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CORTE DI
GIUSTIZIA DELLE COMUNITA' EUROPEE, Grande Sez., 16/12/2008, causa C‑127/07
INQUINAMENTO - ARIA - Prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento
– Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra –
Direttiva 2003/87/CE – Ambito di applicazione – Inclusione degli impianti
del settore siderurgico – Esclusione degli impianti del settore chimico e di
quello dei metalli non ferrosi – Principio della parità di trattamento.
L'esame della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre
2003, 2003/87/CE, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di
emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva
96/61/CE del Consiglio, quale modificata dalla direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio 27 ottobre 2004, 2004/101/CE, alla luce del
principio della parità di trattamento, non ha rivelato elementi che possano
inficiarne la validità nella parte in cui essa prevede l'applicazione del
sistema di scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra al settore
siderurgico, senza includere nel suo ambito di applicazione i settori
chimico e dei metalli non ferrosi. CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA'
EUROPEE, Grande Sez., 16/12/2008, causa C‑127/07
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CORTE DI GIUSTIZIA
delle Comunità Europee,
SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
16 dicembre 2008 (*)
«Ambiente – Prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento –
Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra –
Direttiva 2003/87/CE – Ambito di applicazione – Inclusione degli
impianti del settore siderurgico – Esclusione degli impianti del settore
chimico e di quello dei metalli non ferrosi – Principio della parità di
trattamento»
Nel procedimento C‑127/07,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla
Corte, ai sensi dell'art. 234 CE, dal Conseil d'État (Francia) con
decisione 8 febbraio 2007, pervenuta in cancelleria il 5 marzo 2007,
nella causa
Société Arcelor Atlantique et Lorraine e altri
contro
Premier ministre,
Ministre de l'Écologie et du Développement durable,
Ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. P. Jann, C. W. A.
Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, M. Ilešič, A. Ó Caoimh e T. von
Danwitz (relatore), presidenti di sezione, dai sigg. G. Arestis, A. Borg
Barthet, J. Malenovský, U. Lõhmus e E. Levits, giudici,
avvocato generale: sig. M. Poiares Maduro
cancelliere: sig. M.-A. Gaudissart, capo unità
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all'udienza dell'11
marzo 2008,
considerate le osservazioni presentate:
– per la Société Arcelor Atlantique et Lorraine e altri., dall'avv. W.
Deselaers, Rechtsanwalt, e dall'avv. P. Lignières, avocat;
– per il governo francese, dai sigg. G. de Bergues, L. Butel e dalla
sig.ra S. Gasri, in qualità di agenti;
– per il Parlamento europeo, dal sig. L. Visaggio e dalla sig.ra I.
Anagnostopoulou, in qualità di agenti;
– per il Consiglio dell'Unione europea, dalle sig.re P. Plaza García, K.
Michoel ed E. Karlsson, in qualità di agenti;
– per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. J.-B. Laignelot e
U. Wölker, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza
del 21 maggio 2008,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sulla validità della
direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 2003,
2003/87/CE, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di
emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la
direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU L 275, pag. 32), quale modificata
dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 27 ottobre 2004,
2004/101/CE (GU L 338, pag. 18; in prosieguo: la «direttiva 2003/87»).
2 Tale domanda è stata proposta dal Conseil d'État (Consiglio di Stato)
nell'ambito di una controversia tra la Société Arcelor Atlantique et
Lorraine e altri e il Premier ministre (Primo ministro), il ministre de
l'Écologie et du Développement durable (Ministro dell'Ecologia e dello
Sviluppo durevole) nonché il ministre de l'Économie, des Finances et de
l'Industrie (Ministro dell'Economia, delle Finanze e dell'Industria)
relativa all'attuazione della direttiva 2003/87 nell'ordinamento
giuridico francese.
Contesto normativo
La normativa internazionale
3 Il 9 maggio 1992 è stata adottata a New York la convenzione quadro
delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (in prosieguo: la
«convenzione quadro»), il cui fine ultimo è quello di stabilizzare le
concentrazioni di gas ad effetto serra nell'atmosfera a un livello che
prevenga qualsiasi pericolosa interferenza antropica sul sistema
climatico. L'11 dicembre 1997, le parti della convenzione quadro hanno
adottato, in base a quest'ultima, il protocollo di Kyoto allegato alla
convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (in
prosieguo: il «protocollo di Kyoto»), entrato in vigore il 16 febbraio
2005.
4 L'obiettivo di questo protocollo è ridurre il totale delle emissioni
di sei gas a effetto serra, tra cui il biossido di carbonio (in
prosieguo: il «CO2»), di almeno il 5% rispetto a livello di tali
emissioni per l'anno 1990 nel corso del periodo compreso tra il 2008 e
il 2012. Le parti indicate nell'allegato I della convenzione quadro si
impegnano affinché le loro emissioni di gas a effetto serra non superino
la quota ad essi assegnata dal protocollo di Kyoto, impegno che le parti
possono adempiere congiuntamente. L'impegno complessivo assunto dalla
Comunità europea e dai suoi Stati membri in base al protocollo di Kyoto
ha ad oggetto una riduzione totale delle emissioni di gas a effetto
serra dell'8% rispetto a livello di tali emissioni per l'anno 1990
durante il periodo di adempimento sopra indicato.
La normativa comunitaria
5 Il Consiglio dell'Unione europea ha approvato a nome della Comunità,
da un lato, la convenzione quadro con la decisione 15 dicembre 1993,
94/69/CE, concernente la conclusione della convenzione quadro delle
Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (GU 1994, L 33, pag. 1) e,
dall'altro, il protocollo di Kyoto con decisione del Consiglio 25 aprile
2002, 2002/358/CE, riguardante l'approvazione, a nome della Comunità
europea, del protocollo di Kyoto allegato alla convenzione quadro delle
Nazioni Unite sui cambiamenti climatici e l'adempimento congiunto dei
relativi impegni (GU L 130, pag. 1). Ai sensi dell'art. 2, n. 1, di
quest'ultima decisione, la Comunità europea e i suoi Stati membri
adempiono congiuntamente all'impegno globale assunto ai sensi del
protocollo di Kyoto.
