AmbienteDiritto.it - Rivista giuridica - Electronic Law Review - Tutti i diritti sono riservati - Copyright © - AmbienteDiritto.it
Testata registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI - 28 Marzo 2008 (ud. 22 Gennaio 2008), Sentenza n.
1277
ENERGIA - Energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili - Prezzo di
cessione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili - Deliberazione
dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas n. 249/2006 - Corretto esercizio
del potere di aggiornare la componente CEC. La deliberazione dell’Autorità
per l’energia elettrica e il gas n. 249 del 15 novembre 2006 costituisce
corretto esercizio del potere, attribuito alla stessa Autorità dal legislatore,
di aggiornare e riportare a valori attuali il prezzo del gas al fine della
determinazione della componente CEC del prezzo di cessione dell’energia
elettrica prodotta con impianti utilizzanti fonti rinnovabili. Pres. Ruoppolo,
Est. Chieppa - Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas (Avv. Stato) c. E.
s.r.l. e altri (avv.ti Fonderico e Medugno). CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI - 28
marzo 2008 (ud. 22 gennaio 2008), sentenza n. 1277
ENERGIA - Art. 1, c. 1117 L. n. 296/2006 (Finanziaria 2007) - Spettanza degli
incentivi alla sola produzione di energia prodotta da fonti rinnovabili -
Salvezza dei finanziamenti e degli incentivi già concessi - Fonti energetiche
assimilate - Art. 1, c. 1118 - Potere ministeriale di ridefinire l’entità degli
incentivi. Con l’art. 1, comma 1117, della legge 27 dicembre 2006 n. 296
(finanziaria 2007) è stato affermato il principio della spettanza degli
incentivi finalizzati alla promozione delle fonti rinnovabili alla sola
produzione di energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili, così
come definite dall'articolo 2 della direttiva 2001/77/CE; vengono fatti salvi i
finanziamenti e gli incentivi concessi, ai sensi della previgente normativa, ai
soli impianti già autorizzati e di cui sia stata già avviata concretamente la
realizzazione, ivi comprese le convenzioni adottate con delibera CIP 6 e
destinate al sostegno alle fonti energetiche assimilate, per i quali si
applicano le disposizioni di cui al comma 1118. Tale comma 1118 si limita a
prevedere il potere del Ministro per lo sviluppo economico di ridefinire
l'entità e la durata dei sostegni alle fonti energetiche non rinnovabili
assimilate alle fonti energetiche rinnovabili utilizzate da impianti già
realizzati ed operativi alla data di entrata in vigore della legge, tenendo
conto dei diritti pregressi e nel rispetto dei principi generali
dell'ordinamento giuridico, allo scopo di ridurre gli oneri che gravano sui
prezzi dell'energia elettrica e eliminare vantaggi economici che non risultino
specificamente motivati e coerenti con le direttive europee in materia di
energia elettrica. Pres. Ruoppolo, Est. Chieppa - Autorità per l’Energia
Elettrica e il Gas (Avv. Stato) c. E. s.r.l. e altri (avv.ti Fonderico e Medugno).
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI - 28/03/2008 (ud. 22/01/2008), sentenza n. 1277
ENERGIA - Art. 2, c. 141 L. n. 244/2007 (finanziaria 2008) - Componente CEC -
Potere dell’autorità per l’energia elettrica di determinare il valore medio del
prezzo del metano - Norma ricognitiva di potere già esistente. La
disposizione di cui all’art. 2, c. 141 della legge 24 dicembre 2007 n. 244
(finanziaria 2008), nell’individuare il potere dell’autorità per l’energia
elettrica e il gas di determinare il valore medio del prezzo del metano ai fini
dell’aggiornamento del CEC, di cui al titolo II, punto 7, lettera b) del
provvedimento CIP6, deve essere intesa come norma meramente ricognitiva di un
potere già esistente, con cui il legislatore ha inteso da un lato confermare la
possibilità di aggiornare il prezzo del gas ai fini della determinazione del CEC
e sotto altro profilo ha espressamente legato la determinazione del prezzo del
gas all’effettiva struttura dei costi nel mercato del gas naturale, dando un
ulteriore parametro di riferimento all’Autorità. Pres. Ruoppolo, Est. Chieppa -
Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas (Avv. Stato) c. E. s.r.l. e altri
(avv.ti Fonderico e Medugno). CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI - 28/03/2008 (ud.
22/01/2008), sentenza n. 1277
www.AmbienteDiritto.it
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 1277/08
Reg.Dec.
N.7684 Reg.Ric.
ANNO 2007
Disp.vo 41/2008
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la
seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello proposto dall’Autorità per l’energia elettrica e
il gas, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura Generale dello Stato ed elettivamente domiciliato presso la
stessa, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
ETA-Energie Tecnologie Ambiente, s.r.l., APPIA Energy srl e ECO Energia srl, in
persona dei legali rappresentanti pro tempore, costituitisi in giudizio,
rappresentati e difesi dagli Avv.ti Francesco Fonderico, Luigi Medugno, e Mario
Gallavotti, ed elettivamente domiciliati presso lo studio dell’ultimo, in Roma,
via Po, n. 9;
e nei confronti
Gestore dei servizi elettrici – G.S.E. s.p.a., in persona del legale
rappresentante pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso
dagli Avv.ti Aldo Pezzana e Francesco Anaclerio, ed elettivamente domiciliato
presso lo studio degli Avv.ti Sergio Fidanzia e Angelo Gigliola, in Roma, via
Liberiana, n. 17;
Cassa Conguaglio per il settore elettrico, in persona del legale rappresentante
pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
Generale dello Stato ed elettivamente domiciliato presso la stessa, in Roma, via
dei Portoghesi, n. 12;
Ministero dell’economia e delle finanze, non costituitosi in giudizio;
Adiconsum-Associazione Difesa Consumatori e Ambiente, non costituitasi in
giudizio;
e con l’intervento ad adiuvandum di
Acquirente Unico s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore,
costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall'Avv.to Ennio Magrì, ed
elettivamente domiciliato presso lo stesso, in Roma, via G. D’Arezzo, n. 18;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione
IV, n. 5365/2007;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti appellate;
Visto il ricorso in appello incidentale proposto dal Gestore dei servizi
elettrici – G.S.E. s.p.a.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 22 gennaio 2008 relatore il Consigliere Roberto
Chieppa.
