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Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN 1974-9562
CORTE DI
GIUSTIZIA DELLE COMUNITA' EUROPEE, Sez. II, 06/11/2008, causa C‑405/07
P
INQUINAMENTO ATMOSFERICO - Emissioni di particelle nei veicoli con motore
diesel - Misure da adottare contro l'inquinamento atmosferico - Disposizione
nazionale derogatoria che anticipa l'abbassamento del valore limite
comunitario delle emissioni di particelle prodotte da taluni veicoli nuovi
con motore diesel - Rifiuto della Commissione - Specificità del problema -
Dovere di diligenza e obbligo di motivazione - Impugnazione - Art. 95, n. 5,
CE - Direttiva 98/69/CE. La decisione della Commissione 3 maggio 2006,
2006/372/CE, relativa al progetto di disposizioni nazionali notificato dal
Regno dei Paesi Bassi a norma dell'articolo 95, paragrafo 5, del trattato CE
le quali fissano limiti per le emissioni di particelle nei veicoli con
motore diesel, è annullata. CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA' EUROPEE,
Sez. II, 06/11/2008, causa C‑405/07 P
www.AmbienteDiritto.it
CORTE DI GIUSTIZIA
delle Comunità Europee,
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
6 novembre 2008 (*)
«Impugnazione – Art. 95, n. 5, CE – Direttiva 98/69/CE – Misure da
adottare contro l'inquinamento atmosferico da emissioni dei veicoli a
motore – Disposizione nazionale derogatoria che anticipa l'abbassamento
del valore limite comunitario delle emissioni di particelle prodotte da
taluni veicoli nuovi con motore diesel – Rifiuto della Commissione –
Specificità del problema – Dovere di diligenza e obbligo di motivazione»
Nel procedimento C‑405/07 P,
avente ad oggetto l'impugnazione ai sensi dell'art. 56 dello Statuto
della Corte di giustizia, proposta il 30 agosto 2007,
Regno dei Paesi Bassi, rappresentato dal sig. M. de Grave e dalla sig.ra
C. Wissels, in qualità di agenti,
ricorrente,
procedimento in cui l'altra parte è:
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalle sig.re M.
Patakia e A. Alcover San Pedro nonché dal sig. H. van Vliet, in qualità
di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta in primo grado,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dai sigg. K.
Schiemann, P. Kūris, L. Bay Larsen e dalla sig.ra C. Toader (relatore),
giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancelliere: sig. R. Grass
vista la fase scritta del procedimento,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza
del 17 luglio 2008,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con la presente impugnazione il Regno dei Paesi Bassi chiede
l'annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado delle
Comunità europee 27 giugno 2007, causa T‑182/06, Paesi Bassi/Commissione
(Racc. pag. II‑1983; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la
quale è stata respinta la sua domanda di annullamento della decisione
della Commissione 3 maggio 2006, 2006/372/CE, relativa al progetto di
disposizioni nazionali notificato dal Regno dei Paesi Bassi a norma
dell'articolo 95, paragrafo 5, del trattato CE le quali fissano limiti
per le emissioni di particelle nei veicoli con motore diesel (GU L 142,
pag. 16; in prosieguo: la «decisione controversa»).
Contesto normativo
2 La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 1998,
98/69/CE, relativa alle misure da adottare contro l'inquinamento
atmosferico da emissioni dei veicoli a motore e recante modificazione
della direttiva 70/220/CEE del Consiglio (GU L 350, pag. 1), stabilisce,
al punto 5.3.1.4 del suo allegato I, un valore limite di concentrazione
di masse di particolato (PM) di 25 mg/km per i veicoli con motore diesel
rientranti vuoi nella categoria M (vetture private), quale definita
nella sezione A dell'allegato II della direttiva del Consiglio 6
febbraio 1970, 70/156/CEE, concernente il ravvicinamento delle
legislazioni degli Stati membri relative all'omologazione dei veicoli a
motore e dei loro rimorchi (GU L 42, pag. 1) – eccettuati i veicoli
aventi una massa massima superiore a Kg 2 500 –, vuoi nella categoria
N1, classe I (veicoli commerciali del peso massimo autorizzato di Kg 1
305).
3 Ai sensi dell'art. 2, n. 1, della direttiva 98/69,
«(…) gli Stati membri non possono, per motivi concernenti l'inquinamento
atmosferico da emissioni da veicoli a motore:
– rifiutare l'omologazione CE di cui all'articolo 4, paragrafo 1 della
direttiva 70/156/CEE, o
– rifiutare l'omologazione di portata nazionale, o
– rifiutare l'immatricolazione e vietare la vendita o la messa in
circolazione di veicoli ai sensi dell'articolo 7 della direttiva
70/156/CEE,
se detti veicoli osservano le prescrizioni della direttiva 70/220/CEE
[del Consiglio 20 marzo 1970, concernente il ravvicinamento delle
legislazioni degli Stati Membri relative alle misure da adottare contro
l'inquinamento atmosferico con i gas prodotti dai motori ad accensione
comandata dei veicoli a motore (GU L 76, pag. 1)], modificata dalla
presente direttiva».
4 Il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 20 giugno
2007, n. 715, relativo all'omologazione dei veicoli a motore riguardo
alle emissioni dai veicoli passeggeri e commerciali leggeri (Euro 5 ed
Euro 6) e all'ottenimento di informazioni sulla riparazione e la
manutenzione del veicolo (GU L 171, pag. 1), sostituirà in particolare,
a decorrere dal 2 gennaio 2013, le direttive 70/220 e 98/69. Alla
tabella 1 dell'allegato I esso stabilisce la norma di emissione Euro 5
che prevede una diminuzione del valore limite per la concentrazione di
masse di particolato (PM) a 5 mg/km per tutte le categorie e le classi
di veicoli elencate in tale tabella. Per quanto riguarda i veicoli
rientranti nelle categorie M e N1, classe I, tale nuovo valore limite
sarà obbligatorio, in base all'art. 10, nn. 2 e 3, del regolamento n.
