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TAR VENETO, Sez. III, 2 maggio 2007, sentenza n. 1323
INQUINAMENTO ACUSTICO - L. 447/95
- Documentazione di impatto acustico - Aviocampo destinato al decollo e
all’atterraggio di ultraleggeri - Esclusione dalla disciplina di cui all’art. 8
L. n. 447/95 - Inconfigurabilità. La disciplina di cui alla L. n. 447/95, in
materia di inquinamento acustico, trova applicazione anche nei riguardi di un
aviocampo destinato al decollo e all’atterraggio di veicoli ultraleggeri. E’
infatti ragionevole che a tali strutture, possibili fonti anche significative di
rumore, si applichino le disposizioni di cui all’art. 8 della L. 447 cit., ove
siano riconducibili ad altra tipologia di opere, per le quali la stessa norma
impone la presentazione di una documentazione di impatto acustico (nella specie,
il collegio ha ritenuto di poter equiparare l’aviocampo agli impianti sportivi e
ricreativi di cui all’art. 8 cit. lett. e, in razione delle caratteristiche
concrete della struttura, pertinente ad un agriturismo). Non rileva a tal fine
il D.M. 31 ottobre 1997, che, nell’escludere da suo campo di applicazione gli
spazi destinati al decollo e all’atterraggio di ultraleggeri, non impedisce che
essi siano altrimenti soggetti alla disciplina in materia di inquinamento
acustico, né il d.P.R. n. 404/88, che non si configura come disciplina in deroga
per le aree destinate a tale funzione. Pres. De Zotti, Est. Gabricci - A.B. s.s.
(avv. Ti Domenichelli, Ferrasin e Zambelli) c. Comune di Campo San Martino (avv.
Cartia) - T.A.R. VENETO, Sez. III - 2 maggio 2007, n. 1323
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL VENETO,
terza Sezione
Ric. n. 1402/04
Sent. n. 1323/07
con l'intervento dei signori magistrati:
Angelo De Zotti Presidente
Rita De Piero Consigliere
Angelo Gabbricci Consigliere - relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 1402/2004, proposto da Agricola Busetto s.s., in persona del
rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. ti
Domenichelli, Ferasin e Zambelli, con domicilio eletto presso lo studio
dell’ultimo in Venezia Mestre, via Cavallotti 22;
contro
il Comune di Campo San Martino, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall’ avv. A. Cartia, con domicilio presso la Segreteria
del T.A.R. Veneto, giusta art. 35 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054,
A. per l’annullamento, quanto al ricorso principale:
1) del provvedimento 11 marzo 2004 avente ad oggetto: “domanda di autorizzazione
per l’esercizio attività agrituristica. L. 5/12/1985, n. 730. L. R. 18/4/1997,
n. 9. Rilascio autorizzazione per manifestazioni culturali e feste agresti.
Diniego autorizzazione limitatamente all’attività di aviocampo”;
e, quanto ai motivi aggiunti notificati il 21 giugno 2005,
2) dell’art. 70 delle N.T.A., di cui alla variante parziale al P.R.G., adottata
con delibera 28 febbraio 2005, n. 13, del consiglio comunale del Comune di Campo
San Martino;
e, quanto ai motivi aggiunti notificati il 12 dicembre 2005,
3) della nota 12 ottobre 2005, n. 12899, del Comune di Campo San Martino -
ufficio commercio ed attività produttive;
e, quanto ai motivi aggiunti notificati il 23 ottobre 2006,
4) per quanto d’interesse, della nota 10 luglio 2006, prot. n. 9043, del Comune
di Campo San Martino, avente ad oggetto “Domanda di autorizzazione per
l’esercizio di attività agrituristica. Legge 5/12/1985, n. 730. L.R. 18/4/1997,
n. 9. Rilascio autorizzazione per attività di aviocampo”.
B. e per il risarcimento del danno sofferto.
Visto il ricorso con i relativi allegati, nonché gli ulteriori motivi aggiunti
proposti;
visto l’ atto di costituzione in giudizio del Comune di Campo San Martino;
viste le memorie prodotte dalle parti;
visti gli atti tutti di causa;
uditi nella pubblica udienza del 18 gennaio 2007 - relatore il consigliere avv.
Angelo Gabbricci - l’avv. Bertoldi in sostituzione di Zambelli per il ricorrente
e l’avv. Mel in sostituzione di Cartia per il Comune resistente;
ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
A. La Agricola Agricola Busetto s.s., la quale conduce in Campo San Martino
(Padova) un’azienda agricola, presentò nel luglio 2003 - previo parere
favorevole della Provincia di Padova - alla locale Amministrazione comunale
domanda per essere autorizzata ad esercitarvi attività agrituristica ex art. 8,
l. 730/1985: tra le attività collaterali era inclusa la creazione di un “aviocampo”,
cioè, in prima approssimazione, di uno spazio destinato al atterraggio e decollo
degli aerei a motore ultraleggeri, di cui alla l. 25 marzo 1985, n. 106, ed al
d.P.R. 5 agosto 1988, n. 404.
