TAR SICILIA, Palermo, Sez. I, 20 agosto 2007, sentenza n. 1971
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA SICILIA

Sezione Prima

N.   Reg. Sent.

N. 1191 Reg. Gen.

ANNO 2007

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1191/2007 sezione I, proposto da: Panther Eureka con sede in Ragusa in persona del suo legale rappresentante pro tempore rappresentato e difeso dagli Avv.ti Nicola Piazza e Salvatore Raimondi, presso lo studio del secondo in Palermo, via N. Turrisi n. 59, è elettivamente domiciliato,

C O N T R O

- l’Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente, in persona del suo legale rappresentante pro tempore,------
- l’Assessorato Regionale Industria, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, tutti rapp.ti e difesi dall’Avvocatura dello Stato;
- la Provincia Regionale di Siracusa, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
- il Comune di Noto, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv.to Franza Gregorio elettivamente domiciliato in Palermo, Via G. Cusmano n. 19, presso l’Avv.to Parla Donatella;

PER L’ANNULLAMENTO

- della nota dell’Assessorato regionale Territorio e Ambiente del 22 gennaio 2007 prot. n. 4480 con la quale in relazione alla richiesta di verifica per la realizzazione del pozzo di esplorazione Eureka est. si afferma che deve attivarsi la procedura di valutazione di impatto ambientale.

Visto il ricorso introduttivo, notificato in data 25/05/07 e depositato in data 30/05/07, con i relativi allegati;
Vista la costituzione dell’Avvocatura distrettuale dello Stato e la successiva memoria;
Vista la costituzioni in giudizio del Comune di Noto e la relativa memoria;
Visti gli atti tutti di causa;
Designato relatore pubblica udienza del 17 luglio 2007 il Referendario dr. Roberto Valenti,
Udito l'Avv.to S. Raimondi per la parte ricorrente, l’Avv.to D. Parla, su delega dell’Avv.to G. Franza, per il Comune di Noto e l’Avv.to dello Stato F. Bucalo per le Amministrazioni reg.li resistenti;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con il ricorso introduttivo – notificato e depositato come in epigrafe - parte ricorrente ha impugnato il provvedimento in narrativa con il quale, in relazione alla richiesta di verifica per la realizzazione del pozzo di esplorazione “Eureka est”, si afferma che deve attivarsi la procedura di impatto ambientale.
Premette parte ricorrente di aver presentato in data 8/11/2001 al competente Ass.to Reg.le Industria istanza (prot.6057) per il rilascio del permesso di ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi su un’area di c.ca Km² 746,137 ricadente nell’ambito dei territori delle Province di Catania, Ragusa e Siracusa, relativo ai comuni di Chiaramente Gulfi, Comiso, Giarratana, Modica, Monterosso Almo, Ragusa, Avola, Buscemi, Noto, Rosolini, Caltagirone, Grammichele, Licodia Eubea, Mazzarrone e Vizzini.
Detta richiesta veniva pubblicata sulla G.U.R.S. n.8 del 22/2/2002 e all’Albo dei Comuni interessati, senza che pervenissero opposizioni. Compiuta l’istruttoria da parte delle amministrazioni preposte e dato atto della pubblicazione di avviso anche sulla G.U.C.E. n.C79 del 3/4/2002, l’U.R.G.I. concludeva ritenendo accoglibile la domanda (nota n.17/7/2002 n.4459). Con provvedimento n.72597 del 3/12/2002 l’A.R.T.A. – Uff. V.I.A. – stabiliva di escludere il progetto del permesso di ricerca dalla procedura di giudizio di impatto ambientale. Acquisiti i pareri favorevoli del Consiglio Regionale delle Miniere e le informative della Prefettura di Palermo, in data 22/03/2004 veniva infinite rilasciato il permesso n.16 – della durata di anni sei - per l’effettuazione del programma di ricerca di che trattasi, denominato “Fiume Tellaro”.
Con istanza del 3 novembre 2006 la Panther chiedeva all’Ass.to regionale intimato, sempre nell’ambito del medesimo permesso di ricerca “Fiume Tellaro”, l’avvio della procedura di verifica ex art.10 D.P.R. 12/4/96 per la realizzazione del posso esplorativo “Eureka est”: alla predetta istanza erano corredati relazioni e dettagliati studi sulle problematiche ambientali utili per l’istruttoria.
Maturato in data 2 gennaio 2007 il silenzio assenso in ordine alla non riconduzione dell’assentito progetto alla procedura di V.I.A., la Panther comunicava all’Ass.to (nota del 15/01/2007 prot.1) vi ritenere quindi acquisito il silenzio assenso e di procedere ai successivi adempimenti di legge per ottenere le autorizzatomi necessarie per le attività connesse al pozzo esplorativo “Eureka est” in premessa.
Con nota prot.4480 datata 22 gennaio 2007 (oltre il termine per il formarsi del silenzio assenso), inoltrata solo il 21 marzo 2007 e pervenuta il 24 marzo 2007, l’Amministrazione intimata ha rappresentato che per il progetto in argomento era necessaria la procedura di V.I.A. ex art.5 D.P.R. 12/4/96.

