TAR LIGURIA, Sez. I, 30 gennaio 2007, sentenza n. 107
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LIGURIA

(SEZIONE PRIMA)

N. 00107/2007 REG. SEN.

N. 01807/2000 REG. RIC.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 1807 del 2000, proposto da:
N.E.C. Nuova Edilizia e Cave Srl, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall'Avv. Giovanni Gerbi, con domicilio eletto presso l’Avv. Giovanni Gerbi in Genova, Via Corsica 21/18-20;

contro

Regione Liguria, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Marina Crovetto, Carlo A. Pedemonte, con domicilio eletto presso l’Avv. Marina Crovetto in Genova, Via Fieschi, 15;

e con l'intervento di

Edilcave S.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall'Avv. Piergiorgio Alberti, con domicilio eletto presso l’Avv. Piergiorgio Alberti in Genova, Via Corsica 2/11;

per l'annullamento
del piano regolatore territoriale delle attività di cava approvato con deliberazione del Consiglio regionale 29 febbraio 2000 n. 16 (BUR 19 luglio 2000) e così di tutti gli atti di sua formazione a partire della deliberazione della Giunta regionale 7 marzo 1995 n. 699 di adozione del Piano sino all’ultimo atto del procedimento, conclusivo dello stesso, nonché per il risarcimento del danno arrecato alla Società N.E.C. s.r.l. con il piano ora impugnato.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Regione Liguria;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19/10/2006 il dott. Antonio Bianchi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

La Società N.E.C. s.r.l. è titolare dell’autorizzazione regionale alla coltivazione della cava di calcare in Comune di La Spezia, denominata “Cubiola Bianca”, di cui alla deliberazione della Giunta regionale 4 agosto 1988 n. 4075.
L’autorizzazione, all’epoca in capo alla Edilcave s.p.a., costituiva approvazione di una variante alla precedente deliberazione 19 maggio 1983 n. 2995 che aveva consentito la prosecuzione dell’esercizio estrattivo già in attività: la variante era stata richiesta dal Comune di La Spezia e prevedeva l’estensione dell’attività verso l’alto (loc. Ponticelli) con rinuncia alle escavazioni già approvate nel versante nord della stessa ed all’abbassamento dei piazzali.
La variante in tal modo richiesta e sollecitata dal Comune ridimensionava sensibilmente la possibilità estrattiva della Cava Cubiola in quello che veniva ora chiamato Cantiere A e questo per circa 500.000 metri cubi in favore della possibilità estrattiva a monte (Cantiere B) e scaturiva dalla volontà dell’amministrazione comunale di limitare il traffico veicolare lungo la Via F. Filzi in modo che lo stesso potesse svolgersi sulla SS 307, con caratteristiche dimensionali ritenute più idonee ed adeguate.
La variante al programma di coltivazione di cui alla richiamata deliberazione giuntale 4 agosto 1988 n. 4075 comportava che “gli interventi previsti nell’ambito del cantiere B potranno essere condotti soltanto successivamente all’esecuzione, completamento e definitiva sistemazione ambientale dei lavori da eseguire nel cantiere A e alla base del vecchio fronte di cava”.
La variante veniva dalla Regione approvata su conforme parere reso dal Comune di La Spezia il 29 novembre 1986 e previo nulla osta paesaggistico-ambientale rilasciato dall’Assessore regionale all’urbanistica con atto 4 aprile 1986 oltre che previo giudizio di compatibilità del progetto rispetto al Piano Territoriale di Coordinamento Paesistico (P.T.C.P.) – all’epoca in itinere – formulato con deliberazione G.R. 5 novembre 1987 n. 5745.
