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CORTE DI
GIUSTIZIA DELLE COMUNITA' EUROPEE, Sez. IV, 15/05/2008, proc. riuniti
C‑147/06 e C‑148/06
APPALTI - Appalti pubblici di lavori - Aggiudicazione degli appalti -
Offerte anormalmente basse - Modalità di esclusione - Appalti di lavori che
non raggiungono le soglie previste dalle direttive 93/37/CEE e 2004/18/CE -
Obblighi dell'amministrazione aggiudicatrice derivanti da principi
fondamentali del diritto comunitario. Le norme fondamentali del Trattato
CE relative alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei
servizi, nonché il principio generale di non discriminazione, ostano a una
normativa nazionale che, per quanto concerne gli appalti di valore inferiore
alla soglia stabilita dall'art. 6, n. 1, lett. a), della direttiva del
Consiglio 14 giugno 1993, 93/37/CEE, che coordina le procedure di
aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, come modificata dalla
direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 1997, 97/52/CE,
e che presentano un interesse transfrontaliero certo, imponga tassativamente
alle amministrazioni aggiudicatrici, qualora il numero delle offerte valide
sia superiore a cinque, di procedere all'esclusione automatica delle offerte
considerate anormalmente basse rispetto alla prestazione da fornire, in base
all'applicazione di un criterio matematico previsto da tale normativa,
precludendo alle suddette amministrazioni aggiudicatrici qualsiasi
possibilità di verificare la composizione di tali offerte richiedendo agli
offerenti interessati precisazioni in merito a queste ultime. Ciò non si
verificherebbe nel caso in cui una normativa nazionale o locale, o ancora
l'amministrazione aggiudicatrice interessata, a motivo del numero
eccessivamente elevato di offerte che potrebbe obbligare l'amministrazione
aggiudicatrice a procedere alla verifica in contraddittorio di un numero di
offerte talmente alto da eccedere la sua capacità amministrativa o da poter
compromettere la realizzazione del progetto a causa del ritardo che tale
verifica potrebbe comportare, fissasse una soglia ragionevole al di sopra
della quale si applicherebbe l'esclusione automatica delle offerte
anormalmente basse. CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA' EUROPEE, Sez. IV,
15/05/2008, proc. riuniti C‑147/06 e C‑148/06
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CORTE DI GIUSTIZIA
delle Comunità Europee,
SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)
15 maggio 2008 (*)
«Appalti pubblici di lavori - Aggiudicazione degli appalti - Offerte
anormalmente basse - Modalità di esclusione - Appalti di lavori che non
raggiungono le soglie previste dalle direttive 93/37/CEE e 2004/18/CE -
Obblighi dell'amministrazione aggiudicatrice derivanti da principi
fondamentali del diritto comunitario»
Nei procedimenti riuniti C‑147/06 e C‑148/06,
aventi ad oggetto due domande di pronuncia pregiudiziale, ai sensi
dell'art. 234 CE, proposte dal Consiglio di Stato con decisioni 25
ottobre 2005, pervenute in cancelleria il 20 marzo 2006, nelle cause
SECAP SpA (C‑147/06),
contro
Comune di Torino,
e nei confronti di:
Tecnoimprese Srl,
Gambarana Impianti Snc,
ICA Srl,
Cosmat Srl,
Consorzio Ravennate,
ARCAS SpA,
Regione Piemonte,
e
Santorso Soc. coop. arl (C‑148/06)
contro
Comune di Torino,
e nei confronti di:
Bresciani Bruno Srl,
Azienda Agricola Tekno Green Srl,
Borio Giacomo Srl,
Costrade Srl,
LA CORTE (Quarta Sezione),
composta dal sig. G. Arestis, presidente dell'Ottava Sezione, facente
funzione di presidente della Quarta Sezione, dalla sig.ra R. Silva de
Lapuerta, dai sigg. E. Juhász (relatore), J. Malenovský e T. von Danwitz,
giudici,
avvocato generale: sig. D. Ruiz‑Jarabo Colomer
cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all'udienza del 25
ottobre 2007,
considerate le osservazioni presentate:
– per la SECAP SpA, dall'avv. F. Videtta;
– per la Santorso Soc. coop. arl, dagli avv.ti B. Amadio, L. Fumarola e
S. Bonatti;
– per il Comune di Torino, dagli avv.ti M. Caldo, A. Arnone e M.