Avverso il suddetto provvedimento è stato proposto il presente gravame in cui si articolano le seguenti censure:

1 – Violazione e falsa applicazione dell’art.10 co.2 D.P.R. 12/4/96.
Il provvedimento impugnato è stato emanato oltre il termine previsto dalla norma, per cui si era già formato il silenzio assenso previsto dall’art.10 D.P.R. cit. avverso il quale l’Amministrazione – se del caso – avrebbe potuto agire solo in a mezzo di un provvedimento di secondo grado e non anche con l’emanazione (tardiva) della nota contro cui è gravame.

2 – Violazione della medesima norma sotto ulteriori profili. Violazione del principio dell’affidamento. Carenza di potere.
Il procedimento tacitamente assentito è ad effetti istantanei e come tale non suscettibile di revoca: il provvedimento impugnato è quindi comunque affetto da carenza di potere oltre che violativo del principio dell’affidamento.

3 – Violazione art.21 quinques L.241/90 e art.2 L.R.10/91 sotto il profilo del difetto di motivazione.
Non sussistono i presupposti comunque della revoca, né è previsto alcun indennizzo nonostante il pregiudizio evidente per il ricorrente.

4 – Violazione di legge e difetto di istruttoria.
Il provvedimento impugnato non risulta assistito da congrua motivazione, né da contezza delle osservazioni presentate dalla ricorrente in ordine alla non sussistenza dei presupposti per adire la procedura di impatto ambientale.

5 – Violazione e falsa applicazione di legge; eccesso di potere per errore nei presupposti.
Come comprovato dalle relazioni e dagli studi allegati all’istanza di verifica di cui si discute, non sussistono in specie i paventati pericoli per l’ambiente posti a fondamento del provvedimento gravato.

6 – Violazione di legge – Eccesso di potere per contraddittorietà con precedente determinazione.
A meno di distanza di Km.3 esiste altro pozzo “Noto 3” avente le stesse caratteristiche, non assoggettato alla procedura di V.I.A., siccome autorizzato con semplice n.o. n.352/85.

7 – Violazione di legge ex art.10 D.P.R. 12/4/96 e art. 3 L.R.10/91 sotto altro profilo.
Anche in relazione ad altri pozzi di esplorazione (Comiso 4, Nobile 1 e Margherita 1) i relativi provvedimenti con i quali è stata esclusa la procedura di V.I.A. sono significamene motivati, differentemente da quello qui gravato.

8 – Eccesso di potere per diversità di trattamento.
La procedura di impatto ambientale non è stata ritenuta necessaria nei confronti di altrettanti beneficiari di permesso di ricerca (SARCIS; Irminio; AGIP pur insistenti nel territorio contermine).

9 - Violazione di legge sotto ulteriori profili relativi al difetto di istruttoria e di motivazione.