6 Ritenendo che lo scambio dei diritti di emissione di gas a effetto
serra costituirà, insieme ad altre misure, uno dei cardini fondamentali
della strategia comunitaria nella lotta contro il cambiamento climatico,
l'8 marzo 2000 la Commissione delle Comunità europee ha presentato il
libro verde sullo scambio dei diritti di emissione di gas ad effetto
serra all'interno dell'Unione europea [COM (2000) 87 def] (in prosieguo:
il «libro verde»).
7 Ai sensi dell'art. 175, n. 1, CE, il 23 ottobre 2001 la Commissione ha
presentato una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio che istituisce una disciplina per lo scambio di quote di
emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la [d]irettiva
96/61/CE del Consiglio [COM (2001) 581 def] (in prosieguo: la «proposta
di direttiva»), che si è conclusa con l'adozione della direttiva
2003/87.
8 Secondo il suo quinto ‘considerando', tale direttiva è intesa a
contribuire ad un efficace adempimento degli impegni a ridurre le
emissioni antropiche di gas a effetto serra assunti dalla Comunità e dai
suoi Stati membri nell'ambito del protocollo di Kyoto, conformemente
alla decisione 2002/358, mediante un efficiente mercato europeo di quote
di emissione di gas a effetto serra (in prosieguo: le «quote»), con la
minor riduzione possibile dello sviluppo economico e dell'occupazione.
9 Ai sensi del ventitreesimo ‘considerando' di detta direttiva, lo
scambio di quote dovrebbe «far parte di un pacchetto organico e coerente
di politiche e di misure realizzate a livello di Stati membri e della
Comunità». Come precisa il suo venticinquesimo ‘considerando' «[l]e
politiche e le misure dovrebbero essere attuate a livello di Comunità e
di Stati membri in tutti i settori dell'economia dell'Unione europea e
non soltanto nei settori dell'industria e dell'energia, così da generare
sostanziali riduzioni delle emissioni».
10 L'art. 1 della direttiva 2003/87 definisce il suo oggetto come segue:
«La presente direttiva istituisce un sistema per lo scambio di quote
(...) nella Comunità (...) al fine di promuovere la riduzione di dette
emissioni secondo criteri di validità in termini di costi e di
efficienza economica».
11 La direttiva 2003/87 si applica, ai sensi del suo art. 2, n. 1, alle
emissioni provenienti dalle attività indicate nell'allegato I e ai sei
gas a effetto serra elencati nell'allegato II, tra cui il CO2. Il detto
allegato I della direttiva 2003/87 riguarda alcune attività nei settori
energetici, della produzione e trasformazione di metalli ferrosi, nonché
dell'industria mineraria, come anche le attività condotte negli impianti
industriali destinati alla fabbricazione di pasta per carta e negli
impianti industriali destinati alla fabbricazione di carta e cartoni,
laddove questi ultimi emettano CO2.
12 L'art. 4 della direttiva 2003/87 enuncia quanto segue:
«Gli Stati membri provvedono affinché, a decorrere dal 1° gennaio 2005,
nessun impianto possa esercitare le attività elencate all'allegato I che
comportano emissioni specificate in relazione a tali attività, a meno
che il relativo gestore non sia munito di un'autorizzazione rilasciata
da un'autorità competente conformemente agli articoli 5 e 6, (...)».
13 Ai sensi dell'art. 6, n. 1, primo comma, della direttiva 2003/87,
l'autorità competente rilascia un'autorizzazione ad emettere gas a
effetto serra da un impianto o da parte di esso qualora abbia accertato
che il gestore è in grado di controllare e comunicare le emissioni di
tali gas. Ai sensi del n. 2 dello stesso articolo, tale autorizzazione
contiene, tra l'altro, l'«obbligo di restituire quote di emissioni pari
alle emissioni complessivamente rilasciate dall'impianto durante ciascun
anno civile, come verificate a norma dell'articolo 15, entro quattro
mesi dalla fine di tale anno».
14 L'assegnazione della quantità totale di quote ai gestori degli
impianti interessati dalla direttiva 2003/87 viene effettuata, ai sensi
dell'art. 9 di quest'ultima, in base ad un piano nazionale di
assegnazione di quote elaborato dagli Stati membri in funzione dei
criteri enunciati all'allegato III di tale direttiva.
15 Ai sensi dell'art. 10 di detta direttiva, gli Stati membri sono
obbligati ad assegnare almeno il 95% delle quote gratuitamente per il
triennio che ha inizio il 1° gennaio 2005 e almeno il 90% per il
quinquiennio successivo. In conformità all'art. 12, n. 1, della stessa
direttiva le quote assegnate sono trasferibili e possono essere
scambiate tra persone all'interno della Comunità nonché, a determinate
condizioni, tra persone all'interno della Comunità e persone nei paesi
terzi.
16 In forza dell'art. 16, n. 3, della direttiva 2003/87:
«Gli Stati membri provvedono affinché il gestore che, entro il 30 aprile
di ogni anno, non restituisce un numero di quote di emissioni
sufficiente a coprire le emissioni rilasciate durante l'anno precedente
sia obbligato a pagare un'ammenda per le emissioni in eccesso. Per
ciascuna tonnellata di [CO2] equivalente emessa da un impianto il cui
gestore non ha restituito le quote di emissione, l'ammenda per le
emissioni in eccesso corrisponde a 100 EUR. Il pagamento dell'ammenda
per le emissioni in eccesso non dispensa il gestore dall'obbligo di
restituire un numero di quote di emissioni corrispondente a tali
emissioni in eccesso all'atto della restituzione delle quote relative
alle emissioni dell'anno civile seguente».