Colarizi;
– per il governo italiano, dal sig. I. M. Braguglia, in qualità di
agente, assistito dai sigg. D. Del Gaizo e F. Arena, avvocati dello
Stato;
– per il governo tedesco, dal sig. M. Lumma, in qualità di agente;
– per il governo francese, dai sigg. G. de Bergues e J.‑C. Gracia, in
qualità di agenti;
– per il governo lituano, dal sig. D. Kriaučiūnas, in qualità di agente;
– per il governo dei Paesi Bassi, dalla sig.ra H. G. Sevenster e dal
sig. P. van Ginneken, in qualità di agenti;
– per il governo austriaco, dal sig. M. Fruhmann, in qualità di agente;
– per il governo slovacco, dal sig. R. Procházka, in qualità di agente;
– per la Commissione delle Comunità europee, dal sig. X. Lewis e dalla
sig.ra D. Recchia, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza
del 27 novembre 2007,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Le domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull'interpretazione
dell'art. 30, n. 4, della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993,
93/37/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti
pubblici di lavori (GU L 199, pag. 54), come modificata dalla direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 1997, 97/52/CE (GU L
328, pag. 1) (in prosieguo: la «direttiva 93/37»), e dei principi
fondamentali del diritto comunitario in materia di aggiudicazione degli
appalti pubblici.
2 Tali domande sono state presentate nell'ambito delle controversie che
oppongono la SECAP SpA (in prosieguo: la «SECAP») e la Santorso Soc.
coop. arl (in prosieguo: la «Santorso») al Comune di Torino in merito
alla compatibilità con il diritto comunitario di una disposizione della
normativa italiana che prevede, per quanto attiene agli appalti pubblici
di lavori di valore inferiore alla soglia prevista dalla direttiva
93/37, l'esclusione automatica delle offerte considerate anormalmente
basse.
Contesto normativo
La normativa comunitaria
3 Ai sensi del suo art. 6, n. 1, lett. a), la direttiva 93/37 si applica
«(...) agli appalti pubblici di lavori il cui valore stimato al netto
dell'imposta sul valore aggiunto (IVA) sia pari o superiore al
controvalore in [euro] di 5 000 000 di DSP».
4 Ai sensi dell'art. 30 della direttiva 93/37, che figura al titolo IV
di quest'ultima, intitolato «Norme comuni di partecipazione», il cui
capitolo 3 riguarda i criteri di aggiudicazione dell'appalto:
«1. I criteri sui quali l'amministrazione aggiudicatrice si fonda per
l'aggiudicazione dell'appalto sono:
a) o unicamente il prezzo più basso;
b) o, quando l'aggiudicazione si fa a favore dell'offerta economicamente
più vantaggiosa, diversi criteri variabili secondo l'appalto: ad esempio
il prezzo, il termine di esecuzione, il costo di utilizzazione, la
redditività, il valore tecnico.
(…)
4. Se, per un determinato appalto, delle offerte appaiono anormalmente
basse rispetto alla prestazione, l'amministrazione aggiudicatrice prima
di poterle rifiutare richiede, per iscritto, le precisazioni che ritiene
utili in merito alla composizione dell'offerta e verifica detta
composizione tenendo conto delle giustificazioni fornite.
L'amministrazione aggiudicatrice può prendere in considerazione
giustificazioni riguardanti l'economia del procedimento di costruzione o
le soluzioni tecniche adottate o le condizioni eccezionalmente
favorevoli di cui dispone l'offerente per eseguire i lavori o
l'originalità del progetto dell'offerente.
Se i documenti relativi all'appalto prevedono l'attribuzione al prezzo
più basso, l'amministrazione aggiudicatrice deve comunicare alla
Commissione il rifiuto delle offerte giudicate troppo basse.
(…)».