Oltre che insussistenti i profili relativi ai pericoli di danno per l’ambiente, l’Amministrazione non ha opportunamente bilanciato i contrapposti interessi connessi alla produzione di fonti di energia.

Ha chiesto parte ricorrente l’annullamento del provvedimento gravato, previa sospensione degli effetti, articolando altresì domanda di risarcimento del danno in caso di mancato accoglimento dell’istanza cautelare.

Si costituiva l’Avvocatura distrettuale dello Stato articolando difese: in particolare – per quanto qui rileva - contestava che in subiecta materia possa operare la particolare procedura del silenzio assenso ex art.10 D.P.R. cit., siccome non espressamente recepita (nei sensi di silenzio significativo) dalla Regione Siciliana.

Si costituiva altresì il Comune di Noto preliminarmente eccependo l’inammissibilità del gravame, chiedendone nel merito il rigetto siccome infondato.

Alla camera di consiglio del 19 giugno 2007 la domanda cautelare era rinunciata.

In prossimità dell’udienza di discussione, parte ricorrente produceva memoria conclusiva controdeducendo alle difese ed eccezioni avverse, insistendo per l’accoglimento.

Alla pubblica udienza del 17 luglio 2007, presenti i procuratori delle parti come da verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione dal Collegio.

DIRITTO

Occorre previamente esaminare l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune di Noto.

1. L’eccezione è da disattendere in quanto, in disparte la pendenza di altro giudizio R.G. 2543/06 innanzi la Sezione staccata di Catania (avverso anche il provvedimento autorizzativo n.16 del 22/3/04), l’oggetto del presente gravame riguarda l’istanza del 3 novembre 2006 relativa al pozzo “Aureka est”, siccome non compreso nella diversa richiesta riscontrata dall’Amministrazione con la nota n.35501 richiamata dal Comune resistente.

2. Ciò posto, ritiene utile il Collegio - anche in ragione delle difese articolate dall’Avvocatura erariale sulla asserita inapplicabilità al procedimento de quo del meccanismo del silenzio/assenso - di dover previamente ricostruire il contesto normativo di contorno alla presente controversia.

2.1 All’uopo, occorre prendere le mosse dalla direttiva 85/337 C.E.E. del 27 giugno 1985, e ss.mm.e ii., in materia di valutazione di impatto ambientale, ai sensi della quale gli Stati membri sono tenuti ad adottare le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell'autorizzazione, per i progetti per i quali si prevede un notevole impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, sia prevista un'autorizzazione e una valutazione del loro impatto (art.2 co.1).
La normativa comunitaria, inoltre, differenzia varie tipologie di progetti, per alcuni dei quali è previsto sempre e necessariamente lo svolgimento della procedura di impatto ambientale (indicati nell’Allegato I).
Con L.349/86 veniva quindi istituito il Ministero dell’Ambiente e, considerati gli impegni comunitari (ed ai sensi dell’art.12 della stessa direttiva), si faceva obbligo al Governo di presentare entro sei mesi un disegno di legge per il recepimento della direttiva in argomento, prevedendo nelle more una disciplina transitoria (art.6 comi 2, 3, 4, 5 L.349/86).
Malgrado l’emanazione del D.P.C.M. n.3/1988, con il quale sono stati individuati solo i singoli progetti da sottoporre sempre e comunque a valutazione di impatto ambientale, l’Italia non si sottraeva al giudizio di infrazione per la mancata integrale applicazione della direttiva de qua: giudizio che si concludeva in senso sfavorevole per il Governo nazionale, su conforme parere della Commissione del 7 luglio 1993.

2.2 Con intento chiaramente provvisorio, l’art.40 della L.146/1994 (comunitaria 1993) ha fatto nuovamente obbligo al Governo di adottare (entro sessanta giorni) un (semplice) atto di indirizzo e coordinamento (a norma dell'art.9 Legge n.86/1989) per definire condizioni, criteri e norme tecniche per l'applicazione della procedura di impatto ambientale ai progetti inclusi nell'allegato II alla direttiva del Consiglio 85/337/CEE, con particolare riferimento alla necessità di individuare idonei criteri di esclusione o definire procedure semplificate per progetti di dimensioni ridotte o durata limitata, realizzati da artigiani o piccole imprese.

