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Testata registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006 - ISSN 1974-9562
CONSIGLIO DI STATO Sez. VI, 09/09/2008 (Ud. 29/04/2008), Sentenza n.
4304
URBANISTICA ED EDILIZIA - Accordo di programma - Attuazione del piano urbano
di recupero - Variazione degli strumenti urbanistici - Mero decorso del tempo -
Effetto risolutorio - Esclusione - Art. 11, 4° c., L. n. 493/1993 - Art. 34, 4°
c., d.lgs. n. 267/2000 - Art. 81 d.P.R. n. 616/1977. Il perseguimento
dell'interesse pubblico inerente al recupero urbano attraverso il concorso di
risorse sia pubbliche che private avvalendosi dello strumento dell'accordo di
programma, cui fa espresso richiamo l'art. 11, comma quarto, della legge n.
493/1993, esclude ogni effetto risolutorio al mero decorso del tempo assegnato
per l'inizio dei lavori. Per di più, l'art. 34, comma quarto, del d.lgs. n.
267/2000 riconduce, all'accordo di programma approvato dal presidente della
Regione gli effetti propri dell'intesa prevista dall'art. 81 del d.P.R. n.
616/1977 quanto alla variazione degli strumenti urbanistici. Pres. Varrone -
Est. Polito - Future 3 Invest S.r.l. (avv.ti Stella Richter e Serafini) c.
Comune di Barletta (avv. Palmiotti) (conferma T.A.R. Puglia, sede di Bari, Sez.
III^, n. 2394/2007 del 26.09.2007) (conf. Consiglio Di Stato Sez. VI,
09/09/2008, Sent. n. 4303). CONSIGLIO DI STATO Sez. VI, 09/09/2008 (Ud.
29/04/2008), Sentenza n. 4304
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - Provvedimento amministrativo - Nullità - Limiti.
La nullità del provvedimento amministrativo, deve essere circoscritta alla
mancanza di un elemento essenziale dell'atto (in particolare inerente
all'assenza della sottoscrizione del titolare dell'ufficio o della forma),
nonché alla carenza di potere intesa come difetto assoluto di attribuzione (e
non violazione delle regole di competenza) nella materia oggetto del provvedere
(cfr. Cons. St., Sez. VI^, 26.11.1991, n. 885; Sez. V^, n. 552 del 16.07.1984;
Sez. V^ n. 296 del 08.06.1979). Pres. Varrone - Est. Polito - Future 3 Invest
S.r.l. (avv.ti Stella Richter e Serafini) c. Comune di Barletta (avv. Palmiotti)
(conferma T.A.R. Puglia, sede di Bari, Sez. III^, n. 2394/2007 del 26.09.2007) (conf.
Consiglio Di Stato Sez. VI, 09/09/2008, Sent. n. 4303). CONSIGLIO DI STATO
Sez. VI, 09/09/2008 (Ud. 29/04/2008), Sentenza n. 4304
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.4304/08
Reg.Dec.
N. 9482 Reg.Ric.
ANNO 2007
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la
seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello proposto dalla Future 3 Invest S.r.l., in persona del
legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Paolo Stella
Richter e Rosanna Serafini, con domicilio eletto presso gli stessi in Roma,
viale Mazzini, n. 11;
contro
- il Comune di Barletta, in persona del Sindaco p.t., costituitosi in giudizio,
rappresentato e difeso dall’avv.to Isabella Palmiotti, con domicilio eletto in
Roma, via Celimontana, n. 38, presso lo studio dell’avv.to Benito Panariti;
- la Regione Puglia, in persona del Presidente p.t., non costituitasi in
giudizio;
e nei confronti
della S.r.l. “Società Consortile Abitare”, in persona del legale rappresentante
p.t., costituitasi in giudizio, rappresenta e difesa dall’avv.to Pasquale Nasca,
con domicilio eletto in Roma, via Celimontana n. 38, presso lo studio dell’avv.