L’Amministrazione richiese allora (nota 13 ottobre 2003, prot. 10974) la
predisposizione di una relazione di impatto acustico, che l’Agricola Busetto
depositò all’inizio del 2004, ma che non fu ritenuta esauriente: sicché, con il
provvedimento 11 marzo 2004, pur autorizzando l’esercizio dell’attività
agrituristica, ne escluse motivatamente l’aviocampo, facendo però salva la
facoltà, per l’azienda agricola, di riproporre l’istanza “allegando idonea
documentazione tecnica comprovante la conformità alle previsioni di cui all’art.
8, L. 447/95, nonché al d.m. 16/3/1998”.
B. Il provvedimento, per la parte lesiva, fu impugnato dall’Agricola Busetto con
il ricorso principale in esame, sostenendo, tra l’altro, che l’aviocampo non
sarebbe stata assoggettato né a verifiche acustiche preventive, né a alcuna
altra autorizzazione; in ogni caso, poi, le richieste del Comune sarebbero state
strumentali e pretestuose, tenuto conto dell’ampiezza dell’azienda e della
distanza dalle abitazioni dell’aviocampo; con la domanda di annullamento fu
presentata una richiesta di risarcimento del danno, successivamente confermata
in corso di lite.
C. In ogni caso, l’Agricola Busetto, dopo la proposizione del ricorso, integrò
nell’aprile 2004 la documentazione acustica, senza peraltro avere utile
riscontro da parte dell’Amministrazione, anche dopo una diffida, notificata nel
maggio 2005.
Nel frattempo, peraltro, il Comune, con deliberazione consiliare 28 febbraio
2005, n. 13, aveva adottato una variante al piano regolatore, e, così, l’art. 70
delle norme tecniche, il quale stabiliva, tra l’altro, come la costruzione o
l’individuazione di aviosuperfici, anche temporanee, “e di infrastrutture
similari per il volo, siano esse di uso privato o finalizzate ad attività di
trasporto e/o addestramento al pilotaggio o semplicemente amatoriali”, avrebbero
dovuto trovare “puntuale ed idonea individuazione” nel piano regolatore
generale; inoltre, tali impianti avrebbero dovuto “essere preventivamente
sottoposti alla procedura prevista dall’art. 6 del ‘Regolamento attuativo’ del
‘Piano di classificazione acustica del territorio comunale’”.
D. La norma è stata impugnata dall’Agricola Busetto, rilevando come essa si
applicherebbe anche agli aviocampi, utilizzati per il volo da diporto o
sportivo, pur rimettendone l’individuazione a successivi provvedimenti.
Secondo la ricorrente, peraltro, la disposizione sarebbe palesemente
illegittima, anzitutto perché, come già osservato, si tratterebbe di un’attività
non assoggettabile ad autorizzazione alcuna, neppure di carattere urbanistico;
inoltre, il ripetuto art. 70 si limiterebbe genericamente a disporre che
l’individuazione delle aviosuperfici avrebbe trovato puntuale e idonea
individuazione nel P.R.G., senza ulteriori precisazioni: e sarebbe illegittimo
tale rinvio ad una determinazione futura e incerta, senza prevedere cioè
termini, modalità e criteri per determinare l’individuazione degli aviocampi,
determinando di fatto il divieto di tali attività.
E. Trascorsi ancora alcuni mesi, la ricorrente inviò, nel settembre 2005, un
nuovo atto di diffida, cui il Comune replicò con la determinazione 12 ottobre
2005, n. 12899, nella quale si negava essersi formato il silenzio assenso
sull’autorizzazione all’aviocampo, in quanto il procedimento si era già concluso
con il diniego 11 marzo 2004; una nuova domanda d’autorizzazione, seguitava la
nota, si sarebbe potuta considerare esistente soltanto se accompagnata da una
nuova completa valutazione d’impatto acustico.
F. Anche la nota 12899/05 fu impugnata con motivi aggiunti, che contenevano
altresì un’istanza cautelare: nell’ambito di tale fase, questa Sezione, con
l’ordinanza istruttoria 6/06, dispose una verificazione acustica, affidandola
all’ARPAV.
La perizia, depositata nel marzo 2006, si concludeva in senso sostanzialmente
favorevole alla ricorrente, riconoscendo la compatibilità di massima dell’aviocampo
con i limiti di legge sulle emissioni sonore: e, su tale fondamento, con
ordinanza n. 490/06, la Sezione accolse la domanda cautelare.
G. Il Comune, con l’atto di cui alla nota 10 luglio 2006, prot. 9043, ha infine
concesso l’autorizzazione per l’aviocampo, seppure con alcune prescrizioni,
relative, tra l’altro, al periodo della giornata in cui l’attività può essere
svolta, ed al numero complessivo di manovre consentite (16 decolli ed
atterraggi, distribuiti nell’arco delle sei ore giornaliere consentite): in
parte qua, quest’ultimo provvedimento è stato peraltro impugnato dall’Agricola
Busetto con nuovi motivi aggiunti.
H. Nel giudizio si è costituita l’Amministrazione comunale, la quale ha concluso
per la reiezione del ricorso, e così anche della domanda risarcitoria.