2.3 Inoltre, appare utile evidenziare che, per quanto attiene allo specifico della questione in esame, l’art.1 co.3 L.9/91 prevede espressamente che gli elettrodotti ad alta tensione, la prospezione, la ricerca e la coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi sono da assoggettare alla valutazione di impatto ambientale e da ripristino territoriale nei limiti e con le procedure previsti dalla normativa vigente. .Ai sensi del co.11 art.6 L.cit, il permesso di ricerca può comunque essere revocato, anche su istanza di Pubbliche Amministrazioni o di associazioni di cittadini (ai sensi dell'articolo 2 della legge 7 agosto 1990 n. 241), ove sussistano gravi motivi attinenti al pregiudizio di situazioni di particolare valore ambientale o archeologico-monumentale (norma altresì applicabile anche al titolare di una concessione di coltivazione di idrocarburi, come previsto dall’art.11 co.2 L.9/91 cit.).

2.4 Ciò premesso, l’atto di indirizzo e coordinamento di cui all’art.40 L.146/94, è stato infine emanato con il D.P.R. 12 Aprile 1996 (de iure condendo, e per quanto possa rilevare in questa sede, sempre sul piano normativo si segnala che a decorrere dalla data prevista dall’art.52 D.Lgs.152/06 - ad oggi coincidente con il 31 luglio 2007 –, il prefato D.P.R.12/4/96 verrà formalmente abrogato in conformità a quanto disposto dal co.1. lett.c art.48 dello stesso D.Lgs. cit.: la nuova disciplina unitaria del procedimento di V.I.A., in relazione alla procedura semplificata di “verifica” ex art.32 D.Lgs.152/06, prevede un mero silenzio inadempimento, in luogo del precedente silenzio-assenso, avverso il quale potranno essere esercitati i normali mezzi di tutela giurisdizionale previsti dalla legge)
Ciò posto, l’attività di ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi in terraferma, di cui al punto 2 lett.g) dell’allegato“B” al D.P.R. 12/4/96, rientra tra le tipologie di progetti per i quali, ai sensi del combinato disposto dall’art.1 co.6 e dall’art.10 D.P.R. cit, è previsto il preventivo procedimento di verifica di assoggettamento alla procedura di VIA: in particolare, e ai sensi dell’art.10 cit., l'autorità competente - cui è rivolta l’istanza di verifica - si pronuncia entro i successivi sessanta giorni (sulla base degli elementi di cui all'allegato “D”) trascorsi i quali, in caso di silenzio, il progetto si intende escluso dalla procedura ordinaria di V.I.A..

2.5 Ebbene, per sua natura, ed attese le contrapposte esigenze di salvaguardare da un lato le prerogative delle Regioni e dall’altro la responsabilità sul piano comunitario dello Stato, l’atto di indirizzo e coordinamento di cui al D.P.R.12/4/96 cit. non può essere considerato ex se autoapplicativo, essendo all’opposto bisognoso di specifica attuazione mediante norme regionali (non avendo tra l’altro valore di norma dettagliata e assolutamente vincolante nei particolari procedurali).
Occorre quindi verificare - in primo luogo - se le disposizioni in premessa siano state riscontrate, ed in che termini, nell’ambito della Regione Siciliana: ciò al fine di valutare l’appicabilità alla presente controversia dell’istituto del silenzio- assenso ex art.10 D.P.R. cit.. La Regione, infatti, nell’ambito della proprie attribuzioni relative alle norme sul procedimento amministrativo di propria competenza, potrebbe comunque autonomamente (e differentemente) disporre.

