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Testata registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006
T.A.R. SICILIA, Palermo, Sez. I - 27 maggio 2008, n. 683
ENERGIA - BENI CULTURALI E AMBIENTALI - Impianti eolici - D. lgs. n. 387/2003 -
Determinazioni della Soprintendenza - Conferenza di servizi. Ai sensi delle
disposizioni che disciplinano l’autorizzazione unica alla costruzione ed
all’esercizio degli impianti eolici e la correlata procedura di VIA, e
segnatamente dell’art. 12 d.lgs. 387\2003, “tutte le amministrazioni - e quindi
anche la Soprintendenza - tenute ad adottare le proprie determinazioni, ai fini
della valutazione d’impatto ambientale per la costruzione e l'esercizio degli
impianti eolici, devono esprimere il proprio avviso in sede di conferenza dei
servizi”, sicchè (cfr. C.G.A. sentenze 11 aprile 2008, n. 295, 3 agosto 2007, n.
711, e 21 novembre 2007, n. 1057) la Soprintendenza per i beni archeologici non
ha l’obbligo di pronunciarsi al di fuori della conferenza di servizi. (Il
collegio ha tuttavia ritenuto non applicabile il principio nel caso in cui i
diversi procedimenti, avviati antecedentemente all’entrata in vigore del d.lgs.
n. 387/2003, si fossero svolti autonomamente l’uno dall’altro). Pres.
Giallombardo, Est. Sinatra - E.s.r.l. (avv.ti Raimondi e Mormino) c.
Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali di Palermo (Avv. Stato).
T.A.R. SICILIA, Palermo, Sez. I - 27 maggio 2008, n. 683
ENERGIA - BENI CULTURALI E AMBIENTALI - Impianti eolici - D. lgs. n. 387/2003
- Determinazioni della Soprintendenza - Produzione di energia e tutela del
paesaggio - Comparazione degli interessi - Sede - Conferenza di servizi -
Ipotesi di mancata convocazione della conferenza - Conseguenze. Nella
materia degli impianti eolici, (cfr. C.G.A.,sentenze 3 agosto 2007, n. 711, e 21
novembre 2007, n. 1057) l’emersione e la comparazione degli interessi in gioco
deve essere effettuata esclusivamente nella sede della conferenza di servizi
(conformemente alla finalità di tale istituto). Tuttavia, nell’ipotesi in cui il
parere sia espresso al di fuori della conferenza di servizi, nel possibile
conflitto fra le esigenze correlate all'esercizio dell'attività imprenditoriale,
finalizzata alla produzione (con modalità non inquinanti) di energia elettrica,
e quelle sottese alla tutela di valori non economici (come la tutela del
paesaggio), l'amministrazione deve ricercare non già il totale sacrificio delle
une e la preservazione delle altre secondo una logica meramente inibitoria, ma
piuttosto una soluzione necessariamente comparativa della dialettica fra le
esigenze dell'impresa e quelle afferenti valori non economici, tutte rilevanti
in sede di esercizio del potere amministrativo di autorizzazione alla
realizzazione di attività imprenditoriali. In particolare, l'amministrazione
preposta alla tutela del paesaggio non può, , in forza di una concezione
totalizzante dell'interesse pubblico primario (di cui è attributaria), limitarsi
ad affermarne la (generica) rilevanza assoluta, paralizzando ogni altra attività
e sacrificando ogni altro interesse, nelle ipotesi in cui il suo parere sia
espresso al di fuori della conferenza di servizi. Pres. Giallombardo, Est.
Sinatra - E.s.r.l. (avv.ti Raimondi e Mormino) c. Soprintendenza ai Beni
Culturali ed Ambientali di Palermo (Avv. Stato). T.A.R. SICILIA, Palermo,
Sez. I - 27 maggio 2008, n. 683
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.683/08 R.Sent.
N. 693 Reg.Gen.
ANNO 2006
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia,
Sezione Prima, ha pronunciato la
seguente:
SENTENZA
sul ricorso n. 693\2006 Sezione I, proposto da EOLO ENERGIE s.r.l. e C.,
in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli
Avvocati Salvatore Raimondi e Francesco Mormino ed elettivamente domiciliata
nello studio del secondo in Palermo, via Giusti n. 21 come da procure in calce
al ricorso ed in calce all’atto di costituzione di nuovo procuratore;
C O N T R O
la Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali di Palermo in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura
Distrettuale dello Stato di Palermo presso cui domiciliano per legge in via A.