5 Il contenuto dell'art. 30, n. 4, della direttiva 93/37 è ripreso in
maniera più articolata all'art. 55, intitolato «Offerte anormalmente
basse», della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 31 marzo
2004, 2004/18/CE, relativa al coordinamento delle procedure di
aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di
servizi (GU L 134, pag. 114). Conformemente al suo primo ‘considerando',
la direttiva 2004/18 riunisce in un solo testo le direttive applicabili
alle procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici, di
forniture, nonché di servizi e, in ottemperanza al suo art. 80, n. 1,
doveva essere recepita nell'ordinamento giuridico degli Stati membri
entro il 31 gennaio 2006.
6 La ragione sulla quale riposa la non esclusione automatica delle
offerte che appaiono anormalmente basse rispetto alla prestazione emerge
dal primo comma del quarantaseiesimo ‘considerando' della direttiva
2004/18, ai sensi del quale «[l]'aggiudicazione dell'appalto deve essere
effettuata applicando criteri obiettivi (...) che assicurino una
valutazione delle offerte in condizioni di effettiva concorrenza. Di
conseguenza occorre ammettere soltanto l'applicazione di due criteri di
aggiudicazione: quello del “prezzo più basso” e quello della “offerta
economicamente più vantaggiosa”». Tali due criteri di aggiudicazione
sono enunciati agli artt. 30, n. 1, lett. a) e b), della direttiva 93/37
e 53, n. 1, lett. a) e b), della direttiva 2004/18.
La normativa nazionale
7 La direttiva 93/37 è stata recepita nell'ordinamento giuridico
italiano con legge 11 febbraio 1994, n. 109, legge quadro in materia di
lavori pubblici (Supplemento ordinario alla GURI n. 41 del 19 febbraio
1994).
8 L'art. 21, comma 1 bis, della suddetta legge, nella versione
applicabile alle controversie di cui alla causa principale (in
prosieguo: la «legge n. 109/94»), così recita:
«Nei casi di aggiudicazione di lavori di importo pari o superiore al
controvalore in euro di 5 000 000 di DSP con il criterio del prezzo più
basso di cui al comma 1, l'amministrazione interessata deve valutare
l'anomalia delle offerte di cui all'articolo 30 della direttiva
93/37/CEE (...), relativamente a tutte le offerte che presentino un
ribasso pari o superiore alla media aritmetica dei ribassi percentuali
di tutte le offerte ammesse, con esclusione del dieci per cento,
arrotondato all'unità superiore, rispettivamente delle offerte di
maggior ribasso e di quelle di minor ribasso, incrementata dello scarto
medio aritmetico dei ribassi percentuali che superano la predetta media.
Le offerte debbono essere corredate, fin dalla loro presentazione, da
giustificazioni relativamente alle voci più significative, indicate nel
bando di gara o nella lettera d'invito, che concorrono a formare un
importo non inferiore al 75 per cento di quello posto a base d'asta. Il
bando o la lettera di invito devono precisare le modalità di
presentazione delle giustificazioni, nonché indicare quelle
eventualmente necessarie per l'ammissibilità delle offerte. Non sono
richieste giustificazioni per quegli elementi i cui valori minimi sono
rilevabili da dati ufficiali. Ove l'esame delle giustificazioni
richieste prodotte non sia sufficiente ad escludere l'incongruità
dell'offerta, il concorrente è chiamato ad integrare i documenti
giustificativi ed all'esclusione potrà provvedersi solo all'esito della
ulteriore verifica, in contraddittorio.
Relativamente ai soli appalti di lavori pubblici di importo inferiore
alla soglia comunitaria, l'amministrazione interessata procede
all'esclusione automatica dalla gara delle offerte che presentino una
percentuale di ribasso pari o superiore a quanto stabilito ai sensi del
primo periodo del presente comma. La procedura di esclusione automatica
non è esercitabile qualora il numero delle offerte valide risulti
inferiore a cinque».
Cause principali e questioni pregiudiziali
9 La SECAP ha partecipato ad una gara d'appalto a procedura aperta
indetta dal Comune di Torino durante il mese di dicembre del 2002,
relativa ad un appalto pubblico di lavori per un importo stimato di EUR
4 699 999. Alla data della suddetta gara, la soglia di applicazione
della direttiva 93/37 era fissata in EUR 6 242 028, in conformità
all'art. 6, n. 1, lett. a), della direttiva medesima. La Santorso ha
partecipato ad una gara d'appalto analoga, indetta nel corso del mese di
settembre del 2004, per un importo stimato di EUR 5 172 579. A tale
ultima data, la soglia di applicazione della direttiva 93/37 si
collocava a EUR 5 923 624. Di conseguenza, in entrambi i casi, il valore
stimato degli appalti in questione era inferiore alle rispettive soglie
d'applicazione della direttiva 93/37.