715/2007, a decorrere dal 1° settembre 2009 per i nuovi tipi di veicoli
e dal 1° gennaio 2011 per i veicoli nuovi.
5 Ai sensi del secondo e del dodicesimo ‘considerando' della direttiva
del Consiglio 27 settembre 1996, 96/62/CE, in materia di valutazione e
di gestione della qualità dell'aria ambiente (GU L 296, pag. 55),
«(…) per tutelare l'ambiente nel suo complesso e la salute umana è
necessario evitare, prevenire o ridurre le concentrazioni di inquinanti
atmosferici nocivi e stabilire valori limite e/o soglie di allarme per i
livelli di inquinamento dell'aria ambiente;
(…)
(…) per tutelare l'ambiente nel suo complesso e la salute umana, è
necessario che gli Stati membri intervengano quando vengono superati i
valori limite al fine di conformarsi a tali valori entro il termine
stabilito».
6 L'art. 7 della direttiva 96/62, rubricato «Miglioramento della qualità
dell'aria ambiente – Requisiti generali», così dispone:
«1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicurare il
rispetto dei valori limite.
2. Qualunque misura presa per raggiungere gli scopi della presente
direttiva deve:
(…)
b) non contravvenire alla legislazione comunitaria in materia di
salvaguardia della sicurezza e della salute dei lavoratori sul luogo di
lavoro;
c) non avere effetti nocivi e significanti sull'ambiente degli altri
Stati membri.
3. Gli Stati membri predispongono piani d'azione che indicano le misure
da adottare a breve termine in casi di rischio di un superamento dei
valori limite e/o delle soglie d'allarme, al fine di ridurre il rischio
e limitarne la durata. Tali piani possono prevedere, a seconda dei casi,
misure di controllo e, ove necessario, di sospensione delle attività,
ivi compreso il traffico automobilistico, che contribuiscono al
superamento dei valori limite».
7 Ai sensi dell'art. 8, n. 3, della direttiva 96/62, nelle zone e negli
agglomerati in cui i livelli di uno o più inquinanti superano il valore
limite oltre il margine di tolleranza, gli Stati membri adottano misure
atte a garantire l'elaborazione o l'attuazione di un piano o di un
programma che consenta di raggiungere il valore limite entro il termine
stabilito. In base a tale disposizione, il detto piano o programma deve
riportare per lo meno le informazioni di cui all'allegato IV della
direttiva. Tra queste figurano, ai nn. 5 e 6 di detto allegato, le
informazioni sull'origine dell'inquinamento, in particolare l'elenco
delle principali fonti di emissione responsabili dell'inquinamento, ed
un'analisi della situazione che indichi nel dettaglio i fattori
responsabili del superamento, per esempio il trasporto, incluso quello
transfrontaliero.
8 L'art. 8, n. 6, della direttiva 96/62 enuncia quanto segue:
«Allorché il livello di un inquinante è superiore o rischia di essere
superiore al valore limite aumentato del margine di superamento o, se
del caso, alla soglia di allarme, in seguito ad un inquinamento
significativo avente come origine un altro Stato membro, gli Stati
membri interessati si consultano allo scopo di ovviare alla situazione.
La Commissione può assistere a tali consultazioni».
9 In conformità dell'art. 11, n. 1, lett. a), sub i), della direttiva
96/62, gli Stati membri segnalano alla Commissione entro nove mesi dalla
fine di ciascun anno il rilevamento di livelli di inquinamento superiori
ai valori limite oltre il margine di tolleranza.
10 La direttiva 96/62 non determina essa stessa i valori limite, ma
indica all'art. 4, in combinato disposto, rispettivamente, con gli
allegati I e II, gli inquinanti atmosferici per i quali tali valori
devono essere stabiliti nonché i fattori di cui tener conto per tale
determinazione. Tra questi fattori figura il grado di esposizione delle
popolazioni ai detti inquinanti.
11 I valori limite per le particelle fini, in particolare per le PM10,
sono stabiliti dalla direttiva del Consiglio 22 aprile 1999, 1999/30/CE,
concernente i valori limite di qualità dell'aria ambiente per il
biossido di zolfo, il biossido di azoto, gli ossidi di azoto, le
particelle e il piombo (GU L 163, pag. 41). Le PM10 sono definite,
all'art. 2, n. 11, di tale direttiva, come le particelle che penetrano
attraverso un ingresso dimensionale selettivo con un'efficienza di
interruzione del 50% per un diametro aerodinamico di 10 μm.
12 L'art. 5, n. 1, della direttiva 1999/30 così dispone:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che le
concentrazioni di particelle PM10 nell'aria ambiente, valutate a norma
dell'articolo 7, non superino i valori limite indicati nella sezione I
dell'allegato III a decorrere dalle date ivi indicate.
I margini di tolleranza indicati nella sezione I dell'allegato III si
applicano a norma dell'articolo 8 della direttiva 96/62/CE».
13 L'allegato III della direttiva 1999/30 determina i valori limite
nonché i margini di tolleranza applicabili alle particelle PM10 per due
fasi successive indicando, per ognuna di esse, la data alla quale il
valore limite deve essere rispettato. In particolare, i valori e i
margini previsti riguardo alla prima fase sono giuridicamente vincolanti
dal 1° gennaio 2005.