De Gasperi n. 81;
E NEI CONFRONTI
- dell’Assessorato ai Beni Culturali ed Ambientali della Regione Siciliana
in persona dell’Assessore pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
Distrettuale dello Stato di Palermo presso cui domiciliano per legge in via A.
De Gasperi n. 81;
- del Comune di Contessa Entellina in persona del Sindaco pro tempore, non
costituito in giudizio;
- della FRI.EL. s.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dagli Avvocati Germana Cassar, Francesco Sciaudone e
Flavio Iacovone, elettivamente domiciliata presso l’Avv. Massimiliano Mangano in
Palermo, via N. Morello n. 40, come da procura a margine dell’atto d’intervento;
PER L’ANNULLAMENTO
- della nota della Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali di Palermo
n. prot. 341\P del 19 gennaio 2006, con la quale il progetto per la
realizzazione di un parco eolico nel Comune di Contessa Entellina è stato
giudicato incompatibile con la tutela paesaggistica e non è stato approvato ai
sensi dell’art. 146 d.lgs. 42\2004;
- di ogni altro atto presupposto e conseguenziale.
E PER LA CONDANNA
dell’Amministrazione al risarcimento dei danni derivanti dalla ritardata
realizzazione del parco eolico.
VISTI il ricorso introduttivo del giudizio ed i motivi aggiunti;
VISTE le ordinanza collegiali istruttorie n. 127 del 20.4.2006 e n. 202 del
primo giugno 2007;
VISTA l’ordinanza n. 751\06 del 4.7.2006, con la quale è stata disposta la
sospensione del provvedimento impugnato;
Vista l’ordinanza n. 764\06 del 6.9.2006, con la quale il Consiglio di Giustizia
Amministrativa per la Regione Siciliana ha riformato la predetta ordinanza
cautelare;
Vista l’ordinanza n. 908\06 del 9.11.2006, con la quale il Consiglio di
Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ha confermato la propria
predetta pronuncia;
VISTE le memorie depositate dall’Avvocatura dello Stato per le Amministrazioni
regionali resistenti;
VISTE le memorie depositate dalla ricorrente;
VISTI l’atto d’intervento ad opponendum e la memoria prodotti dalla FRI.EL.
s.r.l.;
VISTI gli atti tutti della causa;
DESIGNATO relatore il Referendario Achille Sinatra;
UDITI, alla pubblica udienza del 18 marzo 2008, l’Avv. Raimondi per la
ricorrente, l’Avv. Iacovone per l’interveniente e l’Avvocato dello Stato La
Spina per le Amministrazioni Regionali resistenti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto:
FATTO
Con il ricorso principale oggi in esame, notificato il 21.3.2006 e depositato il
successivo giorno 29, la EOLO ENERGIE s.r.l. e C. ha impugnato il provvedimento
del 19.1.2006, con il quale la Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali di
Palermo ha respinto l’istanza di autorizzazione avanzata dalla ricorrente ai
sensi dell’art. 146 d.lgs. 42\2004 per la realizzazione di un parco eolico per
la produzione di energia elettrica nel Comune di Contessa Entellina.
Premesso in punto di fatto che il progetto in questione era stato approvato dal
Comune di Contessa Entellina con delibera consiliare del 14.7.2004, nonchè, per
quanto di loro competenza, dall’Assessorato Regionale Territorio e Ambiente, da
quello all’Agricoltura e Foreste, nonchè dal Genio civile di Palermo, la società
ricorrente grava d’impugnazione il prefato diniego d’autorizzazione emesso dalla
Soprintendenza mediante i seguenti motivi:
1) Inapplicabilità dell’art. 146 d.lgs. n. 42\2004 - carenza di potere per
errati presupposti di fatto, travisamento dei fatti.
L’area di progetto, distinta in catasto al foglio 30, particelle 8-82-83-85-86,
e che abbraccia tre distinti crinali collinari (Costa del Conte, Carruba Nuova,
Serra Lunga), di proprietà privata, non sarebbe interessata da specifici vincoli
(di rimboschimento forestale, paesaggistici, archeologici) giuridicamente
rilevanti, e non sarebbe tra le aree ricomprese nel P.T.P. di cui al D.A,
21.9.1999 n. 6080; sicchè la negativa determinazione della Soprintendenza
sarebbe stata emessa in carenza di potere.
2) Falsa applicazione art. 146 d.lgs. 42\2004 - Illegittimità per mancata
applicazione della L. 1.6.2002 n. 120 e del d.lgs. 29.12.2003 n. 387 - Eccesso
di potere per sviamento dalla causa tipica e irragionevolezza.
