TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. I, 11 giugno 2007, sentenza n. 4957
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA

Sezione prima

Sentenza n. 4659 depositata il 11.6.2007

Reg. Dec.

3894/03 + 166/04

Reg. Ric.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Sui ricorsi riuniti
n. 3894 del 2003 proposto da Tiro a Segno nazionale- sezione di Codogno , in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli Avvocati Bruno Amadio e Lorella Fumarola con domicilio eletto in Milano via San Barnaba 32
e
n° 166 del 2004 proposto dal
Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dal’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio in Milano via Freguglia 1

contro

Comune di Fombio in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Fortunato Pagano, con domicilio eletto in Milano via Boccaccio 19


E nei confronti di
Impresa Edile Antonio Contardi

per l’annullamento

della deliberazione del Consiglio Comunale di Fombio n° 11 del 15 maggio 2003 di adozione del piano di azionamento acustico;
della deliberazione del Consiglio Comunale di Fombio n° 33 del 18 settembre 2003 di approvazione delle controdeduzioni al piano;
di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente: in particolare degli allegati al piano: valutazione di impatto acustico e piano di risanamento acustico;

visti i ricorsi;
visto gli atti di costituzione delle amministrazioni resistenti;
visti gli atti tutti del giudizio;
Udito alla udienza pubblica del 21 marzo 2007 il relatore referendario Cecilia Altavista;
Uditi altresì i procuratori delle parti, come da verbale in atti;

Ritenuto in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Nel territorio del Comune di Fombio fin dalla fine dell’ ‘800 è situato un Poligono di Tiro di proprietà del Ministero della difesa e concesso in uso gratuito alla sezione di Codogno del Tiro a segno nazionale.
Con variante di P.R.G. del 1996 la zona adiacente al Poligono veniva destinata a espansione residenziale.
Nel corso del 2002 veniva altresì adottato il piano di lottizzazione.

Con comunicazione del 21-1-2003 il Comune di Fombio comunicava l’avvio del procedimento di adozione del piano di zonizzazione acustica ai sensi della legge regionale n° 13 del 2001.
Con delibera n° 11 del 2003 è stato adottato il piano di zonizzazione acustica con inserimento della area del Poligono nella classe V e della zona residenziale adiacente nella classe IV. Sia l’Arpa che il Tiro a Segno di Fombio hanno presentato osservazioni; in particolare, rispetto all’area intorno al Poligono, l’ARPA rilevava che non era stata sufficiente analizzata la situazione di criticità chiedendo, sostanzialmente, di ripetere i rilevamenti; il Tiro a Segno richiedeva la classificazione in classe VI.
Con delibera n° 33 del 18 settembre 2003 il Consiglio Comunale respingeva le osservazioni presentate e adottava il piano confermando la inclusione del Poligono in classe V.

Avverso tali provvedimenti sono stati proposti i presenti ricorsi per i seguenti motivi:
violazione dell’art 11 comma 3 della legge n° 447 del 1995; violazione degli artt 822 e 823 del codice civile; violazione dell’art 81 del d.p.r. n° 616 del 1977; violazione dei principi generali in materia di gestione e utilizzazione degli immobili del demanio dello Stato;

violazione dei criteri di predisposizione del piano dettati dalla delibera della Giunta Regionale n° 9776/2002;

eccesso di potere per difetto di istruttoria; per contraddittorietà; per erroneità dei presupposti; per motivazione perplessa, carente e contraddittoria; per sviamento;

violazione della tabella A del D.P.C.M. del 14 novembre 1997 e delle classificazioni ivi previste;

illegittimità del piano di risanamento acustico: incompetenza.

Con atto del 12-12-2003 il Sindaco del Comune di Fombio ha imposto al Tiro a Segno la presentazione del piano di risanamento acustico.
Avverso tale atto sono stati proposti i seguenti motivi aggiunti: illegittimità derivata; violazione dell’ art 11 della legge n° 447 del 1995.
Si è costituito il Comune di Fombio eccependo l’inammissibilità del ricorso del Ministero e dei motivi aggiunti del Tiro a segno per mancata notifica alla controinteressata impresa lottizzante.
All’udienza pubblica del 21 marzo 2007 i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.

