TAR LAZIO, Roma, Sez. III ter, 1 febbraio 2007, sentenza n. 724
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO

- Sezione Terza Ter -

composto dai signori magistrati:

Dott. Francesco Corsaro Presidente
Dott. Angelica Dell’Utri Consigliere
Dott. Stefania Santoleri Consigliere, relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 11027/06, proposto dal Codacons - Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Carlo Rienzi ed elettivamente domiciliato presso l’Ufficio Legale del Codacons sito in Roma, Viale G. Mazzini n. 73.

contro

l’AceaElectrabel S.p.A. in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Filippo Satta e Filippo Lattanzi ed elettivamente domiciliata presso il loro studio sito in Roma Via G. P. da Palestrina n. 47
l’Eni S.p.A. - Divisione Gas & Power in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Luca Nanni ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’Avv. Lucio Nicolais sito in Roma, Piazza Mazzini n. 27
l’Enel Distribuzione S.p.A. in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Paolo Gonnelli ed elettivamente domiciliata presso il suo studio sito in Roma, Via Tacito n. 41

e nei confronti

della Camera di Commercio di Roma - Ufficio Servizio Metrico - in persona del legale rappresentante p.t., n.c.

per l'annullamento
del silenzio rifiuto formatosi in seguito alla mancata risposto alla diffida ex art. 140 Codice del Consumo e contestuale istanza di accesso agli atti amministrativi ex art. 22 e ss. della L. 241/90.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle società intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti di causa;

Udita alla Camera di Consiglio dell’11 gennaio 2007 la relazione della Dott.ssa Stefania Santoleri, e uditi, altresì, l’Avv. Carlo Rienzi per la parte ricorrente, l’Avv. Filippo Satta per AceaElectrabel S.p.A, l’Avv. Luca Nanni per Eni S.p.A. e l’Avv. Paolo Gonnelli per Enel Distribuzione S.p.A.

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

La ricorrente è un’associazione di consumatori iscritta nell’elenco delle Associazioni di consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale ex art. 137 del Codice del Consumo (D.Lgs. 6/9/05 n. 206).
Ai sensi dell’art. 140 del Codice del Consumo, è legittimata ad agire a tutela degli interessi collettivi dei consumatori e degli utenti.
Con atto di diffida ex art. 140 del Codice del Consumo e contestuale istanza di accesso agli atti, il Codacons ha chiesto alle società AceaElectrabel S.p.A., Enel S.p.A. e Eni S.p.A., ciascuna per la parte di propria competenza, l’esibizione entro trenta giorni dei suddetti documenti:
a) le modalità di comunicazione del calcolo del consumo effettivo da parte degli utenti;
b) la disciplina del criterio di calcolo presunto;
c) le modalità di trattamento delle somme corrisposte in eccedenza dagli utenti in base all’errato calcolo presunto;
d) l’obbligo di inviare presso il cliente un operatore con l’incarico di eseguire la lettura del contatore;
e) le modalità di accertamento dell’effettiva taratura del contatore all’unità di misura corrispondente;
f) l’obbligo di accertamento periodico del mantenimento della taratura dei contatori.
Con riferimento alle suddette disposizioni interne, ha chiesto l’adozione dei più opportuni provvedimenti volti ad inibire le attuali condizioni vessatorie e a modificare le attuali disposizioni.
Poiché le società intimate non hanno trasmesso la documentazione richiesta, il Codacons ha impugnato il silenzio rifiuto formatosi sulla sua istanza deducendo i seguenti motivi di impugnazione:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 22 della L. 241/90, come modificata ed integrata dalla legge n. 15/05. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 del D.P.R. 184/06. Violazione dei principi generali di imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione.
Deduce il Codacons che nel caso di specie ricorrerebbero tutti i presupposti per l’accesso, sussistendo la sua legittimazione e l’interesse al ricorso.
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 23 della L. 241/90. Violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 184/06. Violazione dell’art. 2 D.P.R. 184/06 sotto altro profilo. Violazione art. 97 Cost.
I soggetti intimati rientrerebbero nel novero di quelli di cui all’art. 23 L. 241/90 essendo gestori di pubblici servizi; inoltre ai sensi del D.P.R. 184/06 sarebbero soggetti alla disciplina sull’accesso i soggetti di diritto privato per quanto concerne la loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.
Secondo l’orientamento della giurisprudenza anche l’attività di diritto privato esplicata dai gestori di pubblici servizi, sarebbe sottoponibile all’actio ad exhibendum.
3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 24 della L. 241/90. Violazione dei principi generali di imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione.
Gli atti dei quali il Codacons ha chiesto l’accesso non sarebbero ricompresi tra quelli di cui all’art. 24 della L. 241/90.
4) Violazione di legge n. 481/95. Violazione dell’art. 6 e dei principi ispiratori delle delibere n. 229/01 dell’Autorità Garante per l’Energia Elettrica ed il Gas. Violazione del giusto procedimento.
Deduce il Codacons che il sistema di fatturazione utilizzato dai gestori dei servizi di somministrazione di energia elettrica e gas non sarebbe trasparente, in quanto la fattura non sarebbe calcolata sulla base del consumo effettivo, ma di quello stimato dall’esercente il servizio.
La lettura del contatore sarebbe eseguita una sola volta l’anno e ciò permetterebbe alle società di gestione di percepire anticipatamente somme di denaro spettanti agli utenti.
Su dette somme le società percepirebbero interessi.
Inoltre le società non provvederebbero ad accertare periodicamente il mantenimento della taratura dei contatori.
I consumatori non avrebbero sufficienti garanzie in ordine al corretto consumo dell’energia o del gas.

