TAR SICILIA, Catania, Sez. I, 17 giugno 2008, sentenza n. 1190
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE  PER LA SICILIA

- Sezione staccata di Catania - Sezione Prima

Reg.Sent. 1190/08
Reg. Gen. 1132/07
Reg. Gen. 1133/07
Reg. Gen. 1134/07
 

composto dai Signori Magistrati:

Dott. Vincenzo Zingales, Presidente
Dott.ssa Rosalia Messina, Giudice
Dott. Salvatore Gatto Costantino Giudice rel.est.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Sui ricorsi nn. 1132/07, 1133/07, 1134/07, proposti dalle società ERG RAFFINERIE MEDITERRANEE SPA, ISABENERGY SRL, ERG NUOVE CENTRALI SPA, tutte rappresentate e difese dall’Avv. Lorenzo Acquarone, dall’Avv. Mario Caldarera, dall’Avv. Giovanni Acquarone, e dall’Avv. Donato De Luca, con domicilio eletto in CATANIA presso lo studio di quest’ultimo in via Lago di Nicito 14;

CONTRO

I MINISTERI DELLE INFRASTRUTTURE, DELL’INTERNO; GLI ASSESSORATI REGIONALI DELLA REGIONE SICILIA: TERRITORIO E AMBIENTE, ALL’INDUSTRIA, DEI BENI CULTURALI AMBIENTALI E DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE; IL COMMISSARIO DELEGATO PER L’EMERGENZA RIFIUTI E LA TUTELA DELLE ACQUE, IL VICECOMMISSARIO DELEGATO PER L’EMERGENZA RIFIUTI E LA TUTELA DELLE ACQUE, IL SUBCOMMISSARIO PER LA BONIFICA DEI SITI CONTAMINATI; L’APAT (AGENZIA PER LA PROTEZIONE DELL’AMBIENTE E PER I SERVIZI TECNICI), L’ARPA SICILIA (AGENZIA REGIONALE PER LA PROTEZIONE DELL’AMBIENTE), L’ICRAM (ISTITUTO SUPERIORE PER LA PREVENZIONE E LA SICUREZZA DEL LAVORO), L’ISTITUTO SUPERIORE DI SANITA’, IL COMMISSARIO DELEGATO PER L’EMERGENZA BONIFICHE E LA TUTELA DELLE ACQUE IN SICILIA; LA PREFETTURA DI SIRACUSA; L’ ENEA;
tutti non costituiti;

IL MINISTERO DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO, IL MINISTERO DELLA SALUTE, IL MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO, IL MINISTERO DEI TRASPORTI, LA REGIONE SICILIA, L’ASSESSORATO REGIONALE DELLA SICILIA ALL’INDUSTRIA, ciascuno in persona del rispettivo rappresentante legale pro tempore, rappresentati e difesi dall’AVVOCATURA DELLO STATO con domicilio eletto in CATANIA VIA VECCHIA OGNINA, 149;

LA PROVINCIA REGIONALE DI SIRACUSA, IL CONSORZIO PER L’AREA DI SVILUPPO INDUSTRIALE PER LA ZONA SUD DELLA SICILIA ORIENTALE – SIRACUSA, IL COMUNE DI SIRACUSA, IL COMUNE DI MELILLI, IL COMUNE DI PRIOLO GARGALLO, DI AUGUSTA L’AZIENDA SANITARIA LOCALE NR. 8 SIRACUSA; tutti non costituiti;

e nei confronti di:
SVILUPPO ITALIA SPA, in persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa da TUFARELLI AVV. LUCA, con domicilio eletto presso la SEGRETERIA del Tribunale;
EDISON Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita;

PER L’ANNULLAMENTO

del decreto prot. N. 3387/QDV/DI/B adottato in data 1 marzo 2007, contenente “Provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter, legge 7 agosto 1990, n. 241 delle determinazioni della Conferenza di servizi decisoria relativa al sito di interesse nazionale di Priolo del 16.02.2007”,
di tutti gli atti comportamenti e provvedimenti presupposti, connessi e conseguenziali, ivi inclusi in particolare il verbale e le determinazioni della conferenza dei servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell’Ambiente in data 16 febbraio 2007, con particolare riferimento a quanto disposto nelle parti meglio specificate in atti;