17 La direttiva 2003/87 prevede, inoltre, all'art. 30, n. 2, che la
Commissione rediga, per il 30 giugno 2006, un rapporto, corredato
eventualmente di proposte, sull'applicazione di questa stessa direttiva,
riguardante, tra l'altro, «il modo e l'opportunità di modificare
l'allegato I allo scopo di includervi altri importanti settori, fra cui
quello chimico, dell'alluminio e dei trasporti, e altre attività ed
emissioni di altri gas a effetto serra elencate nell'allegato II onde
migliorare (...) l'efficienza economica del sistema».
18 A tal fine, il 13 novembre 2006 la Commissione ha presentato al
Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale
europeo e al Comitato delle regioni la comunicazione riguardante la
realizzazione di un mercato globale del carbonio [COM(2006) 676 def]. Il
20 dicembre 2006, la Commissione ha emesso una proposta di direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2003/87/CE
al fine di includere le attività di trasporto aereo nel sistema
comunitario di scambio delle quote di emissione dei gas a effetto serra
[COM (2006) 818 def]. Inoltre, con la proposta di direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio 23 gennaio 2008 che modifica la
direttiva 2003/87/CE al fine di perfezionare ed estendere il sistema
comunitario di scambio delle quote di emissione dei gas a effetto serra
[COM (2008) 16 def], tale istituzione intende, tra l'altro, estendere
l'ambito di applicazione della direttiva 2003/87 includendovi nuovi gas
e nuove categorie di attività, quali la produzione e la trasformazione
di metalli non ferrosi e la produzione di alluminio, nonché il settore
chimico.
La normativa nazionale
19 La trasposizione nell'ordinamento giuridico francese della direttiva
2003/87 è stata effettuata con l'ordinanza 15 aprile 2004, n. 2004-330,
riguardante la creazione di un sistema di scambio di quote di emissione
di gas a effetto serra (JORF 17 aprile 2004, pag. 7089), che ha in
particolare introdotto gli articoli da L.229-5 a L.229-19 del code de l'environnement
(codice dell'ambiente). Le modalità di applicazione di tali articoli
sono state stabilite con il decreto 19 agosto 2004, n. 2004‑832 (JORF 21
agosto 2004, pag. 14979), modificato dal decreto 25 febbraio 2005, n.
2005‑189 (JORF 26 febbraio 2005, pag. 3498; in prosieguo: il «decreto n.
2004‑832»). L'allegato del decreto n. 2004‑832 si limita a riprodurre
l'allegato I della direttiva 2003/87.
Causa principale e questione pregiudiziale
20 Le ricorrenti nella causa principale sono imprese del settore
siderurgico. Esse hanno chiesto alle autorità francesi competenti
l'abrogazione dell'art. 1 del decreto n. 2004‑832 in quanto tale
articolo include gli impianti del settore siderurgico nell'ambito di
applicazione del decreto stesso. Poiché alle loro domande non è stato
dato seguito, esse hanno proposto dinanzi al Conseil d'État (Consiglio
di Stato) un ricorso di annullamento per eccesso di potere avverso le
decisioni implicite di rigetto di tali domande, chiedendo che fosse
ingiunto a dette autorità di procedere all'abrogazione indicata. A
sostegno del ricorso esse hanno dedotto la violazione di diversi
principi di rango costituzionale, quali il diritto di proprietà, la
libertà di impresa e il principio di uguaglianza.
21 Il Conseil d'État ha respinto i motivi dedotti dalle ricorrenti nella
causa principale, ad eccezione di quello relativo alla violazione del
principio costituzionale di uguaglianza determinata da un trattamento
diverso di situazioni analoghe. A quest'ultimo riguardo esso rileva,
nella sua decisione di rinvio, che le industrie della plastica e
dell'alluminio emettono gas a effetto serra identici a quelli dei quali
la direttiva 2003/87 ha inteso limitare le emissioni e che tali
industrie producono materiali parzialmente sostituibili a quelli
prodotti dell'industria siderurgica, con la quale esse si trovano
pertanto in concorrenza. Il Conseil d'État ritiene che, anche se la
decisione di non includere immediatamente le industrie della plastica e
dell'alluminio nel sistema di scambio di quote è stata presa in
considerazione del loro contributo relativo rispetto alle emissioni
totali di gas a effetto serra e della necessità di garantire
l'attuazione progressiva di un dispositivo d'insieme, la questione se la
differenza di trattamento tra le industrie interessate sia
oggettivamente giustificata solleva gravi difficoltà.
22 Sulla base di tali considerazioni, il Conseil d'État ha deciso di
sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente
questione pregiudiziale:
«Se la direttiva [2003/87 sia valida] alla luce del principio di
uguaglianza, in quanto prevede l'applicazione del sistema di scambio
delle quote (...) agli impianti del settore siderurgico ma non alle
industrie dell'alluminio e delle materie plastiche».
Sulla questione pregiudiziale
23 Il principio generale della parità di trattamento, quale principio
generale del diritto comunitario, impone che situazioni analoghe non
siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano
trattate in maniera uguale, a meno che tale trattamento non sia
obiettivamente giustificato (v., in particolare, sentenze 13 dicembre
1984, causa 106/83, Sermide, Racc. pag. 4209, punto 28; 5 ottobre 1994,
cause riunite C‑133/93, causa C‑300/93 e C‑362/93, Crispoltoni e a.,
Racc. pag. I‑4863, punti 50 e 51, nonché 11 luglio 2006, causa C‑313/04,
Franz Egenberger, Racc. pag. I‑6331, punto 33).