DIRITTO
1.1. Sebbene successiva all’ordinanza cautelare 490/06, l’autorizzazione per
l’attività d’aviocampo, rilasciata nel luglio 2006, non si deve considerare
emessa in ottemperanza di quel provvedimento.
E’ proprio il Comune di Campo San Martino a sostenere, nelle sue ultime difese,
che il rilascio di quel titolo autorizzativo ha reso improcedibili tanto il
ricorso originario, quanto il primo ed il secondo ricorso per motivi aggiunti: e
ciò è possibile soltanto sul presupposto che l’autorizzazione stessa sia
destinata, nell’intenzione dell’Amministrazione, a permanere quale sia l’esito
dei ricorsi, e non costituisca dunque mera esecuzione dell’ordinanza cautelare
che, in caso di reiezione del ricorso, diverrebbe inefficace.
1.2. Su tale fondamento, possono essere dichiarati improcedibili sia il ricorso
proposto avverso l’originario diniego, sia i motivi aggiunti avverso la nota
comunale 12 ottobre 2005; la sopravvenuta carenza d’interesse si presenta
viceversa più dubbia, quanto all’impugnazione dell’art. 70 delle norme tecniche
di attuazione, su cui si tornerà in seguito.
È comunque evidente che la rilevata improcedibilità non esonera il Collegio
dalla verifica d’illegittimità degli atti impugnati con i ricorsi, in funzione
della domanda risarcitoria proposta; egualmente tale improcedibilità non può
essere ovviamente dichiarata per l’ultimo ricorso per motivi aggiunti, con il
quale sono state gravate le prescrizioni contenute nell’autorizzazione
rilasciata nel luglio 2006.
2.1. Ciò posto, proprio perché di comune interesse per la decisione delle
domande, è anzitutto da rilevare come la ricorrente fondi una parte
significativa delle censure proposte sull’affermazione che un aviocampo per
ultraleggeri non sarebbe soggetto a valutazione d’impatto acustico.
Anzitutto, secondo l’Agricola Busetto gli apparecchi c.d. ultraleggeri
andrebbero nettamente distinti dagli “aeromobili”, trovando la loro disciplina
in leggi e regolamenti speciali (l. 25 marzo 1985, n. 106; d.P.R. 5 agosto 1988,
n. 404).
2.2. Segnatamente, l’art. 1 della l. 106/1985 precisa che gli apparecchi
ultraleggeri, utilizzati per il volo da diporto o sportivo, non sono considerati
aeromobili; inoltre, l’art. 3 del d.P.R. 404/88 dispone che il decollo e
l’atterraggio degli ultraleggeri “possono essere effettuati su qualsiasi area
idonea, avuto, ove occorra, il consenso di chi può disporre dell’area”, fatti
salvi gli eventuali divieti disposti dalle autorità competenti.
Gli aviocampi sarebbero appunto tali “aree idonee”, ben distinte dalle
aviosuperfici, destinate agli aeromobili: e l’Amministrazione, con i suoi
provvedimenti, avrebbe erroneamente ritenuto che ad un aviocampo, come quello
della Agricola Busetto, si applichi l’art. 8 della l. 26 ottobre 1995, n. 447,
il quale invece prescriverebbe le verifiche d’impatto acustico per le sole
aviosuperfici destinate agli aeromobili, e non ai veicoli ultraleggeri, come
quelli cui gli aviocampi sono destinati (“su richiesta dei comuni … i soggetti
titolari di progetti … predispongono una documentazione di impatto acustico
relativa alla realizzazione … delle seguenti opere: a) aeroporti, aviosuperfici,
eliporti”).
2.3. Inoltre, seguita la ricorrente, i veicoli ultraleggeri da diporto non sono
assoggettabili alla normativa relativa all’impatto acustico.
In particolare, il d.m. 31 ottobre 1997, in materia di metodologia di misura del
rumore aeroportuale, assoggetta alle sue disposizioni “ogni macchina atta al
trasporto per aria di persone o cose, da un luogo ad un altro”, con eccezione
però “degli apparecchi utilizzati per il volo da diporto o sportivo di cui alla
legge 25 marzo 1985, n. 106 e al decreto del Presidente della Repubblica 5
agosto 1988, n. 404”; lo stesso regolamento, inoltre, definisce l’aviosuperficie
quale zona delimitata, usata per l’arrivo, la partenza ed il movimento di
aeromobili, confermando così che le aree destinate ai veicoli da diporto non
sono aviosuperfici.
Infine, ad ulteriore conferma della distinzione tra aeromobili e apparecchi per
il volo da diporto, l’art. 1 della l. 106/1985 precisa che “gli apparecchi
utilizzati per il volo da diporto o sportivo ... non sono considerati aeromobili
ai sensi dell’art. 743 del codice della navigazione”
2.4. Orbene, ritiene il Collegio che l’affermata esclusione di un aviocampo da
qualsiasi verifica d’impatto acustico non possa essere condivisa.