Allorché l’attività di cava in tal modo autorizzata, e variata, era in corso entrava in vigore la legge regionale 30 dicembre 1993 n. 63 la quale, all’art. 20, prevedeva che le cave già autorizzate potessero continuare comunque la loro attività per sette anni dall’entrata in vigore della legge (27 gennaio 1994) ove l’autorizzazione fosse intervenuta entro l’anno 1998.
Parallelamente la Regione aveva avviato il procedimento di formazione del piano regionale territoriale delle attività di cava di cui all’art. 2 Legge Regionale 10 aprile 1979 n. 12.
Infatti, con deliberazione G.R. 18 settembre 1992 n. 4346 era stato adottato lo Schema di orientamento del Piano Territoriale delle Attività di Cava e poi, don deliberazione G.R. 7 marzo 1995 n. 699, era stato adottato il progetto del Piano.
Il Piano così adottato includeva la cava Cubiola Bianca tra quelle di Tipo A il cui regime (secondo la relativa disciplina di attuazione) si applicava (art. 6 N.A.) alle cave che “risultino correttamente inserite nel contesto paesistico ambientale, per cui la situazione in atto è valutabile positivamente senza peraltro ammettere ulteriori ampliamenti dell’attività di coltivazione già autorizzata”.
Poiché la Società non aveva programmi di ampliamento del piano di coltivazione già autorizzato e variato, essa era pienamente soddisfatta dalla disciplina adottata.
Sennonché il Comune di La Spezia ha reso sul piano adottato dalla Regione, un parere nel senso (per quanto ora interessa) della eliminazione, dalla Cava Cubiola Bianca, della “porzione sovrastante la litoranea per le Cinque Terre” (il cosiddetto Cantiere B).
Tale osservazione è stata ritenuta siccome condivisibile per le ragioni A2 e A4 quali compaiono nella deliberazione G.R. 15 maggio 1998 n. 16.
Quindi la Giunta Regionale, con la ricordata deliberazione 15 maggio 1998 n. 16, sulla base dei parere formulati dai Comuni e dalle Province ha ritenuto il piano “meritevole di approvazione previa introduzione delle modifiche conseguenti all’assenso sui pareri espressi dalle Amministrazioni Provinciali e Comunali nei limiti precisati nelle allegate Schede di Sintesi, dando atto che tali modifiche sono state riportate nei relativi elaborati grafici e normativi”.
Sicchè, su proposta dell’Assessore all’Industria e di quello all’Urbanistica, la Giunta Regionale ha “approvato” il Piano delle Attività di Cava costituito da una serie di elaborati.
Poiché peraltro alcuni elaborati, ad ogni evidenza,non erano stati preparati, la deliberazione di “approvazione” ha dato mandato “ai competenti Uffici di predisporre le cartografie ad avvenuta approvazione del Piano trattandosi di trasposizione di modifiche già contenute nelle 182 schede relative ad ogni complesso estrattivo e di discarica e nelle 102 schede di individuazione delle varianti al P.T.C.P.”.
A distanza di quasi due anni dalla deliberazione di Giunta 15 maggio 1998 n. 16 il Consiglio Regionale – con deliberazione 29 febbraio 2000 n. 16 – ha approvato il Piano delle Attività di Cava.
Il contenuto del Piano, è ancora una volta, variato rispetto a quello deliberato dalla Giunta avendo il Consiglio “ritenuto di accogliere gli emendamenti proposti dalle suddette Commissioni (III e IV, n.d.r.) con il conseguente assorbimento della proposta di deliberazione della Giunta Regionale n. 34 del 23 ottobre 1998 nonché gli emendamenti presentati in sede di discussione in aula”.