Uditi gli Avv.ti Medugno, Fonderico, Pezzana, Magrì e l’Avv. dello Stato
Tortora;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O E D I R I T T O
1. Con deliberazione n. 249 del 15 novembre 2006, l’Autorità per l’energia
elettrica e il gas (di seguito, Autorità) provvedeva ad aggiornare per l’anno
2007 il prezzo medio del combustibile convenzionale nel costo evitato di
combustibile (CEC) di cui al Titolo II, punto 2, del provvedimento del Comitato
interministeriale dei prezzi 29 aprile 1992, n. 6/92 (CIP 6).
L’odierna parte appellata presentava ricorso avverso tale deliberazione davanti
al Tar Lombardia.
Con l’impugnata sentenza il Tar ha accolto il ricorso, annullando la
deliberazione dell’Autorità n. 249/2006.
Il giudice di primo grado ha ritenuto che l'Autorità non avesse il potere di
modificare le condizioni economiche relative alle convenzioni stipulate per le
iniziative prescelte, il cui regime è congelato nella struttura dei prezzi
chiusi definiti dal provvedimento CIP 6/92.
Secondo il Tar, con il provvedimento CIP 6 è stato stabilito un regime di prezzi
di cessione chiuso, attraverso prezzi incentivanti soggetti a criteri di
aggiornamento automatici, specificati, per effetto del D.M. 4-8-1994,
dall'accordo Snam/Confindustria. In tale contesto l'art. 3, comma 7, secondo
periodo, della legge n. 481/1994 avrebbe previsto la sostanziale fissità dei
prezzi di cessione dell’energia elettrica prodotta nell’ambito delle c.d.
iniziative prescelte per tutta la durata del contratto.
In base a tale tesi, l'impugnata deliberazione, con la quale l'Autorità ha
dettato una disciplina innovativa della componente del costo di cessione
costituita dal costo evitato di combustibile, sovvertendo a posteriori le regole
di convenienza ad investire nelle iniziative prescelte, collide con il sistema
di prezzi chiusi statuito dal menzionato art. 3, comma 7, secondo periodo, e con
la sua ratio incentivante.
Il Tar ha escluso che l’esercitato potere di aggiornamento possa fondarsi sulla
circostanza che la nuova disciplina dettata dall'Autorità sia riferita al
periodo successivo alla scadenza dell'accordo Snam/Confindustria, ritenendo che
il rinvio a tale accordo disposto dal D.M. 4-8-94 sia di carattere materiale o
recettizio, nel senso che le disposizioni contenute nell’accordo sono ormai
incorporate nel provvedimento CIP 6.
In ogni caso, anche ragionando diversamente, la scadenza dell’accordo non
creerebbe alcun vuoto normativo, giacché il provvedimento CIP 6 conterrebbe
precisi criteri di aggiornamento per la componente CEC.
Tali conclusioni sarebbero conformi con quanto ritenuto dal Consiglio di Stato
in sede consultiva con il parere n. 996/1999, dovendo escludersi che la
stabilità delle componenti della tariffa riguardi soltanto quelle legate
all’evoluzione tecnologica, e non anche i costi evitati di combustibile.
L’Autorità, peraltro, non si sarebbe limitata al semplice aggiornamento della
componente CEC, ma avrebbe completamente ridefinito tale componente, finendo per
determinare un nuovo prezzo di cessione, ricalcolando la componente addirittura
a partire dal 2000, in contrasto con il citato art. 3, comma 7.
Differenti conclusioni non deriverebbero dalle novità normative della legge
n.296/2006 (legge finanziaria 2007), la quale, all'art. 1, comma 1117, fa salvi
i finanziamenti e gli incentivi concessi agli impianti già autorizzati destinati
alla produzione di energia da fonti rinnovabili o assimilate, confermando la
necessità di salvaguardare le iniziative ed i connessi investimenti, realizzati
nell' ambito della politica di agevolazione delle fonti stesse.
L’Autorità ha proposto ricorso in appello avverso la menzionata sentenza del
Tar, rilevando che:
- con l’impugnata delibera si è limitata ad aggiornare il prezzo del gas della
componente CEC della tariffa, senza modificare la componente incentivante;
- la scadenza dell’accordo Snam / Confindustria ha reso inevitabile l’intervento
dell’Autorità, in quanto sarebbe altrimenti mancato il riferimento per il
calcolo della componente e il prezzo del gas utilizzato era ormai non più
attuale e superato a seguito della liberalizzazione del settore;
- il rinvio all’accordo contenuto nel D.M. non può essere considerato recettizio
e il provvedimento CIP 6 contiene comunque criteri di aggiornamento generici e
non applicabili;
- la tesi del Tar precluderebbe qualsiasi possibilità di aggiornamento, che
peraltro è già avvenuto con il D.M. del 1994;
- la delibera impugnata non lede l’affidamento delle imprese ed opera, senza
alcun effetto retroattivo, a partire del 1 gennaio 2007;
- alcuna illegittimità derivata può derivare dall’annullamento della precedente
deliberazione dell’Autorità n. 248/2004.