Anzitutto, è bensì vero che il d.m. 31 ottobre 1997 esclude gli spazi destinati
al decollo ed all’atterraggio degli ultraleggeri dalla sua speciale disciplina,
destinata a fissare sia criteri e modalità di misura del rumore aeroportuale,
sia le procedure per il contenimento del rumore: ma ciò non basta ancora ad
escludere che gli aviocampi non possano essere altrimenti soggetti alla
disciplina in materia d’inquinamento acustico.
Intanto, la possibilità di decollo ed atterraggio degli ultraleggeri in un
qualsiasi spazio fisicamente adeguato, senza cioè necessità di utilizzare
specifiche strutture abilitate (e l’art. 3 del d.P.R. 404/88 vuole appunto
affermare tale libertà) è una facoltà data al pilota, e non una disciplina in
deroga per le aree comunque destinate a tale funzione.
Ora, è intuitivo che, ricevendo veicoli a motore in movimento, gli aviocampi
possano essere una fonte anche significativa di rumore: ed è quindi
ragionevolmente che si applichi loro la disciplina di cui al citato art. 8 della
l. 447/95, ove siano riconducibili ad altra tipologia di opere, per le quali la
stessa disposizione impone la presentazione di una documentazione d’impatto
acustico.
2.5. In tal senso, un aviocampo, per le sue concrete caratteristiche può
rientrare nell’ambito degli impianti sportivi e ricreativi (art. 8 cit., lett.
e); e tale è il caso dell’aviocampo dell’Agricola Busetto, pertinente ad un
agriturismo, e destinato, nelle intenzioni della ricorrente, non ad un impiego
del tutto eventuale o comunque sporadico, ma ad essere largamente utilizzato
dagli appassionati: conclusione, quest’ultima, che si può indurre dalle
doglianze espresse avverso l’autorizzazione infine rilasciata, e riferite alle
limitazioni poste all’orario di apertura dell’aviocampo, nonchè al numero di
mezzi che lo possono quotidianamente utilizzare.
La doglianza della ricorrente, nei diversi atti processuali, per cui non sarebbe
ad essa applicabile la disciplina di cui all’art. 8 l. 447/95, va dunque
disattesa.
3.1. Tanto stabilito, va ora esaminato - sempre ai fini risarcitori - il primo
motivo del ricorso introduttivo, ove si afferma che sull’istanza,
originariamente presentata il giorno 8 luglio 2003, si era già formato il
silenzio assenso quando, nel marzo del 2004, il Comune assunse il provvedimento
negativo de quo.
Rammenta la ricorrente come l’art. 8, I comma, della l. 5 dicembre 1985, n. 730,
disponga che il sindaco provvede sulle domande d’inizio attività agrituristica
entro 90 giorni dalla loro presentazione; trascorso tale termine senza
pronuncia, la domanda si intende accolta (II comma) e l’Amministrazione deve
rilasciare un’autorizzazione che abilita allo svolgimento delle attività.
Ne deriverebbe, in specie, “il sicuro verificarsi del silenzio assenso, essendo
decorsi i 90 giorni, trascorsi i quali il sindaco avrebbe dovuto rilasciare
l’autorizzazione anche in relazione all’attività di aviocampo”: e questo termine
non potrebbe ritenersi interrotto “con le richieste di studi di impatto acustico
in quanto non previsti dalla normativa in materia”.
3.2. E’ evidente come il Collegio non possa condividere quest’ultima
conclusione.
Per quanto si è detto al precedente § 2, l’Amministrazione aveva pieno titolo a
richiedere alla ricorrente la produzione di uno studio d’impatto acustico: e le
relative richieste hanno determinato un’interruzione del termine stabilito dalla
norma citata.
Come osserva l’Amministrazione nelle sue difese, l’ultima produzione documentale
utile, effettuata dalla ricorrente, risale al gennaio 2004: sicché il
provvedimento negativo impugnato risulta tempestivamente emesso nel seguente
mese di marzo.
4.1. Il terzo motivo del ricorso introduttivo - muovendo dal presupposto che
l’area Agricola Busetto sia inclusa in classe II dal piano di classificazione
acustica del territorio del Comune di Campo San Martino, e non in classe III,
come invece le aree limitrofe - contiene svariate critiche al provvedimento
impugnato, per la parte in cui lo stesso aveva fornito le giustificazioni
tecniche (ricavate da una perizia commissionata dal Comune) per le quali aveva
ritenuto inadeguata, per autorizzare l’attività d’aviocampo, l’indagine
fonometrica, trasmessa dall’Agricola Busetto nel gennaio 2004.
4.2. Ora, una valutazione approfondita dei contrapposti rilievi - proprio per il
loro contenuto prevalentemente tecnico - renderebbe forse opportuno lo
svolgimento di una consulenza tecnica, peraltro di dubbia convenienza, tenuto
conto degli sviluppi successivi della vertenza, ed anche considerato come sia
allo stato incerto se, in relazione alle questioni prospettate, sul giudizio
tecnico de quo spetti al giudice amministrativo un sindacato debole o forte,
limitato dunque o meno alla logicità, congruità e ragionevolezza della
statuizioni amministrative, sia pure esteso ai presupposti di fatto (cfr., sulla
distinzione, C.d.S., VI, 7 novembre 2005, n. 6152).