10 I bandi con cui il Comune di Torino ha indetto le suddette gare
d'appalto precisavano che l'aggiudicazione sarebbe stata effettuata in
base al criterio del maggior ribasso, con verifica delle offerte
anormalmente basse e senza esclusione automatica di queste ultime. Tali
bandi si fondavano su una delibera della Giunta comunale la quale
prevedeva che il criterio del maggior ribasso avrebbe comportato la
verifica delle offerte anomale, conformemente alla direttiva 93/37,
anche per gli appalti di importo inferiore alla soglia comunitaria,
disapplicando quindi l'art. 21, n. 1 bis, della legge n. 109/94 nella
parte in cui prevede l'esclusione automatica delle offerte anormalmente
basse.
11 La valutazione delle offerte ha consentito di classificare quelle
della SECAP e della Santorso al primo posto tra le offerte considerate
«non anomale». Successivamente alla verifica delle offerte anormalmente
basse, il Comune ha infine rifiutato le offerte della SECAP e della
Santorso, accogliendo quelle di altre società.
12 La SECAP e la Santorso hanno impugnato tale decisione dinanzi al
Tribunale Amministrativo Regionale del Piemonte, sostenendo che la legge
n. 109/94 impone all'amministrazione aggiudicatrice l'obbligo tassativo
di escludere le offerte anormalmente basse, non lasciando alcun margine
di discrezionalità in ordine alla possibilità di procedere alla verifica
in contraddittorio.
13 Con sentenze 11 ottobre 2004 e 30 aprile 2005, il suddetto giudice ha
respinto rispettivamente i ricorsi della SECAP e della Santorso con la
motivazione che la procedura di esclusione automatica delle offerte
anormalmente basse non rappresenta un obbligo per le amministrazioni
aggiudicatrici, lasciando piuttosto a queste ultime la facoltà di
disporre una verifica dell'eventuale anomalia risultante dalla modicità
di tali offerte, anche per gli appalti d'importo inferiore alla soglia
comunitaria.
14 La SECAP e la Santorso hanno impugnato tali sentenze di rigetto
dinanzi al Consiglio di Stato. Quest'ultimo condivide la tesi di tali
società quanto al carattere vincolante della regola dell'esclusione
automatica delle offerte anormalmente basse, senza restare tuttavia
insensibile agli argomenti avanzati dal Comune di Torino, il quale,
basandosi su dati statistici, fa presente che tale regola, a causa della
sua assoluta rigidità, incentiva gli accordi collusivi tra imprese le
quali si accordano sul prezzo al fine di influenzare l'esito della gara
d'appalto, arrecando in tal modo pregiudizio sia all'amministrazione
aggiudicatrice sia agli altri offerenti, che, per la maggior parte, sono
imprese stabilite nel territorio di un altro Stato membro.
15 Il giudice del rinvio cita la giurisprudenza della Corte secondo la
quale, relativamente ai contratti che, quanto all'oggetto, non rientrano
nell'ambito di applicazione delle direttive in materia di appalti
pubblici, le amministrazioni aggiudicatrici sono tenute a rispettare i
principi fondamentali del Trattato CE, segnatamente il principio di non
discriminazione in base alla nazionalità (v., in particolare, sentenza 7
dicembre 2000, causa C‑324/98, Telaustria e Telefonadress, Racc. pag.
I‑10745, punto 60), nonché la giurisprudenza che vieta agli Stati membri
di emanare disposizioni che prevedono, relativamente agli appalti
pubblici di lavori il cui importo è superiore alla soglia comunitaria,
l'esclusione d'ufficio di talune offerte determinate in base
all'applicazione di un criterio matematico, invece di obbligare
l'amministrazione aggiudicatrice ad applicare la procedura di verifica
in contraddittorio stabilita dalla normativa comunitaria (v., in
particolare, sentenza 22 giugno 1989, causa 103/88, Fratelli Costanzo,
Racc. pag. 1839, punto 19).
