CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA' EUROPEE, Sez. III, 13 Marzo 2008, Cause C-383/06 - 384/06 - 385/06

AGRICOLTURA - Fondi strutturali - Art. 23, n. 1, del regolamento (CEE) n. 4253/88 - Soppressione e recupero del contributo finanziario comunitario - Art. 249 CE - Tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto. L’art. 23, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro, come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082, crea un obbligo per gli Stati membri, senza che vi sia necessità di una prescrizione di diritto nazionale, di recuperare i fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza. CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA' EUROPEE, Sez. III, 13/03/2008, Cause C-383/06 - 384/06 - 385/06

PROCEDURE E VARIE - AGRICOLTURA - Recupero dei fondi persi - Recupero delle somme irregolarmente concesse - Giurisdizione - Giudice nazionale - Principi comunitari di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento. Il recupero dei fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza va operato sul fondamento dell’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88, come modificato dal regolamento n. 2082/93, e secondo le modalità del diritto nazionale, purché l’applicazione di tale diritto non leda l’applicazione e l’efficacia del diritto comunitario e non abbia l’effetto di rendere praticamente impossibile il recupero delle somme irregolarmente concesse. Spetta al giudice nazionale garantire la piena applicazione del diritto comunitario disapplicando o interpretando, ove occorra, una norma nazionale quale la legge generale sul diritto amministrativo (Algemene wet bestruursrecht) che vi si opponga. Il giudice nazionale può attuare i principi comunitari di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento valutando il comportamento sia dei beneficiari dei fondi persi, sia quello dell’amministrazione, purché si tenga pienamente conto dell’interesse della Comunità europea. La qualità di ente pubblico del beneficiario dei fondi non incide a tale riguardo. CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA' EUROPEE, Sez. III, 13 Marzo 2008, Cause C-383/06 - 384/06 - 385/06

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CORTE DI GIUSTIZIA

delle Comunità Europee,

SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)

13 marzo 2008 (*)

«Fondi strutturali - Art. 23, n. 1, del regolamento (CEE) n. 4253/88 - Soppressione e recupero del contributo finanziario comunitario - Art. 249 CE - Tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto»

Nei procedimenti riuniti da C‑383/06 a C‑385/06,

aventi ad oggetto talune domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Raad van State (Paesi Bassi), con decisioni 30 agosto 2006, pervenute in cancelleria il 18 settembre 2006, nelle cause

Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening (C‑383/06),

Gemeente Rotterdam (C‑384/06)

contro

Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

e

Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant (C‑385/06)

contro

Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening,

LA CORTE (Terza Sezione),

composta dal sig. A. Rosas, presidente di sezione, dai sigg. J. Klučka, A. Ó Caoimh, dalla sig.ra P. Lindh (relatore) e dal sig. A. Arabadjiev, giudici,

avvocato generale: sig. Y. Bot

cancelliere: sig.ra C. Strömholm, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 28 giugno 2007,

considerate le osservazioni presentate:

- per il Gemeente Rotterdam, dal sig. J.M. Cartigny, advocaat;

- per la Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant, dal sig. G.A. van der Ween, advocaat;

- per il governo dei Paesi Bassi, dalle sig.re H.G. Sevenster e C. ten Dam, in qualità di agenti;

- per le governo ceco, dal sig. T. Boček, in qualità di agente;

- per il governo tedesco, dal sig. M. Lumma, in qualità di agente;

- per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. L. Flynn e A. Weimar, in qualità di agenti,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Le domande di pronuncia pregiudiziale riguardano l’interpretazione dell’art. 23, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro (GU L 374, pag. 1), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082 (GU L 193, pag. 20; in prosieguo: il «regolamento n. 4253/88»).

2 Tali domande sono state proposte nell’ambito di tre controversie che oppongono due associazioni e un comune olandese all’amministrazione olandese. Dette controversie oppongono rispettivamente, da un lato, la Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e il Gemeente Rotterdam al Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Ministero degli Affari sociali e dell’Occupazione; in prosieguo: il «ministero») e, dall’altro, la Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant all’Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening (Direzione centrale dell’organizzazione per l’occupazione; in prosieguo: la «direzione generale») e riguardano alcune decisioni con cui il ministero o la direzione generale hanno revocato talune decisioni di fissazione di sovvenzioni concesse a favore delle convenute nella causa principale o hanno richiesto la restituzione di dette sovvenzioni.

Contesto normativo

La normativa comunitaria

Il regolamento n. 2052/88

3 L’art. 1 del regolamento (CEE) del Consiglio 24 giugno 1988, n. 2052, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti (GU L 185, pag. 9), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2081 (GU L 193, pag. 5; in prosieguo: il «regolamento n. 2052/88»), prevede che la Comunità europea conduca, attraverso, in particolare, i Fondi strutturali, un’azione per conseguire gli obiettivi di cui agli artt. 130 A del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 158 CE) e 130 C del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 160 CE). Detto art. 1 elenca vari obiettivi prioritari al cui conseguimento contribuiscono i Fondi strutturali. Fra detti obiettivi rientra il n. 3, diretto a lottare contro la disoccupazione di lunga durata e a facilitare l’inserimento professionale dei giovani e l’integrazione delle persone minacciate di esclusione dal mercato del lavoro.

4 L’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2052/88 così recita:

«1. L’azione comunitaria è complementare alle azioni nazionali corrispondenti o vi contribuisce. Ciò è il risultato della stretta concertazione tra la Commissione, lo Stato membro interessato, le autorità e gli organismi competenti - comprese, nell’ambito delle modalità offerte dalle regole internazionali e delle prassi esistenti proprie a ciascuno Stato membro, le parti economiche e sociali - designati dallo Stato membro a livello nazionale, regionale, locale o altro, i quali agiscono in qualità di partner che perseguono un obiettivo comune (...)».

5 L’art. 10 del medesimo regolamento, relativamente all’obiettivo n. 3, precisa quanto segue:

«Gli Stati membri sottopongono alla Commissione piani relativi ad azioni volte a lottare contro la disoccupazione di lunga durata ed agevolare l’inserimento professionale dei giovani e delle persone minacciate di esclusione dal mercato del lavoro (obiettivo n. 3).