4.3. Peraltro, per uscire da tale situazione d’incertezza, pare al Collegio
sufficiente rilevare che, anche con riguardo alle questioni oggetto di questo
terzo motivo, la ricorrente e l’Amministrazione muovono espressamente da
un’opposta premessa, e cioè che trovi o meno qui applicazione la disciplina di
cui all’art. 8 l. 447/95: ma il Collegio già si è espresso sul punto,
concordando con l’Amministrazione resistente, e ciò conduce allora senz’altro
alla reiezione della censura.
5.1. Il ricorso principale avrebbe dunque dovuto essere respinto, siccome
infondato: sicché il diniego all’apertura dell’aviocampo, disposto con il
provvedimento impugnato, risulta legittimo, e non può dunque in alcun modo
fondare una richiesta risarcitoria.
Nessuna richiesta risarcitoria è poi contenuta nel secondo ricorso per motivi
aggiunti, proposto avverso la nota comunale 12 ottobre 2005: in ogni caso, tali
motivi si presentano in parte inammissibili ed in parte infondati.
Invero, va ricordato che, dopo la presentazione del ricorso introduttivo,
l’Agricola Busetto presentò al Comune di Campo San Martino, nell’aprile 2004, un
atto, qualificato come “integrazione dello studio d’impatto ambientale”,
destinato, nell’intenzione dell’interessata, a superare i rilievi che avevano
condotto l’Amministrazione ad emettere il primo provvedimento sfavorevole.
L’Ente vi diede riscontro, dopo una diffida dell’istante, appunto con la nota 12
ottobre 2005, nella quale, anzitutto, si escludeva che, mediante tale
integrazione, fosse stato avviato un nuovo procedimento, con la conseguente
formazione del silenzio assenso, ex art. 8 l. 730/85 cit..
In realtà, secondo il Comune, come si è già detto al § E, il procedimento si era
già concluso con il provvedimento 11 marzo 2004, che aveva bensì fatta salva la
facoltà per l’interessato di riproporre l’istanza, allegando però idonea
documentazione tecnica.
L’integrazione trasmessa si sarebbe limitata a controdedurre ai rilievi
contenuti nel diniego (e, così, alla relazione tecnica su cui gli stessi si
fondavano) mentre una nuova domanda avrebbe richiesto l’allegazione d’una
completa valutazione d’impatto acustico con la misurazione anche dell’immissione
acustica, e non soltanto dell’emissione, come invece si sarebbe fatto nel primo
accertamento sul rumore ambientale effettuato dall’ Agricola Busetto.
5.2. Il primo motivo aggiunto nega tale circostanza, e sostiene invece che lo
studio, a suo tempo depositato, sarebbe stato pienamente esaustivo: ma la
circostanza è irrilevante.
Infatti, le ipotetiche carenze del primo accertamento, effettuato dall’Agricola
Busetto erano state oggetto del diniego impugnato già con il ricorso principale.
La nota del 12 ottobre si limita a confermarne l’esistenza, senza che ciò
rappresenti un elemento innovativo, tale da poter pregiudicare in qualche misura
la posizione dell’Agricola Busetto: né, d’altra parte, il ricorso pone in dubbio
che la presunta integrazione trasmessa altro non sia, se non una replica alle
considerazioni tecniche espresse nel provvedimento originariamente impugnato.
La censura è dunque inammissibile, poiché l’atto impugnato non ha, almeno in
quella parte, contenuto provvedimentale.
5.3. Per quanto riguarda le due censure d’invalidità derivata dal diniego
impugnato, la prima concerne nuovamente l’applicazione della normativa in
materia d’immissioni acustiche anche all’attività d’aviocampo: questione sulla
quale il Collegio si è già espresso.
Il terzo motivo, infine, riprende il tema della formazione del silenzio assenso,
ma riferito alla prima fase del procedimento: tema sul quale parimenti già il
Collegio si è espresso negativamente.
6.1. Si può così passare all’esame del primo ricorso per motivi aggiunti,
proposto avverso l’art. 70 delle norme tecniche d’attuazione, introdotto con la
variante parziale al piano regolatore generale, adottato con deliberazione 28
febbraio 2005, n. 13, del consiglio comunale.
Orbene, la disposizione in questione prevede che “l’individuazione … di
aviosuperfici e eliosuperfici e di infrastrutture similari per il volo, siano
esse di uso privato o finalizzate ad attività di trasporto e/o addestramento al
pilotaggio o semplicemente amatoriali” dovrà trovare “puntuale ed idonea
individuazione nel P.R.G.” e precisa, altresì, che tali infrastrutture devono
essere preventivamente sottoposte alla procedura prevista dall’art. 6 del
regolamento attuativo del piano di classificazione acustica del territorio
comunale: verrebbero così inclusi anche gli aviocampi, comunque da individuare
successivamente, in quanto non previsti negli elaborati grafici del P.R.G..
6.2. La disposizione sarebbe peraltro illegittima, anzitutto perché diretta ad
assoggettare ad un controllo comunale un’attività che la legislazione in materia
non assoggetterebbe ad alcun’autorizzazione, tanto meno di carattere
urbanistico.