24 Ritenendo che i settori della siderurgia, della plastica e
dell'alluminio si trovino in una situazione analoga, il giudice del
rinvio chiede se il legislatore comunitario, escludendo i settori della
plastica e dell'alluminio dall'ambito di applicazione della direttiva
2003/87, abbia violato questo principio rispetto al settore siderurgico.
Il rinvio pregiudiziale verte quindi soltanto sulla questione se il
legislatore comunitario abbia violato detto principio con un trattamento
differenziato e ingiustificabile di situazioni analoghe.
Sul trattamento differenziato di situazioni analoghe
25 La violazione del principio di parità di trattamento a causa di un
trattamento differenziato presuppone che le situazioni considerate siano
comparabili alla luce di tutti gli elementi che le caratterizzano.
26 Gli elementi che caratterizzano e situazioni diverse nonché la
comparabilità di queste ultime devono, in particolare, essere
determinati e valutati alla luce dell'oggetto e dello scopo dell'atto
comunitario che stabilisce la distinzione di cui trattasi. Devono,
inoltre, essere presi in considerazione i principi e gli obiettivi del
settore cui si riferisce l'atto in parola (v., in tal senso, sentenze 27
ottobre 1971, causa 6/71, Rheinmühlen Düsseldorf, Racc. pag. 823, punto
14; 19 ottobre 1977, cause riunite 117/76 e 16/77, Ruckdeschel e a.,
Racc. pag. 1753, punto 8; 5 ottobre 1994, causa C‑280/93,
Germania/Consiglio, Racc. pag. I‑4973, punto 74, nonché 10 marzo 1998,
cause riunite C‑364/95 e C‑365/95, T. Port, Racc. pag. I‑1023, punto
83).
27 Nella fattispecie, la validità della direttiva 2003/87 dev'essere
esaminata rispetto all'inclusione del settore siderurgico nel suo ambito
di applicazione e all'esclusione da quest'ultimo dei settori chimico e
dei metalli non ferrosi, cui appartengono, secondo le osservazioni
scritte sottoposte alla Corte, rispettivamente i settori della plastica
e dell'alluminio.
28 Ai sensi del suo art. 1, la direttiva 2003/87 ha come oggetto
l'istituzione di un sistema comunitario per lo scambio di quote. Come
risulta dai punti 4.2 e 4.3 del libro verde, la Comunità ha inteso
introdurre con questa direttiva un sistema siffatto a livello delle
imprese riguardanti quindi alle attività economiche.
29 Secondo il suo quinto ‘considerando', la direttiva 2003/87 intende
istituire tale sistema al fine di contribuire all'adempimento degli
impegni da parte della Comunità e dei suoi Stati membri ai sensi del
protocollo di Kyoto, che mira alla riduzione delle emissioni di gas a
effetto serra nell'atmosfera ad un livello che prevenga qualsiasi
pericolosa interferenza antropica sul sistema climatico ed il cui fine
ultimo è la protezione dell'ambiente.
30 La politica della Comunità in materia ambientale, nella quale si
inserisce l'atto legislativo controverso nella causa principale e della
quale uno degli obiettivi principali è la tutela dell'ambiente, mira, ai
sensi dell'art. 174, n. 2, CE, ad un elevato livello di tutela e si
fonda in particolare sui principi della precauzione e dell'azione
preventiva nonché sul principio «chi inquina paga» (v. sentenze 5 maggio
1998, causa C‑157/96, National Farmers' Union e a., Racc. pag. I‑2211,
punto 64, nonché 1° aprile 2008, cause riunite C‑14/06 e C‑295/06,
Parlamento/Commissione, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 75 e
giurisprudenza ivi citata).
31 Pur se il fine ultimo del sistema di scambio di quote è la protezione
dell'ambiente attraverso una riduzione delle emissioni di gas a effetto
serra, questo sistema non determina di per sé una riduzione di tali
emissioni, ma incoraggia e favorisce la realizzazione dei previsti
abbattimenti delle emissioni al minor costo possibile, come risulta in
particolare dal punto 3 del libro verde e dal punto 2 della motivazione
della proposta di direttiva. I vantaggi ambientali dipendono dal rigore
con cui verrà fissata la quantità totale delle quote da assegnare,
quantità che costituisce il limite globale delle emissioni autorizzate
dal detto sistema.
32 Ne risulta altresì che la logica economica del sistema di scambio di
quote consiste nel far sì che le riduzioni di emissioni di gas a effetto
serra necessarie ad ottenere un risultato ambientale prestabilito
avvengano al minor costo possibile. In particolare, permettendo la
vendita delle quote assegnate, questo sistema intende stimolare ogni
partecipante al sistema ad emettere una quantità di gas a effetto serra
inferiore alle quote ad esso inizialmente assegnate, al fine di cederne
l'eccedenza ad un altro partecipante che abbia prodotto una quantità di
emissioni superiore alle quote assegnate.
33 Pertanto, il buon funzionamento del sistema di scambio di quote
implica che vi sia una domanda e un'offerta di quote da parte dei
partecipanti a questo sistema, il che comporta altresì che la potenziale
riduzione delle emissioni imputabili alle attività interessate da tale
sistema può variare, anche in maniera considerevole. Inoltre, come
risulta dal libro verde, un sistema più sviluppato consentirà alle
singole imprese di tagliare ulteriormente le spese legate
all'adempimento degli obblighi, aumentando le probabilità di una
riduzione generale dei costi.
34 Da ciò risulta che rispetto all'oggetto della direttiva 2003/87, agli
obiettivi di quest'ultima, indicati al punto 29 della presente sentenza,
nonché ai principi sui quali si basa la politica della Comunità in
materia ambientale, le diverse fonti di emissione di gas a effetto serra
connesse ad un'attività economica si trovano, in linea di principio, in
una situazione analoga, tenuto conto che ogni emissione di gas a effetto
serra può contribuire a danneggiare seriamente il sistema climatico e
che ogni settore dell'economia che comporti l'emissione di tali gas può
contribuire al funzionamento del sistema di scambio di quote.