I pian[i] contengono:

- la descrizione della situazione attuale, l’indicazione dei finanziamenti previsti e dei principali risultati delle azioni varate nel corso del precedente periodo di programmazione, nel contesto degli aiuti strutturali comunitari ricevuti, tenuto conto dei risultati delle valutazioni disponibili;

- la descrizione di un’adeguata strategia per conseguire gli obiettivi di cui all’articolo 1 e delle linee principali scelte per la realizzazione dell’obiettivo n. 3, con la quantificazione dei progressi da realizzare, per quanto la loro natura lo consente; una valutazione ex ante dell’impatto atteso, anche in materia di occupazione, delle pertinenti azioni al fine di garantire che queste apportino vantaggi socioeconomici a medio termine corrispondenti alle risorse finanziarie mobilizzate;

- indicazioni sull’utilizzazione dei contributi del [Fondo sociale europeo (in prosieguo: il “FSE”)] prevista nell’ambito della realizzazione dei piani, all’occorrenza in combinazione con interventi di altri strumenti comunitari di finanziamento esistenti.

(…)».

Il regolamento n. 4253/88

6 Il sesto ‘considerando’ del regolamento n. 2082/93, che ha modificato il regolamento n. 4253/88, precisa che:

«(...) in virtù del principio di sussidiarietà, e fatte salve le competenze della Commissione a cui spetta in particolare gestire le risorse finanziarie della Comunità, la responsabilità di applicare le forme d’intervento menzionato nei quadri comunitari di sostegno deve incombere principalmente agli Stati membri al livello territoriale adeguato secondo la specificità di ciascuno Stato membro».

7 L’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88 è così formulato:

«Al fine di garantire il successo delle azioni svolte da promotori pubblici o privati, gli Stati membri, in sede di realizzazione delle azioni, adottano le misure necessarie per:

- verificare periodicamente che le azioni finanziate dalla Comunità siano state attuate correttamente,

- prevenire e sanzionare le irregolarità,

- ricuperare i fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza. Tranne nel caso in cui lo Stato membro e/o l’intermediario e/o il promotore apportano la prova che l’abuso o la negligenza non è loro imputabile, lo Stato membro è sussidiariamente responsabile per il rimborso delle somme indebitamente versate. Per le sovvenzioni globali l’intermediario può ricorrere, con l’accordo dello Stato membro e della Commissione, a una garanzia bancaria od a qualunque altra forma di assicurazione contro tale rischio.

Gli Stati membri informano la Commissione delle misure adottate a tal fine e, in particolare, le comunicano una descrizione dei sistemi di controllo e di gestione istituiti ai fini di una realizzazione efficace delle azioni. Essi informano regolarmente la Commissione circa l’evoluzione dei procedimenti amministrativi e giudiziari.

(…)»

8 L’art. 24 del medesimo regolamento precisa quanto segue:

«Riduzione, sospensione o soppressione del contributo

«1. Se la realizzazione di un’azione o di una misura sembra non giustificare né in parte né totalmente il contributo finanziario assegnato, la Commissione procede ad un esame appropriato del caso nel quadro della partnership, chiedendo in particolare allo Stato membro o alle autorità da esso designate per l’attuazione dell’azione di presentare le loro osservazioni entro una scadenza determinata.

2. In seguito a questo esame la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l’azione o la misura in questione, se l’esame conferma l’esistenza di un’irregolarità o di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni di attuazione dell’azione o della misura e per la quale non sia stata chiesta l’approvazione della Commissione.

3. Qualsiasi somma che dia luogo a ripetizione di indebito dev’essere restituita alla Commissione. Le somme non restituite sono aumentate degli interessi di mora, conformemente alle disposizioni del regolamento finanziario e in base alle modalità che saranno adottate dalla Commissione secondo le procedure di cui al titolo VIII».

9 Il regolamento n. 4253/88 è stato abrogato con effetto dal 1º gennaio 2000, in applicazione dell’art. 54 del regolamento (CE) del Consiglio 21 giugno 1999, n. 1260, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali (GU L 161, pag. 1). L’art. 52, n. 1, del regolamento n. 1260/1999 precisa che:

«Il presente regolamento non osta alla continuazione o modificazione, compresa la soppressione totale o parziale, di un intervento approvato dal Consiglio o dalla Commissione in base ai regolamenti (CEE) n. 2052/88 e (CEE) n. 4253/88 o a qualsiasi altro atto normativo applicabile a detto intervento il 31 dicembre 1999».

Il regolamento n. 1681/94

10 L’art. 2 del regolamento (CE) della Commissione 11 luglio 1994, n. 1681, relativo alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate nell’ambito del finanziamento delle politiche strutturali nonché all’organizzazione di un sistema d’informazione in questo settore (GU L 178, pag. 43), così precisa:

«1. Gli Stati membri comunicano alla Commissione, entro tre mesi dall’entrata in vigore del presente regolamento:

- le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle misure di cui all’articolo 23, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 4253/88;

(...)

2. Gli Stati membri comunicano immediatamente alla Commissione le modifiche relative alle indicazioni fornite in applicazione del paragrafo 1.

(...)».

11 L’art. 5, nn. 2 e 3, del medesimo regolamento è così formulato:

«2. Quando uno Stato membro ritenga che non si possa eseguire o prevedere il recupero di una somma, mediante una comunicazione speciale segnala alla Commissione l’importo non recuperato e i motivi per cui tale somma è, a suo parere, a carico suo oppure della Comunità. Queste informazioni devono essere sufficientemente dettagliate da consentire alla Commissione di decidere nel più breve termine possibile, di concerto con le autorità dello Stato membro interessato, circa l’imputabilità delle conseguenze finanziarie a norma dell’articolo 23, paragrafo 1, terzo trattino, del regolamento (CEE) n. 4253/88.

3. Nella fattispecie di cui al paragrafo 2, la Commissione può chiedere espressamente allo Stato membro interessato la prosecuzione del procedimento di recupero».

La normativa nazionale

12 Nel 1994 l’Ufficio centrale olandese per l’occupazione ha adottato un provvedimento relativo al Fondo sociale europeo (Regeling Europees Sociaal Fonds CBA 1994, Stcrt. 1994, n. 239; in prosieguo: l’«ESF Regeling»), concernente le regole di attribuzione delle sovvenzioni ottenute dalla Commissione delle Comunità europee nell’ambito del FSE.

13 L’ESF Regeling prevede varie regole quanto alla sorveglianza delle azioni e al loro controllo. L’art. 2 dell’ESF Regeling stabilisce che una sovvenzione può essere concessa ad un richiedente a carico del FSE. L’art. 3 di tale provvedimento dispone che la sovvenzione è concessa solamente se la normativa europea e quella nazionale sono rispettate. L’art. 10 di questo stesso provvedimento prevede che il richiedente di una sovvenzione faccia sì che per il progetto vi sia un’amministrazione separata, consegnando in tempo utile tutti i dati che devono essere verificati, e prevede inoltre controlli da parte dell’amministrazione. Infine, l’art. 14 dell’ESF Regeling precisa che l’importo della sovvenzione è fissato correlativamente alla realizzazione del progetto e l’art. 15 del medesimo provvedimento stabilisce l’abrogazione della sovvenzione in caso di inosservanza delle condizioni legate a quest’ultima.

