell’azione amministrativa.
Sviamento. Violazione art. 117 Cost. Violazione artt. 3 e 41 Cost.
La scelta del Commissario delegato, di escludere a priori la possibilità di
realizzare nuovi impianti di incenerimento della frazione secca, sarebbe erronea
per l’assenza di una congrua istruttoria, essendo tutta da dimostrare, e
comunque contraddittoria con l’esistenza di una situazione emergenziale,
l’affermazione secondo cui la produzione complessiva di CDR prevista nel piano
sia assorbibile dagli impianti delle tipologie attualmente presenti sul
territorio regionale.
La scelta di fondo di preferire i soli impianti di CDR alla più moderna
tecnologia degli impianti di termovalorizzazione costituirebbe una violazione
dell’art. 5 L. 22/1997 e del principio dell’autosufficienza, attesa l’incertezza
sulla potenziale sufficienza degli impianti presenti sul territorio regionale a
smaltire tutta la quantità di CDR prodotta.
Le affermazioni sulla inidoneità degli impianti di termovalorizzazione sarebbero
generiche e prive di supporto istruttorio e motivazionale.
Violazione del principio del contrarius actus. Violazione del giusto
procedimento di legge. Carenza di interesse. Sviamento. Illogicità. Violazione
artt. 3 e 97 Cost.
Il Commissario delegato avrebbe dovuto articolatamente motivare sull’opportunità
e sulle ragioni di una scelta di piano diametralmente opposta rispetto alle
precedenti gare che consentivano la possibilità di realizzare un
termovalorizzatore per la gestione dei rifiuti.
Violazione art. 5 D.Lgs. 22/1997. Difetto di motivazione. Eccesso di potere per
difetto di congrua istruttoria a base delle scelte del piano in questa sede
impugnato. Contraddittorietà dell’azione amministrativa. Sviamento. Violazione
art. 117 Cost. Violazione artt. 3 e 41 Cost.
Il piano sarebbe inattendibile anche laddove prevede che la localizzazione degli
impianti di gestione dei rifiuti dovrà tenere conto dei sistemi di collegamento
e dovrà privilegiare i siti che consentono un collegamento ferroviario,
apparendo tale prescrizione di difficile, se non impossibile, attuazione.
Con successiva memoria, depositata per l’udienza di merito, la ricorrente ha
fatto presente che la scelta strategica del Commissario delegato sarebbe lesiva
per la propria posizione, così come per quella degli altri operatori del
settore, che vedrebbero precluso ogni futuro scenario di realizzazione di
termovalorizzatori, per cui sussisterebbe l’interesse strumentale ad ottenere
una decisione volta a non escludere aprioristicamente una scelta operativa,
quella della termovalorizzazione, in grado di apportare una seria alternativa
alle problematiche collegate allo smaltimento dei rifiuti.
La Regione Puglia ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di
interesse in quanto il giudizio cui ha fatto riferimento la Daneco per fondare
il proprio interesse all’impugnativa si sarebbe concluso con sentenza della
Sesta Sezione del Consiglio di Stato che ha respinto l’appello della detta
società, la quale, quindi, non avrebbe più alcuna possibilità di aggiudicarsi la
gara per l’affidamento del sistema di gestione e smaltimento rifiuti tramite
impianto di produzione CDR e/o di termovalorizzazione per la provincia di Lecce.
Ha eccepito altresì l’inammissibilità per difetto di giurisdizione del motivo
d’impugnativa con cui l’illegittimità dell’atto impugnato è stata dedotta dalla
carenza assoluta di potere, spettando alla giurisdizione del giudice ordinario
la controversia quando è dedotta l’assenza di una norma attributiva del potere
esercitato dalla pubblica amministrazione.
Nel merito, l’Avvocatura dello Stato e la Regione Puglia hanno contestato la
fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso.
All’udienza pubblica del 9 febbraio 2007, la causa è stata introitata per la
decisione.
2. Il ricorso è inammissibile per carenza di interesse.
Le condizioni soggettive dell’azione sono la legittimazione ad agire e
l’interesse a ricorrere.
L’interesse a ricorrere consiste in un vantaggio pratico e concreto, anche
soltanto eventuale o di carattere morale, che può derivare al ricorrente
dall’accoglimento del ricorso.
I caratteri dell’interesse al ricorso sono: la personalità, vale a dire che
l’utilità derivante dall’eventuale accoglimento del ricorso deve riguardare
specificamente e direttamente il ricorrente; l’attualità, vale a dire che
l’interesse deve sussistere al momento dell’instaurazione del giudizio, mentre
non è sufficiente configurare soltanto l’eventualità o l’ipotesi di una lesione;
la concretezza, vale a dire che l’interesse va valutato con riferimento ad un
pregiudizio concretamente verificatosi ai danni del ricorrente.
Nel caso di specie, la posizione dedotta in giudizio dalla ricorrente difetta
dei caratteri dell’attualità della lesione e della concretezza del pregiudizio.