14 La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 21 maggio 2008,
2008/50/CE, relativa alla qualità dell'aria ambiente e per un'aria più
pulita in Europa (GU L 152, pag. 1), sostituirà in particolare, in
applicazione dell'art. 31 e a decorrere dall'11 giugno 2010, le
direttive 96/62 e 1999/30. A termini del suo art. 22, n. 2, se in una
determinata zona o agglomerato non è possibile conformarsi ai valori
limite per le PM10, per le caratteristiche di dispersione specifiche del
sito, per le condizioni climatiche avverse o per l'apporto di inquinanti
transfrontalieri, uno Stato membro non è soggetto all'obbligo di
applicare tali valori limite fino all'11 giugno 2011, purché siano
rispettate determinate condizioni.
Fatti
15 Con lettera 2 novembre 2005 il Regno dei Paesi Bassi notificava alla
Commissione, ai sensi dell'art. 95, n. 5, CE, l'intenzione di adottare
un decreto volto a sottoporre, a decorrere dal 1° gennaio 2007 e in
deroga alle disposizioni della direttiva 98/69, i nuovi veicoli a motore
diesel appartenenti alle categorie M1 e N1, classe I, ad un valore
limite di emissione di particelle di 5 mg/km.
16 A sostegno della sua domanda di deroga il Regno dei Paesi Bassi
precisava che i valori limite di concentrazione di particolato fissati
dalla direttiva 1999/30 erano superati in diverse parti del suo
territorio e che per questo riteneva di non poter rispettare gli
obblighi derivanti da detta direttiva. In tale contesto sottolineava la
forte densità demografica dei Paesi Bassi e il grado di concentrazione
delle infrastrutture, più elevato che in altri Stati membri, che
avrebbero comportato l'emissione di un maggior quantitativo di
particelle per chilometro quadrato. I residenti sarebbero stati perciò
notevolmente esposti all'inquinamento dell'aria a causa, in particolare,
dell'immediata vicinanza tra le zone di circolazione dei veicoli e le
zone residenziali. Una parte significativa dell'inquinamento sarebbe
derivata, inoltre, dagli Stati membri limitrofi, con la conseguenza che
le norme nazionali di tutela dell'ambiente avrebbero potuto incidere
soltanto per un 15% sulla media nazionale di concentrazioni di
particolato.
17 Al fine di ridurre le concentrazioni di particolato il Regno dei
Paesi Bassi annunciava di voler per prima cosa limitare le emissioni di
particelle generate dai veicoli privati e commerciali, responsabili del
70% delle emissioni da traffico stradale. La misura derogatoria
notificata avrebbe costituito pertanto parte integrante di una
regolamentazione basata, tra l'altro, sulla promozione di veicoli e di
carburanti meno inquinanti. Essa avrebbe implicato in concreto
l'installazione, sui veicoli a motore diesel immatricolati nel Regno dei
Paesi Bassi, di un filtro che riduce il particolato nella fuliggine del
diesel.
18 Risulta, infatti, che il decreto notificato sarebbe stato applicabile
soltanto ai veicoli immatricolati nei Paesi Bassi e non avrebbe
minimamente modificato la procedura di omologazione CE o le condizioni
d'immatricolazione dei veicoli già omologati CE in altri Stati membri.
Piuttosto, la polizia e le autorità olandesi incaricate del controllo
periodico avrebbero potuto verificare, dopo l'entrata in vigore del
decreto, se l'autovettura privata o il veicolo commerciale leggero
fossero in condizione di rispettare il nuovo valore limite di emissione
di particelle di 5 mg/km.
19 Con lettera 23 novembre 2005 la Commissione accusava ricezione della
notifica del Regno dei Paesi Bassi e lo informava che il termine di sei
mesi impartitole dall'art. 95, n. 6, CE per statuire sulle domande di
deroga aveva iniziato a decorrere il 5 novembre 2005.
20 L'8 febbraio 2006 veniva trasmesso alla Commissione il rapporto di
valutazione della qualità dell'aria nei Paesi Bassi relativo all'anno
2004 (in prosieguo: il «rapporto di valutazione per il 2004»), redatto
ai sensi della direttiva 96/62; la Commissione lo registrava il 10
febbraio successivo.
21 Con lettera 10 marzo 2006 le autorità olandesi informavano la
Commissione dell'esistenza di un rapporto redatto nel mese di marzo del
2006 dal Milieu- en Natuurplanbureau (Agenzia per l'ambiente dei Paesi
Bassi; in prosieguo: lo «MNP»), intitolato «Nieuwe inzichten in de
omvang van de fijnstofproblematiek» («Nuove indicazioni sulla portata
della problematica delle particelle»; in prosieguo: il «rapporto MNP»).
22 Al fine di valutare la fondatezza degli argomenti dedotti dalle
autorità olandesi, la Commissione chiedeva il parere tecnico-scientifico
di un consorzio di consulenti coordinati dalla Nederlandse Organisatie
voor toegepast-natuur-wetenschappelijk onderzoek (Organizzazione
olandese per la ricerca scientifica applicata; in prosieguo: la «TNO»).
L'ente presentava il proprio rapporto in data 27 marzo 2006 (in
prosieguo: il «rapporto TNO»).
23 Il 3 maggio 2006, con la decisione controversa, la Commissione
respingeva il progetto di decreto notificato con la motivazione che «[il
Regno dei] Paesi Bassi non [aveva] comprovato l'esistenza di un problema
specifico in relazione alla direttiva 98/69» e che, in ogni caso, «la
misura notificata non [era] proporzionata all'obiettivo perseguito».
Ricorso dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
24 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale
il 12 luglio 2006 il Regno dei Paesi Bassi proponeva un ricorso diretto
ad ottenere l'annullamento della decisione controversa, integrato da una
domanda di trattamento accelerato.
25 Con la sentenza impugnata, e con procedimento accelerato, il
Tribunale respingeva il detto ricorso. Esso rigettava all'uopo i due
primi motivi dedotti dal Regno dei Paesi Bassi, relativi alla
valutazione da parte della Commissione dell'esistenza di un problema
specifico nei Paesi Bassi.