La parte ricorrente in primo grado si è costituita in giudizio, chiedendo la
reiezione del ricorso.
La Cassa Conguaglio per il settore elettrico si è costituita in giudizio,
chiedendo l’accoglimento del ricorso ed analoga richiesta è stata formulata
dall’Acquirente Unico s.p.a., intervenuto ad adiuvandum.
Il Gestore dei servizi elettrici – G.S.E. s.p.a. ha proposto ricorso in appello
incidentale improprio, aderendo alle tesi dell’Autorità e chiedendo la riforma
della sentenza.
Alla camera di consiglio del 30 ottobre 2007 la richiesta di sospensione della
sentenza, formulata dall’Autorità, è stata rinviata all’udienza di merito, che è
stata fissata per la data odierna.
Tutte le parti costituite hanno ampiamente illustrato le proprie tesi con le
ultime memorie, in cui è stata affrontata anche la questione della sopravvenuta
disposizione di cui all’art. 2, comma 141, della legge n. 244/2007 (finanziaria
2008), in relazione alla quale sono state anche sollevati dubbi di
costituzionalità e di compatibilità con l’ordinamento comunitario e con i
principi affermati dalla Corte europea dei diritti dell’uomo.
All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.
2. L’oggetto del giudizio è costituito dalla contestazione mossa dalle imprese
private alla deliberazione dell’Autorità n. 249/2006, con cui si è provveduto ad
aggiornare per l’anno 2007 il prezzo medio del combustibile convenzionale in
relazione al costo evitato di combustibile (CEC) di cui al Titolo II, punto 2,
del provvedimento del Comitato interministeriale dei prezzi 29 aprile 1992, n.
6/92 (CIP 6).
La tesi, accolta dal Tar, dell’insussistenza del potere esercitato dall’Autorità
va sottoposta a verifica con riferimento al quadro normativo vigente al momento
dell’adozione dell’impugnata deliberazione, per poi verificare gli effetti del
sopravvenuto art. 2, comma 141, della legge n. 244/2007 (finanziaria 2008).
Ai fini della prima verifica, è opportuno ricostruire il quadro normativo
inerente i prezzi di cessione dell’energia elettrica prodotta da impianti
installati sul territorio nazionale alimentati da fonti rinnovabili e
assimilate.
L’ art. 20 della legge 9 gennaio 1991, n. 9 prevede che il CIP definisca, in
base al criterio dei costi evitati, i prezzi relativi alla cessione, alla
produzione per conto dell'Enel, al vettoriamento e i parametri relativi allo
scambio dell'energia elettrica prodotta da impianti utilizzanti fonti
convenzionali; mentre il successivo art. 22 della stessa legge n. 9/91
disciplina il regime giuridico degli impianti di produzione di energia elettrica
a mezzo di fonti rinnovabili, stabilendo che i prezzi relativi alla cessione,
alla produzione per conto dell'Enel, al vettoriamento ed i parametri relativi
allo scambio vengono definiti dal CIP ed aggiornati con cadenza almeno biennale,
assicurando prezzi e parametri incentivanti nel caso di nuova produzione di
energia elettrica ottenuta da fonti energetiche rinnovabili.
In attuazione di tale previsione, con la deliberazione del 29 aprile 1992 il
Comitato Interministeriale dei Prezzi (CIP) ha dettato alcune disposizioni in
materia di energia elettrica prodotta da impianti installati sul territorio
nazionale alimentati da fonti convenzionali, rinnovabili ed assimilate ai sensi
degli articoli 20 e 22 della legge 9 gennaio 1991, n. 9.
Dopo aver suddiviso gli impianti in tre classi (alimentati da a) fonti
rinnovabili, b) fonti assimilate a quelle rinnovabili; c) fonti convenzionali),
il CIP ha stabilito i criteri per la determinazione della tariffa per la
cessione dell’energia prodotta da fonti rinnovabili ed assimilate, composta da
quattro componenti:
1) il costo evitato di impianto;
2) il costo evitato di esercizio e manutenzione;
3) il costo evitato di combustibile;
4) una componente correlata ai maggiori costi della specifica tipologia di
impianto.
Le prime tre componenti sono basate sul criterio del costo evitato (il costo che
l’ex monopolista Enel avrebbe dovuto sopportare se avesse dovuto costruire,
gestire e approvvigionare un impianto di generazione alimentato dal gas
naturale), mentre la quarta componente ha una funzione incentivante, come
chiarito nella relazione tecnica al provvedimento CIP 6.
Al punto 7, del titolo II, del provvedimento CIP 6, è stabilito che le
componenti del prezzo di cessione vengono aggiornate dalla Cassa Conguaglio per
il Settore Elettrico entro il mese di aprile di ciascun anno sulla base del
seguente criterio, con riferimento al costo evitato di combustibile: variazione
percentuale registrata tra il valore medio del prezzo del metano nell'anno 1992
riferito a forniture continue per centrali termoelettriche a ciclo combinato con
consumo superiore a 50 milioni di metri cubi rispetto a quello dell'anno 1991
(Il valore risultante da tale aggiornamento sarà utilizzato come valore di
conguaglio per l'anno 1992 e come valore di acconto per il 1993. I successivi
aggiornamenti e conguagli si effettueranno con lo stesso criterio).