Ritenendo illegittima le anzidette delibere di adozione ed approvazione del Piano l’istante, con il ricorso in epigrafe, ha adito questo T.A.R. chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:

1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 Legge Regionale 10 aprile 1979 n. 12 e s.m.i.. Difetto di istruttoria.
a) Il Piano ora impugnato è illegittimo poiché esso avrebbe dovuto essere “elaborato” e quindi adottato “sulla base di studi ed indagini geologiche e socio-economiche” (art. 2 Legge Regionale 12/1979).
Studi ed indagini (specie quelli “socio-economici”) che, invece, compaiono solo come allegati alla deliberazione G.R. 16/1998 di “approvazione” del piano (e che non hanno preceduto l’adozione del piano).
b) L’art. 2 Legge Regionale 12/1979 è stato violato anche perché il pIano adottato (come del resto era stato rilevato nelle osservazioni dei Consiglieri Comunali Massimo Carosi e Sergio Pocci) non indicava i tipi e le quantità dei materiali estraibili, i tempi di estrazione, i limiti territoriali della zona Parco Cinque Terre, le cariche massime di esplosivo consentito, le modalità e condizioni per l’esercizio delle cave, le fasce di rispetto, la metodologia da adottare per il recupero dei siti.

2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 bis Legge Regionale 12/1979 e s.m.i.. Difetto di motivazione.
Il piano impugnato è stato adottato con rilevanti varianti al P.T.C.P..
Ai sensi dell’art. 2 bis, ultimo comma, Legge Regionale 12/79 in tal caso il Piano deve essere adottato “di concerto” con l’Assessore all’Urbanistica e non lo è stato (il concerto è, ovviamente, atto diverso dalla “proposta”).
Sempre per il caso di adozione del Piano in variante al P.T.C.P. la deliberazione di Giunta Regionale di adozione deve contenere “specifiche valutazioni di ammissibilità delle relative scelte sotto il profilo degli interessi paesistici”.
L’adozione di cui alla delibera G.R. 7 marzo 1995 n. 699 è invece priva di tali specifiche valutazioni.

3. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 2 bis Legge Regionale 12/1979. Difetto di istruttoria. Travisamento. Difetto di motivazione. Illogicità.
Il Piano adottato dalla Regione nel 1995 confermava per intero la Cava Cubiola Bianca sita nel Cantiere A sia nel Cantiere B.
Essa era motivatamente riconosciuta coerente e compatibile con le esigenze paesistico-ambientali, con quelle produttive, con la viabilità di accesso a con ogni altro parametro di riferimento per la sua “conferma” nel Piano.
Poi, nel corso del procedimento, il solo Cantiere B (parte inscindibile dell’unica Cava autorizzata ed in corso di coltivazione) è stato stralciato (o non confermato) in accoglimento di una osservazione.
Le motivazioni di tale stralcio sarebbero assolutamente apodittiche, apparenti e contraddittorie.

4. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 bis Legge Regionale 12/1979 sotto ulteriore profilo.
La Giunta avrebbe dovuto deliberare, ai fini della proposta al Consiglio, il Piano nella sua interezza e completezza.
Invece, con la deliberazione 16/1998, la Giunta si è espressa su 181 schede “relative a ogni singolo complesso estrattivo” e su 105 schede “di varianti al P.T.C.P.” ma ha dato mandato agli uffici di elaborare altri fondamentali documenti che, invece, essa stessa avrebbe dovuto esaminare e deliberare: 62 tavole con indicazione delle zone all’interno delle quali era consentita la coltivazione delle cave.
Non solo.
Il Consiglio Regionale – che, come si è accennato, si è pronunciato a quasi due anni di distanza – ha poi approvato un piano ancora diverso da quello adottato dalla Giunta nel 1995 e, quel che più rileva, radicalmente diverso da quello “proposto” dalla Giunta nel 1998 e, dunque, radicalmente diverso da quello nei confronti del quale sono state possibili le osservazioni di legge.
Questo, ovviamente, senza alcuna nuova pubblicazione.
E’ invece noto che allorché la legge disciplina la possibilità di presentare osservazioni nei confronti di un piano-programma, occorre procedere a nuova pubblicazione ogni volta che, per qualsiasi ragione, il piano già pubblicato venga variato.
Anche il Consiglio Regionale ha approvato un Pino non solo diverso rispetto a quello adottato e pubblicato (oltre che diverso da quello ad esso proposto dalla Giunta) ma anche, ancora una volta, monco ed incompleto.
Infatti, il Consiglio, con la deliberazione 16/2000, ha dato mandato agli uffici di predisporre le cartografie (ben 62 tavole!) e di adeguare la relazione generale, l’analisi territoriale e la sintesi delle proposte.
Tanto che la Giunta è stata incaricata di procedere alla “riedizione in veste definitiva del Piano”.
Quindi il Consiglio Regionale ha illegittimamente approvato atti ed elaborati mai adottati e mai pubblicati ed ha approvato un piano da rielaborare mentre avrebbe dovuto approvare il piano rielaborato.

5. Illegittimità costituzionale, per contrasto con gli artt. 5, 97 e 117 Cost., dell’art. 2.4 Legge Regionale 12/1979. Conseguente illegittimità del Piano impugnato.
L’art. 2, quarto comma Legge Regionale 12/79 dispone che “l’entrata in vigore del piano comporta la prevalenza automatica delle prescrizioni e dei vincoli ivi contenuti nei confronti degli atti di pianificazione territoriale delle province nonché degli strumenti urbanistici comunali”.
Tale prevalenza automatica, in un procedimento nel quale Comune e Province intervengono solo con pareri tra l’altro formulati con riguardo ad una versione del Piano che può essere – come lo è nella specie – radicalmente diversa da quella poi approvata, è contraria ai principi costituzionali di cui alle norme rubricate secondo l’insegnamento di Corte Costituzionale 25 marzo-8 aprile 1997 n. 83.
Conclude l’istante, chiedendone l’annullamento dei provvedimenti impugnati, con ogni consequenziale statuizione in ordine ai danni asseritamene patiti ed alle spese.