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione delle Amministrazioni rappresentate dall’Avvocatura di Stato per ciascun giudizio;
Visti gli atti tutti delle cause;
Designato relatore all’udienza pubblica del 10 gennaio 2007 il Referendario dr. Salvatore Gatto Costantino;
Uditi altresì gli avvocati delle parti, come da relativo verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

IN FATTO

Con il ricorso in decisione, le società appartenenti al gruppo ERG impugnano le determinazioni adottate dalle Amministrazioni resistenti nelle conferenze dei servizi meglio indicate in atti e fatte proprie dal Ministero dell’Ambiente con i decreti del Direttore Generale per la Qualità della vita pure meglio indicati in epigrafe, con cui si dettano disposizioni inerenti la caratterizzazione e la bonifica dei suoli e delle acque contaminati insistenti nella zona della rada di Augusta, all’interno del Sito di interesse nazionale di Priolo.
I ricorsi, ritualmente proposti, sono affidati a censure identiche a quelle già a suo tempo proposte contro gli stessi atti nei precedenti giudizi già trattenuti in decisione alla scorsa udienza pubblica del 7 giugno 2007 e sui quali è stata pronunciata la sentenza nr. 1254 del 20 luglio 2007.
Si sono costituiti la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’ambiente e della Tutela del Territorio, la Direzione Servizio Qualita’ della Vita del Ministero dell’ambiente, il Ministero della Salute, il Ministero dello Sviluppo Economico, la Regione Sicilia, l’Assessorato Regionale della Sicilia all’industria, chiedendo la reiezione del gravame per inammissibilità d infondatezza, con vittoria di spese.
Il Ministero dei Trasporti chiede l’estromissione dal giudizio.
Le parti hanno prodotto documenti e memorie.
Alla Udienza pubblica del 10 gennaio 2008 la causa è stata trattenuta in decisione.

IN DIRITTO

1) Preliminarmente va disposta la riunione dei giudizi, attesa l’evidente connessione oggettiva ed, in parte, soggettiva dei gravami.

2) E’ da accogliersi la domanda di estromissione formulata dal Ministero dei Trasporti, mentre è da respingersi la corrispondente domanda formulata, nel solo ricorso nr. 1132/07 dall’Assessorato regionale all’Industria.
Come si evince dall’ elenco indirizzi nota prot. 5890/QDV/VII e VIII, del 1 marzo 2007, versata in atti il Ministero non risulta destinatario delle prescrizioni della conferenza dei servizi, né è stata dimostrata dai ricorrenti, in qualsiasi altra maniera, la sussistenza di un qualsiasi interesse della suddetta Amministrazione ai provvedimenti impugnati; viceversa, l’Assessorato regionale all’Industria è destinatario del verbale della conferenza dei servizi ed ha quindi titolo ad essere parte nel presente giudizio essendo comunque interessato a provvedimenti che incidono sui livelli qualitativi e quantitativi della produzione industriale presenti nella Regione.
Va, invece, rinviato al prosieguo l’esame della richiesta di estromissione dal giudizio proposta dalla Società Sviluppo Italia Spa, in quanto è necessario preliminarmente trattare le censure proposte nei vari gravami, dal cui esame discendono anche conseguenze precise in ordine alla sussistenza dell’interesse di Sviluppo Italia a resistere all’azione dei ricorrenti.