Soppresso il CIP per effetto dell’art. 1 della legge 24 dicembre 1993, n. 537,
l’art. 5, comma 2, del d.P.R. 20 aprile 1994, n. 373 ha attribuito al Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato le funzioni del CIP in materia
di energia elettrica e di gas, fino all'assetto definitivo derivante
dall'istituzione degli organismi indipendenti di cui all'art. 1, lettera b),
della legge 24 dicembre 1993, n. 537.
Con decreto del 4 agosto 1994, il Ministro dell’industria ha aggiunto il
seguente periodo al titolo II, punto 7 la lettera b), del provvedimento CIP 6:
“si fa riferimento all’accordo Snam/Confindustria: Contratto di lungo termine
per la somministrazione di gas per la produzione di energia elettrica per
cessione a terzi”, inserendo anche il punto 7-bis: “Il prezzo di cessione viene
aggiornato anche a seguito di modifiche normative che comportino maggiori costi
o costi aggiuntivi".
Con la legge 14 novembre 1995 n. 481 è stata istituita l’Autorità per l’energia
elettrica e il gas, cui sono state trasferite le funzioni in materia di energia
elettrica attribuite al Ministero dell’industria dal citato art. 5, comma 2, del
d.P.R. n. 373/1994 (art. 3, comma 1).
Con la stessa legge n. 481/1995 (art. 3, comma 7), è stato previsto che “I
provvedimenti già adottati dal Comitato interministeriale prezzi e dal Ministero
dell'industria, del commercio e dell'artigianato in materia di energia elettrica
e di gas conservano piena validità ed efficacia, salvo modifica o abrogazione
disposta dal Ministro, anche nell'atto di concessione, o dalla Autorità
competente. Il provvedimento CIP n. 6 del 29 aprile 1992, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 109 del 12 maggio 1992, come integrato e modificato dal
decreto del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato del 4
agosto 1994, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 186 del 10 agosto 1994, si
applica, per tutta la durata del contratto, alle iniziative prescelte, alla data
di entrata in vigore della presente legge, ai fini della stipula delle
convenzioni, anche preliminari, previste dal decreto del Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato del 25 settembre 1992,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 235 del 6 ottobre 1992, nonché alle
proposte di cessione dell'energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili
propriamente dette, presentate all'ENEL spa entro il 31 dicembre 1994 ed alle
proposte di cessione di energia elettrica che utilizzano gas d'altoforno o di
cokeria presentate alla medesima data, a condizione che in tali ultimi casi
permanga la necessaria attività primaria dell'azienda. Conservano altresì
efficacia le disposizioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica del
28 gennaio 1994, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 56 del 9 marzo 1994. Per
le altre iniziative continua ad applicarsi la normativa vigente, ivi compreso il
citato provvedimento CIP n. 6 del 1992 ed i relativi aggiornamenti previsti
dall'articolo 22, comma 5, della legge 9 gennaio 1991, n. 9, che terranno conto
dei principi di cui all'articolo 1 della presente legge”.
In tale quadro normativo si inserisce l’impugnata deliberazione dell’Autorità
del 15 novembre 2006 n. 249, con cui preso atto della scadenza in data 31
dicembre 2006 dell’accordo Snam/Confindustria, viene aggiornata la componente
CEC, attraverso l’utilizzo di un prezzo medio del combustibile convenzionale,
espresso in c€/mc, che risulti coerente con l’attuale struttura dei costi del
mercato del gas naturale e mantenga inalterati i valori del consumo specifico
(espresso in mc/kWh) definiti dal provvedimento Cip n. 6/92 e dalla
deliberazione n. 81/99.
Come già detto, secondo il Tar l’Autorità non avrebbe il potere di aggiornare la
componente CEC, in quanto l'art. 3, comma 7, secondo periodo, della legge n.
481/1994 avrebbe previsto la sostanziale fissità dei prezzi di cessione
dell’energia elettrica prodotta nell’ambito delle c.d. iniziative prescelte per
tutta la durata del contratto.
3. In primo luogo, si rileva come il ricorso in appello proposto dall’Autorità e
l’appello incidentale proposto dal G.S.E. abbiano sottoposto a critica l’intero
impianto motivazionale della sentenza di primo grado, dovendo, quindi,
escludersi che alcune statuizioni della decisione di primo grado siano passate
in giudicato.
Il ricorso in appello incidentale, proposto dal G.S.E., è inoltre ammissibile,
in quanto l’annullamento della delibera n. 249/06 è idoneo a determinare un
aumento dei costi di acquisto sostenuti dal G.S.E. e sussiste, quindi, un
interesse del Gestore a contestare la sentenza del Tar.
I due ricorsi in appello sono fondati.
Il citato art. 3, comma 7, della legge n. 481/1995 prevede un generale potere
dell’Autorità, con riferimento alle competenze ad essa trasferite, di modificare
o abrogare i provvedimenti del CIP o del Ministro dell’industria e contiene poi
una norma, di carattere eccezionale rispetto alla prima parte, con cui viene
salvaguardato il provvedimento CIP n. 6 del 29 aprile 1992, come integrato e
modificato dal D.M. 4 agosto 1994, con la previsione che tale provvedimento si
applica, per tutta la durata del contratto, alle iniziative prescelte.
Da ciò deriva che l’Autorità non può esercitare il generale potere di cui alla
prima parte del comma 7 di abrogazione o modifica dei provvedimenti del CIP, ma
che la norma di deroga, in quanto eccezionale, non può essere applicata in modo
estensivo.
Tuttavia, lo stesso provvedimento CIP 6, nello stabilire i criteri per la
determinazione della tariffa per la cessione dell’energia prodotta da fonti
rinnovabili ed assimilate, ha previsto l’aggiornamento delle singole componenti
del prezzo di cessione.