16 Alla luce di tali considerazioni e nutrendo dubbi quanto alla
soluzione della questione se la regola della verifica in contraddittorio
delle offerte anormalmente basse possa essere considerata un principio
fondamentale del diritto comunitario, in grado di prevalere sulle
eventuali disposizioni nazionali contrarie, il Consiglio di Stato ha
deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte di giustizia
le seguenti questioni pregiudiziali, formulate in maniera analoga nelle
due cause C‑147/06 e C‑148/06:
«1) Se la regola stabilita dal par. 4 dell'art. 30 della direttiva 93/37
(...), o quella analoga recata dai parr. 1 e 2 dell'art. 55 della
direttiva 2004/18 (…) (laddove ritenuto quest'ultimo il parametro
normativo rilevante), secondo cui, qualora le offerte appaiano
anormalmente basse rispetto alla prestazione, l'amministrazione
aggiudicatrice, prima di poterle rifiutare, ha l'obbligo di richiedere,
per iscritto, le precisazioni che ritiene utili in merito alla
composizione dell'offerta e di verificare detta composizione tenendo
conto delle giustificazioni fornite, enunci, o no, un principio
fondamentale del diritto comunitario;
2) In caso di risposta negativa al precedente quesito, se la regola
stabilita dal par. 4 dell'art. 30 della direttiva 93/37 (…), o quella
analoga recata dai parr. 1 e 2 dell'art. 55 della direttiva 2004/18 (…)
(laddove ritenuto quest'ultimo il parametro normativo rilevante),
secondo cui, qualora le offerte appaiano anormalmente basse rispetto
alla prestazione, l'amministrazione aggiudicatrice, prima di poterle
rifiutare, ha l'obbligo di richiedere, per iscritto, le precisazioni che
ritiene utili in merito alla composizione dell'offerta e di verificare
detta composizione tenendo conto delle giustificazioni fornite, pur non
presentando le caratteristiche di un principio fondamentale del diritto
comunitario, sia, o no, un corollario implicito o un “principio
derivato” del principio di concorrenza, considerato in coordinamento con
quelli della trasparenza amministrativa e della non discriminazione in
base alla nazionalità, e se, quindi, come tale, esso sia dotato, o no,
d'immediata vincolatività e di forza prevalente sulle normative interne
eventualmente difformi, dettate dagli Stati membri per disciplinare gli
appalti di lavori pubblici esulanti dal campo di diretta applicabilità
del diritto comunitario».
17 Con ordinanza del presidente della Corte 10 maggio 2006 i
procedimenti C‑147/06 e C‑148/06 sono stati riuniti ai fini della fase
scritta e orale nonché della sentenza.
Sulle questioni pregiudiziali
18 Con le sue questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il
giudice del rinvio chiede in sostanza se i principi fondamentali del
diritto comunitario che disciplinano anche l'aggiudicazione degli
appalti pubblici, di cui l'art. 30, n. 4, della direttiva 93/37
costituirebbe una specifica espressione, ostino ad una normativa
nazionale che, per quanto riguarda gli appalti di valore inferiore alla
soglia fissata dall'art. 6, n. 1, lett. a), di tale direttiva, impone
alle amministrazioni aggiudicatrici, qualora il numero delle offerte
valide sia superiore a cinque, di procedere all'esclusione automatica
delle offerte considerate anormalmente basse rispetto alla prestazione
da fornire, in base all'applicazione di un criterio matematico stabilito
da tale normativa, precludendo alle suddette amministrazioni
aggiudicatrici qualsiasi possibilità di verificare la composizione di
tali offerte richiedendo agli offerenti interessati precisazioni in
merito a queste ultime.
19 Occorre rilevare che le procedure specifiche e rigorose previste
dalle direttive comunitarie che coordinano le procedure di
aggiudicazione degli appalti pubblici si applicano soltanto ai contratti
il cui valore supera la soglia prevista espressamente in ciascuna delle
citate direttive (ordinanza 3 dicembre 2001, causa C‑59/00, Vestergaard,
Racc. pag. I‑9505, punto 19). Pertanto, le disposizioni di tali
direttive non si applicano agli appalti il cui valore non raggiunge la
soglia fissata da queste ultime (v., in tal senso, sentenza 21 febbraio
2008, causa C‑412/04, Commissione/Italia, non ancora pubblicata nella
Raccolta, punto 65).
