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CONSIGLIO DI STATO Sez. VI, 23/09/2008, Sentenza n. 4591
URBANISTICA ED EDILIZIA - Costruzioni - Distanze dalle linee ferroviarie -
Tranvie e metropolitane - Autorizzazione in deroga - Artt. 49-56 e 60 D.P.R. n.
753/1980. In materia di distanze dalle linee ferroviarie - ai fini di
polizia, sicurezza e regolarità del loro esercizio - il D.P.R. n. 753/1980
all'art. 49 (al primo comma) ha previsto per le costruzioni lungo i tracciati
delle linee ferroviarie una distanza minima di 30 metri dal limite di
occupazione della più vicina rotaia, precisando (al secondo comma) che tale
limite si applica "solo alle ferrovie, con esclusione degli altri servizi di
pubblico trasporto assimilabili ai sensi del terzo comma dell'art. 1". L'art. 51
del medesimo D.P.R. fissa, per le costruzioni "lungo i tracciati delle tramvie,
ferrovie metropolitane e funicolari terrestri su rotaia", la diversa distanza
minima di 6 metri dalla più vicina rotaia, pur aumentabile all'occorrenza a 2
metri dal ciglio degli sterri o dal piede dei rilevati e comunque in modo tale
da rendere libera la visuale per la sicurezza della circolazione nei tratti
curvilinei. Infine l'art. 60 dello stesso testo normativo prevede la c.d.
"autorizzazione in deroga" cioè che "quando la sicurezza pubblica, la
conservazione delle ferrovie, la natura dei terreni e le particolari circostanze
locali lo consentono, possono essere autorizzate... (ora dalla Regione) per le
ferrovie in concessione riduzioni alle distanze prescritte dagli artt. dal 49 al
56". Pres. Barbagallo, Est. Colombati - S. s.p.a. (avv. Cocilovo) c. Comune di
Napoli (avv.ti Barone e Tarallo), B.N. (avv. Abbamonte) e altri (n.c.) -
(Conferma TAR Campania, Napoli, n. 601/2007) - CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI -
23 settembre 2008, n. 4591
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.4591/08
Reg.Dec.
N. 3544 Reg.Ric.
ANNO 2007
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato
la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 3544/2007, proposto da SEPSA-SOC. CONCESSIONARIA PUBBL.
SERV. FERROVIARI E AUTOMOB. SPA rappresentata e difesa dall’Avv. Marco Cocilovo
con domicilio eletto in Roma Via Panama n. 77
contro
COMUNE DI NAPOLI rappresentato e difeso dagli Avv. Edoardo Barone e Giuseppe
Tarallo con domicilio eletto in Roma Lungotevere Flaminio 46 - IV B presso Gian
Marco Grez
REGIONE CAMPANIA non costituitasi;
MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI
UFFICIO SPECIALE DEI TRASPORTI IMPIANTI FISSI DI NAPOLI non costituitosi;
BAIANO NICOLA rappresentato e difeso dall’Avv. Giuseppe Abbamonte con domicilio
eletto in Roma Via Terenzio n.8 presso Raffaele Titomanlio
e nei confronti di
SOCIETA' CAMPANILE S.R.L. non costituitasi;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania -
NAPOLI :Sezione I n.601/2007.
Visto l’atto di appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 30 Maggio 2008, relatore il Consigliere Cons. Marcella
Colombati ed uditi, altresì, gli avvocati Cocilovo, Tarallo e Abbamonte;
FATTO
Con il ricorso n. 12023 del 2004, poi corredato di due gruppi di motivi
aggiunti, proposto al Tar della Campania, Napoli, la soc. Campanile s.r.l. in
persona dell’amministratore unico Nicola Baiano, nonché quest’ultimo in proprio
hanno chiesto l’annullamento di una serie di provvedimenti del Comune di Napoli
e della Regione Campania relativi all’attuazione di un programma integrato di
interventi, ai sensi dell’art. 16 della legge n. 179/1992 e della legge
regionale n. 3/1996, da realizzarsi su aree site in località Pianura, tra via
Campanile e via Montagna Spaccata, di proprietà dei ricorrenti. La controversia
concerneva una parte del programma e specificamente il progetto B relativo alla
realizzazione di uno studentato, un supermercato, servizi collettivi e
parcheggio.