14 Peraltro, il titolo 4.2 della legge generale sul diritto amministrativo (Algemene wet bestuursrecht, Stb. 1995, n. 315; in prosieguo: l’«Awb») fissa un contesto normativo per la concessione, la fissazione e la restituzione delle sovvenzioni. Secondo questa legge, il regime delle sovvenzioni comprende due fasi, vale a dire la concessione e la fissazione. La decisione relativa alla concessione della sovvenzione è la decisione che precede l’inizio dell’attività da sovvenzionare. Tale decisione conferisce al richiedente di un aiuto un diritto alle prestazioni finanziarie per eseguire il progetto sovvenzionato, purché si attenga agli eventuali obblighi imposti. Se le attività sono svolte e il richiedente rispetta detti obblighi, l’organo amministrativo non può riconsiderare la decisione di concessione di aiuto. Esso si obbliga quindi ad una prestazione finanziaria sin a partire da questa fase del procedimento.

15 Le disposizioni dell’Awb relative alla fissazione e alla restituzione delle sovvenzioni sono le seguenti:

«Art. 4:46

1. Se è stata adottata una decisione di concessione di sovvenzione, l’organo amministrativo fissa la sovvenzione ai sensi della decisione di concessione.

2. La sovvenzione può essere fissata ad un importo inferiore qualora:

a. le attività per cui la sovvenzione è stata concessa non hanno avuto luogo, o non completamente;

b. il beneficiario della sovvenzione non ha rispettato gli impegni legati all’aiuto;

c. il beneficiario della sovvenzione ha fornito dati inesatti o incompleti, mentre se i dati forniti fossero stati corretti o completi la decisione sulla domanda di concessione di sussidio sarebbe stata diversa, o

d. la concessione di sovvenzione non era corretta sotto altri aspetti e il beneficiario lo sapeva o avrebbe dovuto saperlo.

(...)

Art. 4:49

1. L’organo amministrativo può revocare la decisione di fissazione della sovvenzione, o modificarla a svantaggio del beneficiario:

a. in forza di fatti o circostanze di cui al momento della fissazione della sovvenzione non poteva ragionevolmente essere a conoscenza e in base ai quali la sovvenzione sarebbe stata fissata ad un livello inferiore a quello stabilito ai sensi della decisione di concessione;

b. qualora la fissazione della sovvenzione non fosse corretta e il beneficiario della medesima lo sapeva o avrebbe dovuto saperlo, o

c. qualora il beneficiario dopo la fissazione della sovvenzione non abbia rispettato le condizioni da cui essa dipendeva.

2. Salvo disposizioni al riguardo in senso contrario, la revoca o la modifica hanno effetto retroattivo alla data in cui la sovvenzione é stata fissata.

3. La decisione di fissazione della sovvenzione non può essere revocata né modificata a svantaggio del beneficiario dopo che siano trascorsi cinque anni dal giorno della sua comunicazione o, nel caso di cui al n. 1, lett. c), dal giorno della violazione dell’obbligo o dal giorno in cui tale obbligo avrebbe dovuto essere adempiuto.

(...)

Art. 4:57

Le sovvenzioni e gli anticipi indebitamente corrisposti possono essere recuperati purché non siano ancora trascorsi cinque anni dal giorno in cui la sovvenzione è stata fissata, o dal giorno in cui si sono verificati gli eventi di cui all’art. 4:49, n. 1, lett. c).

(…)».

Cause principali e questioni pregiudiziali

16 I fatti delle cause principali, come emergono dalle decisioni di rinvio, sono i seguenti:

Causa C‑383/06

17 Nel corso del 1998 la Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening ha domandato una sovvenzione per un progetto intitolato «Formazione di partners per lavori sociali» nell’ambito del progetto di apprendimento e di formazione del FSE. Questo progetto era considerato all’allegato 1 dell’ESF Regeling, che concerne il reinserimento nel mercato del lavoro, mediante attività formative, dei disoccupati molto lontani dal mercato del lavoro. Con decisione dell’8 dicembre 1998, la direzione generale ha quindi concesso sovvenzioni fissate in un importo massimo pari a NLG 3 000 000 per il 1998 e a NLG 4 140 849 per il 1999. Con decisione del 3 dicembre 1999, l’importo della sovvenzione per il 1999 é stato modificato e innalzato a NLG 6 686 850. Infine, con decisione del 16 giugno 2000, l’importo delle sovvenzioni è stato fissato in NLG 2 900 000 per il 1999 e in NLG 3 786 850 per il 2000 poiché le attività sovvenzionate erano proseguite nel corso del 2000. Dette tre decisioni precisavano che alla concessione delle sovvenzioni si accompagnava l’obbligo di realizzare il progetto in parola conformemente alla domanda e di osservare quanto prescritto dell’ESF Regeling.

18 Con decisione del 28 gennaio 2002, presa sulla base dell’art. 4:46, n. 2, dell’Awb, il ministero ha azzerato l’importo delle sovvenzioni per gli anni 1998, 1999 e 2000 e ha chiesto la restituzione dell’importo di NLG 6 434 469,80. Il ministero ha ritenuto che, in contrasto con le disposizioni dell’art. 11, n. 2, dell’ESF Regeling, non fosse stata depositata alcuna dichiarazione sinottica finale esatta e concordante dei dati relativi agli anni 1998, 1999 e 2000. Inoltre, non sarebbe stata operata alcuna sintesi degli effetti dell’azione intrapresa, contrariamente alle regole di tale provvedimento. Infine, il ministero ha considerato che il progetto non era diretto alla transizione dall’occupazione sociale al mercato del lavoro tradizionale, contrariamente al tenore della domanda di sovvenzione, e che il numero di ore effettuate da ogni partecipante era nettamente inferiore a quello previsto dal progetto.

19 Il ministero ha dichiarato infondata l’opposizione proposta dalla Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening avverso la decisione del 28 gennaio 2002. Il ministero ha rilevato, in particolare, che la circostanza di non aver adempiuto l’obbligo di realizzare il progetto conformemente alla domanda non è sanato dalla regolarizzazione a posteriori delle regole di forma. Poiché il ricorso proposto contro tale decisione è stato respinto dal Rechtbank te’s-Gravenhagen, la Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening ha adito il giudice del rinvio.