20 Ciò non significa tuttavia che questi ultimi appalti siano esclusi
dall'ambito di applicazione del diritto comunitario (ordinanza
Vestergaard, cit., punto 19). Infatti, conformemente alla giurisprudenza
costante della Corte, per quanto concerne l'aggiudicazione degli appalti
che, in considerazione del loro valore, non sono soggetti alle procedure
previste dalle norme comunitarie, le amministrazioni aggiudicatrici sono
cionondimeno tenute a rispettare le norme fondamentali del Trattato e in
particolare il principio di non discriminazione in base alla nazionalità
(sentenza Telaustria e Telefonadress, cit., punto 60; ordinanza
Vestergaard, cit., punti 20 e 21; sentenze 20 ottobre 2005, causa
C‑264/03, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑8831, punto 32, e 14 giugno
2007, causa C‑6/05, Medipac‑Kazantzidis, Racc. pag. I‑4557, punto 33).
21 Tuttavia, in conformità alla giurisprudenza della Corte,
l'applicazione delle norme fondamentali e dei principi generali del
Trattato alle procedure di aggiudicazione degli appalti di valore
inferiore alla soglia di applicazione delle direttive comunitarie
presuppone che gli appalti in questione presentino un interesse
transfrontaliero certo (v., in tal senso, sentenze 13 novembre 2007,
causa C‑507/03, Commissione/Irlanda, non ancora pubblicata nella
Raccolta, punto 29, nonché Commissione/Italia, cit., punti 66 e 67).
22 Una normativa nazionale come quella di cui alla causa principale deve
quindi essere esaminata alla luce di tali considerazioni.
23 Dal fascicolo presentato alla Corte si evince che la suddetta
normativa obbliga l'amministrazione aggiudicatrice interessata, per
quanto riguarda l'aggiudicazione degli appalti di valore inferiore alla
soglia fissata dall'art. 6, n. 1, lett. a), della direttiva 93/37, a
procedere all'esclusione automatica delle offerte che, in base
all'applicazione di un criterio matematico stabilito da tale normativa,
sono considerate anormalmente basse rispetto alla prestazione da
fornire, con la sola eccezione che tale regola dell'esclusione
automatica non si applica qualora il numero delle offerte valide sia
inferiore a cinque.
24 Di conseguenza, la suddetta regola, formulata in termini chiari,
imperativi ed assoluti, preclude agli offerenti che hanno presentato
offerte anormalmente basse la possibilità di dimostrare che queste
ultime sono affidabili e serie. Tale aspetto della normativa di cui alla
causa principale potrebbe condurre a risultati incompatibili con il
diritto comunitario qualora un dato appalto possa presentare, in
considerazione delle proprie caratteristiche, un interesse
transfrontaliero certo e attrarre quindi operatori di altri Stati
membri. Un appalto di lavori potrebbe, ad esempio, presentare tale
interesse transfrontaliero in ragione del suo valore stimato, in
relazione alla propria tecnicità o all'ubicazione dei lavori in un luogo
idoneo ad attrarre l'interesse di operatori esteri.
25 Come rilevato dall'avvocato generale ai paragrafi 45 e 46 delle sue
conclusioni, una normativa di questo tipo, sebbene oggettiva e non
discriminatoria in se stessa, potrebbe ledere il principio generale di
non discriminazione nelle procedure di aggiudicazione degli appalti che
rivestono un interesse transfrontaliero.
26 Infatti, l'applicazione agli appalti che presentano un interesse
transfrontaliero certo della regola dell'esclusione automatica delle
offerte considerate anormalmente basse può configurare una
discriminazione indiretta, danneggiando in pratica gli operatori degli
altri Stati membri che, essendo dotati di strutture dei costi diverse,
potendo beneficiare di economie di scala rilevanti o desiderando ridurre
al minimo i propri margini di profitto al fine di inserirsi più
efficacemente nel mercato di riferimento, sarebbero in grado di
presentare un'offerta competitiva e nel contempo seria e affidabile,
della quale l'amministrazione aggiudicatrice non potrebbe tuttavia
tenere conto a causa della suddetta normativa.