Il ricorso principale era affidato a nove motivi, più i due gruppi di motivi
aggiunti.
Il Tar, con sentenza parziale n. 12341 del 2005, ha dichiarato il ricorso
principale in parte inammissibile e in parte improcedibile, nonché inammissibile
il primo gruppo di motivi aggiunti, riservandosi la decisione (oltreché sul
risarcimento del danno per perdita di contributi pubblici) soltanto sul terzo
motivo del ricorso principale, nella parte in cui (lettera A) con esso si
lamenta la violazione dell’ art. 49 del d.p.r. n. 753 del 1980 in tema di limiti
di distanza imposti per le costruzioni lungo i tracciati delle linee ferroviarie
(nella specie, la ferrovia Cumana-Circumflegrea), sul presupposto che,
trattandosi di ferrovia metropolitana urbana, peraltro in galleria, non si
verserebbe nell’ambito di applicazione della richiamata norma, ma semmai
dell’art. 51 della stessa legge che prescrive una distanza minore comunque
rispettata. Ad avviso di parte ricorrente non sarebbe quindi necessaria la
prescrizione, imposta dal Comune, relativa alla presentazione alla Regione di
un’istanza di “autorizzazione in deroga” ai limiti di cui all’art. 49 del d.p.r.
753 del 1980.
Il giudice di primo grado ha disposto incombenti istruttori in presenza di
“evidente discordanza tra la descrizione dello stato dei luoghi operata dalla
parte ricorrente e quella, seppur generica, contenuta negli scritti difensivi
del Comune di Napoli e della SEPSA” (Società concessionaria pubblici servizi
ferroviari ed automobilistici s.p.a) e nella considerazione che “allo stato
degli atti risultano irrisolte le questioni della collocazione in galleria della
linea ferroviaria interessata, delle interferenze tra la linea ferroviaria e il
territorio, delle caratteristiche del servizio espletato dalla SEPSA ai fini
della sua qualificabilità in termini di ferrovia metropolitana urbana”.
Nel frattempo con il secondo gruppo di motivi aggiunti parte ricorrente
impugnava la nota dell’Ufficio speciale trasporti impianti fissi di Napoli n.
603 del 3.2.2006, che classificava come ferroviaria la linea Circumflegrea e
richiamava le distanze di sicurezza da applicare (art. 49 del d.p.r. n. 753 del
1980).
Adempiuti i disposti incombenti istruttori ed espletata consulenza tecnica
d’ufficio, con sentenza definitiva n. 601 del 2007 il Tar Napoli accoglieva il
ricorso principale “limitatamente alle censure articolate nel punto (recte:
motivo) III.A avverso le note prot. 2981 del 2.7.2004 e prot. 3785 del
28.10.2004 (del Comune di Napoli), nella parte relativa all’imposizione
dell’onere di acquisire un’autorizzazione in deroga ai limiti di cui all’art. 49
del d.p.r. n. 753 del 1980”, con conseguente annullamento dei provvedimenti di
cui sopra; dichiarava invece inammissibile il secondo gruppo di motivi aggiunti
proposti avverso la nota dell’Ufficio speciale trasporti impianti fissi di
Napoli del 3.2.2006, perché “l’atto gravato non ha efficacia lesiva del
posizione giuridica del ricorrente (trattandosi di un parere reso su un quesito
del c.t.u. e, dunque, di atto di natura consultiva e non provvedimentale) ed è
stato per di più disatteso dal consulente”; infine respingeva l’istanza di
risarcimento del danno per mancanza di prova e non ricorrendo il presupposto
soggettivo della responsabilità.