35 Si deve inoltre sottolineare, da un lato, che il venticinquesimo
‘considerando' della direttiva 2003/87 enuncia che le politiche e le
misure dovrebbero essere attuate in tutti i settori dell'economia
dell'Unione, così da generare sostanziali riduzioni delle emissioni, e,
dall'altro, che l'art. 30 della direttiva 2003/87 prevede che debba
essere effettuato un riesame al fine d'includere altri settori
nell'ambito di applicazione di quest'ultima.
36 Ne consegue che, riguardo alla comparabilità delle situazioni dei
settori di cui trattasi rispetto alla direttiva 2003/87, l'eventuale
esistenza di un rapporto di concorrenza tra questi settori non può
costituire un criterio decisivo, come ha rilevato l'avvocato generale al
paragrafo 43 delle sue conclusioni.
37 Per valutare la comparabilità di tali settori non è nemmeno decisiva,
contrariamente a quanto sostengono le istituzioni che hanno sottoposto
osservazioni alla Corte, la quantità di CO2 emessa da ciascuno di essi,
tenuto conto in particolare degli obiettivi della direttiva 2003/87 e
del funzionamento del sistema di scambio di quote quali descritti ai
punti 31-33 della presente sentenza.
38 I settori siderurgico, chimico e dei metalli non ferrosi si trovano
pertanto, ai fini di un esame della validità della direttiva 2003/87
rispetto al principio di parità di trattamento, in una situazione
analoga, ricevendo tuttavia un trattamento diverso.
Sullo svantaggio risultante da un trattamento diverso di situazioni
analoghe
39 Secondo la giurisprudenza, per poter imputare al legislatore
comunitario una violazione del principio di parità di trattamento,
occorre che quest'ultimo abbia trattato in modo diverso situazioni
analoghe, causando con ciò un pregiudizio a talune persone rispetto ad
altre (v. sentenze 13 luglio 1962, cause riunite 17/61 e 20/61,
Klöckner-Werke e Hoesch/Alta Autorità, Racc. pag. 597, in particolare
pag. 634; 15 gennaio 1985, causa 250/83, Finsider/Commissione, Racc.
pag. 131, punto 8, nonché 22 maggio 2003, causa C‑462/99, Connect
Austria, Racc. pag. I‑5197, punto 115).
40 Al riguardo il Parlamento, il Consiglio e la Commissione sostengono
che l'inclusione del settore siderurgico nell'ambito di applicazione
della direttiva 2003/87 non pone questo settore in una situazione di
svantaggio rispetto ai settori chimico e dei metalli non ferrosi, poiché
questi ultimi devono teoricamente conformarsi agli obiettivi fissati
dagli accordi internazionali interessati con strumenti economicamente
meno vantaggiosi. Secondo le dette istituzioni, l'esecuzione degli
impegni di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra non può
limitarsi all'applicazione del sistema di scambio di quote. Infatti tale
sistema integrerebbe misure adottate dagli Stati membri rispetto alle
attività e ai settori temporaneamente esclusi dall'ambito di
applicazione della direttiva 2003/87.
41 Quest'argomento non può essere accolto.
42 La sottoposizione di determinati settori, e quindi delle ricorrenti
nella causa principale, al sistema comunitario di scambio di quote
comporta, per i gestori interessati, da un lato, l'obbligo di possedere
un'autorizzazione ad emettere gas a effetto serra e, dall'altro,
l'obbligo di restituire una quantità di quote corrispondente alle
emissioni totali dei loro impianti nel corso di un periodo determinato,
sotto pena di sanzioni pecuniarie. Se le emissioni di un impianto
superano le quantità assegnate nell'ambito di un piano nazionale di
assegnazione di quote al gestore interessato, quest'ultimo è tenuto a
procurarsi quote supplementari ricorrendo al sistema di scambio di
quote.
43 Diversamente, analoghi obblighi giuridici diretti alla riduzione
delle emissioni di gas a effetto serra non esistono a livello
comunitario per i gestori di impianti non indicati all'allegato I della
direttiva 2003/87. Di conseguenza, l'inclusione di un'attività economica
nell'ambito di applicazione della direttiva 2003/87 determina, per i
gestori interessati, uno svantaggio rispetto ai gestori che esercitano
attività che non vi rientrano.
44 Pur ritenendo, come sostiene la Commissione, che la sottoposizione ad
un tale sistema non comporti necessariamente e sistematicamente
conseguenze economiche favorevoli, l'esistenza di uno svantaggio non può
essere negata solo per questo motivo, dal momento che lo svantaggio di
cui tener conto rispetto al principio di parità di trattamento può anche
essere tale da incidere sulla situazione giuridica della persona oggetto
di una disparità di trattamento.
45 Peraltro, come sottolinea l'avvocato generale al paragrafo 41 delle
sue conclusioni, e contrariamente a quanto rilevano le istituzioni che
hanno presentato osservazioni alla Corte, lo svantaggio subito dai
gestori di impianti ricompresi nei settori sottoposti alla direttiva
2003/87 non può essere compensato da misure nazionali non determinate
dal diritto comunitario.
Sulla giustificazione della disparità di trattamento
46 Il principio della parità di trattamento non risulta tuttavia violato
se la differenza di trattamento tra il settore siderurgico, da un lato,
e i settori chimico e dei metalli non ferrosi, dall'altro, è
giustificata.