Benito Panariti;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di
Bari, Sez. III^, n. 2394/2007 del 26.09.2007;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Barletta e della
“Società Consortile Abitare”;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore per la pubblica udienza del 29 aprile 2008 il Consigliere
Polito Bruno Rosario;
Uditi per le parti gli avv.ti Stella Richter, Palmiotti e Nasca;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
in fatto
Con ricorso proposto avanti al T.A.R. per la Puglia la Soc. Future 3 Invest a
r.l, proprietaria di terreni compresi nella U.M.I. G in piano di recupero urbano
approvato dal Comune di Barletta, con un primo ricorso proposto avanti al T.A.R.
per la Puglia impugnava l’ accordo di programma Regione Puglia/Comune di
Barletta, avente valore di variante al p.r.g. del predetto Comune, unitamente ai
successivi atti della procedura di esproprio dei terreni di proprietà.
Il T.A.R. adito con sentenza n. 4213/2005 dichiarava il ricorso in parte
inammissibile ed in parte infondato.
Con successivo ricorso avanti al medesimo T.A.R. la Soc. Future 3 Invest
proponeva impugnativa avverso i seguenti ulteriori atti attuativi del programma
di recupero urbano:
- approvazione della variante dell’ insula “L” del P.P.P. “Torre del Signore”
(approvato con delibera di C. C. n. 30 del 13/10/1992), reiterando le precedenti
previsioni relative al terreno di proprietà della ricorrente, individuato in
Catasto al foglio 86, p.lla 2073;
- provvedimento del Dirigente dell'Assessorato Regionale della Puglia all'
Assetto del Territorio, Settore Edilizia Residenziale Pubblica, Ufficio Comuni,
del 23.3.2006, con il quale, invece di accogliere l'istanza della ricorrente
diretta alla dichiarazione di caducazione del P.R.U. per mancato tempestivo
inizio dei lavori pubblici e degli interventi dei privati, stabiliva alla data
del 29.6.2006 l'inizio dei lavori dei soggetti attuatori privati ed individuava
al 29.4.2006 la data di inizio degli interventi pubblici, specificando che per
questi ultimi non è prevista "alcuna decadenza" nei limiti dell'interesse della
ricorrente e cioè per l'UMI "G";
- l'atto di specificazione e integrazione alla convenzione del 23.1.2006, con il
quale il Comune, in persona del Dirigente "incaricato", trasferiva in favore
della Società Consortile controinteressata la proprietà del terreno della
ricorrente, oggetto di esproprio.
Con la sentenza di estremi indicati in epigrafe il T.A.R. dichiarava il ricorso
in parte inammissibile e in parte respingeva le residue doglianze di
sopravvenuta decadenza del P.R.U.
Avverso detta decisione ha proposto appello la Soc. la Soc. Future 3 Invest che,
dopo aver confutato le conclusioni del T.A.R. circa i profili di inammissibilità
dell’ atto introduttivo del giudizio, ha rinnovato i motivi articolati in primo
grado inerenti:
- alla nullità del P.R.U. perché adottato in carenza assoluta di potere (art. 21
“septies” della legge n. 241/1990) in quanto avente ad oggetto terreni destinati
a zona B, non ricadenti nell’ ambito di vigenti piani di zona per l’ edilizia
residenziale pubblica e quindi privi di vincolo preordinato all’esproprio;
- alla violazione del decreto del Presidente della Giunta Regionale Puglia n.
438 del 01.06.2004, di approvazione dell’accordo di programma con il Comune di
Barletta, nella parte relativa ai termini di inizio dei lavori pubblici e
privati, con conseguente effetto di decadenza dell’ accordo di programma
medesimo;
- all’ illegittimità del permesso a costruire rilasciato alla Società
controinteressata, perché non rispettoso dei termini di attuazione dell’accordo
di programma;
- al rilascio del permesso a costruire a soggetto diverso da quello inizialmente
selezionato con procedura concorrenziale;
- all’ illegittimità in via derivata dell’ atto di convezione integrativa,
nonché in via autonoma per incompetenza del dirigente che vi ha apposto la
sottoscrizione e per contrasto con l’ art. 35 della legge n. 865/1971.
In sede di note conclusive i ricorrenti hanno insistito nelle proprie tesi
difensive.
Si sono costituiti in resistenza il Comune di Barletta e la S.r.l “Abitare
Società Consortile” che, con le rispettive memorie, hanno contrastato in rito e
nel merito i motivi di impugnativa e concluso per la conferma della sentenza
gravata.