26 Ai punti 43‑49 della sentenza impugnata il Tribunale respingeva
anzitutto il motivo con il quale il Regno dei Paesi Bassi lamentava che
la Commissione avesse violato il dovere di diligenza e l'obbligo di
motivazione delle decisioni omettendo, senza alcuna spiegazione, di
considerare, nella valutazione della specificità del problema della
qualità dell'aria ambiente nei Paesi Bassi, dati che lo riguardavano
relativi all'anno 2004. La Commissione ammetteva che, contrariamente a
quanto da essa stessa affermato al punto 41 della decisione controversa,
il Regno dei Paesi Bassi aveva effettivamente proceduto al deposito
ufficiale del proprio rapporto di valutazione per il 2004 prima
dell'adozione della detta decisione.
27 A tale riguardo il Tribunale constatava in particolare, ai punti
44‑46, quanto segue:
«44 Tuttavia, dall'argomentazione della [decisione controversa] dedicata
alla questione della specificità della qualità dell'aria ambiente nei
Paesi Bassi risulta che gli ultimi dati forniti dalle autorità olandesi
sono stati integrati nel rapporto della TNO. In particolare
quest'ultima, alla pag. 29 (…) di tale documento, precisa:
“Dai dati preliminari comunicati dal Regno dei Paesi Bassi circa i
superamenti nel 2004 risulta un quadro differente da quello del 2003. In
tutte le zone si rileva un superamento per il PM10 di almeno uno dei
valori limite aumentati del margine di tolleranza”.
45 Inoltre, la TNO, alla pag. 29 del suo rapporto, e la Commissione, al
punto 41 della [decisione controversa], riprendono talune constatazioni
del [rapporto MNP].
46 Infine, come risulta dal punto 42 della [decisione controversa], la
Commissione ha rifiutato di ritenere dimostrata l'esistenza di un
problema specifico di rispetto da parte del Regno dei Paesi Bassi dei
valori limite di concentrazione di particelle fissati dalla direttiva
1999/30 anche alla luce delle nuove informazioni trasmesse dal governo
olandese e contenute nella relazione dello MNP».
28 Ai punti 47 e 48 della sentenza impugnata il Tribunale concludeva
che, ciò premesso, la Commissione non poteva essere accusata di aver
omesso di esaminare i dati recenti trasmessile dal governo olandese e di
indicare i motivi di tale asserita omissione.
29 Il Tribunale respingeva poi il motivo diretto a dimostrare che la
Commissione avesse ingiustamente negato l'esistenza di un problema
specifico di qualità dell'aria ambiente nei Paesi Bassi.
30 Per quanto riguarda il primo argomento, secondo cui la Commissione
aveva applicato erroneamente il criterio della specificità nazionale del
problema stabilito all'art. 95, n. 5, CE esigendo che il problema
addotto riguardasse esclusivamente il Regno dei Paesi Bassi, il
Tribunale lo considerava, ai punti 66‑72 della sentenza impugnata, privo
di fondamento di fatto. A tale riguardo esso sottolineava in particolare
che la decisione controversa, al pari del rapporto TNO, faceva
riferimento alla situazione di altri Stati membri e che dalla
comparazione appariva che il Regno dei Paesi Bassi non fosse confrontato
con un problema specifico di tutela dell'ambiente che giustificasse
l'adozione di una misura derogatoria.
31 Il secondo argomento, relativo al fatto che la Commissione non
avrebbe tenuto conto dell'incapacità del Regno dei Paesi Bassi di
risolvere il problema delle emissioni di particelle prodotte dalla
navigazione interna e dal trasporto marittimo, veniva respinto ai punti
78‑84 della sentenza impugnata. Al riguardo il Tribunale constatava in
particolare che si trattava, ad ogni buon conto, di un argomento privo
di fondamento di fatto poiché, contrariamente a quanto sosteneva il
Regno dei Paesi Bassi, la Commissione non aveva subordinato la
possibilità di autorizzare la misura notificata alla condizione che i
superamenti dei valori limite derivassero prevalentemente dalle
emissioni degli autoveicoli stradali con motore diesel.
32 Quanto al terzo argomento, in base al quale la specificità del
problema della qualità dell'aria ambiente sarebbe derivata altresì
dall'impossibilità per il Regno dei Paesi Bassi di contrastare il
problema dell'inquinamento transfrontaliero, il Tribunale considerava,
ai punti 87‑94 della sentenza impugnata, che tale impossibilità non
consentiva di ritenere dimostrato che detto Stato membro si trovasse di
fronte ad un problema specifico di qualità dell'aria.
33 Ai punti 88‑91 il Tribunale constatava che in paesi di dimensione
geografica ridotta, come i Paesi Bassi, una più alta percentuale di
particelle è pressoché per definizione di fonte esogena. Aggiungeva che
non era stato peraltro assolutamente dimostrato che le emissioni di
particelle transfrontaliere incidessero sulla qualità dell'aria nei
Paesi Bassi in misura tale che il problema della limitazione delle
emissioni di particelle si ponesse ivi in termini differenti da quelli
nei quali si poneva nel resto della Comunità europea.
34 Al punto 92 della sentenza impugnata il Tribunale osservava, inoltre,
che la specificità del problema andava valutata con riferimento alle
norme poste dalla direttiva 1999/30. Orbene, l'allegato III della
direttiva 1999/30 avrebbe fissato unicamente i valori limite per la
concentrazione del particolato, senza prendere in considerazione
l'origine delle particelle presenti.
35 Infine, ai punti 105‑116 della sentenza impugnata, il Tribunale
respingeva il quarto argomento, ai termini del quale la Commissione
aveva ingiustamente disconosciuto la particolare gravità dei superamenti
dei valori limite di concentrazione delle particelle rilevati nell'aria
ambiente dei Paesi Bassi.