Nel ricorso, la Daneco S.p.a. ha ritenuto lesiva per la propria posizione la
scelta strategica effettuata dal Commissario delegato nel modificare il piano di
gestione dei rifiuti, atteso che, avendo proposto, ai fini della partecipazione
alla gara per l’affidamento del sistema di smaltimento rifiuti e recupero
energetico tramite impianti di produzione di CDR e/o impianto di
termovalorizzazione, un progetto prevedente la realizzazione di un
termovalorizzatore, ove dovesse essere riammessa alla gara afferente al lotto di
Lecce, si troverebbe ad essere nuovamente esclusa in quanto la propria proposta
progettuale sarebbe in contrasto con le linee direttive del piano.
La prospettazione non può essere condivisa ed il difetto dell’interesse al
ricorso emerge in relazione ad un duplice aspetto.
In primo luogo, l’attualità e la concretezza della lesione prospettata si
avrebbe soltanto a seguito di un nuovo provvedimento di esclusione che, rebus
sic stantibus, non sussiste.
Peraltro, il ricorso giurisdizionale proposto dalla ricorrente avverso l’atto di
esclusione dalla gara richiamata è stato respinto dal T.A.R. adito ed il
relativo appello è stato a sua volta respinto dal Consiglio di Stato, per cui
neppure in ipotesi potrebbe realizzarsi la lesione prospettata dalla Daneco
S.p.a. per effetto dell’atto in questa sede impugnato.
Con la memoria successivamente depositata, la ricorrente, inoltre, ha sostenuto
che la scelta strategica del Commissario delegato avrebbe precluso ogni futuro
scenario di realizzazione di termovalorizzatori, sicché sussisterebbe
l’interesse strumentale ad ottenere una decisione volta a non escludere
aprioristicamente una scelta operativa, quella della termovalorizzazione, in
grado di apportare una seria alternativa alle problematiche collegate allo
smaltimento dei rifiuti.
Pur tenendo conto di tale prospettiva, indubbiamente più ampia di quella
rappresentata originariamente nel ricorso, l’interesse deve ritenersi privo dei
caratteri della lesività attuale e concreta.
Il piano regionale di gestione dei rifiuti adottato dal Commissario delegato per
l’emergenza ambientale costituisce un atto di alta amministrazione,
caratterizzato da amplissima discrezionalità in quanto espressione di una
funzione di raccordo tra indirizzo politico, di pertinenza dello Stato comunità,
e attività amministrativa in senso stretto, riferibile allo Stato
amministrazione.
Il suddetto piano di gestione dei rifiuti è altresì un atto amministrativo
generale in quanto si rivolge ad una pluralità indistinta di soggetti, non
individuabili a priori, per cui non comporta la ponderazione di interessi che si
appuntino su soggetti particolari e, di norma, non incide direttamente sulla
sfera giuridica di possibili destinatari.
Ne consegue che, non sussistendo, al momento della proposizione del ricorso, un
interesse attuale, essendo la lesione prospettata solo eventuale ed ipotetica, e
non configurandosi, pertanto, un pregiudizio concreto ai danni della ricorrente,
l’interesse al ricorso si rivela comunque carente.
Infatti, mentre l’interesse al ricorso sussiste anche se dall’eventuale
accoglimento del ricorso il vantaggio sperato è solo eventuale e non certo, in
questo concretizzandosi la differenza tra interesse strumentale ed interesse
finale, l’interesse al ricorso non sussiste se la lesione è solo futura ed
eventuale e non attuale e concreta.
In altri termini, l’interesse strumentale alla riedizione del potere
amministrativo attiene alla vicenda del conseguimento del bene della vita cui
tende il ricorrente con l’instaurazione del giudizio e ben può dirsi che
l’interesse al ricorso sussiste quando dal suo eventuale accoglimento non deriva
direttamente la soddisfazione dell’utilità finale ma la possibilità di ottenere
la stessa a seguito del nuovo esercizio del potere pubblico; diversamente, la
lesione che deve sussistere per rendere ammissibile la proposizione del ricorso
non può essere eventuale e futura ma deve essere attuale e concreta.
Di qui, considerata l’assenza dei caratteri dell’attualità e della concretezza,
la carenza di interesse al ricorso.
D’altra parte, di fronte ad una scelta di politica ambientale, l’interesse
dell’imprenditore operante nel settore alle modalità di smaltimento dei rifiuti,
pur differenziato, non è qualificato e si configura come interesse di mero
fatto, sicché non sussiste, sotto tale profilo, neppure la legittimazione ad
agire della Società ricorrente.
3. Sussistono giuste ragioni, considerata la peculiarità della fattispecie, per
disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Prima Sezione di Roma,
dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe.
Dispone la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 9 febbraio 2007.
Dott. Pasquale de Lise Presidente
Dott. Roberto Caponigro Estensore
AmbienteDiritto.it - Rivista giuridica - Electronic Law Review - Tutti i diritti sono riservati - Copyright © - AmbienteDiritto.it
Testata registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006
Vedi
altre:
SENTENZE PER ESTESO
Ritorna alle
MASSIME della sentenza - Approfondisci
con altre massime:
GIURISPRUDENZA -
Ricerca in:
LEGISLAZIONE
- Ricerca
in:
DOTTRINA
www.AmbienteDiritto.it