All’ udienza del 29 aprile 2008 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
motivi della decisione
1). L’ appellante Soc. Future 3 Invest correttamente censura la sentenza gravata
per avere il T.A.R. dichiarato in parte inammissibile l’impugnativa, perché
diretta a far valere vizi in via derivata rispetto ad atti (accordo di programma
e decreto di esproprio) per i quali le medesime censure avevano già formato
oggetto di sfavorevole apprezzamento da parte del giudice territoriale con la
decisione n. 4213/2005.
Con l’ ulteriore impugnativa gli istanti deducono, infatti, in termini di
nullità l’ invalidità della delibera di approvazione del piano urbano di
recupero (p.r.u.). Si tratta di vizio che investe la stessa esistenza giuridica
dell’ atto, condizione che, in base al principio sancito dall’art. 1421 cod.
civ., può formare oggetto anche di accertamento d’ ufficio ove emerga
all’evidenza dalle risultanze processuali.
1.1). Le doglianze avverso lo strumento di pianificazione - che per l’effetto di
variante al p.r.g. costituisce condizione per la realizzazione degli interventi
di recupero urbano - non sono, inoltre, formulate in termini di illegittimità
delle determinazioni provvedimentali, ma di intervenuta decadenza e perdita di
efficacia delle stesse per la mancata osservanza di termini qualificati dagli
istanti come perentori, per l’ avvio dei lavori sia ad iniziativa pubblica, che
da parte dei privati assegnatari delle unità minime di intervento
Si tratta di un profilo diverso e nuovo rispetto al “thema decidendum” su cui è
intervenuta la pronunzia del T.A.R. per la Puglia n. 4213/2005 e che si collega
a fatti nuovi (inerzia nell’attuazione del p.r.u.) cui è ricondotta la
reviviscenza della precedente destinazione a zona B di completamento dei terreni
compresi nel perimetro del p.r.u.
Anche gli ulteriori atti oggetto di contestazione (permesso a costruire n. 173
del 23.02.2006 e provvedimento dirigenziale del 23.03.2006) restano condizionati
nei loro effetti abilitanti alla introdotta verifica della perdurante efficacia
del p.r.u. e non vi è, quindi, preclusione all’esame delle doglianze al riguardo
articolate.
2). Può tuttavia prescindersi dall’ esame delle eccezioni di inammissibilità
dell’ impugnativa formulate dal Comune di Barletta stante l’infondatezza nel
merito dei motivi di appello.
3). Come in precedenza accennato la società ricorrente deduce la nullità del
piano di recupero perché localizzato su area che, alla data di approvazione con
decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 438 del 01.06.2004 dell’
accordo di programma relativo al p.r.u., non era stata reperita all’ interno di
un piano di zona per l’ edilizia residenziale pubblica vigente ed efficace, o in
aree contigue per le quali i soli proprietari possono procedere agli interventi
di edilizia residenziale e direzionale oggetto di finanziamento.
Osserva la Sezione che già la risalente giurisprudenza del Consiglio di Stato
aveva circoscritto la nullità del provvedimento amministrativo alla mancanza di
un elemento essenziale dell’ atto (in particolare inerente all’assenza della
sottoscrizione del titolare dell’ ufficio o della forma), nonché alla carenza di
potere intesa come difetto assoluto di attribuzione (e non violazione delle
regole di competenza) nella materia oggetto del provvedere (cfr. Cons. St., Sez.
VI^, 26.11.1991, n. 885; Sez. V^, n. 552 del 16.07.1984; Sez. V^ n. 296 del
08.06.1979).
In linea con gli arresti della giurisprudenza e dei conformi orientamenti della
dottrina l’ art. 14 della legge n. 15/2005 ha, tra l’ altro, introdotto l’ art.
21 septies della legge n. 241/1990 che, sotto la rubrica “nullità del
provvedimento”, qualifica come nullo “il provvedimento amministrativo che manca
degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione,
che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri
casi espressamente previsti dalla legge”.