47 Una differenza di trattamento è giustificata se si fonda su un
criterio obiettivo e ragionevole, vale a dire qualora essa sia
rapportata a un legittimo scopo perseguito dalla normativa in questione,
e tale differenza sia proporzionata allo scopo perseguito dal
trattamento di cui trattasi (v., in tal senso, sentenze 5 luglio 1977,
causa 114/76, Bela-Mühle Bergmann, Racc. pag. 1211, punto 7; 15 luglio
1982, causa 245/81, Edeka Zentrale AG, Racc. pag. 2745, punti 11 e 13;
10 marzo 1998, causa C‑122/95, Germania/Consiglio, Racc. pag. I‑973,
punti 68 e 71, nonché 23 marzo 2006, causa C‑535/03, Unitymark e North
Sea Fishermen's Organisation, Racc. pag. I‑2689, punti 53, 63, 68 e 71).
48 Poiché si tratta di un atto legislativo comunitario, spetta al
legislatore comunitario stabilire l'esistenza di criteri oggettivi
dedotti a titolo di giustificazione e fornire alla Corte gli elementi
necessari alla verifica, da parte di quest'ultima, dell'esistenza di
tali criteri (v., in tal senso, sentenze 19 ottobre 1977, cause riunite
124/76 e 20/77, Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson e Providence
agricole de la Champagne, Racc. pag. 1795, punto 22, nonché 10 marzo
1998, Germania/Consiglio, cit., punto 71).
Osservazioni presentate alla Corte
49 Al riguardo, il Parlamento, il Consiglio e la Commissione ricordano
il carattere innovativo del sistema di scambio di quote istituito dalla
direttiva 2003/87 nonché la sua complessità, sia sul piano politico ed
economico, sia su quello della normativa necessaria. Tale sistema si
troverebbe in una fase di lancio. Il suo riesame previsto all'art. 30 di
detta direttiva, attualmente oggetto di dibattito, sarebbe basato non
solo sui progressi realizzati nel monitoraggio delle emissioni di gas a
effetto serra, ma altresì sull'esperienza acquisita in questa prima fase
di esecuzione.
50 Il legislatore comunitario avrebbe quindi ritenuto opportuno
includere nell'ambito di applicazione iniziale della direttiva 2003/87
soltanto il CO2, che rappresentava più dell'80% delle emissioni di gas a
effetto serra nella Comunità, e un numero relativamente limitato di
settori economici che contribuiscono in maniera considerevole alle
emissioni globali di questo gas a effetto serra. Nell'ambito di
applicazione della direttiva 2003/87 così determinato rientrerebbero
attualmente circa 10 000 impianti, che rilascerebbero quasi la metà
delle emissioni di CO2 a livello comunitario e rappresenterebbero di
conseguenza importanti fonti regolari di immissioni di questo gas.
51 I criteri di scelta che determinano o meno l'inclusione di certi
settori nell'ambito di applicazione della direttiva 2003/87 dovrebbero
quindi essere valutati alla luce di tali considerazioni.
52 Uno dei criteri obiettivi determinanti per stabilire l'ambito di
applicazione della direttiva 2003/87 sarebbe stato il livello delle
emissioni dirette di CO2 di un settore. Riferendosi ad una relazione
intitolata «Economic Evaluation of Sectoral Emission Reduction
Objectives for Climate Change. Top-Down Analysis of Greenhouse Gas
Emission Reduction Possibilities in the EU, Final Report, march 2001»,
redatta da P. Capros, N. Kouvaritakis e L. Mantzos, il Parlamento, il
Consiglio e la Commissione rilevano che, nel 1990, le emissioni di CO2
erano pari, rispettivamente, a 174,8 milioni di tonnellate per il
settore siderurgico, a 26,2 milioni di tonnellate per il settore chimico
e a 16,2 milioni di tonnellate per il settore dei metalli non ferrosi.
53 Riguardo al settore chimico, tali istituzioni rilevano inoltre che il
gran numero di impianti rientranti in tale settore, vale a dire circa 34
000, avrebbe considerevolmente appesantito la complessità amministrativa
del sistema di scambio di quote nella sua fase iniziale. Orbene, la
fattibilità dal punto di vista amministrativo costituirebbe altresì un
legittimo criterio di valutazione dell'opportunità di un atto
legislativo.
54 Inoltre, perlomeno in un primo tempo, qualsiasi differenza di
trattamento sarebbe proporzionata e il legislatore comunitario non
avrebbe superato i limiti dell'ampio margine di discrezionalità di cui
disponeva circa la determinazione dell'ambito di applicazione del
sistema di scambio di quote attuato. A partire dalla sua istituzione,
tale sistema avrebbe incluso i maggiori emettitori di CO2, i quali, con
un numero relativamente limitato di impianti fissi, sarebbero stati i
più adatti a lanciare il sistema stesso.
55 Le ricorrenti nella causa principale affermano, riferendosi ad una
statistica del Registro europeo delle emissioni inquinanti (in
prosieguo: l'«EPER») per l'anno 2001, che il settore chimico emette una
quantità di CO2 sostanzialmente più elevata di quella menzionata dal
Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione. Inoltre,
l'inclusione nell'ambito di applicazione della direttiva 2003/87 delle
imprese chimiche emettitrici di una quantità di CO2 superiore ad una
certa soglia non avrebbe posto problemi sul piano amministrativo, poiché
circa il 59% delle emissioni globali di CO2 del settore chimico
proverrebbe da soli 96 impianti.
56 Quanto al settore dell'alluminio, l'esclusione di quest'ultimo
dall'ambito di applicazione della direttiva 2003/87 non sarebbe stata
affatto oggettivamente giustificata dal legislatore comunitario. La
quantità di emissioni dirette non potrebbe giustificare l'esclusione di
questo settore. Dallo stesso studio cui si sono riferite le istituzioni
che hanno presentato osservazioni alla Corte risulterebbe che tale
settore emette 16,2 milioni di tonnellate di CO2, mentre il settore
della pasta e della carta, che è incluso nell'ambito di applicazione
della direttiva 2003/87, emette soltanto 10,6 milioni di tonnellate di
questo gas a effetto serra.
