T.A.R. ABRUZZO Sez. I, 14 Aprile 2008, Sentenza n. 554

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 00554/2008 REG.SEN.
N. 00275/2002 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima) ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 275 del 2002, proposto da:
Sulli Silvestro, Sulli Pietro rappresentati e difesi dall'avv. Berardino Ciucci, con domicilio eletto presso Berardino Avv. Ciucci in L'Aquila, via Cimino 26;

contro

Comune di Capitignano, rappresentato e difeso dall'avv. Bruno Pettinicchio, con domicilio eletto presso Bruno Avv. Pettinicchio in L'Aquila, via Cascina, N. 12;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

REVOCA INCARICO PROGETTAZIONE LAVORI.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Capitignano;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13/02/2008 il dott. Paolo Passoni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con delibera di giunta del 10.1.02, il Comune di Capitignano affidava ai geometri Sulli Silvestro e Piero l’incarico di progettazione dei lavori del primo ampliamento di discarica controllata; con detta deliberazione veniva approvato anche uno schema di convenzione regolante i rapporti tra le parti, nel quale si prevedeva all’art. 3 la consegna del progetto entro la data del 31.1.02, con facoltà della Giunta di riservarsi “…a suo insindacabile giudizio di revocare l’incarico, senza che i professionisti possano pretendere compenso alcuno (…), qualora il progetto non venga prodotto nei termini di cui sopra”.

Tale convenzione non veniva sottoscritta dai professionisti, nonostante fosse stata loro inviata per la firma.

In realtà i professionisti riferivano all’amministrazione che il progetto ivi indicato non sarebbe stato eseguibile, perché non conforme alle prescrizioni regionali e privo del dovuto parere dell’ASL; essi affermavano invece di lavorare sul diverso progetto approvato dalla Regione Abruzzo (cd. secondo progetto di aggiornamento) in quanto l’unico conforme a legge ed alle menzionate prescrizioni. A seguito di quanto sopra, tuttavia il Sindaco rispondeva sollecitando ugualmente la consegna dell’elaborato relativo alla progettazione indicata nella delibera del 10.1.02 (oggetto dell’incarico), sostenendo che le questioni sollevate dai progettisti sarebbero state di esclusiva pertinenza dell’amministrazione civica.

Una volta ultimato il cd. secondo progetto, i progettisti ne davano comunicazione all’ente civico nel termine stabilito, facendo però presente che tali elaborati, pur restando a disposizione dell’ente, non sarebbero stati consegnati fino alla rettifica della delibera di incarico.

Con deliberazione del 13.2.02 la Giunta comunale revocava la precedente deliberazione di affidamento dell’incarico, in considerazione del fatto che i professionisti si sarebbero rifiutati di sottoscrivere la convenzione relativa al diverso progetto commissionato dall’amministrazione civica.

Avverso tale delibera hanno proposto ricorso i geometri interessati, secondo cui l’amministrazione avrebbe agito in modo illegittimo, disvolendo l’unica progettazione eseguibile (debitamente e tempestivamente redatta dai ricorrenti), insistendo invece in modo illogico ed irrazionale per la progettazione di un’opera non conforme a legge, che si sarebbe tradotta comunque in un’opera inidonea e dannosa per la stessa pubblica amministrazione e quindi per la collettività.

Si è costituito in giudizio il Comune di Capitignano, che ha contrastato le avverse pretese, mentre alla pubblica udienza del 13.2.08 la causa è stata riservata a sentenza.

DIRITTO

Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione. Nel generale contesto degli incarichi professionali va premesso che secondo la giurisprudenza della cassazione il conferimento, da parte di un Ente pubblico, di un incarico ad un professionista non inserito nella struttura organica dell'Ente medesimo (e che mantenga, pertanto, la propria autonomia organizzativa e l'iscrizione al relativo albo) costituisce espressione non di una potestà amministrativa, bensì di semplice autonomia privata, ed è funzionale all'instaurazione di un rapporto di cosiddetta parasubordinazione - da ricondurre pur sempre al lavoro autonomo - pur nell'ipotesi in cui il professionista riceva direttive ed istruzioni dall'Ente, per cui anche la successiva delibera di revoca dell'incarico riveste natura non autoritativa di recesso contrattuale, con conseguente attribuzione della controversia alla cognizione del giudice ordinario (Cass. Sez. Un. n. 10370 del 19 ottobre 1998); in alcuni casi la giurisprudenza amministrativa ha peraltro puntualizzato la differenza fra l’atto autoritativo con il quale la stessa PA ha conferito l’incarico professionale (specie se in esito a procedura comparativa pubblica e non sulla mera base di una scelta fiduciaria), ed il contratto chiamato a dare attuazione a tale provvedimento: quanto sopra, al fine di distinguere tra revoca del provvedimento e recesso dal contratto, per inferirne nel primo caso la giurisdizione del GA e nel secondo quella dell’A.G.O. (Tar Sicilia -PA- n. 493/02).

Ciò premesso va chiarito che il petitum sostanziale del ricorso in decisione - al di là delle formali impugnative attive - verte sulla richiesta di riconoscimento dell’ingiusto ed illogico atteggiamento del comune nella valutazione (e nel rifiuto) della prestazione eseguita dai ricorrenti progettisti: secondo questi ultimi, infatti, l’ente civico avrebbe erroneamente giudicato tale prestazione in difformità da quanto formalmente commissionato, senza tuttavia considerare che la progettazione consegnata sarebbe stata l’unica eseguibile e possibile, nel dovuto rispetto delle autorizzazioni di settore.