Tale sentenza definitiva n. 601 del 2007 è ora impugnata dalla SEPSA che ne
chiede la riforma, insistendo per la qualificazione della linea come
“ferroviaria” e non “metropolitana”, con conseguente applicazione delle distanze
previste dall’art. 49 del d.p.r. n. 753 del 1980 e necessità di
un’autorizzazione in deroga da rilasciarsi dalla Regione. All’uopo ricorda il
panorama legislativo previsto in materia di distanze da osservarsi
nell’esercizio di attività poste in prossimità di sedi ferroviarie (art. 2 e 4
della legge n. 1202/1968, poi abrogata; artt. 1 e da 36 a 63 del d.p.r. n.
753/1980) e informa che l’intervento edificatorio della soc. Campanile
interferirebbe con i lavori di ampliamento della tratta ferroviaria
Soccavo-Traiano-Pianura e, in particolare, con la realizzazione della stazione
“La Trencia”.
Si sono costituiti in giudizio il sig. Nicola Baiano e il Comune di Napoli,
opponendosi all’appello. Il primo ha preliminarmente sostenuto l’inammissibilità
del gravame sia per violazione dell’obbligo di specificazione dei motivi,
sancito dall’art. 6, n. 3 del r.d. n. 642 del 1907, sia perché l’appellante già
conosceva il programma integrato di interventi e nella conferenza di servizi del
3.2.2004 aveva espresso parere favorevole all’esecuzione delle opere.
Dopo il deposito di successive memorie da parte della società appellante e del
sig. Baiano, all’udienza del 30 maggio 2008 la causa è passata in decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. La questione che residua, della complessa vicenda processuale già in parte
definita, attiene alla esatta qualificazione, quale ferrovia in senso stretto
ovvero ferrovia metropolitana, del tratto ferroviario gestito dall’appellante
SEPSA s.p.a. ed adiacente la costruenda opera edilizia della società appellata;
dalla risoluzione della questione deriva la normativa applicabile e le
consequenziali fasce di rispetto da osservare per garantire la sicurezza del
trasporto.
2. Si può prescindere dall’esame delle eccezioni, perché l’appello è comunque da
respingere.
3. L’art. 1 della legge n. 1042 del 1969 definisce “ferrovia metropolitana” quel
“sistema di trasporto rapido di massa di alta capacità e frequenza, con sede
propria, che può svolgersi nel territorio di un solo comune o di più comuni
confinanti e comunque costituenti col comune più popolato un solo complesso
urbano ovvero un unico comprensorio caratterizzato da insediamenti urbani,
industriali e sociali comuni o interdipendenti”.
In materia di distanze dalle linee ferroviarie - ai fini di polizia, sicurezza e
regolarità del loro esercizio - il d.p.r. n. 753 del 1980 all’art. 49 (al primo
comma) ha previsto per le costruzioni lungo i tracciati delle linee ferroviarie
una distanza minima di 30 metri dal limite di occupazione della più vicina
rotaia, precisando (al secondo comma) che tale limite si applica “solo alle
ferrovie, con esclusione degli altri servizi di pubblico trasporto assimilabili
ai sensi del terzo comma dell’art. 1”.
L’art. 51 del medesimo d.p.r. fissa, per le costruzioni “lungo i tracciati delle
tramvie, ferrovie metropolitane e funicolari terrestri su rotaia”, la diversa
distanza minima di 6 metri dalla più vicina rotaia, pur aumentabile
all’occorrenza a 2 metri dal ciglio degli sterri o dal piede dei rilevati e
comunque in modo tale da rendere libera la visuale per la sicurezza della
circolazione nei tratti curvilinei.