36 Al riguardo, al punto 107, il Tribunale dichiarava che dal fascicolo
non risultava che i superamenti constatati nei Paesi Bassi
presentassero, rispetto a quelli rilevati in altri Stati membri, una
gravità tale da costituire un problema specifico. Il Tribunale rilevava,
in particolare, al punto 109, che dall'elenco stilato sulla base dei
rapporti nazionali di valutazione della qualità dell'aria per l'anno
2004 si evinceva che il Regno dei Paesi Bassi apparteneva ad un gruppo
di cinque Stati membri relativamente ai quali erano stati registrati,
con riferimento a tale anno e per tutte le loro zone, tassi di
concentrazione di particelle superiori ai valori limite giornalieri.
37 Al punto 115 il Tribunale considerava inoltre che la densità
demografica, l'intensità del traffico stradale in numerose zone dei
Paesi Bassi e l'ubicazione dei centri abitati lungo i percorsi stradali
non solo non costituivano criteri accolti dalla direttiva 1999/30, ma
neppure era dimostrato che concorressero a creare per tale Stato membro
un problema che lo distinguesse notevolmente da altre regioni, in
particolare quelle del Benelux, della parte centrale del Regno Unito e
dell'ovest della Germania.
38 Ritenendo, di conseguenza, ai punti 117‑120 della sentenza impugnata,
che il Regno dei Paesi Bassi non fosse riuscito a dimostrare l'esistenza
di un problema specifico sul suo territorio, esistenza che costituisce
una delle condizioni cumulative richieste dall'art. 95, nn. 5 e 6, CE,
il Tribunale concludeva che la Commissione avesse avuto ragione di
respingere il progetto di decreto notificato. Di conseguenza, per
ragioni di economia processuale, neppure si pronunciava sugli altri
motivi dedotti da tale Stato membro, che mettevano in discussione sia la
valutazione sia la motivazione della Commissione quanto alla
proporzionalità del progetto notificato, da un lato, e al contesto
giuridico internazionale, dall'altro.
Conclusioni delle parti
39 Con la presente impugnazione il Regno dei Paesi Bassi chiede alla
Corte di voler:
– annullare la sentenza impugnata e rinviare la causa al Tribunale
affinché statuisca sugli altri motivi del ricorso e
– condannare la Commissione alle spese.
40 La Commissione chiede alla Corte di voler:
– in via principale, dichiarare irricevibile il ricorso;
– in subordine, respingerlo, e
– condannare il Regno dei Paesi Bassi alle spese.
Sull'impugnazione
41 A sostegno della presente impugnazione il Regno dei Paesi Bassi
deduce due motivi. In primo luogo, il Tribunale avrebbe interpretato
scorrettamente il dovere di diligenza e l'obbligo di motivazione di cui
all'art. 253 CE considerando che la Commissione non abbia violato gli
obblighi in questione allorché ha omesso di esaminare, nella decisione
controversa, senza indicarne la ragione, i dati rilevanti contenuti nel
rapporto di valutazione per il 2004. In secondo luogo, il Regno dei
Paesi Bassi lamenta che il Tribunale abbia applicato criteri giuridici
scorretti per valutare l'esistenza di un problema specifico della
qualità dell'aria ambiente sul suo territorio.
Sulla ricevibilità
42 La Commissione eccepisce l'irricevibilità del ricorso. Riguardo al
primo motivo essa sostiene che il Regno dei Paesi Bassi non potrebbe far
valere un'asserita mancata considerazione del rapporto di valutazione
per il 2004, dal momento che tale rapporto è stato depositato dopo la
scadenza del termine impartito dalla direttiva 96/62 e tre mesi dopo la
presentazione della domanda di deroga. La Commissione fa inoltre
presente che il Tribunale avrebbe constatato che essa ha effettivamente
tenuto conto del detto rapporto e che tale constatazione di fatto non
può costituire oggetto di impugnazione. Per quanto riguarda il secondo
motivo, la Commissione fa valere che le conclusioni del Tribunale si
baserebbero su un numero significativo di elementi la maggior parte dei
quali non sarebbe contestata, e che tali conclusioni resterebbero valide
anche se la Corte dovesse accogliere gli argomenti del Regno dei Paesi
Bassi.
43 Ebbene, occorre innanzitutto constatare che stabilire se la
Commissione fosse tenuta, nella fattispecie, a prendere in
considerazione il rapporto di valutazione per il 2004 malgrado
l'asserito ritardo con cui tale rapporto le è stato presentato non
attiene alla ricevibilità, bensì al merito, come ha rilevato l'avvocato
generale ai paragrafi 32‑34 delle conclusioni.
44 Relativamente, poi, all'argomento secondo il quale il Regno dei Paesi
Bassi tenderebbe a rimettere in discussione, con il primo motivo,
constatazioni di fatto, è sufficiente osservare che nulla di tutto ciò
accade nel caso di specie. Il Regno dei Paesi Bassi, infatti, non
contesta assolutamente le constatazioni del Tribunale in proposito,
dalle quali risulta, in particolare, che i dati per l'anno 2004 sono
stati integrati nel rapporto TNO e che la Commissione ha tenuto conto,
oltre che di tale rapporto, del rapporto MNP. Quello che detto Stato
membro contesta sono, al contrario, le conclusioni che il Tribunale ha
tratto da queste constatazioni di fatto. Orbene, stabilire se il
Tribunale abbia concluso a buon diritto dai detti accertamenti di fatto
che la Commissione non sia venuta meno né al dovere di diligenza né
all'obbligo di motivazione costituisce una questione di diritto soggetta
al controllo della Corte nel contesto di un'impugnazione (v. sentenze 20
novembre 1997, causa C‑188/96 P, Commissione/V, Racc. pag. I‑6561, punto
24, nonché 28 giugno 2005, cause riunite C‑189/02 P, C‑202/02 P, da
C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, Dansk Rørindustri e
a./Commissione, Racc. pag. I‑5425, punto 453).