3) Ciò premesso, ritiene il Collegio che il giudizio può essere definito in forma abbreviata, a mente dell’art. 26 della l. 1034/71, con richiamo al precedente costituito dalla sentenza di questa Sezione nr. 1254 del 20 luglio 2007 ed alle successive sentenze nn.195/08 del 24 gennaio 2008 e 200/08 del 29 gennaio 2008.
Più precisamente, si osserva che con specifici capi di censura, le ricorrenti impugnano le prescrizioni con le quali a tutte le società si chiede la trasmissione del progetto di acque di falda basato sul contenimento fisico, relativamente alle aree meglio indicate e per come richiesto dalla Conferenza dei servizi decisoria del 21 luglio 2006, nonchè:
- alla società ERGMED (ricorso nr. 1132/07), si prescrive, quanto all’area “Stabilimento”, l’invio entro 60 giorni del progetto definitivo di bonifica dei suoli con caratterizzazione a maglia 50x50, l’attivazione di una MISE per l’intercettazione ed il trattamento delle acque di falda contaminata ed il recupero del surnatante; quanto all’area “Pontile – Fascio oleodotti” la rimozione entro 10 giorni di tutte le sorgenti primarie e secondarie di contaminazione note, ed il progetto di trattamento e bonifica dell’area in esame con specifiche caratteristiche tecniche, e nuove caratterizzazioni; quanto all’area “Sovrappasso”, si rigetta la richiesta di stralcio e si prescrive che la bonifica di tale falda venga inserita nell’area di competenza della Raffineria”; quanto all’area “Sala controllo”, la istanza di restituzione agli usi legittimi viene subordinata alla prescrizione di presentazione del progetto di barrieramento fisico della falda sottostante, nelle zone meglio indicate;
- alla società ISAB (ricorso nr. 1133/07) si impone una M.i.s.e. della falda da realizzare entro 10 giorni per l’intero opificio, trasmettendo i risultati della caratterizzazione operata sui suoli e, quanto alle richieste avanzate da ISAB di restituzione agli usi legittimi delle aree necessarie per la realizzazione di nuovi impianti produttivi, si prescrive che lo svincolo è subordinato alla presentazione di un progetto di bonifica delle acque di falda;
- alla società ERG Nuove centrali SPA (ricorso nr. 1134/07), si chiede la trasmissione del progetto di acque di falda basato sul contenimento fisico, come richiesto dalla Conferenza dei servizi decisoria del 21 luglio 2006 e si chiede la presentazione di un documento integrativo del progetto di bonifica del c.d. settore B dell’area XXII mediante il quale si valuti l’opzione relativa all’integrale “rimozione dei rifiuti”, stimati in almeno 25.000 mq, asseritamente non prevista nella originaria proposta di ERG o in subordine, si preveda la cinturazione perimetrale completa del sito da immorsare in profondità sulle argille o uno strato litologico equivalente in termini di impermeabilità; si impone una m.i.s.e. di rimozione dei suoli superficiali tra 1 e 4 metri, laddove presenti metalli, amianto, mercurio e selenio.
Con distinte ordinanze, pronunciate inter partes in ciascuno dei tre ricorsi (rispettivamente nn. 793, 794 e 795 del 14 giugno 2007), il Collegio ha concesso la sospensione cautelare degli effetti dei provvedimenti impugnati, rilevando, tra l’altro, che sussiste eccesso di potere poiché si condiziona lo svincolo delle aree bonificate per la loro restituzione all’uso legittimo, ad attività di bonifica relative ad altre parti dell’impianto.
Più precisamente è stato affermato che i provvedimenti impugnati sono illegittimi attesa l’assoluta disapplicazione delle norme contenutistiche e procedimentali di cui al Dlgs 152/2006, con particolare riferimento agli artt. 240 e ss. (censure sub B1), con eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione, difetto dei presupposti, travisamento dei fatti ed illogicità (censure sub BIII, CI, in quanto, in violazione delle regole sul procedimento amministrativo, si condiziona lo svincolo delle aree bonificate per la loro restituzione all’uso legittimo, ad attività di bonifica relative ad altre parti dell’impianto a suo tempo oggetto di separato piano di bonifica e si impongono metodologie di intervento che sono oggetto di gravi critiche da parte della società ricorrente, che non hanno trovato spazio alcuno nel procedimento medesimo), contraddittorietà e illogicità (censure sub C.II.1, C.II.3 e C.II.4).