2.6 Nel caso che qui ci occupa, la Regione Siciliana, con l’art.91 L.R. 6/91, ha previsto che, nell'ambito della Regione, la valutazione di impatto ambientale viene svolta nel rispetto dei principi e delle disposizioni stabilite dal D.P.R. 12 aprile 1996 atto di indirizzo e coordinamento per l'attuazione dell'articolo 40, comma 1, della legge 22 febbraio 1994, n. 146, concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale e dal D.P.C.M. del 3 settembre 1999, nonché dalle disposizioni contenute nello stesso articolo.

2.7. La particolare tecnica normativa di recepimento (considerato che il dettato legislativo richiamato rinvia non solo semplicemente ai principi del D.P.R. 4/12/96 ma anche – e soprattutto – alle singole disposizioni ivi disciplinate), induce il Collegio a dover disattendere le difese dell’Amministrazione resistente.

2.7.1 La Sezione è a conoscenza del precedente giurisprudenziale del Consiglio di Stato, di cui alla decisione della Sez. VI del 3 febbraio 2006 n.380, relativo a fattispecie analoga concernente la Regione Sardegna: tuttavia, pur condividendo le motivazioni dell’alto Consesso amministrativo, ritiene che le stesse non possano trovare applicazione in specie.

2.7.2. In quella sede, i Giudici di seconde cure, in riforma della sentenza di primo grado, hanno ritenuto non applicabile in quell’ambito regionale il particolare meccanismo del silenzio assenso, di cui al mentovato art.10 D.P.R. 12/4/96, ove lo stesso non risulti espressamente recepito dalla Regione competente: in particolare la questione lì dedotta era relativa alla art.31 L.R.1/99 della Sardegna con cui detta Regione ha disciplinato la materia de qua, dettando una "norma transitoria in materia di valutazione di impatto ambientale".
Infatti, con il co.2 art.31 L.R. 1/99 della Sardegna, quel legislatore regionale ha autonomamente disciplinato il procedimento di “previa verifica”, specificando che (differentemente dall’art.10 D.P.R. 12-4-96 cit.) per i progetti di cui all’all.to “B”, non ricadenti all’interno di zone protette, la Regione decide entro trenta giorni (…), e che qualora detta procedura preventiva si concluda con un giudizio di esclusione dalla ordinaria V.I.A., il soggetto attuatore deve darne annuncio nelle modalità ivi prescritte (lett.C co.2 art.31 L.R. cit.): in altri termini, ha ritenuto in quella sede il Giudice di appello, contrariamente dal giudice di prime cure, che la suddetta autonoma regolamentazione del procedimento di che trattasi da parte della Regione Sardegna, esclude l’applicazione del disposto di cui all'art. 10 co.2 del D.P.R. 12 aprile 1996, relativo al silenzio assenso, siccome non espressamente richiamato.

2.8 Tali coordinate ermeneutiche, che il Collegio condivide, non risultano tuttavia – come anticipato – applicabili alla fattispecie in esame, considerato che il legislatore siciliano, piuttosto che normare autonomamente il procedimento qui in rilievo, ha disciplinato la materia con un rinvio recettizio non solo ai principi di cui al D.P.R. 12-4-96 cit, ma anche (e in particolar modo, per le evidenti ripercussioni che ne derivano) alle singole disposizioni stabilite con l’atto di indirizzo e coordinamento in parola, ivi comprese quelle di cui al mentovato art.10 cit.: la lettera della norma (id est: la valutazione di impatto ambientale viene svolta nel rispetto dei principi e delle disposizioni stabilite dal D.P.R. 12.4.96) non consente altra differente interprestazione.

2.9 Le considerazioni esposte postulano quindi che nell’ambito della Regione Siciliana operi il meccanismo del silenzio assenso ex art.10 co.2 D.P.R. cit., siccome alle singole disposizioni di detto regolamento il legislatore regionale ha espressamente fatto rinvio, senza dettare autonoma e differente normativa procedimentale. Le differenti tesi articolate dall’Avvocatura distrettuale dello Stato vanno quindi disattese in quanto infondate.