All’udienza di discussione il Codacons ha precisato di aver proposto nel presente giudizio esclusivamente l’azione ex art. 25 L. 241/90, essendo state sollevate obiezioni a cura delle altre parti processuali, ed ha quindi insistito nella sua domanda di esibizione della predetta documentazione.

Si è costituita in giudizio Enel Distribuzione S.p.A. che ha eccepito, preliminarmente, l’inammissibilità del ricorso per aver il Codacons chiesto mere informazioni e notizie e non l’acquisizione di documenti.
La sua domanda avrebbe natura tipicamente ispettiva e sarebbe diretta alla finalità di verificare come siano svolte talune attività attinenti al servizio di somministrazione di energia elettrica.
Inoltre la domanda di accesso sarebbe inammissibile anche perché non vi sarebbero documenti precostituiti e rispondenti ai sei punti indicati nella richiesta di accesso, limitandosi l’Enel a dare applicazione alla regolamentazione di cui alla delibera n. 200/99 dell’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas.
L’Enel Distribuzione ha chiesto comunque anche il rigetto del ricorso per infondatezza.

Anche l’Eni si è costituita in giudizio ed ha proposto - in sostanza - le medesime eccezioni, chiedendo la declaratoria di inammissibilità ed il rigetto del ricorso per infondatezza.

Anche AceaElectrabel si è costituita in giudizio ed ha eccepito, preliminarmente, il proprio difetto di legittimazione passiva poiché i rapporti commerciali con gli utenti sarebbero intrattenuti dalla diversa società AceaElectrabel Elettricità S.p.A.; ha poi eccepito l’inammissibilità del ricorso e la sua infondatezza.

Alla Camera di Consiglio dell’11 gennaio 2007, su concorde richiesta delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Come meglio dedotto in narrativa, il Codacons - Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori - ha chiesto l’accesso ai seguenti atti e documenti inerenti:
g) le modalità di comunicazione del calcolo del consumo effettivo da parte degli utenti;
h) la disciplina del criterio di calcolo presunto;
i) le modalità di trattamento delle somme corrisposte in eccedenza dagli utenti in base all’errato calcolo presunto;
j) l’obbligo di inviare presso il cliente un operatore con l’incarico di eseguire la lettura del contatore;
k) le modalità di accertamento dell’effettiva taratura del contatore all’unità di misura corrispondente;
l) l’obbligo di accertamento periodico del mantenimento della taratura dei contatori.
Formatosi il silenzio rifiuto sulla sua istanza, lo ha impugnato chiedendo al Tribunale di accertare il proprio diritto all’accesso alla suddetta documentazione e ordinare alle società intimate - che gestiscono pubblici servizi - la sua esibizione.

Le società intimate si sono costituite in giudizio e tutte hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso, deducendo che l’istanza avanzata dal Codacons non sarebbe diretta all’acquisizione di documenti, bensì di informazioni sulle modalità di svolgimento del servizio (computo dei consumi, trattamento delle eventuali somme pagate erroneamente dagli utenti, criteri adottati per l’invio del tecnico incaricato della lettura del contatore, sistemi di verifica adottati per la taratura ed il mantenimento nel tempo della taratura del contatore).
Le stesse società hanno poi spiegato che non esistono specifici documenti che disciplinano gli aspetti in questione, essendo regolata tutta la materia da specifiche delibere dell’Autorità per l’Energia ed il Gas (del. 200/99 e successive modificazioni, del. 229/01) alle quali si sono limitate a dare attuazione.

Nella discussione orale il Codacons ha dichiarato che per ciò che concerne i consumi presunti, intendeva conoscere il documento - anche di natura elettronica - che viene utilizzato dai gestori del servizio per la loro stima, in modo che i consumatori ed utenti del servizio potessero comprendere quali fossero i criteri utilizzati dalle società di somministrazione di energia elettrica e gas, per il calcolo del consumo presunto.
Per quanto concerne, invece, la lettura dei contatori intendeva conoscere gli atti di regolamentazione interna che stabiliscono le modalità della sua lettura.
Pertanto, in sede di discussione orale, il Codacons - preso atto delle eccezioni sollevate dalle controparti - ha sostanzialmente riformulato la sua generica istanza di accesso originaria, provvedendo ad identificare specifici documenti presumibilmente esistenti presso le società di gestione dei servizi ed attinenti al sistema di calcolo dei consumi.
La nuova domanda - essendo stata formulata in udienza durante la discussione orale - non può ritenersi ammissibile, e quindi la disamina del Collegio non può che riguardare la sola istanza di accesso originariamente proposta ed il silenzio rifiuto formatosi su di essa.