Con riferimento al costo evitato del combustibile (CEC), il provvedimento CIP 6
prevede che tale componente sia determinata moltiplicando il consumo specifico
per il prezzo del gas e che il suddetto prezzo del gas sia aggiornato con
cadenza annuale.
L’aggiornamento del prezzo del gas non costituisce, quindi, un elemento
introdotto dall’Autorità con la deliberazione n. 249/2006, ma era già presente
nel provvedimento CIP 6.
Del resto, la tesi del Tar conduce a ritenere che nessuno abbia il potere di
aggiornare il prezzo del gas, che resterebbe così ancorato a determinati valori,
benché del tutto scollegati con i valori attuali del mercato; tale tesi, oltre
che essere irragionevole, contrasta con l’aggiornamento delle componenti fin
dall’origine previsto dal CIP.
Se il prezzo del gas fosse in tali anni aumentato, nessun dubbio vi può essere
sul fatto che le imprese avrebbero richiesto l’aggiornamento della componente
CEC, derivante da tale aumento.
Né può sostenersi che la fissità del prezzo del gas da utilizzare per
determinare la componente CEC sia derivata dal D.M. 4-8-1994 attraverso il
rinvio all’accordo Snam / Confindustria.
Due sono gli argomenti che si contrappongono a tale tesi:
a) sotto un primo profilo, lo stesso accordo Snam / Confindustria prevedeva la
revisione delle proprie clausole a seguito della modifica del quadro economico
ed energetico;
b) il citato accordo è comunque scaduto il 31 dicembre 2006.
Con riguardo a tale ultimo punto, non sembra poter essere contestata la scadenza
dell’accordo Snam / Confindustria, che contiene espressamente tale scadenza
nella premessa con clausola in contrasto con ogni altra interpretazione tesa a
sostenere la permanente validità dell’accordo; né è sostenibile che il D.M. del
1994 abbia operato un rinvio materiale o recettizio, idoneo ad incorporare in
modo fisso e definitivo il contenuto di tale accordo.
Infatti, sotto un profilo letterale, il D.M. 4-8-1994 ha fatto riferimento
all’accordo (alla fonte), e non al suo contenuto, con la conseguenza che il
rinvio non è impermeabile alle sorte dell’accordo, nel senso che eventuali
modifiche, o come in questo caso la scadenza, non possono che riflettersi sul
rinvio.
Anche seguendo la ratio dei prezzi di cessione stabiliti dal CIP 6, non può che
escludersi la natura di rinvio materiale, in quanto la fissità assoluta del
prezzo del gas senza alcuna possibilità di modifica anche ad accordo scaduto
finirebbe per trasformare una componente relativa ai costi evitati in una
componente incentivante, mentre in realtà è già stato evidenziato che il CEC non
ha una funzione incentivante, che è invece svolta dalla quarta componente del
prezzo indicata in precedenza.
Esclusa la natura materiale del rinvio all’accordo Snam/Confindustria operato
dal D.M. del 1994, si rileva come in assenza dell’accordo l’aggiornamento del
prezzo del gas non solo rientra tra i poteri attribuiti all’Autorità, ma
costituisce un atto dovuto.
Infatti, scaduto l’accordo, nel provvedimento CIP 6 non sono rinvenibili criteri
di aggiornamento sufficientemente determinati da poter essere applicati al
dicembre del 2006 dopo che per anni il prezzo del gas è stato determinato in
base al suddetto accordo; il rinvio all’accordo non ha costituito una mera
integrazione di carattere sussidiario, la cui applicazione era solo eventuale,
ma ha rappresentato per anni il parametro attraverso cui calcolare il prezzo del
gas.
A fine 2006 l’unica operazione possibile era quella effettuata dall’Autorità:
una ricostruzione del prezzo del gas partendo dal valore del prezzo medio del
combustibile convenzionale in acconto per l’anno 1992, ed applicando gli
aggiornamenti intervenuti per effetto del Titolo II, punto 7, lettera b), del
provvedimento Cip n. 6/92 dal 1992 fino al 2004 ed applicando altresì le
ulteriori modifiche nel frattempo intervenute per effetto del processo di
liberalizzazione del settore e degli interventi della stessa Autorità.
Al contrario di quanto sostenuto dalla parte appellata, l’Autorità ha ampiamente
motivato le modalità con cui è pervenuta all’aggiornamento, rispondendo in tal
modo alle osservazioni che erano state presentate nel corso del procedimento ed
utilizzando un criterio del tutto ragionevole; le imprese non sono state in
grado di contrastare con adeguate argomentazioni detto criterio, ma hanno
incentrato essenzialmente le loro contestazioni sull’assenza del relativo potere
in capo all’Autorità; potere che invece è sussistente.
La sopravvenuta assenza del parametro cui faceva riferimento il provvedimento
CIP 6, come integrato nel 1994, ha reso necessario un complesso meccanismo di
aggiornamento del prezzo, che inevitabilmente ha comportato l’applicazione di
riduzioni derivanti dalla liberalizzazione del mercato e dalle precedenti
delibere dell’Autorità; la scomposizione del valore in tre componenti non è
stata un artifizio, ma è risultata strumentale al meccanismo individuato
dall’Autorità, rispetto al quale non sono stati forniti dalle controparti
elementi idonei a dimostrare la correttezza, sotto il profilo tecnico, di
diverso strumento di aggiornamento.