45 Infine, per quanto riguarda l'obiezione sollevata dalla Commissione
in ordine al secondo motivo, occorre ricordare che la Corte ha già
dichiarato che il fatto che un atto di impugnazione o il motivo di un
atto di impugnazione non comprenda tutte le ragioni che hanno indotto il
Tribunale a decidere su una questione non comporta l'irricevibilità di
tale motivo (v. sentenza 3 ottobre 2000, causa C‑458/98 P, Industrie des
poudres sphériques/Consiglio, Racc. pag. I‑8147, punto 67, e ordinanza
23 settembre 2005, causa C‑357/04 P, Andolfi/Commissione, punto 24).
46 Ne consegue che l'impugnazione deve essere dichiarata ricevibile.
Nel merito
Sul primo motivo, vertente su un'interpretazione errata del dovere di
diligenza e dell'obbligo di motivazione di cui all'art. 253 CE
– Argomenti delle parti
47 Nell'ambito del primo motivo il Regno dei Paesi Bassi sottolinea che
il rapporto di valutazione per il 2004 è di estrema importanza, poiché
dimostra che per quell'anno i valori limite giornalieri, anche aumentati
del margine di tolleranza, sono stati superati in tutte le zone e gli
agglomerati dei Paesi Bassi. Inoltre, dai dati relativi al 2004
risulterebbe un'immagine diversa da quella dell'anno 2003, come avrebbe
riconosciuto lo stesso Tribunale al punto 44 della sentenza impugnata
facendo riferimento al rapporto TNO.
48 Dalla sentenza impugnata il Regno dei Paesi Bassi deduce che il
Tribunale considera sufficiente che la Commissione semplicemente
trasmetta ad un organismo di studio i dati rilevanti comunicati dallo
Stato membro, senza esaminare essa stessa tali dati nella decisione
controversa, e anzi negando che le siano mai stati presentati, e senza
neppure tener conto nella decisione delle conclusioni dell'organismo di
studio medesimo, secondo le quali detti dati rivelerebbero un'immagine
fondamentalmente diversa e più problematica della situazione dello Stato
membro interessato. Con tale interpretazione il Tribunale avrebbe
pertanto applicato in modo scorretto le garanzie in materia di diligenza
e di motivazione, tra le quali figurerebbero, in particolare, l'obbligo
per la Commissione di esaminare in modo accurato e imparziale tutti gli
elementi rilevanti del caso di specie e quello di motivare la propria
decisione in modo sufficiente.
49 Secondo il detto Stato membro, il Tribunale attribuisce infine, a
torto, grande importanza al fatto che la Commissione abbia preso in
considerazione il rapporto MNP. Osserva al riguardo che la Commissione,
se ha fatto leva su tale rapporto, che le è d'altronde stato trasmesso
un mese e mezzo prima dell'adozione della decisione controversa, non
avrebbe tuttavia tenuto nel minimo conto, senza nessuna motivazione, il
rapporto di valutazione per il 2004 che, a sua volta, le è stato
trasmesso tre mesi prima della detta adozione, ma i cui dati sarebbero
meno favorevoli alla tesi da lei sostenuta. Tra l'altro, il rapporto TNO
dimostrerebbe chiaramente che le constatazioni del rapporto MNP non
modificano le constatazioni in merito ai valori limite risultanti dai
dati contenuti nel rapporto di valutazione per il 2004.
50 A parte l'argomento, illustrato al punto 42 della presente sentenza,
relativo all'asserito ritardo con cui il rapporto di valutazione per il
2004 sarebbe stato presentato, la Commissione fa valere di non essere
tenuta ad integrare nelle sue decisioni tutti gli elementi delle perizie
alle quali ricorre. Da taluni punti della sentenza impugnata emergerebbe
peraltro che il Tribunale ha ritenuto che dal rapporto di valutazione
per il 2004, così come dal rapporto MNP, risulti che la qualità
dell'aria nei Paesi Bassi è migliorata rispetto all'anno 2003 e alle
ipotesi precedenti.
– Giudizio della Corte
51 In base all'art. 95, n. 5, CE, in seguito all'adozione delle misure
di armonizzazione gli Stati membri hanno l'obbligo di sottoporre alla
Commissione, per approvazione, tutte le disposizioni nazionali
derogatorie che ritengono necessarie.
52 Detta norma esige che l'introduzione di tali disposizioni sia basata
su nuove prove scientifiche inerenti alla protezione dell'ambiente o
dell'ambiente di lavoro, resasi necessaria a causa di un problema
specifico dello Stato membro interessato sorto dopo l'adozione della
misura di armonizzazione, e che le disposizioni previste nonché i motivi
della loro adozione siano notificati alla Commissione (v. sentenze 21
gennaio 2003, causa C‑512/99, Germania/Commissione, Racc. pag. I‑845,
punto 80, nonché 13 settembre 2007, cause riunite C‑439/05 P e C‑454/05
P, Land Oberösterreich e Austria/Commissione, Racc. pag. I‑7141, punto
57).
53 Tali requisiti hanno carattere cumulativo e devono dunque essere
tutti soddisfatti pena il rigetto delle disposizioni nazionali
derogatorie da parte della Commissione (v. citate sentenze
Germania/Commissione, punto 81, nonché Land Oberösterreich e
Austria/Commissione, punto 58).
54 Al fine di valutare se i detti requisiti siano effettivamente
soddisfatti, il che può richiedere anche valutazioni tecniche complesse,
la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale.