3. In conseguenza, il provvedimento impugnato appare chiaramente tardivo rispetto ai termini previsti per il consolidarsi del silenzio significativo, risultando quindi illegittimo per la prima ed assorbente censura.

3.1 Dall’esame del fascicolo, è infatti documentalmente provato (e non contestato) che l’istanza della ditta ricorrente, in ordine all’avvio della procedura di “verifica” per la realizzazione del pozzo “Eureka est”, sia pervenuta all’Amministrazione in data 3/11/2006 (prot.75656). Il silenzio significativo ex art.10 co.2 cit. si è quindi consolidato il 02/01/2007. Ciò malgrado, senza adottare alcun provvedimento avente i caratteri formali e sostanziali dell’autotutela amministrativa, sulla predetta istanza la Regione si è espressa (nei sensi qui esame) solo in data 22/01/2007 con il provvedimento prot.4480, spedito alla ditta ricorrente, con ulteriore ed aggravato ritardo, solo il 21/03/2007 (con Racc. n.13273642843-1 alla stessa pervenuta il successivo 24/3/07).
Ebbene, se è vero che il conseguimento di un provvedimento favorevole da parte del privato, formatosi a seguito del silenzio assenso, non esclude che l'Amministrazione possa disporre, in via di autotutela (e in presenza dei necessari presupposti) anche l'annullamento postumo di quanto tacitamente assentito, “va, tuttavia, ritenuto illegittimo il provvedimento che non abbia né la forma, né la sostanza di un atto di autotutela, atteggiandosi a mero diniego tardivo”. (cfr. in tal senso tra i tanti T.A.R. Lombardia Milano, sez. III, 07 giugno 2006 , n. 1321).
Ove l’Amministrazione ritenga di dover intervenite in via di autotutela amministrativa, anche alla stregua dei riferimenti normativi sopra evidenziati, la stessa è chiamata ad esplicitare sia il profilo di illegittimità da cui sarebbe affetto l'atto tacitamente assentito, sia le ragioni di pubblico interesse che ne impongono la rimozione (cfr. T.A.R. Puglia Lecce, sez. II, 05 febbraio 2007, n. 297).

Alla stregua delle considerazioni svolte, il provvedimento gravato risulta illegittimo per la prima ed assorbente censura. Lo stesso va per l’effetto annullato, salvi gli ulteriori eventuali provvedimenti in autotutela di competenza dell’Amministrazione.

L’accoglimento del ricorso, nella tempestiva trattazione in pubblica udienza dopo la rinuncia di parte alla fase cautelare, comporta il rigetto della domanda risarcitoria, per altro formulata in maniera del tutto generica, atteso che la nessun danno è in specie rinvenibile.

In ultimo, con riferimento alla possibilità che dalla tardiva adozione del provvedimento qui impugnato (trasmesso, con ulteriore ed aggravato ritardo, solo dopo due mesi dalla relativa adozione) possano discenderne responsabilità di tipo amministrativo o patrimoniale, il Collegio ritiene di dover disporre l’invio di copia della presente sentenza alla Procura Regionale della Corte dei Conti per la Regione Siciliana per quanto di eventuale competenza.

Sussistono tuttavia giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese del giudizio.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione prima, accoglie il ricorso in epigrafe nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato, salvi gli ulteriori eventuali provvedimenti di competenza dell’Amministrazione.------------------------------------------
Rigetta la domanda risarcitoria.------------------------
Spese compensate.---------------------------------------
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.--------------------------------------------------
Manda alla Segreteria della Sezione per la trasmissione di copia della presente sentenza alla Procura Regionale delle Corte dei Conti per la Regione Siciliana.----------------------------
Così deciso in Palermo il 17 luglio 2007, in Camera di Consiglio, con l'intervento dei signori magistrati:----------------
- Giorgio Giallombardo, Presidente;
- Agnese A. Barone, Referendario;
- Roberto Valenti, Referendario estensore.

_______________________________ Presidente

_______________________________ Estensore

_______________________________ Segretario

Depositata in Segreteria il __________

Il Segretario

G.M.

 

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