E’ intervenuta in giudizio “ad adiuvandum” la Edilcave s.r.l., quale proprietario dell’area per cui è causa, la quale ha chiesto l’accoglimento del ricorso, siccome fondato.

Si è costituita in giudizio la Regione Liguria intimata la quale, con memoria nei termini, ha eccepito la inammissibIlità del gravame, e ne ha quindi contestato la fondatezza nel merito chiedendone il rigetto.

Alla pubblica udienza del 19 ottobre 2006, il ricorso è stato posto in decisione.

DIRITTO

1. Va esaminata in via preliminare l’eccezione sollevata dall’amministrazione regionale resistente, di inammissibilità dei motivi con i quali sono stati dedotti vizi già determinatisi nella fase di adozione del Piano in quanto tali censure avrebbero dovuto essere sollevate con un’autonoma impugnativa della deliberazione giuntale di adozione del Piano stesso e non in sede di gravame dell’approvazione definitiva.
L’eccezione non può essere condivisa.
Secondo il costante orientamento della giurisprudenza, infatti, la mancata impugnazione della delibera di adozione di uno strumento urbanistico, quale è il P.T.R.A.C., non esclude l’impugnabilità del piano definitivamente approvato, anche per vizi propri della fase di adozione, da parte di ogni interessato (non escluso chi abbia già acquisito conoscenza del piano adottato), posto che l’approvazione dà vita ad un atto formalmente e sostanzialmente nuovo rispetto al piano approvato (e pluribus: Consiglio di Stato, Sez. IV, 21 giugno 2001, n. 3341; 3 marzo 1997, n. 181; 13 maggio 1992, n. 511; 23 settembre 1985, n. 403; Ad. Plenaria, 9 marzo 1983, n. 1; T.A.R. Emilia Romagna – Parma, 10 marzo 2005, n. 136; T.A.R. Brescia, 5 gennaio 2005, n. 3).
Nel caso di specie, non possono dunque considerarsi tardive le censure del ricorso introduttivo riguardanti la deliberazione della Giunta Regionale 7 marzo 1995 n. 669 di adozione del P.T.R.A.C..
A ciò aggiungasi, che il piano adottato non era lesivo degli interessi della ricorrente, atteso che il cantiere B della cava Cubiola Bianca è stato stralciato dal P.T.R.A.C. soltanto in fase di approvazione definitiva.