55 L'esercizio di tale potere non è tuttavia sottratto al controllo
giurisdizionale. Infatti, secondo la giurisprudenza della Corte, il
giudice comunitario è tenuto non solo a verificare l'esattezza materiale
degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro
coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano
l'insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione
per valutare una situazione complessa e se siano di natura tale da
corroborare le conclusioni che ne sono state tratte (v. sentenza 22
novembre 2007, causa C‑525/04 P, Spagna/Lenzing, Racc. pag. I‑9947,
punto 57 e giurisprudenza ivi citata).
56 Inoltre, si deve osservare che, quando un'istituzione comunitaria
dispone di un ampio potere discrezionale, è di fondamentale importanza
la verifica del rispetto delle garanzie conferite dall'ordinamento
giuridico comunitario nelle procedure amministrative. La Corte ha avuto
modo di precisare che tra tali garanzie rientrano in particolare
l'obbligo dell'istituzione competente di esaminare in modo accurato e
imparziale tutti gli elementi rilevanti della fattispecie e quello di
motivare la decisione in modo sufficiente (v. sentenze 21 novembre 1991,
causa C‑269/90, Technische Universität München, Racc. pag. I‑5469, punto
14; 7 maggio 1992, cause riunite C‑258/90 e C‑259/90, Pesquerias De
Bermeo e Naviera Laida/Commissione, Racc. pag. I‑2901, punto 26, nonché
Spagna/Lenzing, cit., punto 58).
57 Il controllo del rispetto delle dette garanzie procedurali si rivela
tanto più importante nel contesto della procedura prevista dall'art. 95,
n. 5, CE, dato che ad essa non si applica il principio del
contraddittorio (v. sentenza Land Oberösterreich e Austria/Commissione,
cit., punto 44).
58 Nella fattispecie, il Regno dei Paesi Bassi accusa la Commissione di
aver violato il dovere di diligenza e l'obbligo di motivazione omettendo
di esaminare, nella decisione controversa, senza indicarne il motivo, i
dati contenuti nel rapporto di valutazione per il 2004.
59 Al punto 41 la decisione controversa constata, infatti, che «[d]ai
rapporti annuali presentati a norma della direttiva 96/62/CE del
Consiglio emerge che i Paesi Bassi, per il 2003, non presentano problemi
particolarmente acuti di superamento rispetto ad altri Stati membri
(come Belgio, Austria, Grecia, Repubblica ceca, Lituania, Slovenia e
Slovacchia). Poiché i Paesi Bassi non hanno sinora presentato dati
ufficiali per il 2004 non è possibile comparare la loro situazione della
qualità dell'aria con quella osservata negli altri Stati membri per tale
anno».
60 Orbene, è pacifico che i dati ufficiali per l'anno 2004 contenuti nel
rapporto di valutazione per il detto anno sono stati effettivamente
comunicati alla Commissione l'8 febbraio 2006 e registrati da
quest'ultima il 10 febbraio successivo, vale a dire diversi mesi prima
dell'adozione della decisione controversa.
61 Dall'art. 174, n. 3, primo trattino, CE risulta che, in linea di
principio, la Commissione è tenuta a prendere in considerazione nelle
sue decisioni in materia ambientale tutti i nuovi dati scientifici e
tecnici disponibili. Tale obbligo è particolarmente rilevante per la
procedura ai sensi dell'art. 95, nn. 5 e 6, CE, per la quale la
considerazione dei nuovi dati costituisce addirittura il fondamento.
62 La Commissione, nella fattispecie, era dunque obbligata a prendere in
considerazione i dati contenuti nel rapporto di valutazione per il 2004.
Non inficiava tale obbligo il fatto che il Regno dei Paesi Bassi le
avesse trasmesso il rapporto al di fuori dei termini previsti dalla
direttiva 96/62, poiché questi termini non hanno alcun nesso con la
procedura prevista dall'art. 95, nn. 5 e 6, CE. È altresì pacifico che
la Commissione poteva ancora tener effettivamente conto del detto
rapporto nell'elaborazione della decisione controversa, dato che i
rapporti TNO e MNP, sui quali essa si basa nella decisione, le sono
stati trasmessi ancora più tardi.
63 Orbene, le constatazioni della Commissione contenute nei punti 41 e
42 della decisione controversa, dalle quali risulta che essa ha valutato
l'esistenza di un problema specifico nei Paesi Bassi sulla base dei
rapporti annuali relativi all'anno 2003 e non all'anno 2004, fanno
seriamente dubitare che tale istituzione abbia davvero preso in
considerazione i dati relativi a questo ultimo anno.
64 Se è vero, come ha osservato il Tribunale al punto 44 della sentenza
impugnata, che il rapporto TNO integra anche i dati preliminari
comunicati dal Regno dei Paesi Bassi per l'anno 2004, è vero anche che
la decisione controversa non fa alcun riferimento a tale circostanza o
alle constatazioni della TNO relative a questi dati.
65 Contrariamente alla sentenza impugnata, la decisione controversa non
fa, in particolare, alcuna menzione della valutazione della TNO in base
alla quale da tali dati preliminari per l'anno 2004 appare un'immagine
diversa da quella dell'anno precedente in quanto si constata, in tutte
le zone dei Paesi Bassi, un superamento per le PM10 di almeno uno dei
valori limite oltre il margine di tolleranza.
66 Pertanto, alla luce in particolare della detta valutazione della TNO,
la Commissione, per soddisfare adeguatamente l'obbligo sia di esaminare
tutti gli elementi pertinenti del caso di specie sia di motivare in modo
sufficiente la sua decisione, era tenuta ad esporre, nella decisione
controversa, i motivi per i quali riteneva che, anche sulla base dei
dati relativi all'anno 2004 e nonostante le differenze rilevate dalla
TNO tra tali dati e quelli dell'anno precedente, non fosse dimostrata
l'esistenza di un problema specifico.