In buona sostanza, viene contestato l’inadempimento che il Comune avrebbe posto alla base del provvedimento impugnato, da intendere quale decadenza o revoca sanzionatoria dell’incarico professionale a suo tempo conferito.

Sulla base delle esposte premesse giurisprudenziali, resta pertanto pacifica nella vertenza di specie la giurisdizione del Giudice ordinario, poiché la riassunta vicenda contenziosa non solo non riguarda l’atto di conferimento (autoritativo o meno) dell’incarico professionale in questione, ma neanche una fattispecie di recesso unilaterale dal contratto, trattandosi piuttosto di una determinazione sostanzialmente risolutiva da parte del Comune committente per asserito inadempimento del contratto medesimo, all’interno di questioni stricto sensu afferenti alle modalità esecutive del (presunto) contratto, sulle quali il GA non può ovviamente avere alcuna cognizione giurisdzionale.

In buona sostanza, la cosiddetta “revoca” di un incarico di progettazione per ragioni di cattiva, ritardata od omessa esecuzione dell’incarico, benchè disposta con provvedimento formalmente autoritativo, determina una fattispecie di risoluzione nell’ambito di un rapporto contrattuale già sorto e paritario e che, come tale, riguarda gli obblighi esecutivi incombenti sulle parti in virtù del predetto rapporto pattizio, mediante incidenza su di una situazione giuridica del privato avente natura di diritto soggettivo e non già di interesse legittimo; deriva da quanto sopra la cognizione della vicenda da parte dell’Autorità Giudiziaria Ordinaria (tar Catania II - sentenza 26 maggio 2004 numero 1474).

In contrario non si ritiene peraltro possa incidere il sopravvenuto comma 1 bis dell’articolo 21 quinquies della legge 241/90 introdotto nelle more del giudizio dal D.L. n. 7/2007 (convertito in L. n. 40/2007 - cfr. art. 13, comma 8-duodevicies della legge di conversione), la quale prevede che "Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l'indennizzo liquidato dall'amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell'eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell'atto amministrativo oggetto di revoca all'interesse pubblico, sia dell'eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all'erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l'interesse pubblico". Secondo una pur interessante tesi sostenuta da Tar Puglia -LE- II sez. del 19.5.2007, la disposizione da ultimo citata postulerebbe che le controversie relative alle revoche di incarichi sarebbero da attribuirsi alla giurisdizione esclusiva del G.A., stabilita dal legislatore al comma precedente, in relazione ad ogni ipotesi di revoca amministrativa.

In realtà la disposizione -lungi dal riferirsi al recesso contrattuale, esplicitamente disciplinato da altra norma (art. 21 sexies)- riguarda l’autotutela amministrativa in senso stretto, nella quale l’amministrazione rimedita (nel caso appunto della revoca) l’opportunità del provvedimento amministrativo presupposto, dal quale hanno trovato derivazione i rapporti negoziali ivi considerati. Simili concludenze riguardano peraltro l’analoga norma ex art. 1 comma 136 legge 311/2004, specificamente riferita all’annullamento d’ufficio “…di provvedimenti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati”, ove si delineano parimenti possibili indennizzi per i privati medesimi, penalizzati nei loro affidamenti contrattuali.

Restano pertanto fuori dal raggio di applicazione del primo e del secondo comma dell’art. 21 quinquies (e dell’art. 1 comma 136 legge 311/04) le diverse fattispecie in cui l’amministrazione agisce iure privatorum all’interno del rapporto negoziale, senza voler rimeditare l’atto amministrativo presupposto, e ciò sia quando viene sostanzialmente deliberato un recesso unilaterale dal contratto d’opera professionale, sia -a maggior ragione- quando si dispone la risoluzione per inadempimento del professionista.

Il rilevato difetto di giurisdizione dovrebbe impedire ogni specifico sindacato sul rapporto pattizio allegato nel ricorso (trattandosi di un posterius che postula la cognizione giurisdizionale della vicenda).

Ciò non di meno, per scrupolo di completezza, va comunque incidentalmente puntualizzato come nella specie non sussista in concreto neanche una idonea manifestazione negoziale fra le parti, visto che la convenzione fra il comune di Capitignano ed i professionisti ricorrenti non è stata mai stipulata e sottoscritta dalle parti, per le ragioni espresse analiticamente in narrativa.

In proposito è giurisprudenza costante della cassazione (da ultimo I civile n. 1752/2007) quella secondo cui il contratto con il quale l'amministrazione pubblica -anche quando agisce iure privatorum- conferisce un incarico professionale, deve essere redatto a pena di nullità in forma scritta, ed è a questo fine irrilevante l'esistenza di una deliberazione dell'organo collegiale dell'ente pubblico che abbia autorizzato il conferimento dell'incarico al professionista, ove tale deliberazione non si sia tradotta in un unico atto contrattuale coevamente sottoscritto dal rappresentante esterno dell'ente e dal professionista, da cui possa desumersi la concreta instaurazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alla prestazione da svolgersi e al compenso da corrispondersi.

Anche sotto il delineato profilo, emerge comunque l’assenza di ogni possibile sindacato di legittimità del giudice adìto.

In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione.

Sussistono ragioni per compensare integralmente le spese di lite.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe, per difetto di giurisdizione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 13/02/2008 con l'intervento dei Magistrati:

Antonio Catoni, Presidente

Rolando Speca, Consigliere

Paolo Passoni, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE                                                                                                   IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/04/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO

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