Peraltro, l’essere partiti a ritroso per determinare il prezzo del gas non
significa certo aver determinato un effetto retroattivo, in quanto l’Autorità è
intervenuta a fine 2006 per determinare un prezzo del gas da utilizzare per la
componente CEC a partire dal 1 gennaio 2007; in alcun modo, quindi, le parti
private possono lamentare una lesione del loro affidamento, tenuto conto che
l’affidamento sul parametro dell’accordo Snam/Confindustria non poteva certo
durare oltre la scadenza di detto accordo.
Né l’affidamento poteva derivare dal conguaglio riconosciuto per l’anno
precedente, essendo evidente che la scadenza dell’accordo, cui veniva fatto
rinvio, ha determinato una cesura con le precedenti determinazioni della
componente CEC, cui poteva essere posto rimedio solo attraverso una
ricostruzione del prezzo del gas, come effettivamente fatto dall’Autorità, che
evidentemente non è partita dal valore del conguaglio dell’anno precedente.
Sotto il profilo opposto, la mancata determinazione dell’aggiornamento per gli
anni successivi al 2007 (rinviato a successive determinazioni) è argomento
irrilevante per valutare la legittimità di una delibera che proprio al 2007
intendeva riferirsi.
Né può essere mossa all’Autorità l’accusa di essere tornata ad un sistema di
prezzi amministrati in un mercato liberalizzato, in quanto al massimo è l’intera
tariffa CIP 6 che costituisce un sistema derogatorio rispetto alla
liberalizzazione del settore, e non certo il criterio di calcolo del prezzo del
gas, che non può che essere determinato in base a valori medi e convenzionali
proprio perché il mercato è ora liberalizzato e non vi è un prezzo ufficiale.
Del resto, non vi è dubbio sul fatto che le imprese non utilizzino più il prezzo
contenuto nell’accordo Snam/Confindustria e sarebbe irragionevole ritenere che
le imprese possano invocare l’applicabilità ai soli fini del CEC di tale prezzo,
che poi non applicano nei loro contratti.
Nella sostanza, l’Autorità non ha modificato la componente CEC di cui si
discute, né tanto meno ha intaccato la componente (e la funzione) incentivante
del provvedimento CIP 6 e i criteri da questo provvedimento fissati; non ha
modificato il criteri di computo di tale componente, ma si è limitata ad
aggiornare un elemento per determinare il CEC (il prezzo del gas), nel momento
in cui era venuto a mancare, a causa della scadenza dell’accordo, il parametro
di riferimento.
4. Le conclusioni raggiunte non si pongono in contrasto con i precedenti di
questo Consiglio di Stato, citati dal Tar.
Con il parere n. 996 del 1999, la I Sezione del Consiglio di Stato ha risposto
ad un quesito proposto dall’Autorità per il tramite della Presidenza del
Consiglio dei Ministri, inerente la possibilità per l’Autorità di aggiornare le
componenti del prezzo di cessione in relazione allo sviluppo di tecnologie.
Il quesito era, dunque, mirato sulle componenti dipendenti dall’evoluzione
tecnologica, e tale non è il prezzo del gas.
Inoltre, nel parere il riferimento al sistema di prezzi chiusi non esclude
l’aggiornamento delle componenti non legate all’evoluzione tecnologica e, in
particolare, è precisato che “l’aggiornamento è contemplato solo per le
componenti relative ai costi evitati, mentre nulla risulta disposto per la
componente connessa ai costi tecnologici”; l’invariabilità viene, quindi,
attribuita solo a tale ultima componente ed anche nelle considerazioni svolte
circa l’art. 3, comma 7, della legge. n. 481/95 la stabilità dei prezzi viene
sempre collegata al sistema di incentivazione, e non al mero aggiornamento delle
componenti non incentivanti.
Né, infine, si ravvisa un contrasto tra la delibera impugnata e la precedente
delibera dell’Autorità n. 188/2004, che aveva richiamato il menzionato parere
del Consiglio di Stato, in quanto, in conformità con il parere, l’Autorità si è
limitata in quel caso ad escludere le iniziative prescelte dall’ambito di
applicazione della delibera n. 81/99, con cui erano state modificate le
componenti dipendenti dall’evoluzione tecnologica.
Anche i precedenti di questa Sezione sulla materia confermano la correttezza
della tesi qui accolta.
In primo luogo, alcuna illegittimità derivata può scaturire dall’annullamento in
sede giurisdizionale della delibera dell’Autorità n. 248/2004, riguardante il
meccanismo di indicizzazione delle tariffe per la fornitura del gas naturale ai
clienti finali del mercato vincolato.
Innanzitutto, tale delibera è stata richiamata nella successiva delibera n.
249/06, ma non costituisce presupposto della stessa, che si fonda autonomamente
sulle norme e sui principi, indicati in precedenza.
La delibera n. 248/04 è stata annullata dal Tar Lombardia con una serie di
sentenze, alcune delle quali sono passate in giudicato essendo stati dichiarati
irricevibili gli appelli dell’Autorità; con la sentenza n. 3352/2006 questa
Sezione ha affrontato il merito della questione, riformando la sentenza del Tar
Lombardia, che aveva annullato la delibera n. 248/04, riconoscendo la
sussistenza del potere esercitato dall’Autorità.
Tuttavia, come affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n.
1/2007), a seguito del passaggio in giudicato di alcune sentenze del Tar di
annullamento della delibera n. 248/04, gli effetti dell’annullamento operano
erga omnes, trattandosi di atto amministrativo generale a contenuto
inscindibile.