27 Inoltre, come rilevato dal Comune di Torino e dall'avvocato generale
ai paragrafi 43, 46 e 47 delle sue conclusioni, una siffatta normativa
può dare luogo a comportamenti e ad accordi anticoncorrenziali, se non
addirittura a pratiche collusive tra imprese nazionali o locali, intese
a riservare a queste ultime gli appalti pubblici di lavori.
28 Pertanto, l'applicazione della regola dell'esclusione automatica
delle offerte anormalmente basse agli appalti che presentano un
interesse transfrontaliero certo potrebbe privare gli operatori
economici degli altri Stati membri della possibilità di porre in essere
una concorrenza più efficace nei confronti degli operatori situati nello
Stato membro considerato e pregiudica così il loro accesso al mercato di
tale Stato, ostacolando in tal modo l'esercizio della libertà di
stabilimento e della libera prestazione dei servizi, il che costituisce
una restrizione di tali libertà (v., in tal senso, sentenze 17 ottobre
2002, causa C‑79/01, Payroll e a., Racc. pag. I‑8923, punto 26; 5
ottobre 2004, causa C‑442/02, CaixaBank Francia, Racc. pag. I‑8961,
punti 12 e 13, e 3 ottobre 2006, causa C‑452/04, Fidium Finanz, Racc.
pag. I‑9521, punto 46).
29 Per l'applicazione di tale normativa agli appalti che rivestono un
interesse transfrontaliero certo, le amministrazioni aggiudicatrici,
prive di qualsiasi facoltà di valutare la solidità e l'affidabilità
delle offerte anormalmente basse, non sono in grado di ottemperare
all'obbligo ad esse imposto di rispettare le norme fondamentali del
Trattato in materia di libera circolazione, nonché il principio generale
di non discriminazione, come richiesto dalla giurisprudenza della Corte
citata al punto 20 della presente sentenza. La privazione di tale
facoltà è altresì contraria all'interesse stesso delle amministrazioni
aggiudicatrici, in quanto queste ultime non sono in grado di valutare le
offerte loro presentate in condizioni di concorrenza effettiva e quindi
di assegnare l'appalto in applicazione dei criteri, anch'essi stabiliti
nell'interesse pubblico, del prezzo più basso o dell'offerta
economicamente più vantaggiosa.
30 Spetta in linea di principio all'amministrazione aggiudicatrice
interessata valutare, prima di definire le condizioni del bando di
appalto, l'eventuale interesse transfrontaliero di un appalto il cui
valore stimato è inferiore alla soglia prevista dalle norme comunitarie,
fermo restando che tale valutazione può essere oggetto di controllo
giurisdizionale.
31 Tuttavia, una normativa può certamente stabilire, a livello nazionale
o locale, criteri oggettivi che indichino l'esistenza di un interesse
transfrontaliero certo. Tali criteri potrebbero sostanziarsi, in
particolare, nell'importo di una certa consistenza dell'appalto in
questione, in combinazione con il luogo di esecuzione dei lavori. Si
potrebbe altresì escludere l'esistenza di un tale interesse nel caso, ad
esempio, di un valore economico molto limitato dell'appalto in questione
(v., in tal senso, sentenza 21 luglio 2005, causa C‑231/03, Coname,
Racc. pag. I‑7287, punto 20). È tuttavia necessario tenere conto del
fatto che, in alcuni casi, le frontiere attraversano centri urbani
situati sul territorio di Stati membri diversi e che, in tali
circostanze, anche appalti di valore esiguo possono presentare un
interesse transfrontaliero certo.
32 Anche in presenza di un interesse transfrontaliero certo,
l'esclusione automatica di talune offerte a causa del loro carattere
anormalmente basso potrebbe rivelarsi accettabile qualora il ricorso a
tale regola sia giustificato dal numero eccessivamente elevato delle
offerte, circostanza questa che potrebbe obbligare l'amministrazione
aggiudicatrice interessata a procedere alla verifica in contraddittorio
di un numero di offerte talmente alto da eccedere la capacità
amministrativa della detta amministrazione aggiudicatrice ovvero da
poter compromettere la realizzazione del progetto a causa del ritardo
che tale verifica potrebbe comportare.