Non versandosi in materia di esecuzione del giudicato e non essendo in
discussione la presenza di tutti gli elementi essenziali della delibera
censurata, è agevole rilevare che non ricorre la restante ipotesi di nullità
prevista dal richiamato art. 21 septies ed inerente al difetto assoluto di
attribuzione.
E’ indubbio, invero, l’esistenza della potestà di pianificazione urbanistica del
territorio in capo al Comune di Barletta ed alla Regione Puglia. La
localizzazione del piano di recupero in zona che per destinazione urbanistica si
afferma non compatibile configura, quindi, un esercizio del potere
pianificatorio non conforme alle norme che regolano l’ azione amministrativa per
la materia “de qua” e dà luogo ad in vizio di legittimità per violazione di
legge, da far valere con l’ ordinario mezzo dell’ azione di annullamento, in
osservanza del termine decadenziale decorrente dalla pubblicazione degli atti
deliberativi.
3.1). Con il secondo mezzo la ricorrente, sul presupposto del mancato tempestivo
inizio dei lavori di attuazione del piano di recupero sia da parte del Comune di
Barletta che degli assegnatari delle aree di intervento, sostiene la
sopravvenuta caducazione dell’ accordo di programma con effetto ripristinatorio
dell’originaria destinazione urbanistica a zona B di completamento dei suoli
interessati.
Detto ordine argomentativo muove dalla clausola contenuta nell’accordo di
programma Regione Puglia/Comune di Barletta (punto 13) ove è detto che “il
Comune di Barletta è tenuto all’ inizio dei lavori entro 10 mesi dalla data di
pubblicazione dell’ accordo di programma . . . i privati dovranno iniziare i
lavori entro i termini fissati dal protocollo di intesa”. Il menzionato
protocollo di intesa fra i soggetti attuatori del p.r.u. ed il Comune di
Barletta è indicato (punto 7) come “parte integrante” dell’accordo di programma
ed al punto 2), sotto la rubrica “impegni generali validi per tutte le parti”,
viene indicato il termine per l’inizio delle diverse tipologie dei lavori (di
spettanza pubblica o dei soggetti privati attuatori) con “dies a quo” dalla
delibera del Presidente della Giunta della Regione Puglia di approvazione dell’
accordo di programma. Tale ultimo provvedimento (delibera n. 438 del 01.06.2004)
dispone, tra l’ altro, che “nel caso . . . non si inizino i lavori nei tempi
fissati, le determinazioni assunte si intendono caducate di diritto e
conseguentemente poste nel nulla e, pertanto, le aree interessate e individuate
riacquistano la destinazione urbanistica prevista dal vigente strumento
urbanistico”
Parte istante collega al dato obiettivo del decorso di ciascuno di detti termini
la decadenza (caducazione), con carattere di automatismo, dell’accordo di
programma ed il venir meno di ogni effetto di variante alla precedente
destinazione di zona.
Il collegio reputa di non condivide la su esposta tesi.
Le clausole di adempimento in relazione alle quali si invoca la perdita di
efficacia del programma di recupero sono contenute nell’ accordo di programma
concluso fra la Regione Puglia ed il Comune di Barletta avvalendosi dell’art. 27
della legge n. 142/1990, poi tradotto nell’art. 34 del t.u. n. 267/2000, per l’
attuazione di opere di urbanizzazione, finanziate con fondi pubblici, nonché di
interventi di edilizia residenziale sovvenzionata, convenzionata, commerciale e
direzionale con fondi privati.
Il perseguimento dell’ interesse pubblico inerente al recupero urbano attraverso
il concorso di risorse sia pubbliche che private si realizza nella specie non
attraverso l’ adozione di singoli provvedimenti autoritativi da parte delle
diverse amministrazioni che hanno attribuzione nella materia, ma avvalendosi
dello strumento dell’ accordo di programma, cui fa espresso richiamo l’art. 11,
comma quarto, della legge n. 493/1993. L’ art. 34, comma quarto, del d.lgs. n.
267/2000 riconduce, inoltre, all’ accordo di programma approvato dal presidente
della Regione gli effetti propri dell’intesa prevista dall’ art. 81 del d.P.R.
n. 616/1977 quanto alla variazione degli strumenti urbanistici.