Infine l’art. 60 dello stesso testo normativo prevede che “quando la sicurezza
pubblica, la conservazione delle ferrovie, la natura dei terreni e le
particolari circostanze locali lo consentono, possono essere autorizzate...(ora
dalla Regione) per le ferrovie in concessione riduzioni alle distanze prescritte
dagli artt. dal 49 al 56”; questa è la c.d. “autorizzazione in deroga” che
l’appellante ritiene necessaria per la realizzazione delle opere da parte della
società appellata e di cui quest’ultima invece contesta la necessità.
Nel verbale della Conferenza di servizi del 3.2.2004, convocata “per i necessari
pareri al fine di conseguire l’approvazione del progetto delle opere di
urbanizzazione primaria” relative ad una parte del Programma integrato di
riqualificazione urbana in Pianura - proposto dalla soc. Campanile e dal sig.
Baiano, approvato dagli organi competenti e di cui alla convenzione del
31.7.2003 n. 73033 - (conferenza alla quale era presente anche la SEPSA) a
proposito della vicinanza alla linea Circumflegrea ci si sofferma solo sul dato
di taluni pozzetti da realizzare sullo spessore della copertura della galleria,
ma nulla si dice sulle distanze dall’asse viario. Dal documento depositato, il
Collegio ha tratto le riferite conclusioni.
Peraltro con la nota 28.10.2004 il Comune di Napoli riferisce che “la società
SEPSA ha formalmente dichiarato, sia in Conferenza di servizi che in incontri
successivi, che, pur non rispettando gli attuali elementi progettuali relativi
alla realizzazione dello studentato i vincoli imposti dall’art. 49 del d.p.r. n.
753 del 1980, sarà comunque ammissibile la concessione di un’autorizzazione in
deroga con prescrizioni”; lo stesso Comune si dichiara d’accordo con la SEPSA e
invita l’interessato a provvedere ad inoltrare la relativa istanza in tempo
utile per la “conclusione” dei lavori, che possono comunque essere avviati.
4. Dall’esame della normativa e dalle risultanze della consulenza tecnica di
parte, il Collegio è dell’avviso che nel caso concreto di tratti di una linea
metropolitana, peraltro corrente in galleria nella parte adiacente alle
realizzande opere edilizie.
Come rileva anche l’appellato, il c.t.u. è pervenuto alla qualificazione della
tratta in questione quale ferrovia metropolitana sulla base di elementi di
natura sostanziale, che prevalgono su qualificazioni solo formali opposte dal
Comune e dall’Ufficio speciale trasporti di Napoli.
Il c.t.u. ha infatti rilevato che la linea ferroviaria nasce in pieno centro
urbano, attraversa e serve prevalentemente aree urbane e ad alta densità
abitativa ed edificatoria, presenta distanze ridotte tra una stazione e l’altra
proprio per assicurare un idoneo collegamento e un rapido spostamento da una
zona all’altra della città; per queste caratteristiche essa può essere definita
una “metropolitana urbana”, in accordo con la definizione datane, nella tavola
3.1 scenario al 2011, dal Piano comunale dei trasporti nonché dal Piano delle
100 stazioni del Comune di Napoli. Inoltre, nella tratta interessata dalla
vertenza dall’incrocio con la Via provinciale Napoli alla Via provinciale
Montagna Spaccata e che ricomprende la stazione “La Trencia”, essa scorre
interamente in galleria. Le misurazioni effettuate confermano che il realizzando
edificio si porrebbe ad una distanza dalla parete esterna della adiacente
galleria pari a mt. 11,22, e che le relative fondazioni “si attestano
all’incirca a mt. 1,60 più in alto rispetto a quelle della struttura
ferroviaria”.
Correttamente il Tar ricorda che, anche ai sensi delle norme comunitarie (art.
3, paragrafo 1, n. 8 del regolamento CE/91/2003, come modificato dal regolamento
CE/1192/2003), tra le caratteristiche che contraddistinguono le ferrovie
metropolitane vi è l’alta frequenza dei treni e la presenza di stazioni
ravvicinate.