33 In siffatte circostanze, una normativa nazionale o locale o ancora
l'amministrazione aggiudicatrice stessa potrebbe legittimamente fissare
una soglia ragionevole per l'applicazione dell'esclusione automatica
delle offerte anormalmente basse. Tuttavia, la soglia di cinque offerte
valide fissata all'art. 21, n. 1 bis, terzo comma, della legge n. 109/94
non può essere considerata ragionevole.
34 Per quanto attiene alle cause principali, compete al giudice del
rinvio procedere ad una valutazione circostanziata di tutti gli elementi
pertinenti relativi ai due appalti in questione, al fine di verificare
l'esistenza, in tali casi, di un interesse transfrontaliero certo.
35 Occorre pertanto risolvere le questioni sollevate dichiarando che le
norme fondamentali del Trattato relative alla libertà di stabilimento e
alla libera prestazione dei servizi, nonché il principio generale di non
discriminazione, ostano ad una normativa nazionale che, per quanto
concerne gli appalti di valore inferiore alla soglia stabilita dall'art.
6, n. 1, lett. a), della direttiva 93/37 e che presentano un interesse
transfrontaliero certo, imponga tassativamente alle amministrazioni
aggiudicatici, qualora il numero delle offerte valide sia superiore a
cinque, di procedere all'esclusione automatica delle offerte considerate
anormalmente basse rispetto alla prestazione da fornire, in base
all'applicazione di un criterio matematico previsto da tale normativa,
precludendo alle suddette amministrazioni aggiudicatrici qualsiasi
possibilità di verificare la composizione di tali offerte richiedendo
agli offerenti interessati precisazioni in merito a queste ultime. Ciò
non si verificherebbe nel caso in cui una normativa nazionale o locale,
o ancora l'amministrazione aggiudicatrice interessata, a motivo del
numero eccessivamente elevato di offerte che potrebbe obbligare
l'amministrazione aggiudicatrice a procedere alla verifica in
contraddittorio di un numero di offerte talmente alto da eccedere la sua
capacità amministrativa o da poter compromettere la realizzazione del
progetto a causa del ritardo che tale verifica potrebbe comportare,
fissasse una soglia ragionevole al di sopra della quale si applicherebbe
l'esclusione automatica delle offerte anormalmente basse.
Sulle spese
36 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente
procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da
altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar
luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:
Le norme fondamentali del Trattato CE relative alla libertà di
stabilimento e alla libera prestazione dei servizi, nonché il principio
generale di non discriminazione, ostano a una normativa nazionale che,
per quanto concerne gli appalti di valore inferiore alla soglia
stabilita dall'art. 6, n. 1, lett. a), della direttiva del Consiglio 14
giugno 1993, 93/37/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione
degli appalti pubblici di lavori, come modificata dalla direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 1997, 97/52/CE, e che
presentano un interesse transfrontaliero certo, imponga tassativamente
alle amministrazioni aggiudicatrici, qualora il numero delle offerte
valide sia superiore a cinque, di procedere all'esclusione automatica
delle offerte considerate anormalmente basse rispetto alla prestazione
da fornire, in base all'applicazione di un criterio matematico previsto
da tale normativa, precludendo alle suddette amministrazioni
aggiudicatrici qualsiasi possibilità di verificare la composizione di
tali offerte richiedendo agli offerenti interessati precisazioni in
merito a queste ultime. Ciò non si verificherebbe nel caso in cui una
normativa nazionale o locale, o ancora l'amministrazione aggiudicatrice
interessata, a motivo del numero eccessivamente elevato di offerte che
potrebbe obbligare l'amministrazione aggiudicatrice a procedere alla
verifica in contraddittorio di un numero di offerte talmente alto da
eccedere la sua capacità amministrativa o da poter compromettere la
realizzazione del progetto a causa del ritardo che tale verifica
potrebbe comportare, fissasse una soglia ragionevole al di sopra della
quale si applicherebbe l'esclusione automatica delle offerte
anormalmente basse.
Firme
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