Giudizio della Corte
57 La Corte ha riconosciuto al legislatore comunitario, nell'ambito
dell'esercizio delle competenze ad esso demandate, un ampio margine di
discrezionalità quando la sua azione implica scelte di natura politica,
economica e sociale, e quando è chiamato ad effettuare apprezzamenti e
valutazioni complessi (v. sentenza 10 gennaio 2006, causa C‑344/04, IATA
e ELFAA, Racc. pag. I‑403, punto 80). Inoltre, quando è chiamato a
ristrutturare o creare un sistema complesso, può scegliere di ricorrere
ad un approccio per fasi (v., in tal senso, sentenze 29 febbraio 1984,
causa 37/83, Rewe-Zentrale, Racc. pag. 1229, punto 20; 18 aprile 1991,
causa C‑63/89, Assurances du crédit/Consiglio e Commissione, Racc. pag.
I‑1799, punto 11, nonché 13 maggio 1997, causa C‑233/94,
Germania/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. I‑2405, punto 43) e
procedere in particolare in funzione dell'esperienza acquisita.
58 Tuttavia, anche in presenza di un tale potere, il legislatore
comunitario è tenuto a basare la sua scelta su criteri oggettivi e
adeguati rispetto allo scopo perseguito dalla normativa di cui trattasi
(v., in tal senso, sentenze 15 settembre 1982, causa 106/81, Kind/CEE,
Racc. pag. 2885, punti 22 e 23, nonché Sermide, cit., punto 28), tenendo
conto di tutti gli elementi di fatto e dei dati tecnici e scientifici
disponibili al momento dell'adozione dell'atto in questione (v., in tal
senso, sentenza 14 luglio 1998, causa C‑284/95, Safety Hi-Tech, Racc.
pag. I‑4301, punto 51).
59 Esercitando il suo potere discrezionale, il legislatore comunitario
deve tener pienamente conto, oltre che dell'obiettivo principale di
tutela ambientale, degli interessi in gioco (v., riguardo alle misure in
materia di agricoltura, sentenze 10 marzo 2005, cause riunite C‑96/03 e
C‑97/03, Tempelman e van Schaijk, Racc. pag. I‑1895, punto 48, nonché 12
gennaio 2006, causa C‑504/04, Agrarproduktion Staebelow, Racc. pag.
I‑679, punto 37). Nell'ambito dell'esame dei vincoli relativi a diverse
possibili misure, si deve considerare che, anche se l'importanza degli
obiettivi perseguiti giustifica conseguenze economiche negative, pur
considerevoli, per alcuni operatori (v., in tal senso, sentenze 13
novembre 1990, causa C‑331/88, Fedesa e a., Racc. pag. I‑4023, punti
15-17, e 15 dicembre 2005, causa C‑86/03, Grecia/Commissione, Racc. pag.
I‑10979, punto 96), l'esercizio del potere discrezionale del legislatore
comunitario non può produrre risultati manifestamente meno adeguati di
quelli risultanti da altre misure parimenti adeguate a tali obiettivi.
60 Nel caso di specie è accertato, da un lato, che il sistema di scambio
di quote istituito con la direttiva 2003/87 è un sistema nuovo e
complesso, la cui esecuzione e il cui funzionamento avrebbero potuto
essere pregiudicati dal coinvolgimento di un eccessivo numero di
partecipanti e, dall'altro, che la delimitazione iniziale dell'ambito di
applicazione della direttiva 2003/87 è stata dettata dall'obiettivo
consistente nel raggiungere la massa critica di partecipanti necessaria
all'istituzione di tale sistema.
61 Riguardo alla novità e alla complessità di detto sistema, la
delimitazione iniziale dell'ambito di applicazione della direttiva
2003/87 e l'approccio progressivo adottato, fondato in particolare
sull'esperienza acquisita nel corso della prima fase della sua
esecuzione, per non turbare la realizzazione di tale sistema,
rientravano nel margine di valutazione discrezionale di cui disponeva il
legislatore comunitario.
62 A tal proposito si deve rilevare che quest'ultimo, anche se poteva
legittimamente basarsi su un siffatto approccio progressivo per
l'introduzione del sistema di scambio di quote, è tenuto, segnatamente
in considerazione degli obiettivi della direttiva 2003/87 e della
politica comunitaria in materia ambientale, a procedere al riesame delle
misure istituite, in particolare per quanto riguarda i settori oggetto
della direttiva 2003/87, a intervalli ragionevoli, come del resto
previsto all'art. 30 di tale direttiva.
63 Tuttavia, come l'avvocato generale ha rilevato in particolare al
paragrafo 48 delle sue conclusioni, il margine di valutazione
discrezionale di cui disponeva il legislatore comunitario relativamente
ad un approccio progressivo non può, in considerazione del principio di
parità di trattamento, averlo dispensato dal ricorrere, per la
determinazione dei settori che egli riteneva atti ad essere inclusi fin
dall'inizio nell'ambito di applicazione della direttiva 2003/87, a
criteri oggettivi basati sui dati tecnici e scientifici disponibili al
momento dell'adozione di quest'ultima.
64 Con riferimento, in primo luogo, al settore chimico, risulta dai
lavori preparatori della direttiva 2003/87 che esso comprendeva un
numero particolarmente elevato di impianti, vale a dire intorno ai 34
000, non solo in relazione alle emissioni da essi provocate, ma anche
con riferimento al numero di impianti attualmente inclusi nell'ambito di
applicazione della direttiva 2003/87, pari a circa 10 000.