Questa Sezione ha poi definitivamente precisato che “l’annullamento della
delibera n. 248/2004, non pregiudica, ex art. 26 della legge n. 1034/1971, la
persistenza del potere amministrativo in effetti riesercitato dall’Autorità” con
altre determinazioni (Cons. Stato, VI, nn. 4896/07; 4906/07; 4911/07; 4914/07).
Tale considerazione, da cui il Collegio non ritiene di doversi discostare,
conferma definitivamente che l’annullamento della delibera n. 248/04 non può
avere alcun effetto sulle successive determinazioni dell’Autorità, anche se
riguardanti questioni collegate con la delibera annullata, restando fermi i
poteri regolatori attribuiti dalla legge all’Autorità.
Per completezza, si osserva che la stabilità dei prezzi, affermata nelle
sentenze di questa Sezione n. 960/2002 e n. 155/2002, va riferita ad un periodo
in cui non vi era necessità di alcun aggiornamento, non essendo scaduto
l’accordo Snam/Confindustria.
5. Il riconoscimento in capo all’Autorità del potere di aggiornare la componente
CEC per la determinazione del prezzo di cessione dell’energia elettrica prodotta
da impianti alimentati con fonti rinnovabili non comporta alcun problema di
costituzionalità o di compatibilità con l’ordinamento comunitario.
Il principio della libertà di iniziativa economica in alcun modo risulta
intaccato da una delibera, con cui l’Autorità – come detto – si è limitata ad
aggiornare il prezzo del gas, in considerazione della sopravvenuta assenza del
precedente parametro (accordo Snam / Confindustria); la questione di
costituzionalità è, quindi, manifestamente infondata.
Con riguardo all’ordinamento comunitario, va premesso che la giurisprudenza
della Corte di Giustizia ha chiarito che l’obbligo del rinvio per il giudice di
ultima istanza mira ad evitare che si creino divergenze, all’interno della
Comunità, su questioni di diritto comunitario e che la portata dell’obbligo va
valutata tenendo conto di tali finalità.
Non basta che una parte sostenga che la controversia pone una questione di
diritto comunitario perché il giudice sia obbligato a ritenere configurabile una
questione pregiudiziale.
I giudici interni non sono pertanto tenuti a sottoporre alla Corte una questione
di interpretazione di norme comunitarie se questa non è pertinente (vale a dire
nel caso in cui la soluzione non possa in alcun modo influire sull’esito della
lite), se la questione è materialmente identica ad altra già decisa dalla Corte
o se comunque il precedente risolve il punto di diritto controverso, o se la
corretta applicazione del diritto comunitario può imporsi con tale evidenza da
non lasciar adito a nessun ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla
questione sollevata (cfr, Corte Giust, CE, 6-10-82, C 283/81, Cilfit).
Nel caso di specie, la questione dell’eventuale contrasto con il diritto
comunitario non è pertinente, in quanto – come detto in precedenza – il sistema
amministrato delle tariffe, che sarebbe in contrasto con i principi della
concorrenza e del libero mercato, non deriva certo dall’impugnata delibera, ma
semmai dal provvedimento CIP 6.
La questione non è, quindi, rilevante nel presente giudizio, avente ad oggetto
una determinazione con cui l’Autorità ha anzi cercato di aggiornare il prezzo
del gas per determinare la componente CEC, proprio alla luce del processo di
liberalizzazione nel frattempo intervenuto.
6. Le considerazioni svolte in precedenza hanno dimostrato come, a differenza di
quanto ritenuto dal Tar, l’Autorità avesse il potere di aggiornare il prezzo del
gas ai fini della determinazione della componente CEC del prezzo di cessione
dell’energia elettrica prodotta da impianti che utilizzano fonti rinnovabili.
Tale potere è stato legittimamente esercitato con l’impugnata deliberazione n.
249 del 15 novembre 2006.
Risulta a questo punto agevole affrontare la questione dell’incidenza delle
norme sopravvenute sulla controversia in esame.
Innanzitutto, alcun rilievo assumono le disposizioni, introdotte con la legge 27
dicembre 2006 n. 296 (finanziaria 2007).
Con l’art. 1, comma 1117, viene affermato il principio della spettanza degli
incentivi finalizzati alla promozione delle fonti rinnovabili alla sola
produzione di energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili, così
come definite dall'articolo 2 della direttiva 2001/77/CE; vengono fatti salvi i
finanziamenti e gli incentivi concessi, ai sensi della previgente normativa, ai
soli impianti già autorizzati e di cui sia stata già avviata concretamente la
realizzazione, ivi comprese le convenzioni adottate con delibera CIP 6 e
destinate al sostegno alle fonti energetiche assimilate, per i quali si
applicano le disposizioni di cui al comma 1118.
Tale comma 1118 si limita a prevedere il potere del Ministro per lo sviluppo
economico di ridefinire l'entità e la durata dei sostegni alle fonti energetiche
non rinnovabili assimilate alle fonti energetiche rinnovabili utilizzate da
impianti già realizzati ed operativi alla data di entrata in vigore della legge,
tenendo conto dei diritti pregressi e nel rispetto dei principi generali
dell'ordinamento giuridico, allo scopo di ridurre gli oneri che gravano sui
prezzi dell'energia elettrica e eliminare vantaggi economici che non risultino
specificamente motivati e coerenti con le direttive europee in materia di
energia elettrica.
La norma è successiva all’adozione dell’impugnata delibera e, comunque, fa salvi
gli incentivi per le fonti rinnovabili e quelli di cui al provvedimento CIP 6,
seppur prevedendo per le fonti assimilate il possibile esercizio di u potere
ministeriale, il cui eventuale esercizio non assume alcun rilievo in questa
sede.