20 Il Raad van State [Consiglio di Stato dei Paesi Bassi] espone che, in applicazione dell’art. 4:46 dell’Awb, l’organo amministrativo verifica, in generale nella fase di fissazione delle sovvenzioni, se l’attività sovvenzionata sia stata portata a termine correttamente e se gli obblighi relativi agli aiuti siano stati rispettati. Nel caso di sovvenzioni accordate nell’ambito dell’ESF Regeling, tale giudice ritiene che l’art. 4:46, n. 2, dell’Awb non attribuisca margine di manovra all’organo amministrativo e che la sovvenzione debba essere azzerata qualora risulti che quanto prescritto dall’ESF Regeling non è stato osservato. Il Raad van State reputa che ciò sia avvenuto nel caso di specie, dal momento che l’obiettivo descritto nel progetto non è stato raggiunto.

21 Cionondimeno il giudice a quo considera che l’art. 4:46 dell’Awb consente solamente di fissare una sovvenzione e non di recuperare un importo già versato. Detto giudice ritiene ugualmente che tale recupero sia consentito unicamente dall’art. 4:57 dell’Awb, il quale conferisce all’organo amministrativo che ad esso procede un potere discrezionale per provvedervi, e quindi un margine di manovra per ponderare i rispettivi interessi dell’amministrazione e del beneficiario dell’aiuto. Tuttavia, a parere del Raad van State, nessuna norma giuridica nazionale vieta che la decisione di azzerare la sovvenzione e quella di recupero degli importi già versati siano adottate con un unico e medesimo atto decisionale. Il giudice in parola precisa che il ministero ha ammesso che avrebbe dovuto sapere, fin dall’inizio, che l’obiettivo perseguito non poteva essere raggiunto e, di conseguenza, detto giudice osserva che il mancato rispetto delle regole dell’ESF Regeling, che discendono dalla normativa comunitaria, è imputabile a tale organo amministrativo. Il giudice del rinvio ne conclude che, tenuto conto del principio di diritto nazionale di tutela del legittimo affidamento, il ministero avrebbe dovuto astenersi dal recuperare la totalità delle sovvenzioni e che, di conseguenza, il diritto nazionale non offre, nel caso di specie, alcun fondamento per il recupero.

22 Il Raad van State ritiene nondimeno sussistere una negligenza ai sensi dell’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88. Dopo aver constatato che il Regno dei Paesi Bassi non ha adottato alcun provvedimento per recuperare i fondi persi ai sensi di detto art. 23, n. 1, il giudice in parola si domanda se tale disposizione di diritto comunitario possa attribuire una competenza diretta allo Stato membro o ad un organo amministrativo per recuperare detti fondi. Inoltre, esso si chiede se al principio di tutela del legittimo affidamento come inteso in diritto nazionale possa riconoscersi una portata più ampia di quella attribuita al medesimo principio in diritto comunitario.

Causa C‑384/06

23 Nel corso del 1998 il Gemeente Rotterdam ha domandato una sovvenzione per un progetto di formazione a titolo dell’ESF Regeling. L’aiuto è stato concesso per un importo di NLG 483 108 ed era subordinato all’obbligo di assoggettare il progetto ad un’amministrazione separata. Con decisione del 28 maggio 1999 la sovvenzione per il 1998 è stata stabilita nell’importo di NLG 122 612,81, a condizione tuttavia che l’amministrazione dei progetti fosse conforme ai dettami dell’ESF Regeling. Il Gemeente Rotterdam ha proposto un reclamo al ministero che, con decisione del 18 luglio 2001, adottata sul fondamento dell’art. 4:49, n. 1, lett. a), dell’Awb e dell’art. 14 dell’ESF Regeling, ha revocato la decisione del 28 maggio 1999, azzerato la sovvenzione e reclamato il rimborso degli importi già versati. Il ministero ha dichiarato infondato il reclamo presentato dal Gemeente Rotterdam contro le decisioni del 28 maggio 1999 e del 18 luglio 2001. Dal momento che il ricorso proposto avverso quest’ultima decisione è stato respinto dal Rechtbank te Rotterdam, il Gemeente Rotterdam ha adito il giudice del rinvio.

24 Il Raad van State osserva, in primo luogo, che la fissazione della sovvenzione non poteva essere sottoposta a condizione, e che la revoca operata non poteva fondarsi sul mancato rispetto di detta condizione. In secondo luogo, esso constata che il Gemeente Rotterdam non ha assoggettato il suo progetto ad un’amministrazione separata, conformemente a quanto richiesto dall’ESF Regeling.

25 Il giudice del rinvio rileva che l’amministrazione ha deliberatamente omesso di procedere a controlli approfonditi e, pertanto, reputa che non vi siano fatti o circostanze che il ministero avrebbe ignorato prima di adottare la decisione di fissare la sovvenzione ai sensi dell’art. 4:49, n. 1, lett. a), dell’Awb. Il Raad van State ritiene che la decisione di revoca non poteva quindi essere fondata sulle disposizioni dell’art. 4:49, n. 1, lett. a), dell’Awb né su alcuno degli altri casi previsti al n. 1 di detto articolo.

Causa C‑385/06

26 Nel corso del 1998 la Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant ha chiesto una sovvenzione a titolo dell’ESF Regeling per un progetto diretto a reinserire sul mercato del lavoro disoccupati di lungo periodo. La sovvenzione è stata concessa per un importo di NLG 410 772 ed era subordinata all’obbligo di sottoporre il progetto ad un’amministrazione separata. Con decisione del 22 luglio 1999 la sovvenzione è stata fissata in un importo di NLG 185 892, e in seguito azzerata con decisione della direzione generale del 21 settembre 2000, fondata sull’art. 4:46 dell’Awb. Inoltre, la direzione generale ha chiesto il rimborso degli importi già versati. Con decisione del 23 novembre 2001, la direzione generale ha dichiarato infondata l’opposizione della Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant, precisando altresì che la decisione di azzeramento della sovvenzione doveva ritenersi d’ora in avanti fondata sull’art. 4:49 dell’Awb e non più sull’art. 4:46 della medesima legge. La decisione del 23 novembre 2001 è motivata dalla circostanza che, alla data della decisione del 22 luglio 1999, la direzione generale ignorava che le regole dell’ESF Regeling non erano state osservate. Dal momento che il ricorso proposto avverso la decisione del 23 novembre 2001 è stato respinto dal Rechtbank Breda, la Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant ha adito il giudice del rinvio.