Il giudizio già espresso in sede cautelare può adesso essere confermato, alla luce anche di quanto statuito nelle sentenze di questa Sezione nr. 1254/07, 195/08 e 200/08.

I) Il Collegio prende infatti in esame i ricorsi nel merito ed osserva che con le predette sentenze, in accoglimento di censure identiche a quelle qui riproposte e limitatamente al difetto di motivazione, carenza di istruttoria, difetto dei presupposti e violazione di legge, sono stati annullati i medesimi atti fatti oggetto di gravame con gli odierni ricorsi, e per identiche ragioni di censura.
Tuttavia sussiste l’intereresse attuale delle ricorrenti alla decisione della lite: gli atti impugnati non sono inscindibili, posto che pongono collettivamente a carico di tutte le imprese operanti nella Rada di Augusta oneri di bonifica indistinti ma che non risultano essere obbligatoriamente da eseguirsi in maniera collettiva (anche per via della genericità con cui sono formulate le relative prescrizioni): ciò comporta che ciascuna delle imprese destinatarie di tali prescrizioni ha l’onere di impugnarle specificatamente e pertanto, una volta proposto il gravame, ha interesse processuale al suo esame anche se l’identico ricorso risulta essere stato accolto nei confronti di altra società nelle medesime condizioni.
Inoltre, si osserva che i provvedimenti impugnati, nella parte di interesse, costituiscono atti immediatamente lesivi, iscrivendosi in un unico comportamento amministrativo continuativo ed omogeneo teso ad imporre alla ricorrente ed alle altre imprese operanti nella rada obblighi di bonifica generalizzati, senza previo accertamento di responsabilità di inquinamento e con metodi tecnici di intervento le cui modalità non sono state in nessuna parte confrontate nel procedimento con le imprese medesime, con violazione dei loro diritti di partecipazione ex lege 241/90, riproducendosi quindi i medesimi vizi di legittimità che già sono stati riscontrati in relazione ai precedenti amministrativi che la Sezione ha annullato con la sentenza nr. 1254/07.
Ciò premesso, il Collegio può definire la lite limitandosi a richiamare i precedenti prima richiamati, essendo la questione principale all’esame del Collegio di contenuto identico a quanto già con esse deciso.
E’ stato infatti ritenuto che la nuova normativa del Dlgs 152/2006, incentrata sulla necessità di perseguire chi effettivamente cagiona l’inquinamento, secondo il principio comunitario “chi inquina paga”, è applicabile alle procedure di bonifica della Rada di Augusta (siano esse inerenti agli interventi in mare che a quelli a terra), procedure che, invece, sono state condotte in applicazione delle prescrizioni del dlgs 22/97, con rilevanti e approfondite differenze in punto di disciplina e presupposti del procedimento stesso (sia relativamente alle procedure di emergenza, sia in relazione ai più radicali e risolutivi interventi di bonifica e recupero ambientale).
Inoltre, non è stato accertato - e neppure, prima ancora, indagato - il presupposto soggettivo dell’ordine di intervento impartito alle imprese ricorrenti, ossia il rispettivo apporto all’inquinamento della falda.
In terzo luogo, quanto alle modalità di intervento - sia ai fini della M.I.S.E. (Messa In Sicurezza d’Emergenza) che del più generale programma di bonifica - le determinazioni della conferenza dei servizi oltre che a confondere i presupposti per l’imposizione di una M.I.S.E. e della bonifica ed i relativi contenuti, sono state adottate in violazione delle regole generali sul procedimento amministrativo, specialmente in punto di partecipazione e, conseguentemente, di motivazione, perché non tengono in conto i diversi contributi variamente offerti dalle ricorrenti e, tra queste, le articolate e documentate obiezioni che sono state sollevate circa i presupposti della bonifica e circa le modalità dell’intervento, tra le quali, in particolare, il pericolo che lo strumento del dragaggio ambientale della Rada comporta ai fini della tutela dell’ambiente e della salute pubblica e l’impossibilità di procedere al c.d. marginamento fisico delle acque di falda, senza, per di più, offrire sufficienti garanzie (e previsioni) né sui tempi della bonifica, né sui suoi risultati finali.
I-bis) Osserva il Collegio che anche la giurisprudenza di merito degli altri TAR sta maturando, in maniera assolutamente prevalente, eguali orientamenti.
In particolare, il TAR Veneto, Sez. III, con sent. n. 2111 del 2/7/2007 ha ritenuto necessario ai fini della configurazione della responsabilità del proprietario del sito inquinato, l’ accertamento dei presupposti della colpa: secondo tale pronuncia, ai sensi dell’art. 14, comma 3, del D. Lgs. n. 22/1997, la violazione dei divieti di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti sul e nel suolo è punita a titolo di dolo o colpa e comporta l’obbligo, per il responsabile, di procedere alla rimozione, all’avvio al recupero ed allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi. È escluso, inoltre, che l’evento possa essere imputato, a titolo di responsabilità oggettiva, in capo al proprietario dell’area che non abbia, in alcun modo, concorso alla produzione dell’evento (cfr. altresì T.A.R. PUGLIA, Lecce, Sez. I - 11 giugno 2007, n. 2248 e 2250; TAR Lombardia, Milano, 27/06/2007 n. 5289; 10 luglio 2007, nr. 5355; T.A.R. SARDEGNA, Sez. II - 8 ottobre 2007, n. 1809 secondo la quale “non appare legittima l’imposizione della MISE in caso di contaminazioni pregresse, senza alcuna motivazione specifica sulla situazione di emergenza e sull’esigenza di scongiurare il rischio immediato che possano giustificare l’intervento richiesto” cfr. anche TAR Lombardia, Brescia, 4 dicembre 2007, n. 1278).
In senso contrario risulta, allo stato, solamente la pronuncia di TAR Toscana, Sez. II, Sent. n. 393 del 14/03/2007 che afferma la sussistenza di una responsabilità del proprietario incolpevole di un sito inquinato, in applicazione dell’art. 2051 c.c., secondo la quale “Il proprietario di un sito contaminato si presume responsabile, secondo quanto previsto dalle regole civilistiche (art. 2051 c.c.), dei danni cagionati a terzi dalle cose in custodia, inclusi i danni derivanti dall’inquinamento presente nel sito, salvo che non provi il caso fortuito o il fatto altrui”.; tuttavia si osserva che quest’ultima pronuncia ha ritenuto applicabile l’art. 2051 cc, senza prendere in considerazione l’intero impianto normativo di cui al dlgs 152/06 e ciò consente al Collegio di disattenderne l’orientamento, che peraltro, allo stato – così come detto – è rimasto isolato.