DIRITTO

In considerazione della connessione oggettiva dei ricorsi, che hanno ad oggetto i medesimi provvedimenti, devono essere riuniti.
In via preliminare deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso del Ministero per mancata notifica alla impresa affermata controinteressata.

L’eccezione è infondata .
Il piano di zonizzazione acustica , adottato dal Comune ai sensi dell'art. 6, comma 1, lett. a) l. 26 ottobre 1995 n. 447, è infatti un atto di pianificazione, quindi un atto generale, nei confronti del quale non sono individuabili diretti controinteressati ( cfr. T.A.R. Campania Salerno, sez. I, 26 giugno 2003 , n. 745 per cui dalla natura del piano di zonizzazione acustica di suddivisione per classi del territorio comunale deriva la non individuabilità di controinteressati nella controversia con cui si impugna il piano stesso).

Altresì infondata è l’eccezione di inammissibilità per mancata notifica alla impresa lottizzante dei motivi aggiunti proposti dal Tiro a segno avverso il provvedimento che impone il piano di risanamento acustico.
In via preliminare, infatti, l’atto impugnato non si può ritenere un provvedimento impugnabile, trattandosi di una mera nota in cui l’Amministrazione manifesta la volontà di successivi provvedimenti, mentre gli eventuali obblighi a carico del Tiro a segno derivano dal piano di risanamento acustico impugnato con il ricorso principale.
Tale piano prevede a carico dei privati prescrizioni di carattere generico ( predisposizione di un proprio piano di risanamento) rispetto alle quali non si possono individuare controinteressati, se non tutti i cittadini del Comune.

Nel merito, con il primo motivo di ricorso si sostiene la violazione dell’art. 11 della legge n° 447 del 26-10-1995, che prevede che la prevenzione e il contenimento acustico nelle aree esclusivamente interessate da installazioni militari e nelle attività delle Forze armate siano definiti mediante specifici accordi dai comitati misti paritetici di cui all'articolo 3 della L. 24 dicembre 1976, n. 898, e successive modificazioni .
Tale motivo di ricorso non è suscettibile di accoglimento, in quanto il Poligono di Tiro non può essere considerato area esclusivamente interessata da installazioni militari e attività delle Forze armate . E’ noto infatti che i Poligoni di Tiro gestiti dal Tiro a segno nazionale sono destinati ad attività sportiva; peraltro poiché si tratta di immobili appartenenti al Ministero della Difesa, questo si riserva l’uso del Poligono per le proprie esercitazioni, come risulta, nel caso di specie, anche per il Poligono di Fombio, dal verbale di consegna del 1969.
Già la nozione di opere alla difesa nazionale, più ampia di quella presa in considerazione dall’art 11 citato, è stata interpretata come limitata a opere quelle necessarie ad assicurare la sicurezza esterna ed interna dello Stato; invece le opere di ampliamento del poligono di tiro a segno hanno per scopo prevalente quello di soddisfare esigenze di carattere sportivo ( cfr Consiglio Stato , sez. IV, 27 maggio 2002, n. 2930 che ha escluso la natura di opere destinate alla difesa militare, al fine della loro esclusione dalla disciplina urbanistica, del poligono di tiro; cfr altresì T.A.R. Sicilia Palermo, 22 aprile 1987 , n. 361, per cui l'art. 32, comma 4, l. 23 dicembre 1978 n. 833, sul servizio sanitario nazionale, che fa salve le attività di istituto delle forze armate che, nel quadro delle misure sanitarie, sono di competenza delle autorità militari afferma che fra dette attività non sono riconducibili le attività dell'unione italiana tiro a segno, anche se utilizza un poligono di tiro).
Pertanto, nel caso di specie non vi era alcuna necessità di una preventiva attività di raccordo con l’Amministrazione militare.