27 Il Raad van State constata che la Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant non ha rispettato l’obbligo di condurre un’amministrazione separata, conformemente a quanto richiesto dall’ESF Regeling. Tale organo giurisdizionale, tuttavia, reputa che la direzione generale non potesse ignorare il mancato rispetto dell’obbligo in parola al momento della decisione di fissazione dell’aiuto. La direzione generale, infatti, avrebbe consapevolmente fissato la sovvenzione senza verificare la documentazione fornita dalla Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant. Il Raad van State conclude che la direzione generale non poteva fondare la sua decisione di revoca né su uno dei casi di cui all’art. 4:49 dell’Awb né sull’art. 15 dell’ESF Regeling. Pertanto, esso ritiene che il diritto nazionale non offriva nessuna possibilità di revocare la sovvenzione dopo che fosse stata fissata. Tali limiti posti dal diritto nazionale alle possibilità di recupero discenderebbero dai principi di diritto interno di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento.

28 Il Raad van State ritiene cionondimeno che il mancato rispetto delle regole dell’ESF Regeling costituisca una negligenza ai sensi dell’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88. Detto organo giurisdizionale rileva altresì che il Regno dei Paesi Bassi non ha adottato alcun provvedimento per recuperare i fondi già erogati, ai sensi di detto art. 23, n. 1. Esso si domanda, da un lato, se tale Stato membro possa far discendere un potere direttamente dal citato regolamento comunitario e, dall’altro, se il potere eventualmente conferito possa consentire allo Stato membro o ad uno dei suoi organi amministrativi di recuperare i fondi già versati. Il giudice del rinvio si interroga infine sulla circostanza se al principio di tutela del legittimo affidamento come inteso in diritto nazionale possa riconoscersi una portata più ampia di quella attribuita al medesimo principio in diritto comunitario.

29 Ciò premesso, il Raad van State ha deciso di sospendere i procedimenti e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

Questioni identiche nelle tre cause

«1) a) Se uno Stato membro o un organo amministrativo di tale Stato possa far discendere un potere direttamente da un regolamento, pertanto senza fondamento nel diritto nazionale.

b) In caso di soluzione affermativa, se l’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88 (…) conferisca il potere di revocare una decisione di fissazione della sovvenzione e di recuperare quindi fondi indebitamente erogati, ammesso che [detto] art. 23 (…) obbliga gli Stati membri a far ciò, in caso di abuso o di negligenza ai sensi dell’articolo medesimo».


Questione specifica della causa C‑383/06

«2) In caso di soluzione negativa, se l’art. 10 CE, in combinato disposto con l’art. 249 CE, comporti che una norma nazionale quale l’art. 4:57 dell’[Awb] - in forza della quale può essere disposto il recupero di fondi e di anticipi indebitamente pagati - debba essere interpretata in modo conforme al regolamento [n. 4253/88]».

Questione identica nelle cause C‑384/06 e C‑385/06

«2) In caso di soluzione negativa, se l’art. 10 CE, in combinato disposto con l’art. 249 CE, comporti che una norma nazionale quale l’art. 4:49, n. 1, dell’[Awb] - in forza della quale l’organo amministrativo può revocare o modificare a svantaggio del beneficiario la fissazione di un aiuto a) in forza di fatti o circostanze di cui al momento della fissazione dell’aiuto non poteva ragionevolmente essere a conoscenza e in base ai quali la sovvenzione sarebbe stata prevista ad un livello inferiore a quello stabilito dalla decisione di concessione, b) qualora la fissazione dell’aiuto non fosse corretta e il beneficiario del medesimo lo sapeva o avrebbe dovuto saperlo, o c) qualora il beneficiario, dopo la fissazione dell’aiuto, non abbia rispettato le condizioni da cui esso dipendeva - debba essere interpretata in modo conforme al regolamento [n. 4253/88]».

Questione identica nelle tre cause

«3) In caso di soluzione affermativa, se siffatta interpretazione trovi il suo limite nei principi generali del diritto facenti parte del diritto comunitario, segnatamente i principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento».

Questioni specifiche della causa C‑383/06

«4) a) In caso di soluzione affermativa della terza questione, relativamente a siffatta limitazione si pone ancora la questione se ai principi giuridici nazionali della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento debba riconoscersi una portata più ampia di quella attribuita ai principi generali del diritto comunitario, segnatamente quelli della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento, il cui rispetto deve essere garantito ai fini dell’applicazione del regolamento [n. 4253/88].

b) Se, in sede di applicazione dei principi di diritto comunitario della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento, sia rilevante che la circostanza che l’inosservanza da parte del beneficiario della sovvenzione degli obblighi derivanti dal relativo settore del diritto comunitario sia imputabile allo stesso Stato membro competente a concedere l’aiuto».


Questioni identiche nelle cause C‑384/06 e C‑385/06

«4) In caso di soluzione affermativa della terza questione, relativamente a siffatta limitazione si pone ancora la seguente questione: se ai principi giuridici nazionali della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento, posti a fondamento dell’art. 4:49, n. 1, dell’[Awb], debba riconoscersi una portata più ampia di quella attribuita ai principi generali del diritto comunitario, segnatamente quelli della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento, il cui rispetto deve essere garantito ai fini dell’applicazione del regolamento [n. 4253/88].

5) Se, tenendo conto dell’art. 10 CE, in sede di applicazione dei principi comunitari della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento sia rilevante che il beneficiario della sovvenzione sia una persona giuridica di diritto pubblico».

Questioni specifiche della causa C‑385/06

«6) Allorché si debba procedere alla revoca della fissazione dell’aiuto e al recupero dei fondi erogati, in forza dell’art. 23, n. 1, del regolamento [n. 4253/88], o a norma dell’art. 4:49, n. 1, dell’[Awb] interpretato in conformità del regolamento [n. 4253/88], se l’art. 23, n. 1, del [detto] regolamento (...) imponga dette misure anche se è accertato che lo Stato membro ha già restituito al [FSE] il sussidio indebitamente pagato, ovvero che è stato preso un accordo a questo fine.

7) Nell’ipotesi in cui l’art. 23, n. 1, del regolamento [n. 4253/88] non obblighi alla revoca e alla restituzione, se nel diritto comunitario si possano individuare altre norme, come l’art. 4, n. 1, del regolamento 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari della Comunità (GU L 312, pag. 1), in forza delle quali lo Stato membro, direttamente o a norma dell’interpretazione conforme al regolamento dell’art. 4:49, n. 1, dell’[Awb] è tenuto a procedere alla revoca e al recupero di sovvenzioni erogate in violazione del diritto europeo, come nella fattispecie in esame».