Con motivazione esaustiva ed esente da censure il giudice di primo grado ha
richiamato le conclusioni di carattere sostanziale cui è pervenuto il c.t.u.,
unitamente all’elemento formale rappresentato dal Piano comunale trasporti
nonché dal Piano delle 100 stazioni della città di Napoli approvato nel 2003 che
definisce la linea in questione come “linea metropolitana 5”; ha osservato che
sui rilievi tecnici peritali la SEPSA, che si è avvalsa anche di un proprio
consulente di parte, non ha mosso obiezioni, limitandosi ad osservare che la “c.t.u....è
accettabile”, salvo ribadire la natura della linea Circumflegrea come ferrovia
principale; che la Circumflegrea, secondo le risultanze peritali, è “allocata in
area di pertinenza ferroviaria e in sede propria sotterranea (galleria
delimitata da paratie verticali e da copertura costituita da apposito solettone)”;
ha quindi affermato che nel caso concreto andava applicato l’art. 51 del d.p.r.
n. 753 del 1980 in materia di distanze, ampiamente rispettato dal progetto del
realizzando studentato; che l’eventuale necessità di accrescere la distanza di 6
metri, prevista dall’art. 51 per garantire la visibilità, nella specie non
sussiste dato che la linea corre in galleria a una quota inferiore a quella
dello studentato, sì che non è ravvisabile siffatta esigenza; che in conclusione
e in coerenza con i rilievi tecnici del c.t.u. non si profilano interferenze tra
le due strutture, quella edilizia e quella di trasporto su rotaia.
5. A fronte di tali conclusioni, l’appello appare generico, perché la SEPSA si
limita a riportare ampi brani della normativa, della c.t.u. e della sentenza
impugnata, nonché il contenuto di alcune note del Comune in tema di “strategie
d’intervento sul sistema ferroviario” che sarebbero contenute nel Piano comunale
trasporti al fine di una “ricca dotazione di infrastrutture ferroviarie” per
rispondere alla “intensità della domanda di trasporto” e che prevederebbero il
raddoppio della Circumflegrea “al fine di migliorare le frequenze di esercizio”.
Mentre qualifica non esaustivi i rilievi del c.t.u., afferma, ma non prova, le
“molteplici caratteristiche che connotano, indipendentemente dalle definizioni
che si ritrovano nel Piano comunale e in quello delle 100 stazioni, il tratto
della Circumflegrea in esame”. In altre parole afferma che non sono
riscontrabili gli elementi previsti dall’art. 1 della legge n. 1042 del 1969 in
tema di ferrovie metropolitane (sistema di trasporto rapido, elevata capacità di
traffico, ecc.) “anche e soprattutto per quanto attiene il regime delle
dotazioni e dei controlli che, come ovvio, in caso di metropolitana urbana deve
essere senz’altro più rigoroso e più complesso”.
Ad avviso del Collegio, siffatte considerazioni non sono sufficientemente
esplicitate e provate e non sono in grado di inficiare le risultanze peritali e
la motivazione della sentenza impugnata.
6. In conclusione l’appello deve essere respinto, con compensazione delle spese
processuali anche per questo grado di giudizio, ferma restando la pronuncia del
giudice di I grado anche per quanto riguarda l’attribuzione delle spese della
consulenza tecnica di ufficio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, sezione sesta, definitivamente pronunciando respinge
l’appello in epigrafe; spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma il 30 maggio 2008 dal Consiglio di Stato, in sede
giurisdizionale - Sez.VI - nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei
Signori:
Giuseppe Barbagallo Presidente
Paolo Buonvino Consigliere
Roberto Chieppa Consigliere
Francesco Bellomo Consigliere
Marcella Colombati Consigliere Est.
Presidente
GIUSEPPE BARBAGALLO
Consigliere
MARCELLA COLOMBATI
Segretario
VITTORIO ZOFFOLI
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23.09.2008
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)
Il Direttore della Sezione
MARIA RITA OLIVA
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