*********

Quanto alla specifica prescrizione con la quale l’Amministrazione ha condizionato lo svincolo delle aree bonificate per la loro restituzione all’uso legittimo, al compimento di attività di bonifica relative ad altre parti dell’impianto, come del resto già affermato nelle richiamate ordinanze nr. 793/07, 794/07 e 795/07, appare evidente che la censura con cui si lamenta l’ eccesso di potere è fondata.
Non sussistono indicatori legislativi di alcun genere che possano condizionare l’adozione di un provvedimento ampliativo, quale quello cui l’istanza delle società tendeva ad ottenere, all’esecuzione, peraltro imposta con autonomo esercizio del potere, di specifiche prescrizioni in ordine ad altri beni della vita. Nello specifico, il provvedimento con cui l’Amministrazione, accertata l’avvenuta bonifica di un suolo, ne autorizza la restituzione agli usi legittimi (ossia afferma che la bonifica ha avuto successo ed accerta che non sussistono più i fattori inquinanti prima rilevati, oppure che non si sono verificati fattori inquinanti) è ampliativo delle possibilità di utilizzo del bene, dapprima inibite dalla sussistenza di fenomeni di inquinamento (o dall’esigenza di accertarli). Esso è condizionato solamente all’accertamento del superamento dell’inquinamento o della sua insussistenza; in alternativa, può essere condizionato ad attività inerenti altre zone di competenza dello stesso proprietario solo laddove siano rigorosamente comprovate specifiche motivazioni tecniche oppure organizzative che conducano a ritenere l’opportunità o la necessità di attendere, per lo svincolo, la bonifica del sito più ampio, condizioni queste che nel caso di specie non sussistono. Deve ritenersi, pertanto, che l’Amministrazione abbia imposto l’onere in questione al solo o precipuo fine di costituire uno strumento di pressione (indebito) sulle società al fine di procedere con l’avversato piano di bonifica rispetto alle altre zone.
Si conferma, quindi, il giudizio di illegittimità già espresso in sede cautelare e conseguentemente gli atti impugnati vanno, anche sotto questo profilo, giudicati illegittimi e come tali annullati.