7. Sicuramente è maggiormente connessa con la questione oggetto del presente
giudizio la disposizione introdotta con l’ultima finanziaria per il 2008: art.
2, comma 141, della legge 24 dicembre 2007 n. 244, che prevede che “ai sensi
dell’articolo 3, comma 7, della legge 14 novembre 1995, n. 481, a far data dal 1
gennaio 2007, il valore medio del prezzo del metano ai fini dell’aggiornamento
del costo evitato di combustibile di cui al titolo II, punto 7, lettera b), del
provvedimento del Comitato interministeriale dei prezzi 29 aprile 1992, n. 6,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 109 del 12 maggio 1992, e successive
modificazioni, è determinato dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas,
tenendo conto dell’effettiva struttura dei costi nel mercato del gas naturale”.
Anche tale norma è successiva all’adozione dell’impugnata delibera e, come già
visto, il potere esercitato dall’Autorità era già sussistente alla data di
adozione della delibera e, quindi, in alcun modo può risultare sanato con
effetti retroattivi dalla disposizione in esame.
Tale disposizione può, quindi, essere intesa come norma meramente ricognitiva di
un potere già esistente, con cui il legislatore ha inteso da un lato confermare
la possibilità di aggiornare il prezzo del gas ai fini della determinazione del
CEC e sotto altro profilo ha espressamente legato la determinazione del prezzo
del gas all’effettiva struttura dei costi nel mercato del gas naturale, dando un
ulteriore parametro di riferimento all’Autorità.
Il riferimento all’effettiva struttura dei costi nel mercato, da un lato, si
applicherà alle successive determinazioni dell’Autorità e, dall’altro lato, è
comunque compatibile con l’impugnata deliberazione, con cui l’Autorità ha
richiamato l’assenza di un valido riferimento di mercato con riguardo al prezzo
del gas, e non all’effettiva struttura del costo, tenuta in considerazione nel
sistema di computo elaborato, espressamente diretto ad individuare un prezzo
medio del combustibile “coerente con l’attuale struttura dei costi del mercato
del gas naturale”.
L’entrata in vigore della disposizione è, quindi, del tutto irrilevante ai fini
della decisione della presente controversia.
L’irrilevanza della norma determina conseguentemente che parimenti non rilevanti
devono essere ritenute le questioni di costituzionalità, di compatibilità con
l’ordinamento comunitario e di contrasto con i principi CEDU, sollevate dalla
parte appellata.
E’, infatti, evidente che l’eventuale contrasto con i principi costituzionali o
comunitari non può essere affrontato in questa sede, in cui – si ribadisce – la
controversia viene decisa senza fondarsi sulla disposizione sopravvenuta.
Peraltro, la sussistenza del potere contestato prima dell’entrata in vigore
della norma priva di forza il principale argomento, su cui le suddette eccezioni
si erano fondate: l’effetto retroattivo della disposizione, diretto ad influire
sui giudizi in corso e a ledere l’affidamento consolidato sul quadro normativo
previgente.
Alcun effetto retroattivo ha la norma e il quadro preesistente non poteva
legittimare alcun affidamento sull’immutabilità del prezzo del gas da utilizzare
per la determinazione del CEC, in quanto già era prevista la possibilità di
aggiornare tale elemento.
8. In definitiva, le considerazioni svolte sono idonee a dimostrare
l’infondatezza della tesi accolta dal Tar e di tutte le ulteriori argomentazioni
con vari mezzi riproposte in questa sede dalla parte appellata, che invano ha
cercato di dimostrare l’illegittimità della delibera n. 249/2006.
L’Autorità ha correttamente esercitato un potere, attribuito dal legislatore, ed
ha così aggiornato, e riportato a valori attuali, il prezzo del gas al fine
della determinazione della componente CEC del prezzo di cessione dell’energia
elettrica prodotta con impianti utilizzanti fonti rinnovabili.
Devono, quindi, essere respinte tutte le censure proposte con il ricorso di
primo grado, anche quelle assorbite dal Tar e non assume rilievo nel presente
giudizio l’accertamento dell’effettiva appartenenza di tutti gli impianti della
parte appellata alle c.d. “iniziative prescelte”, cui fa riferimento l’art. 3,
comma 7, della legge n. 481/95.
9. In conclusione, devono essere accolti il ricorso in appello principale
proposto dall’Autorità e il ricorso in appello incidentale proposto dal G.S.E.
s.p.a. e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso
proposto in primo grado.
Attesa la complessità e la novità della controversia, ricorrono giusti motivi
per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie il
ricorso in appello principale indicato in epigrafe e il ricorso in appello
incidentale proposto dal Gestore dei servizi elettrici S.p.a. e, per l’effetto,
in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 22 gennaio 2008 dal Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale - Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei
Signori:
Giovanni Ruoppolo Presidente
Carmine Volpe Consigliere
Paolo Buonvino Consigliere
Roberto Chieppa Consigliere Est.
Bruno Rosario Polito Consigliere
Presidente
GIOVANNI RUOPPOLO
Consigliere
Segretario
ROBERTO CHIEPPA
GIOVANNI CECI
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/03/2008
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)
Il Direttore della Sezione
MARIA RITA OLIVA
Vedi
altre:
SENTENZE PER ESTESO
Ritorna alle
MASSIME della sentenza - Approfondisci con altre
massime:
GIURISPRUDENZA -
Ricerca in:
LEGISLAZIONE -
Ricerca in:
DOTTRINA
www.AmbienteDiritto.it
AmbienteDiritto.it - Rivista giuridica - Electronic Law Review - Tutti i diritti sono riservati - Copyright © - AmbienteDiritto.it
Testata registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006