2. Nel merito il ricorso è fondato, sotto l’assorbente profilo di censura dedotto con il quarto mezzo di gravame.

2.1 Ed invero, come risulta dalla tavola di raffronto versata in atti dell’amministrazione resistente a seguito degli incombenti istruttori disposti da questo T.A.R.:
-la Giunta Regionale con la delibera n. 16/1998 ha apportato circa 50 modifiche, rispetto alle previsioni contenute nel piano adottato con delibera n. 699/95, relative ad eliminazioni,, riduzioni ed ampliamenti dell’areale, a nuovi inserimenti ed a modifiche del regime normativo;
-il Consiglio Regionale, a sua volta, con la delibera n. 16/2000 ha apportato ulteriori modifiche rispetto alle previsioni contenute nella anzidetta delibera giuntale n. 16/1998.
A fronte di tali sostanziali modifiche, pertanto, non v’è dubbio che la Giunta prima di sottoporre all’approvazione del Consiglio il Piano nelle sue risultanze finali, avrebbe dovuto riadottarlo nella sua veste definitiva, ripubblicando la relativa determinazione.
Invece, con la deliberazione 16/1998, la Giunta si è espressa su 181 schede “relative ad ogni singolo complesso estrattivo” e su 105 schede “di varianti al P.T.C.P.”, ha dato mandato ai competenti uffici di predisporre le relative cartografie, ed ha proposto al Consiglio l’approvazione del P.T.R.A.C. nelle sue nuove risultanze.
E non solo.
Il Consiglio Regionale, con la delibera n. 16/2000, ha approvato a sua volta un piano ancora diverso da quello adottato dalla Giunta nel 1995 e da quello “proposto” dalla Giunta nel 1998 e, dunque, radicalmente diverso da quello nei confronti del quale sono state possibili le osservazioni di legge, senza che sia intercorsa alcuna nuova pubblicazione.
E’ invece noto che allorché la legge disciplina la possibilità di presentare osservazioni nei confronti di un piano-programma, occorre procedere a nuova pubblicazione ogni volta che, per qualsiasi ragione, il piano già pubblicato venga variato.
In questo senso, del resto, si è costantemente pronunciata la giurisprudenza di questo Tribunale, precisando che in qualunque momento della procedura di elaborazione del piano ed indipendentemente dalle ragioni che hanno portato alla modifica dell’impianto originariamente adottato dal Comune, è illegittima l’approvazione dello stesso qualora non sia stata ripubblicata la deliberazione che ha comportato la rielaborazione parziale dello stesso (T.A.R. Liguria, Sez. I, 10 febbraio 1996 n. 34; 28 febbraio 1997, n. 89; 20 marzo 1997, n. 113).
Non ha pregio, in senso contrario, la tesi della Regione resistente secondo cui la ripubblicazione del P.T.R.A.C. non avrebbe consentito alla ricorrente di fare nulla di più di quello che ha fatto, in quanto la memoria 22 settembre 1998, presentata dalla Società per opporsi allo stralcio del Cantiere B, non “è stata cestinata dalla Regione perché irrituale e/o tardivamente pervenuta ….. ma ha avuto – in sede di approvazione del Piano – la massima attenzione possibile da parte dei soggetti competenti”.
In disparte che non vi è prova alcuna che la memoria in questione sia stata tenuta in debita considerazione in sede di approvazione del P.R.T.A.C. (essa non viene menzionata in alcun atto della procedura), la ripubblicazione avrebbe consentito alla Soc. N.E.C. s.r.l., così come a qualunque altro soggetto interessato, di:
-fornire il proprio apporto collaborativo alla luce di un ponderato esame degli elaborati del Piano nella loro nuova veste;
-conoscere le motivazioni con le quali, in ipotesi, l’Amministrazione avesse respinto, in sede di controdeduzioni, le osservazioni formulate avverso il Piano rielaborato.

3. Le considerazioni che precedono danno poi ragione della inammissibilità, allo stato, della richiesta risarcitoria avanzata dalla ricorrente società.
Detta richiesta, infatti, si radica esclusivamente sulla asserita spettanza al mantenimento della previsione di Piano modificata dall’amministrazione regionale rispetto alla delibera di adozione n. 699/95, e pertanto la stessa è ontologicamente destinata ad attualizzarsi al momento in cui la dedotta pretesa al bene della vita sia stata sostanzialmente riconosciuta in sede giudiziale.
In materia di interessi pretesivi, infatti, il risarcimento del danno a seguito dall’annullamento del provvedimento opposto dalla P.A., è ipotizzabile quando l’attività amministrativa rinnovatoria risulti connotata in termini tali da far ragionevolmente escludere ogni ulteriore apprezzamento discrezionale in ordine all’adozione dell’atto richiesto, mentre non può in linea di principio riconoscersi immediatamente nel caso contrario, quando cioè risulti la possibilità di una legittima determinazione che non consista nell’atto anzidetto.
Ora, nel caso di specie, i provvedimenti impugnati sono risultati illegittimi per la mancata ripubblicazione del Piano dopo le sue sostanziali modifiche, dovendo quindi l’amministrazione procedere in tal senso.
Ne consegue che all’esito della rinnovata procedura, ben potrebbe, in ipotesi, essere oggettivamente comprovata la correttezza e legittimità della scelta già effettuata, in prime cure dell’amministrazione stessa, e conseguentemente l’infondatezza della pretesa sostanziale dedotta dalle ricorrenti.

4. Per le ragioni esposte il ricorso è fondato, per ciò che riguarda la pretesa caducatoria, potendo ogni ulteriore censura dedotta restare assorbita;
è viceversa inammissibile, allo stato, per ciò che riguarda la pretesa risarcitoria.

Sussistono giusti motivi, per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria, Sezione Prima, accoglie il ricorso, per ciò che riguarda la pretesa caducatoria, e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati: lo dichiara inammissibile, allo stato, per ciò che riguarda la pretesa risarcitoria.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 19/10/2006 con l'intervento dei signori:

Renato Vivenzio, Presidente
Antonio Bianchi, Consigliere, Estensore
Davide Ponte, Primo Referendario

IL PRESIDENTE
L'ESTENSORE

IL SEGRETARIO

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 30/01/2007
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL DIRIGENTE

 

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