*********

Conclusivamente, va affermato che le determinazioni impugnate, inerenti gli atti conclusivi del procedimento di bonifica, nonché gli interventi sulle aree marine della Rada di Augusta ed, infine, le prescrizioni relative alle aree a terra (falda e suoli), assunte nella conferenze dei servizi indicate in epigrafe, sono illegittime per eccesso di potere sotto il profilo del difetti dei presupposti, del difetto di istruttoria ed incongruità della motivazione, nonché per violazione delle corrispondenti previsioni del dlgs 152/2006.
In questi limiti, il ricorso è dunque fondato e come tale da accogliersi, disponendo l’annullamento degli atti impugnati.

Le spese e gli onorari, ad eccezione di quelli relativi alla costituzione in giudizio del Ministero dei Trasporti, seguono la soccombenza e si liquidano, forfetariamente e definitivamente, per ciascun giudizio, in euro 3.000, oltre all’importo del contributo unificato, delle altre spese sostenute per le notifiche, IVA e CPA.
Sono invece a carico delle società ricorrenti nei ricorsi nn. 1133/07 e 1134/07 le spese di giudizio relative alla estromissione del Ministero dei Trasporti, che si liquidano forfetariamente in euro 500,00.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia –Sezione staccata di Catania (Sez.1°):

RESPINGE la richiesta di estromissione dal giudizio dell’Assessorato regionale all’Industria;
ESTROMETTE dal giudizio il Ministero dei Trasporti, per le ragioni di cui in parte motiva, relativamente ai ricorsi nn. 1133/07 e 1134/07;
ACCOGLIE i ricorsi in epigrafe e per l’effetto, ANNULLA gli atti ed i provvedimenti impugnati;
CONDANNA le parti ricorrenti nei ricorsi nn. 1133/07 e 1134/07 alla refusione delle spese di giudizio in favore del Ministero dei Trasporti, estromesso, che liquida forfetariamente e complessivamente in euro 500,00;
CONDANNA le Amministrazioni resistenti, in solido tra loro, alla refusione integrale, in favore delle parti ricorrenti, delle spese ed onorari di giudizio, che liquida, forfetariamente e definitivamente, per ciascun giudizio, in euro 3.000 oltre l’importo del contributo unificato, notifiche, IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa e manda alla Segreteria di comunicarla alle parti.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 10 gennaio 2008.

L’Estensore
Dr. Salvatore Gatto Costantino
 

Il Presidente
Dr. Vincenzo Zingales

Depositata in Segreteria il 17 giugno 2008
 

 AmbienteDiritto.it - Rivista giuridica - Electronic Law Review - Tutti i diritti sono riservati - Copyright © - AmbienteDiritto.it

 Vedi altre: SENTENZE PER ESTESO

Ritorna alle MASSIME della sentenza  -  Approfondisci con altre massime: GIURISPRUDENZA  -  Ricerca in: LEGISLAZIONE  -  Ricerca in: DOTTRINA

www.AmbienteDiritto.it