30 Con ordinanza del presidente della Corte 22 novembre 2006 le cause da C‑383/06 a C‑385/05 sono state riunite ai fini delle fasi scritta e orale del procedimento nonché della sentenza.

Sulle questioni pregiudiziali

Sulle questioni relative all’applicazione dell’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88 nonché degli artt. 10 CE e 249 CE

31 Con la prima questione in ognuna delle cause principali il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se un regolamento comunitario, e più specificamente l’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88, costituisca un fondamento normativo pertinente affinché l’amministrazione nazionale possa recuperare importi indebitamente erogati nell’ambito dei Fondi strutturali europei. In caso di soluzione in senso negativo di tali questioni, detto giudice, con le seconde questioni, chiede se gli artt. 10 CE e 249 CE possano essere un fondamento normativo per interpretare la normativa nazionale in modo conforme al regolamento. Con la settima questione e nell’ipotesi in cui l’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88 non obblighi né alla revoca né al recupero dei fondi indebitamente erogati, l’organo giurisdizionale in parola si domanda peraltro se il regolamento n. 2988/95 non costituisca un fondamento normativo pertinente per recuperare detti fondi.

Osservazioni presentate alla Corte

32 Secondo il Gemeente Rotterdam e la Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant l’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88 non conferisce agli Stati membri alcuna prerogativa per recuperare fondi indebitamente erogati. Per contro, la disposizione di cui trattasi imporrebbe a detti Stati membri di prevedere delle procedure a tal fine.

33 I governi ceco e tedesco propongono di risolvere le prime questioni in senso positivo. Il governo olandese ritiene che, anche se uno Stato membro può far discendere un potere direttamente da un regolamento comunitario, ciò non valga per l’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88, in quanto la disposizione in parola, pur imponendo il principio del recupero dei fondi, rinvia al diritto nazionale l’onere di stabilire le modalità di detto recupero. Il governo tedesco è tuttavia del parere che l’applicazione di detto art. 23, n. 1, non osti a che le autorità nazionali si avvalgano di detta disposizione per il recupero, nella misura in cui ciò sia consentito dal diritto interno. Secondo il governo ceco, un fondamento di diritto nazionale non sarebbe necessario, dal momento che quest’ultimo si limita a fissare le modalità procedurali.

34 A proposito della settima questione il governo dei Paesi Bassi e la Commissione fanno valere che il regolamento n. 2988/95 non costituisce un fondamento normativo autonomo che consente alle autorità nazionali di adottare misure in caso di irregolarità. Tale testo, infatti, conterrebbe solamente disposizioni generali, mentre il regolamento n. 4253/88 si applicherebbe specificamente ai Fondi strutturali europei.

Pronuncia della Corte

35 Occorre innanzi tutto constatare che dal tenore stesso dell’art. 249, secondo comma, CE risulta che i regolamenti comunitari sono direttamente applicabili negli Stati membri.

36 Per quanto riguarda l’utilizzo dei Fondi strutturali si deve ricordare che, ai sensi dell’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2052/88, l’azione comunitaria è il risultato della stretta concertazione tra la Commissione, lo Stato membro interessato e i competenti enti ed autorità designati da quest’ultimo a livello nazionale, regionale, locale o altro. Peraltro, secondo il sesto ‘considerando’ del regolamento n. 2082/93, in applicazione del principio di sussidiarietà, e fatte salve le competenze della Commissione, a cui spetta in particolare gestire le risorse finanziarie della Comunità, la responsabilità di applicare le forme d’intervento deve incombere principalmente agli Stati membri al livello territoriale adeguato secondo la specificità di ciascuno Stato membro.

37 La Corte ha dichiarato che detto principio è sancito dall’art. 23, n. 1, primo comma, del regolamento n. 4253/88, il quale prevede che, al fine di garantire il successo delle azioni svolte da promotori pubblici o privati, gli Stati membri, in sede di realizzazione delle azioni, adottino le misure necessarie per verificare periodicamente che le azioni finanziate dalla Comunità siano state attuate correttamente, per prevenire e sanzionare le irregolarità, e per recuperare i fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza (v. sentenza 22 gennaio 2004, causa C‑271/01, COPPI, Racc. pag. I‑1029, punto 40).

38 Allo stesso modo l’esercizio, da parte dello Stato membro, di un potere discrezionale circa l’opportunità di pretendere o meno la restituzione di fondi comunitari indebitamente o irregolarmente concessi sarebbe incompatibile con l’obbligo stabilito all’art. 23, n. 1, primo comma, del regolamento n. 4253/88 per le amministrazioni nazionali di recuperare i fondi indebitamente o irregolarmente erogati [v., per analogia, relativamente all’art. 8, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), sentenza 21 settembre 1983, cause riunite da 205/82 a 215/82, Deutsche Milchkontor e a., Racc. pag. 2633, punto 22].

39 Occorre infine aggiungere che il fondamento normativo pertinente dell’obbligo di recupero di cui trattasi è costituito dal regolamento n. 4253/88 e non dal regolamento n. 2988/95, che, come sottolineato dalla Commissione, si limita a fissare le regole generali per i controlli e le sanzioni allo scopo di tutelare gli interessi finanziari della Comunità. Il recupero va quindi effettuato sulla base di detto art. 23, n. 1.

40 Da tutte le precedenti considerazioni risulta che si devono risolvere le prime questioni poste nonché la settima nel senso che l’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88 crea un obbligo per gli Stati membri, senza che vi sia necessità di una prescrizione di diritto nazionale, di recuperare i fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza.

41 La soluzione di tali questioni dispensa dal risolvere le seconde questioni.

Sulle questioni relative all’applicazione dei principi di tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto nonché sull’incidenza della qualità di ente pubblico del beneficiario delle sovvenzioni e del rimborso di queste ultime alla Comunità

42 In quanto il tenore delle questioni pregiudiziali lascia sussistere un dubbio sulla necessità di risolvere la terza e la quarta questione, si deve rilevare che, per quanto riguarda tali questioni, poiché spetta alla Corte, nell’ambito della procedura di collaborazione istituita dall’art. 234 CE, fornire al giudice nazionale una soluzione utile che gli consenta di dirimere la controversia per cui è adito, spetta alla Corte stessa, se del caso, riformulare le questioni ad essa deferite (v. sentenze 28 novembre 2000, causa C‑88/99, Roquette Frères, Racc. pag. I‑10465, punto 18; 20 maggio 2003, causa C‑469/00, Ravil, Racc. pag. I‑5053, punto 27; 4 maggio 2006, causa C‑286/05, Haug, Racc. pag. I‑4121, punto 17, nonché 4 ottobre 2007, causa C‑429/05, Rampion e Godard, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 27).