Segnatamente, l’art. 3 del d.P.R. 404/88 (cfr. sub § 2) dispone che il decollo e
l’atterraggio dei veicoli da diporto possono essere effettuati su qualsiasi area
idonea: il legislatore avrebbe così inteso consentire il decollo e l’atterraggio
di tali velivoli senza alcuna restrizione, in ragione delle loro limitate
dimensioni, dell’agevole utilizzo e dell’assenza di impatto sul territorio.
6.3. D’altronde, anche se si volesse riconoscere una competenza comunale in
materia, la norma impugnata sarebbe radicalmente viziata in quanto non
stabilisce i criteri di individuazione delle aree, gli organi competenti
all’individuazione, ed il termine di tempo per l’individuazione delle stesse.
6.4. Infine, la disposizione applicherebbe la disciplina in materia d’immissione
acustica anche all’attività d’aviocampo, che invece ne sarebbe esclusa, come già
detto.
7.1. Orbene, preliminarmente va rilevata la carenza d’interesse originaria o,
quanto meno, sopravvenuta all’impugnazione della disposizione.
Anzitutto, quanto alla prima, poiché le aree destinate ad aviocampi non erano
ancora individuate dalla norma di piano, la stessa non si presentava
immediatamente lesiva; quanto alla seconda, poiché l’Agricola Busetto dispone
ormai dell’autorizzazione per esercitare l’attività d’aviocampo sulla sua
proprietà, diviene per lei insignificante quale potrà essere in seguito la
disciplina della materia.
7.2. In ogni caso, il ricorso non è fondato, per le stesse considerazioni svolte
in precedenza.
Invero, bisogna tenere distinti l’attività di decollo ed atterraggio degli
ultraleggeri, la cui libertà è fissata dalle disposizioni richiamate, dalla
struttura specificatamente destinata allo svolgimento di quella stessa attività,
che ben può avere un rilievo nell’organizzazione del territorio e può dunque
essere inclusa nella pianificazione urbanistica.
Ancora, non v’era alcun obbligo di stabilire una disciplina di dettaglio
immediatamente operativa, poiché la disposizione non è certamente destinata a
soddisfare preesistenti aspettative; e, quanto all’applicazione delle norme in
materia d’impatto acustico, è sufficiente rinviare a quanto già in precedenza
affermato nella presente decisione.
8.1 Si possono così infine esaminare le questioni che realmente presentano
tuttora interesse, quelle di cui all’ultimo ricorso per motivi aggiunti, con il
quale sono state censurate alcune prescrizioni contenute nell’autorizzazione
rilasciata dal Comune.
Come si è già avuto modo di ricordare, l’Amministrazione, dopo la verificazione
disposta dalla Sezione ed affidata all’ARPAV, ha infine rilasciato
l’autorizzazione: tuttavia, la determinazione comunale - formalizzata nella nota
10 luglio 2006, prot. n. 9043 - conterrebbe, secondo la ricorrente, alcune
arbitrarie prescrizioni, le quali non troverebbero giustificazione, tanto meno
nella perizia ARPAV, come invece vorrebbe il Comune resistente.
Tali prescrizioni testualmente consistono:
a) nel limitare l’attività di volo a “6 ore nell’arco dell’intera giornata con
sospensione obbligatoria dalle ore 13.00 alle ore 16.00 durante il periodo
estivo, in conformità a quanto precisato dalla Società Agricola Busetto, con
nota del 18/9/2003; ... nonché dalle ore 13.00 alle ore 15.00 durante il resto
temporale dell’anno, ai fini del rispetto della quiete pubblica”;
b) nel limitare “il numero complessivo di manovre che consente di rientrare nei
limiti di livello sonoro compatibile con le abitazioni circostanti, come
calcolato dall’ARPAV nella citata relazione del 24/3/2006” fissandolo “in 16
decolli e 16 atterraggi distribuiti nell’arco delle 6 ore giornaliere come
indicato al punto precedente”;
c) nel richiedere “prima dell’utilizzo dell’aviocampo … ai sensi dell’art. 4
D.M. 1/2/2006, in attuazione della legge 518/1968 ... il nulla osta del Questore
della Provincia di Padova, previa valutazione anche dell’inesistenza di
controindicazioni agli effetti dell’ordine e della sicurezza … Il gestore dovrà
trasmettere all’ENAC almeno 40 giorni prima della data di inizio della gestione
dell’aviosuperficie copia del nulla osta del Questore”;
d) nel prevedere una “revoca in qualsiasi momento per motivi di ordine pubblico
e di sicurezza pubblica od abuso del titolare per inosservanza alle prescrizioni
previste”.
8.2.1. Orbene, secondo i ricorrenti, anzitutto (I motivo: violazione e falsa
applicazione dell’art. 3, l. 241/90; eccesso di potere per difetto di
istruttoria, per erroneità dei fatti presupposti e per illogicità) tali
prescrizioni non potrebbero fondarsi sulla perizia ARPAV, la quale avrebbe
invece “concluso in modo chiaro e netto nel senso della compatibilità
dell’attività svolta con la normativa regolamentare comunale (piano acustico)”.