Suscettibili di accoglimento sono invece le ulteriori censure relative alla violazione delle norme sulla predisposizione del piano e ai vari profili di eccesso di potere.

La legge n° 447 del 26-10-1995 prevede che le Regioni determinino i criteri in base ai quali i Comuni, procedono alla classificazione in zone del territorio comunale per l’applicazione di limiti di rumore, tenendo conto delle preesistenti destinazioni d'uso del territorio.

La legge regionale della Lombardia n° 13 del 10-8-2001 ha dato un termine ai Comuni per provvedere a suddividere il territorio in zone acustiche omogenee così come individuate dal Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 novembre 1997 (Determinazione dei valori limite delle sorgenti sonore).
In particolare, è previsto che la Giunta regionale definisca i criteri tecnici di dettaglio per la redazione della classificazione acustica del territorio comunale tenendo conto che la classificazione acustica deve essere predisposta sulla base delle destinazioni d'uso del territorio, sia quelle esistenti che quelle previste negli strumenti di pianificazione urbanistica; nella classificazione acustica è, altresì, vietato prevedere il contatto diretto di aree, anche appartenenti a comuni confinanti i cui valori limite si discostino in misura superiore a 5 dB; nel caso di aree già urbanizzate qualora a causa di preesistenti destinazioni d'uso, non sia possibile rispettare tale limite si può prevedere il contatto diretto di aree i cui valori limite si discostino sino a 10 dB; in tal caso il comune, contestualmente alla classificazione acustica, adotta, un piano di risanamento acustico relativo alle aree classificate in deroga.

La Giunta della Regione Lombardia, con delibera n° 9776 del 2002, ha individuato i criteri che i Comuni devono rispettare nella adozione della zonizzazione acustica. In particolare, tale delibera, partendo dalla considerazione che la determinazione della classificazione acustica comporti numerosi problemi in quanto si tratta di applicarla a città ed agglomerati urbani il cui sviluppo non ha tenuto conto dell'inquinamento acustico e del rumore ambientale, afferma che negli ambiti urbani più densamente edificati è necessario che l'attribuzione della classe sia preceduta dalla approfondita analisi ed acquisizione di dati relativi alla singola area ed a quelle immediatamente contigue; pertanto, continua la delibera….è opportuno acquisire dati acustici che forniscano una base conoscitiva per predisporre la zonizzazione acustica, si devono evitare le generiche mappature con punti di misura o di calcolo dei livelli di rumore che siano distribuiti casualmente sul territorio, si devono invece realizzare, solo quando siano necessarie a causa delle dimensioni del Comune o per la consistente rilevanza delle sorgenti sonore presenti ( come nel caso di specie), indagini fonometriche sorgenti-orientate e/o ricettore-orientate, si tratta cioè di acquisire dati acustici riferiti a punti di misura che siano rappresentativi e vicini alle principali sorgenti sonore individuabili sul territorio. Sono poco utili le misure fonometriche effettuate in posizioni che non abbiano precisi riferimenti ad una specifica sorgente e dalle quali si derivasse solamente il tracciamento di curve isofoniche che, essendo affette da una elevata incertezza nel valore numerico che si vuole rappresentare e nelle posizioni spaziali cui si riferiscono, sarebbero senza significato.

Nel caso di specie non risultano rispettati tali criteri indicati dalla Regione e sistemi di rilevazione del rumore ispirati a ragionevolezza.
Risulta, infatti, dalla relazione dell’Arpa che le rilevazioni acustiche nella zona del Poligono sono avvenute durante la chiusura dello stesso.
Inoltre, tutte le osservazioni dell’Arpa, rispetto alla area del Poligono, segnalavano una carenza di istruttoria che è stata superata dal Comune facendo riferimento alla utilizzazione di precedenti rilevazioni fonometriche.
E’ evidente che, pur potendo tali rilevazioni fonometriche pregresse essere oggetto di valutazione, in particolare rispetto al punto 3 della delibera della Giunta regionale, che prescrive che siano acquisiti e sistematizzati tutti i dati acustici «storici» derivanti da indagini fonometriche svolte in precedenza nel territorio comunale; è evidente peraltro che ai fini della redazione di un piano di zonizzazione acustica, in particolare in una area di rilevanza particolare in considerazione della presenza di u poligono di tiro, debbano essere acquisite nuovi dati.
La relazione dell’Arpa segnala, altresì, la necessità di un maggiore approfondimento della area intorno al Poligono, invece il Consiglio Comunale ha proceduto a superare tali osservazioni e ad approvare il piano senza alcun ulteriore approfondimento.
Ne deriva un vizio di difetto di istruttoria e di motivazione che conduce all’annullamento del piano.