67 Infatti, anche se la Corte ha riconosciuto che la Commissione,
nell'ambito della valutazione della fondatezza di una domanda di deroga
ai sensi dell'art. 95, n. 5, CE, può dover ricorrere a periti esterni
per acquisire il loro parere sulle nuove prove scientifiche apportate a
sostegno di una tale domanda (v. sentenza Land Oberösterreich e
Austria/Commissione, cit., punto 32), è tuttavia giocoforza constatare
che la responsabilità primaria di detta valutazione incombe alla
Commissione che deve, se del caso sulla base del parere dei periti,
prendere attentamente in considerazione tutti gli elementi pertinenti ed
esporre nella decisione finale le considerazioni essenziali che l'hanno
portata ad adottarla.
68 Ne consegue che il mero fatto che il rapporto TNO abbia integrato i
dati preliminari relativi all'anno 2004 non può giustificare che la
Commissione, nella decisione controversa, non abbia né esaminato i dati
relativi al detto anno né indicato i motivi di tale omissione.
69 Lo stesso vale per la circostanza che la Commissione ha ripreso,
nella decisione controversa, talune constatazioni del rapporto MNP e ha
valutato l'esistenza di un problema specifico nei Paesi Bassi alla luce
delle nuove informazioni ivi contenute.
70 Le constatazioni dello MNP, riprese dalla Commissione al punto 41
della decisione controversa, non contengono, infatti, alcuna indicazione
sul punto se, al momento dell'adozione della detta decisione e alla luce
in particolare dei dati relativi all'anno 2004, sussistesse un problema
specifico di qualità dell'aria ambiente nei Paesi Bassi.
71 Tali constatazioni – dalle quali, secondo una nuova valutazione,
risulta che i livelli di PM10 sono inferiori del 10‑15% rispetto alle
ipotesi precedenti e il numero di zone in cui i valori limite sono
superati sarà ridotto della metà nel corso dell'anno 2010 rispetto al
2005 e nel corso del 2015 rispetto al 2010 – non mettono, infatti, in
discussione la veridicità dei dati relativi all'anno 2004, i quali
dimostrano il superamento dei valori limite sull'intero territorio
olandese, e non escludono che sussistesse un problema specifico in tale
Stato membro alla data di adozione della decisione controversa.
72 Da quanto sopra esposto discende che il Tribunale ha commesso un
errore di diritto nel concludere che la Commissione, adottando la
decisione controversa, non avesse violato né il dovere di diligenza né
l'obbligo di motivazione.
73 Poiché la Commissione, per valutare l'esistenza di un problema
specifico di qualità dell'aria ambiente nei Paesi Bassi, non ha tenuto
debito conto dell'insieme dei dati pertinenti, specie di quelli relativi
all'anno 2004, tale valutazione risulta necessariamente viziata, e
questo a prescindere dall'ulteriore problema se, nella detta
valutazione, la Commissione abbia per giunta applicato criteri giuridici
scorretti, come sostiene il Regno dei Paesi Bassi.
74 Ciò premesso, il Tribunale non poteva, senza incorrere in un errore
di diritto, respingere il ricorso del Regno dei Paesi Bassi in quanto
infondato concludendo che la Commissione avesse giustamente considerato
non specifico il problema del rispetto dei valori limite comunitari di
concentrazione delle particelle nell'aria ambiente.
75 Ne consegue che la sentenza impugnata deve essere annullata. Dato che
la trattazione del secondo motivo, con il quale il Regno dei Paesi Bassi
contesta al Tribunale l'applicazione di criteri giuridici scorretti
nella valutazione dell'esistenza di un problema specifico di qualità
dell'aria ambiente, non può più, qualunque sarebbe il risultato della
sua valutazione, influire sull'esito del ricorso, non è necessario
procedere al suo esame.
76 Ai sensi dell'art. 61, primo comma, del suo Statuto, la Corte di
giustizia può, in caso di annullamento della decisione del Tribunale,
pronunciarsi essa stessa definitivamente sulla controversia qualora
questa sia in misura di essere giudicata. È quanto avviene nel caso di
specie.
77 Ebbene, occorre constatare che l'incompletezza dell'analisi degli
elementi scientifici pertinenti da parte della Commissione è idonea ad
inficiare non soltanto la valutazione dell'esistenza di un problema
specifico, ma tutta la valutazione delle condizioni di applicazione
dell'art. 95, nn. 5 e 6, CE, specialmente la valutazione della
proporzionalità della misura notificata, dato che una valutazione più
completa degli elementi scientifici disponibili può, per sua stessa
natura, influenzare il giudizio sulla proporzionalità di tale misura.
78 Ciò premesso, è necessario annullare la decisione controversa
affinché la Commissione possa nuovamente valutare, sulla base di tutti
gli elementi scientifici pertinenti, la misura notificata, per
determinare se soddisfi i requisiti imposti dall'art. 95, nn. 5 e 6, CE.
Sulle spese
79 Ai sensi dell'art. 122 del regolamento di procedura, quando
l'impugnazione è accolta e la controversia viene definitivamente decisa
dalla Corte, quest'ultima statuisce sulle spese.
80 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, di questo stesso regolamento,
applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell'art. 118, la
parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Poiché il Regno dei Paesi Bassi ne ha fatto domanda, la Commissione,
rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese dei due gradi di
giudizio.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1) La sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 27
giugno 2007, causa T‑182/06, Regno dei Paesi Bassi/Commissione, è
annullata.
2) La decisione della Commissione 3 maggio 2006, 2006/372/CE, relativa
al progetto di disposizioni nazionali notificato dal Regno dei Paesi
Bassi a norma dell'articolo 95, paragrafo 5, del trattato CE le quali
fissano limiti per le emissioni di particelle nei veicoli con motore
diesel, è annullata.
3) La Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese.
Firme
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