Si versa, quindi, a fronte di un strumento negoziale che, nell’individuare
reciproci obblighi degli enti interessati, sostituisce le fattispecie
provvedimentali ordinariamente indirizzate alla cura degli interessi pubblici
coinvolti.
In tale ipotesi trovano applicazione i principi enunciati dall’ art. 11, comma
secondo, della legga n. 241/1990 che prevedono l’applicazione agli accordi
integrativi o sostitutivi del provvedimento dei “principi del codice civile in
materia di obbligazioni in quanto compatibili”.
Ciò posto le clausole dell’ accordo di programma sui termini di inizio dei
lavori, pena l’ effetto risolutivo della accordo stesso – cui fa richiamo lo
stesso atto di approvazione regionale n. 338/2004 – non operano con effetto di
automatismo, ma richiedono, secondo la regola dettata dall’art. 1456, secondo
comma, cod. civ., che l’ altra parte interessata manifesti l’ intendimento di
avvalersene.
Tale conclusione - che esclude ogni effetto risolutorio al mero decorso del
tempo assegnato per l’ inizio dei lavori - appare del resto conforme al
perseguimento dell’ interesse pubblico al recupero urbanistico, poiché in
presenza di termini indubbiamente sollecitatori dell’esecuzione di opere cui
concorre il finanziamento pubblico, rimette alla prudente valutazione dell’
organo che ha concorso alla stipula dell’ accordo di programma l’ opportunità di
porre o meno termine all’ attuazione del p.r.u.
3.2). Non sussistendo il prospettato effetto risolutivo dell’ accordo di
programma, il permesso a costruire è stato rilasciato il 23.02.2006 in presenza
di un p.r.u. valido ed efficace e per opere, quindi, compatibili con la
destinazione urbanistica della zona. Per le medesime ragioni l’ atto abilitativo
non è viziato nella parte in cui fissa l’ inizio dei lavori al 29.06 2006, né è
viziata la nota dirigenziale n. 788 del 23.03.2006 che muove anch’ essa dalla
perdurante efficacia dell’ accordo di programma.
3.4). La società istante censura, inoltre, i criteri osservati per
l’assegnazione dell’ u.m.i. G e rileva che il permesso a costruire è stato
rilasciato a soggetto non legittimato stante il mutamento della composizione
dell’ a.t.i. inizialmente individuata quale soggetto attuatore del p.r.u. per
l’unità minima di intervento.
Il motivo è inammissibile perché gli l’ odierna appellante non ha in precedenza
manifestato interesse all’ assegnazione dell’ u.m.i., né ha partecipato alla
procedura concorrenziale diretta alla selezione dell’assegnatario dell’ u.m.i e
non è, quindi, titolare di una differenziata posizione di interesse legittimo
che la abiliti alla doglianza.
3.5). Ugualmente inammissibili si configurano le censure sull’incompetenza del
dirigente che ha sottoscritto l’ atto integrativo di convenzione e di violazione
dell’art. 35 della legge n. 865/1971, per non avere l’ amministrazione stipulato
all’atto del trasferimento della proprietà delle aree la convezione prevista
dalla richiamata disposizione.
Una volta disposto l’ esproprio dei terreni ricadenti nell’ u.m.i G le posizioni
dell’ originario proprietario nei confronti della successiva attività dell’
amministrazione sono di interesse semplice e non si differenziano da quelle di
ogni altro consociato in ordine alla legittimità dell’ azione amministrativa.
L’ appello va quindi respinto e va confermata con diversa motivazione al
sentenza impugnata.
In relazione agli specifici profili della controversia sussistono motivi per
compensare le spese del giudizio fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge l’
appello in epigrafe e conferma con diversa motivazione la sentenza impugnata.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale - Sez. VI -
nella Camera di Consiglio del 29 aprile 2008, con l'intervento dei Signori:
Claudio Varrone Presidente
Carmine Volpe Consigliere
Domenico Cafini Consigliere
Bruno Rosario Polito Consigliere rel. ed est.
Roberto Giovagnoli Consigliere
Presidente
CLAUDIO VARRONE
Consigliere
Segretario
BRUNO ROSARIO POLITO
STEFANIA MARTINES
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 9/09/2008
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)
Il Direttore della Sezione
MARIA RITA OLIVA
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