43 Si deve quindi intendere che risulta utile per il giudice a quo chiarire se l’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88 vada applicato tenendo conto dei principi della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto come intesi in diritto comunitario. In caso affermativo, detto giudice si domanda se tali principi possano essere intesi in senso più ampio nel diritto nazionale rispetto al diritto comunitario e, in particolare, se un beneficiario di fondi che ha commesso abusi o negligenze ai sensi di detto art. 23, n. 1, possa far valere tali principi quando l’amministrazione, che di ciò si occupava, ha commesso un errore nella concessione di tali fondi. Il giudice del rinvio, peraltro, con la quinta e sesta questione, mira ad accertare se la qualità di ente pubblico del beneficiario dei fondi o la circostanza che lo Stato membro abbia rimborsato i fondi in parola alla Comunità possa incidere sui principi medesimi che disciplinano il recupero di questi ultimi.

Osservazioni presentate alla Corte

44 Il Gemeente Rotterdam e la Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant sostengono che, nel caso di specie, non vi sarebbe legittimo affidamento comunitario che prevarrebbe sul principio nazionale di legittimo affidamento. La Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant, peraltro, reputa che il mancato recupero dei fondi dal beneficiario non incida sugli interessi della Comunità.

45 Il governo dei Paesi Bassi osserva che, effettuandosi il recupero sulla base di norme di diritto nazionale, i principi interni di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento possono avere una portata più ampia dei medesimi principi generali considerati a livello comunitario. A tale riguardo, si potrebbe tenere conto, nell’applicazione dei principi in parola, dell’atteggiamento dell’autorità che ha concesso i fondi. Questo governo, in udienza, ha precisato che gli importi, irregolarmente concessi, provenienti dai Fondi strutturali sono stati rimborsati alla Comunità.

46 La Commissione propone di raggruppare le questioni e di risolverle alla luce dei principi delineati dalla Corte nelle sentenze Deutsche Milchkontor e a., cit., e 19 settembre 2002, causa C‑336/00, Huber (Racc. pag. I‑7699). La Commissione sostiene che l’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88 osta ad un’applicazione dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento riconosciuti dal diritto nazionale di uno Stato membro che condurrebbe a tralasciare di recuperare fondi indebitamente erogati quando il beneficiario non è in buona fede. Nel caso opposto, il diritto comunitario non osterebbe a che detti principi siano presi in considerazione per il recupero dei fondi indebitamente erogati allorché errori e negligenze siano stati commessi dalle autorità nazionali, purché, tuttavia, si tenga pienamente conto dell’interesse comunitario.

47 Tutti gli intervenienti dinanzi alla Corte considerano che la qualità di ente pubblico del beneficiario dei fondi non incida sull’applicazione delle regole di recupero.

Pronuncia della Corte

48 Occorre subito ricordare come dalla giurisprudenza della Corte risulti che le controversie relative alla restituzione degli importi indebitamente concessi in forza del diritto comunitario vanno risolte, ove il diritto comunitario non abbia disposto in materia, dai giudici nazionali a norma del loro diritto interno, fatti salvi i limiti posti dal diritto comunitario (v. sentenze Deutsche Milchkontor e a., cit., punto 19; Huber, cit., punto 55, e 21 giugno 2007, causa C‑158/06, ROM-projecten, Racc. pag. I‑5103, punto 23). La Corte ha enunciato taluni di questi limiti.

49 Innanzi tutto, l’applicazione del diritto nazionale non deve ledere l’applicazione e l’efficacia del diritto comunitario. Ciò avverrebbe in particolare allorché siffatta applicazione rendesse la ripetizione degli aiuti irregolarmente concessi praticamente impossibile (v. sentenza Deutsche Milchkontor e a., cit., punti 21 e 22). Ne consegue che è compito del giudice nazionale applicare, in via di principio, il suo diritto nazionale vegliando nel contempo a garantire la piena efficacia del diritto comunitario, il che può indurlo a disapplicare, ove occorra, una norma nazionale che vi si opponga o ad interpretare una norma nazionale adottata unicamente ai fini di una situazione puramente interna (v., in particolare, sentenza 8 novembre 2005, causa C‑443/03, Leffler, Racc. pag. I‑9611, punto 51).

50 L’applicazione delle norme interne deve avvenire in modo non discriminatorio rispetto alle procedure intese alla definizione di controversie nazionali dello stesso tipo e le autorità nazionali devono procedere, nel campo di cui trattasi, con la stessa diligenza e secondo modalità che non rendano il recupero delle somme più difficile che in casi analoghi riguardanti l’applicazione di norme nazionali corrispondenti (v. sentenza Deutsche Milchkontor e a., cit., punto 23).

51 Nelle cause principali il giudice nazionale è quindi tenuto ad applicare l’obbligo derivante dalle disposizioni dell’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88 quando è investito di una domanda diretta a recuperare fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza e, eventualmente, a disapplicare o ad interpretare una norma di diritto nazionale quale l’Awb, formulata allo scopo di disciplinare situazioni puramente interne, che si opporrebbe al recupero in parola.

52 È pacifico che la Corte ha altresì dichiarato che non si può considerare contrario al diritto comunitario il fatto che il diritto interno, in materia di revoca di atti amministrativi e di ripetizione di prestazioni finanziarie indebitamente erogate dall’amministrazione pubblica, prenda in considerazione, assieme al principio di legalità, i principi di tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto, dato che questi ultimi fanno parte dell’ordinamento giuridico comunitario (v. sentenze Deutsche Milchkontor e a., cit., punto 30; 9 ottobre 2001, cause riunite da C‑80/99 a C‑82/99, Flemmer e a., Racc. pag. I‑7211, punto 60; Huber, cit., punto 56, nonché ROM-projecten, cit., punto 24). Detti principi si impongono con particolare rigore in presenza di una normativa idonea a comportare conseguenze finanziarie (v. sentenze 16 marzo 2006, causa C‑94/05, Emsland-Stärke, Racc. pag. I‑2619, punto 43; 26 ottobre 2006, causa C‑248/04, Koninklijke Coöperatie Cosun, Racc. pag. I‑10211, punto 79, e ROM-projecten, cit., punto 26).