Inoltre, alcuna valutazione inoltre è stata condotta sotto il profilo del rumore differenziale che risulta, pur dalle vecchie rilevazioni utilizzate, quello che più interessa il poligono di tiro. Il D.P.C.M. 14-11-1997, infatti, esclude dall’osservanza dei limiti differenziali sia le zone classificate nella classe VI sia le rumorosità prodotte dalle infrastrutture stradali, ferroviarie, aeroportuali e marittime; da attività e comportamenti non connessi con esigenze produttive, commerciali e professionali. Dalla documentazione prodotta in causa non risulta che sia stata operata alcuna valutazione sulla possibilità del Poligono di essere escluso dal rispetto dei limiti differenziali.

Altro profilo di irragionevolezza attiene proprio alla classificazione in classe V. Infatti nel redazione del piano viene affermato che l’area del Poligono andrebbe classificata in V o VI; viene peraltro scelta la classificazione in classe V in relazione alla zonizzazione del confinante Comune di Codogno, la cui area confinante e classificata in area III, poiché sarebbe ammissibile il salto di una sola classe.
Si deve evidenziare che la delibera della Giunta regionale n° 9776 al punto 7 comma 9 prevede espressamente che si debba procedere alla risoluzione dei casi in cui le destinazioni d'uso del territorio inducono ad una classificazione con salti di classe maggiore di uno, cioè con valori limite che differiscono per più di 5 dB.
In tali casi è, peraltro, prescritto, che ove necessario si procede alla individuazione di una o più zone intermedie, da porre in classe intermedia tra le due classi di ampiezza tale da consentire una diminuzione progressiva dei valori limite a partire dalla zona di classe superiore fino a quella inferiore.

Neppure è stata tenuta in adeguata considerazione la preesistente destinazione dell’area del Poligono rispetto all’insediamento residenziale da realizzare.

Sotto tali profili i ricorsi sono fondati e devono essere accolti con annullamento del piano di zonizzazione acustica.

Altresì fondate sono le censure avverso il piano di risanamento acustico. In primo luogo anche questo è stato basato, rispetto alle emissioni del Poligono di Tiro, sulle rilevazioni operate negli anni precedenti, in particolare nel 1995 e nel 1996. E’ evidente che tali misurazioni sono del tutto inattendibili, in particolare rispetto alla valutazione del rumore c.d differenziale, che nel corso degli anni può aver subito modifiche in relazione all’aumentare del rumore di fondo, dovuto, ad esempio, al noto aumento del traffico veicolare.

Inoltre, non risulta espressamente approvato dal Consiglio Comunale ma solo quale elaborato del piano di zonizzazione.
Invece, ai sensi dell’art 7 della legge n° 447 del 1995, il piano di risanamento è un piano diverso e separato dal piano di zonizzazione acustica che deve essere oggetto di discussione e approvazione del Consiglio.
L’art 7 prevede, infatti, che i piani di risanamento siano approvati dal consiglio comunale.

Sotto tutti questi profili i ricorsi, riuniti devono essere accolti.

Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese processuali.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - Sez. I, ac-coglie i ricorsi in epigrafe e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.
Spese compensate.

Così deciso in Milano nella Camera di Consiglio del 21 marzo 2007, con l'intervento dei Magistrati:
Piermaria Piacentini - Presidente
Elena Quadri -Primo Referendario
Cecilia Altavista - Referendario Est.

IL PRESIDENTE

L’ESTENSORE
 

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