65 L'inclusione di questo settore nell'ambito di applicazione della
direttiva 2003/87 avrebbe quindi appesantito la gestione e gli oneri
amministrativi del sistema di scambio di quote, così da non poter
escludere l'eventualità di una perturbazione del funzionamento di tale
sistema, causato da detta inclusione, in sede di attuazione. Inoltre il
legislatore comunitario ha potuto considerare che i vantaggi
dell'esclusione dell'intero settore nella fase iniziale di attuazione
del sistema di scambio di quote erano superiori ai vantaggi della sua
inclusione in questa stessa fase, ai fini della realizzazione degli
scopi della direttiva 2003/87. Ne consegue che il legislatore
comunitario ha sufficientemente dimostrato di essersi basato su criteri
oggettivi per escludere dall'ambito di applicazione della direttiva
2003/87, nella prima fase di attuazione del sistema di scambio di quote,
l'intero settore chimico.
66 L'argomento delle ricorrenti nella causa principale secondo il quale
l'inclusione nell'ambito di applicazione della direttiva 2003/87 delle
imprese di detto settore che emettono una quantità di CO2 superiore ad
una certa soglia non avrebbe posto problemi sul piano amministrativo non
può rimettere in discussione la valutazione che precede.
67 Infatti, la statistica dell'EPER cui esse si riferiscono riguarda
dati relativi a «complessi», come risulta dall'art. 1 della decisione
della Commissione 17 luglio 2000, 2000/479/CE, in merito all'attuazione
del Registro europeo delle emissioni inquinanti (EPER) ai sensi
dell'articolo 15 della direttiva 96/61/CE del Consiglio sulla
prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento (IPPC) (GU L 192,
pag. 36). Orbene, un complesso ai sensi di tale decisione non
costituisce un impianto ai sensi della direttiva 2003/87, in quanto
risulta dalle definizioni contenute nell'allegato A 4 di detta decisione
che detto complesso è una «[s]truttura industriale costituita da uno o
più impianti nello stesso sito, in cui lo stesso operatore svolge una o
più delle attività dell'allegato I». Quindi, i dati richiamati dalle
ricorrenti nella causa principale si riferiscono soltanto a complessi
industriali, senza precisare il numero di impianti interessati.
68 Pertanto, i dati forniti dalle ricorrenti nella causa principale a
sostegno dell'argomento summenzionato non consentono alla Corte di
verificare l'affermazione secondo la quale un numero limitato di
impianti del settore chimico era responsabile di una parte considerevole
delle emissioni globali di CO2 di questo settore, per cui il legislatore
comunitario avrebbe dovuto includerlo parzialmente nell'ambito di
applicazione della direttiva 2003/87.
69 Tenuto conto di quanto precede e considerato l'approccio progressivo
su cui la direttiva 2003/87 si basa, durante la prima fase di attuazione
del sistema di scambio di quote, il trattamento differenziato del
settore chimico rispetto a quello siderurgico può ritenersi
giustificato.
70 Riguardo, in secondo luogo, al settore dei metalli non ferrosi, dal
rapporto scientifico menzionato al punto 53 della presente sentenza, sul
quale, secondo le osservazioni del Parlamento, del Consiglio e della
Commissione, il legislatore comunitario si è basato nell'elaborazione ed
adozione della direttiva 2003/87, risulta che le emissioni dirette di
questo settore erano pari nel 1990 a 16,2 milioni di tonnellate di CO2,
mentre il settore siderurgico ne emetteva 174,8 milioni di tonnellate.
71 Tenuto conto del suo intento di delimitare l'ambito di applicazione
della direttiva 2003/87 in modo da non complicare la fattibilità
amministrativa del sistema di scambio di quote nella sua fase iniziale
attraverso il coinvolgimento di un numero troppo elevato di
partecipanti, il legislatore comunitario non era tenuto a ricorrere al
solo metodo consistente nello stabilire, per ogni settore dell'economia
emettitore di CO2, una soglia di emissione al fine di realizzare
l'obiettivo perseguito. Quindi, in circostanze come quelle che hanno
condotto all'adozione della direttiva 2003/87, esso poteva, quando ha
introdotto questo sistema, delimitare validamente l'ambito di
applicazione di quest'ultima con un approccio settoriale senza eccedere
i limiti del potere discrezionale di cui disponeva.
72 La differenza del livello di emissioni dirette tra i due settori
interessati è talmente rilevante che il trattamento differenziato di
questi settori, durante la prima fase di attuazione del sistema di
scambio di quote e tenuto conto dell'approccio progressivo su cui si
basa la direttiva 2003/87, può ritenersi giustificato senza che al
legislatore comunitario sia imposto di dover tener conto delle emissioni
indirette imputabili ai diversi settori.
73 Si deve pertanto constatare che il legislatore comunitario non ha
violato il principio di parità di trattamento a causa di un trattamento
differenziato di situazioni analoghe, escludendo dall'ambito di
applicazione della direttiva 2003/87 i settori della chimica e dei
metalli non ferrosi.
74 In base alle considerazioni che precedono, si deve risolvere la
questione pregiudiziale proposta nel senso che l'esame della direttiva
2003/87, alla luce del principio della parità di trattamento, non ha
rivelato elementi che possano inficiarne la validità nella parte in cui
essa prevede l'applicazione del sistema di scambio di quote di emissioni
di gas a effetto serra al settore siderurgico, senza includere nel suo
ambito di applicazione i settori chimico e dei metalli non ferrosi.
Sulle spese
75 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente
procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da
altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar
luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:
L'esame della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13
ottobre 2003, 2003/87/CE, che istituisce un sistema per lo scambio di
quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica
la direttiva 96/61/CE del Consiglio, quale modificata dalla direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio 27 ottobre 2004, 2004/101/CE,
alla luce del principio della parità di trattamento, non ha rivelato
elementi che possano inficiarne la validità nella parte in cui essa
prevede l'applicazione del sistema di scambio di quote di emissioni di
gas a effetto serra al settore siderurgico, senza includere nel suo
ambito di applicazione i settori chimico e dei metalli non ferrosi.
Firme
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