Ritiene il Collegio di dover preventivamente rilevare che è incontroversa la legittimazione del Codacons all’accesso, trattandosi di materia che investe la tutela dei consumatori e degli utenti dei servizi di somministrazione di energia elettrica e gas.

Altrettanto incontroversa è l’applicazione nel caso di specie dell’art. 23 della L. 241/90 ai soggetti intimati: si tratta, infatti, di società che gestiscono pubblici servizi e i documenti ai quali il Codacons intende accedere, sono ivi ricompresi.
In questi casi - secondo il costante orientamento della giurisprudenza - (Cons. Stato A.P. 4/99; T.A.R. Campania Sez. V Napoli 31/5/05 n. 7368; T.A.R. Lazio Sez. III Ter 10/4/06 n. 2503; ecc.) sussiste il collegamento funzionale e strumentale degli atti dei quali si chiede l’accesso con lo svolgimento del servizio di pubblico interesse, e quindi anche i soggetti privati e gli atti di tipo privatistico da essi utilizzati per lo svolgimento del servizio seguono il regime “pubblicistico” dell’accesso.
Nessun ostacolo deriva dall’art. 24 L. 241/90 poiché non si tratta di documentazione sottratta all’accesso.

La questione principale riguarda quindi il tipo di interesse azionato dal ricorrente, e quindi quale sia la natura degli “atti” dei quali il Codacons richiede l’esibizione: in altre parole occorre valutare - alla stregua dell’istanza di accesso proposta datata 3/8/06 - se il Codacons volesse acquisire informazioni sullo svolgimento del sistema di computo dei consumi effettivi o presunti, ovvero se intendesse conoscere specifici atti, se non individuati quantomeno individuabili, predisposti dai gestori dei servizi e contenenti i criteri di stima dei consumi stessi.
Come è noto, infatti, l’accesso non può qualificarsi come mera indagine o controllo ispettivo, ma richiede l’indicazione di specifici documenti determinati o almeno determinabili esistenti presso la P.A. al momento della presentazione della domanda di accesso, dei quali il soggetto richiede l’esibizione per la tutela di una posizione giuridica rilevante.
Dalla disamina dell’istanza di accesso non vi è dubbio che l’interesse azionato dal Codacons fosse tipicamente informativo ed esplorativo: l’associzione ricorrente intendeva verificare se i gestori garantissero il corretto computo dei consumi sostenuti dagli utenti.
Tutte le richieste indicate nell’istanza di accesso miravano a questo risultato investendo diversi aspetti, quali: la taratura dei contatori, la verifica del loro corretto funzionamento, la metodica di rilevazione dei consumi effettivi, il computo dei consumi stimati.
Ne consegue che il Codacons ha in pratica azionato con la sua richiesta di accesso un’indagine a tutto campo, diretta ad acquisire una serie di informazioni sulle società di gestione dei servizi di somministrazione di energia elettrica e gas, allo scopo di valutare la correttezza del loro operato, per poter assumere eventuali iniziative a tutela degli utenti del servizio.
Secondo il costante orientamento della giurisprudenza non sono ammissibili istanze di accesso che mirano a finalità tipicamente ispettive, in quanto la disciplina sull’accesso tutela solo l’interesse alla conoscenza e non l’interesse ad effettuare un controllo sull’impresa o sull’amministrazione allo scopo di verificare eventuali (e non ancora definite) forme di lesione all’interesse dei consumatori (Cons. Stato Sez. IV 6/10/01 n. 5291; 10/2/06 n. 555; ecc.); la disciplina sull’accesso, infatti, non può essere uno strumento utilizzabile per consentire all’associazione di consumatori di sostituirsi agli organi deputati dall’ordinamento ad effettuare i controlli sui servizi stessi (Cons. Stato Sez. IV 29/4/02 n. 2283).
Nel caso di specie, poi, tutta la materia risulta compiutamente disciplinata dalle delibere dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas - mai impugnate - alle quali le società intimate hanno dato puntuale applicazione.

Pertanto, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Quanto alle spese di lite, sussistono comunque giusti motivi per disporne la compensazione tra le parti.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Sezione Terza Ter-
dichiara inammissibile
il ricorso in epigrafe indicato.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nelle camere di consiglio dell’11 e del 18 gennaio 2007.
Francesco Corsaro PRESIDENTE
Stefania Santoleri ESTENSORE
 

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