In particolare, l’ARPAV non avrebbe affatto prescritto, come invece stabilisce
l’Amministrazione comunale, che il numero massimo di decolli e atterraggi
giornalieri sia di 16 nell’arco di 6 ore: ciò, per la ricorrente, avrebbe invece
costituito soltanto «una modalità di calcolo finalizzata alla verifica della
compatibilità dell’attività con la normativa (v. tabella A della perizia ove si
precisa di avere calcolato “il livello equivalente calcolato su 16 decolli + 16
atterraggi, distribuiti in 6 ore con rumore residuo di 40 dB(A)”)».
In altri termini, l’ARPAV, per verificare la compatibilità dell’attività con la
normativa, avrebbe effettuato alcune ipotesi, sulla base di due serie di decolli
e atterraggi di 4 aerei effettivamente realizzati, calcolando così sia il rumore
provocato da 16 decolli e atterraggi, sia il valore di immissioni sonore
ipotizzando che tale attività fosse concentrata in 6 ore; la conclusione di tali
calcoli avrebbe consentito di verificare l’incondizionata compatibilità
dell’attività con la zona.
D’altro canto, anzitutto non emergerebbe dalla perizia ARPAV che un numero
maggiore di voli nelle 6 ore non sia consentito; inoltre, “una diversa e più
ampia distribuzione temporale (ad esempio in 8 o 10 ore) dei voli avrebbe
comportato risultati ancor più favorevoli all’azienda”.
Secondo l’Agricola Busetto, la prescrizione sarebbe cioè infine
controproducente, laddove impone che l’attività non possa superare
complessivamente le 6 ore, poiché la concentrazione comporterà un maggiore
impatto sonoro, rispetto a quello derivante dall’estensione su tutta la giornata
dell’attività: da ciò, in conclusione, la palese illegittimità delle ricordate
limitazioni.
8.2.2. Per quanto poi concerne la sospensione dell’attività tra le 13 e le 16
nel periodo estivo, e dalle 13 alle 15 durante il resto dell’anno, il Comune,
come già detto, richiama a fondamento la nota 18 settembre 2003 dell’Azienda
Agricola Busetto, in cui questa s’impegnava ad autoregolamentare l’attività,
sospendendo i voli, nella stagione estiva, appunto tra le 13 e le 16.
Si trattava, peraltro, osserva la ricorrente, d’una proposta inserita in
un’ipotesi d’accordo preventivo, e ciò escluderebbe che tali vincoli e
prescrizioni possano essere imposti dall’amministrazione comunale; d’altronde,
nella proposta stessa per il periodo non estivo non è prevista alcuna pausa.
In conclusione, si tratterebbe di prescrizioni sfornite di motivazione, oltre
che illogiche e assunte in carenza d’istruttoria e di qualsivoglia presupposto
di fatto.
8.3. Il secondo motivo (violazione e falsa applicazione della l. 518/68; della
l. 106/05, del d.P.R. 404/88 e del d.m. 1 febbraio 2006 n. 22122) si riferisce
alla prescrizione secondo la quale, prima di utilizzare l’aviocampo, la Agricola
Busetto dovrà ottenere il nulla osta del questore, da trasmettere quindi all’E.N.A.C.
(Ente nazionale aviazione civile).
Invero, riprendendo considerazioni in parte già svolte, la ricorrente sottolinea
che si tratterebbe di disposizioni illegittime, inapplicabili agli aviocampi.
Tanto sarebbe stato infine confermato dallo stesso E.N.A.C. che, nel riscontrare
la richiesta inviata dalla Azienda Agricola Busetto, relativa al proprio campo
di volo, ha specificato che “l’utilizzo di campi di volo non è subordinato ad
autorizzazione o parere di questa direzione, salvo eventuali verifiche sul
rispetto delle regole relative all’attività volativa”.
8.4. L’ultimo motivo, infine, è rubricato nella violazione e falsa applicazione
della l. 730/85 e dell’art. 20 della l.r. 9/1997, nonché nell’eccesso di potere
per sviamento.
Come si è visto, l’Amministrazione comunale ha introdotto nel provvedimento
impugnato una clausola generale di revoca dell’autorizzazione per motivi
d’ordine o sicurezza pubblica ovvero per violazione delle prescrizioni previste.
Ciò però contrasterebbe con la disciplina in materia di agriturismo, la quale
prevede sanzioni amministrative (così l’art. 20, II comma, lett. e della l.r.
9/97, per il mancato rispetto di quanto previsto nell’art. 13 della stessa
legge), tra le quali peraltro non è compresa la revoca, ma, al più, la
sospensione dell’attività, e solo per reiterate violazioni, nei casi specifici
indicati dalla disposizione.
In realtà, conclude la ricorrente, la sanzione della revoca, come le altre
prescrizioni, manifesta “lo sviamento di potere in cui è incorsa
l’amministrazione comunale che intende soltanto continuare ad osteggiare in ogni
modo l’attività dell’azienda”.