53 Tuttavia, come menzionato al punto 40 della presente sentenza, l’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88 crea un obbligo per gli Stati membri, senza che vi sia necessità di una prescrizione di diritto nazionale, di recuperare i fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza. Da ciò risulta che l’applicazione dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento va effettuata secondo il diritto comunitario.

54 A tale riguardo occorre ricordare che, in materia di Fondi strutturali, l’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2052/88 precisa che l’azione comunitaria è il risultato della stretta concertazione tra la Commissione, gli Stati membri nonché le competenti autorità ed enti di detti Stati. Siffatta concertazione comporta inoltre un sistema di responsabilità residuale degli Stati membri verso la Comunità in caso di perdita di somme provenienti dai Fondi strutturali a causa di abusi o negligenze. Le modalità di attuazione di tale responsabilità sono contemplate agli artt. 23 e 24 del regolamento n. 4253/88, a proposito dei quali la Corte ha dichiarato che la loro interpretazione è indissociabile (v. sentenza COPPI, cit., punti 27-29), nonché all’art. 5, n. 2, del regolamento n. 1681/94. A tal proposito la qualità di ente pubblico del beneficiario dei fondi non incide sull’applicazione dei principi in parola.

55 Peraltro, il principio in base al quale l’applicazione del diritto nazionale non deve ledere l’applicazione e l’efficacia del diritto comunitario richiede che l’interesse della Comunità sia pienamente preso in considerazione quando si applicano disposizioni quali gli artt. 4:49 e 4:57 dell’Awb che, a parere del giudice del rinvio, conferirebbero un potere discrezionale alle autorità amministrative nazionali per procedere al recupero di fondi indebitamente erogati e che consentirebbero al beneficiario di tali fondi di opporre il principio di tutela del legittimo affidamento (v., in questo senso, citate sentenze Deutsche Milchkontor e a., punto 32; Flemmer e a., punto 61, nonché Huber, punto 57).

56 Sotto tale profilo si deve ricordare che è stato dichiarato che il sistema di sovvenzioni messo a punto dalla normativa comunitaria si basa in particolare sull’adempimento da parte del beneficiario di una serie di obblighi che gli danno diritto a ricevere il contributo finanziario previsto. Se il beneficiario non adempie tutti i suoi obblighi, dall’art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88 risulta che la Commissione può riconsiderare la portata dei suoi obblighi. Quanto all’applicazione dell’art. 23, n. 1, del medesimo regolamento, nel caso in cui tale beneficiario non abbia svolto l’azione di formazione nel rispetto delle condizioni cui la concessione del contributo era subordinata, egli non può far valere il principio di tutela del legittimo affidamento e dei diritti acquisiti al fine di ottenere il pagamento del saldo dell’importo globale del contributo inizialmente concesso [v., in questo senso, sentenze del Tribunale 15 settembre 1998, causa T‑142/97, Branco/Commissione, Racc. pag. II‑3567, punti 97 e 105 (impugnazione respinta con ordinanza della Corte 12 novembre 1999, causa C‑453/98 P, Branco/Commissione, Racc. pag. I‑8037), nonché 16 settembre 1999, causa T‑182/96, Partex/Commissione, Racc. pag. II‑2673, punto 190 (impugnazione respinta con ordinanza della Corte 8 marzo 2001, causa C‑465/99 P, Partex/Commissione, non pubblicata nella Raccolta)]. Infine, il principio della tutela del legittimo affidamento non può essere invocato da un beneficiario che abbia commesso una violazione manifesta della normativa vigente (v. sentenza della Corte 12 dicembre 1985, causa 67/84, Sideradria/Commissione, Racc. pag. 3983, punto 21).

57 Nelle cause principali dalle precisazioni operate dal giudice a quo emerge, da un lato, che le decisioni di concessione dei fondi erano subordinate all’osservanza da parte dei beneficiari delle regole dell’ESF Regeling e, segnatamente, dell’obbligo di assoggettare i progetti ad amministrazioni separate e, dall’altro, che tali regole, più o meno deliberatamente, non sono state rispettate. Spetta quindi al giudice nazionale valutare se, tenuto conto del comportamento sia dei beneficiari dei fondi sia dell’amministrazione, i principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, come intesi in diritto comunitario, possano essere legittimamente opposti alle richieste di rimborso.

58 Peraltro, dalle osservazioni del governo dei Paesi Bassi e della Commissione in udienza risulta che i fondi irregolarmente concessi sono stati rimborsati alla Comunità. Cionondimeno, poiché l’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88 crea un obbligo per gli Stati membri di recuperare i fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza, la circostanza che la Comunità sia stata rimborsata dallo Stato membro non dispensa, di per sé, dal procedere al recupero di detti fondi.

59 Pertanto, da tutte le precedenti considerazioni risulta che si devono risolvere le questioni sottoposte nel senso che il recupero dei fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza va operato sul fondamento dell’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88 e secondo le modalità del diritto nazionale, purché l’applicazione di tale diritto non leda l’applicazione e l’efficacia del diritto comunitario e non abbia l’effetto di rendere praticamente impossibile il recupero delle somme irregolarmente concesse. Spetta al giudice nazionale garantire la piena applicazione del diritto comunitario disapplicando o interpretando, ove occorra, una norma nazionale quale l’Awb che vi si opponga. Il giudice nazionale può attuare i principi comunitari di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento valutando il comportamento sia dei beneficiari dei fondi persi, sia quello dell’amministrazione, purché si tenga pienamente conto dell’interesse della Comunità. La qualità di ente pubblico del beneficiario dei fondi non incide a tale riguardo.

Sulle spese

60 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:

1) L’art. 23, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro, come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082, crea un obbligo per gli Stati membri, senza che vi sia necessità di una prescrizione di diritto nazionale, di recuperare i fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza.

2) Il recupero dei fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza va operato sul fondamento dell’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88, come modificato dal regolamento n. 2082/93, e secondo le modalità del diritto nazionale, purché l’applicazione di tale diritto non leda l’applicazione e l’efficacia del diritto comunitario e non abbia l’effetto di rendere praticamente impossibile il recupero delle somme irregolarmente concesse. Spetta al giudice nazionale garantire la piena applicazione del diritto comunitario disapplicando o interpretando, ove occorra, una norma nazionale quale la legge generale sul diritto amministrativo (Algemene wet bestruursrecht) che vi si opponga. Il giudice nazionale può attuare i principi comunitari di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento valutando il comportamento sia dei beneficiari dei fondi persi, sia quello dell’amministrazione, purché si tenga pienamente conto dell’interesse della Comunità europea. La qualità di ente pubblico del beneficiario dei fondi non incide a tale riguardo.


Firme

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