9.1. Orbene, per quanto anzitutto concerne il numero delle manovre - decolli ed
atterraggi - consentiti per ciascuna giornata (intendendo, per questa,
l’intervallo diurno con luce solare adeguata all’attività di volo), è intanto da
rammentare come la verificazione si sia svolta utilizzando quattro aerei
ultraleggeri, con i quali sono state effettuate due serie di 4 decolli e 4
atterraggi, mentre gli strumenti di misura, opportunamente collocati ai bordi
dell’aviocampo, ne determinavano le emissioni sonore.
Sulla base dei risultati ottenuti, per valutare il livello sonoro nei confronti
delle abitazioni circostanti, la relazione ha calcolato “i valori di livello
equivalente provocati da 16 decolli e 16 atterraggi, distribuiti su 6 ore al
giorno”, concludendo che tali valori erano contenuti (sia pure non di molto, va
rilevato: meno di 5 dB su di un massimo di 60), entro il limite di classe III;
da ultimo, poi, viene suggerito che, per contenere l’impatto acustico nei
confronti delle abitazioni circostanti, venga regolamentato sia la quantità di
decolli e di atterraggi, sia il numero di ore quotidiane di utilizzo della
pista.
9.2. Ora, sebbene la perizia non fornisca soluzioni univoche, è però vero che
essa, in tal modo, di fatto ne propone una, certamente rispettosa dei valori
limite d’emissione: e non si può dunque ritenere irragionevole che il Comune,
nell’ambito dei suoi poteri discrezionali, l’abbia sostanzialmente recepita
attraverso le prescrizioni introdotte.
È insomma legittimo che il Comune consenta sedici manovre di volo, nell’arco di
sei ore giornaliere, le quali ultime, a loro volta, sono compatibili con la
sospensione prevista nel primo pomeriggio, per consentire il riposo delle
persone: giustificazione, quest’ultima, la quale rende irrilevante se ciò fosse
previsto da una proposta conciliativa di parte.
Non di meno, va soggiunto, l’Azienda Agricola Busetto conserva tuttora la
possibilità di presentare all’Amministrazione - la quale avrà il dovere di
esaminarlo - un diverso programma per l’utilizzo del campo, purché dimostri,
attraverso idonee evidenze sperimentali, che questo non comporta un aggravamento
delle emissioni ed immissioni acustiche.
9.3. Il ricorso è invece palesemente fondato, quanto alla prescrizione che
richiede il nulla osta del questore.
Infatti, un campo di volo non costituisce propriamente, secondo la disciplina
vigente, un’aviosuperficie e non si applicano senz’altro a quello le stesse
regole stabilite per questa: e, comunque, certamente non quella in questione.
9.4. Infine, per quanto concerne la clausola finale, è necessario svolgere
alcune osservazioni.
Invero, per quanto riguarda la revoca “per motivi di ordine pubblico e di
sicurezza pubblica”, la previsione, sebbene non illegittima, è in sé
pleonastica, poiché un siffatto potere può ritenersi generalmente attribuito
all’Autorità amministrativa, la quale dovrà motivare adeguatamente una tale
determinazione: ed è peraltro difficile immaginare che per un campo di volo
possano verificarsi i presupposti suddetti.
Per quanto invece concerne l’abuso del titolare, “per inosservanza alle
prescrizioni previste”, si deve riconoscere che la clausola, d’evidente
contenuto sanzionatorio (sicché è improprio il richiamo all’art. 21 quinquies
della l. 241/90 fatto dall’Amministrazione resistente) non è legittima per come
espressa.
Invero, da un canto, quale attività accessoria ad un agriturismo, il campo di
volo è assoggettato alla disciplina sanzionatoria prevista per quest’ultimo, la
quale non prevede un siffatto potere di revoca in capo all’Amministrazione
comunale; in quanto fonte d’emissioni acustiche, poi, i poteri inibitori che
l’Ente territoriale potrà esercitare saranno quelli generalmente stabiliti dalla
legislazione in materia, e che non possono essere ridotti ad un generico potere
di revoca.
9.5. Così, in parziale accoglimento dei motivi aggiunti in esame, va annullata
la prescrizione, la quale impone il rilascio del nulla osta del questore, nonché
la clausola generale finale, laddove prevede la revoca dell’autorizzazione “per
inosservanza alle prescrizioni previste”, fermo restando l’esercizio dei poteri
inibitori e di revoca nei casi stabiliti dalla legge.
10. Le spese di lite, considerata la reciproca soccombenza parziale, nonché la
complessità e dubbiezza delle questioni trattate, possono essere integralmente
compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, terza Sezione,
definitivamente pronunciando:
a) dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse il ricorso
principale ed il ricorso per motivi aggiunti notificato il 12 dicembre 2005;
b) respinge il ricorso per motivi aggiunti notificato il 21 giugno 2005;
c) accoglie parzialmente il ricorso per motivi aggiunti notificato il 23 ottobre
2006, secondo quanto precisato in motivazione;
d) rigetta la domanda di risarcimento del danno.
Compensa integralmente le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio addì 18 gennaio 2007.
Il Presidente
l’Estensore
Il Segretario
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