A causa della crescente necessità di reperire fonti di produzione di energia
elettrica rinnovabili, la cui rilevanza ordinamentale, anche sul piano degli
accordi internazionali, è attestata dalle norme in rubrica -tra cui spicca
l’art. 12 del d.lgs. 387\2003, che qualifica di pubblica utilità le opere atte a
tale produzione- la Soprintendenza, nell’istruire le istanze di autorizzazione
di cui all’art. 146 d.lgs. 42\2004, dovrebbe adesso procedere al contemperamento
dell’esigenza di conservazione dei valori culturali con quelle dei privati che
intendano attuare la propria libertà di iniziativa economica nell’ambito della
produzione di energia da fonti rinnovabili, nonchè con l’altro interesse
pubblico al contenimento dei c.d. gas - serra, sotteso alla ricerca di nuove
fonti energetiche. Pertanto, nel caso in esame, la Soprintendenza avrebbe dovuto
formulare ipotesi alternative di allocazione degli impianti di cui al progetto
proposto dalla ricorrente.
3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 152 d.lgs. 42\2004. Incompetenza.
Ai sensi della norma citata in epigrafe la Soprintendenza, rilevata la
compromissione dei valori paesaggistici a causa della percezione visiva degli
erigendi impianti dalla SS Palermo-Sciacca, dal Castello di Calatamauro e dai
siti archeologici ed Entella e Adranone, avrebbe dovuto trasmettere il progetto
alla Regione per l’eventuale prescrizione di distanze, misure e varianti.
4) Violazione e falsa applicazione del D.A. 10.9.2003 e del D.A. 20.4.2005 n.
10425, nonchè dell’art. 3 L. 241\90 - Eccesso di potere per difetto di
motivazione e travisamento dei fatti.
Il D.A. 20.4.2005 n. 10425 includerebbe tra le aree nelle quali è possibile
realizzare impianti eolici anche quelle sottoposte a vincolo paesaggistico,
sicchè, anche per tale ragione, sarebbe stato necessario che la Soprintendenza
avesse operato quella valutazione comparativa degli interessi di cui la
ricorrente ha denunciato l’assenza anche nel secondo motivo.
Le conclusioni del ricorso principale, oltre che la richiesta d’annullamento
previa sospensione cautelare dell’atto impugnato, contengono una domanda di
risarcimento dei danni da quantificarsi mediante CTU o mediante valutazione
equitativa.
La ricorrente, nelle proprie memorie difensive, ha insistito nei motivi di
ricorso.
Con ordinanza collegiale istruttoria n. 127 del 20.4.2006 era stato ordinato
all’Amministrazione di depositare in segreteria documentati chiarimenti in
ordine all’esistenza di vincoli sulle aree interessate dall’intervento e sui
relativi provvedimenti che li avessero disposti; a seguito dell’inottemperanza a
tale ordine istruttorio, con l’ordinanza n. 751\06 del 4.7.2006 era stata
disposta la sospensione del provvedimento impugnato.
Il provvedimento cautelare in questione è stato riformato dal Consiglio di
Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con ordinanza n. 764\06 del
6.9.2006.
Successivamente, con atto notificato il 10-11.1.2007 e depositato il successivo
giorno 22, la ricorrente ha proposto motivi aggiunti avverso il provvedimento
già gravato con il ricorso principale, deducendo che, a causa delle difese
svolte dall’Avvocatura dello Stato in sede di appello cautelare e del
reperimento di due documenti (nota dell’Azienda regionale delle Foreste
Demaniali del 28.9.2006 che attesta l’inesistenza di vincoli di rimboschimento
sulle aree interessate e nota della Soprintendenza del 7.7.2006, con cui è stato
approvato un progetto, proposto dalla Fri.El. s.r.l. per l’impianto di un parco
eolico nel territorio di Contessa Entellina), sarebbe stata adesso individuata
l’esatta motivazione del diniego; in particolare, in quella sede l’Avvocatura
avrebbe dedotto che, a tenore di una cartografia redatta dall’Istituto
geografico militare, le aree sarebbero sottoposte a vincoli di rimboschimento,
che il sito presenterebbe recentissimi reperimenti archeologici, che il progetto
sarebbe incompatibile con i contesti archeologici del sito stesso, che l’impatto
degli aerogeneratori sarebbe incompatibile con i valori paesaggistici della zona
e che, infine, la zona si collocherebbe parte in area in cui l’intervento
sarebbe consentito e parte in area definita “sensibile”, da cui sarebbe derivato
il potere discrezionale della Soprintendenza nel valutare la compatibilità fra
progetto e garanzia dell’ambiente.
Ciò premesso, la Eolo s.r.l. ha spiegato i seguenti motivi aggiunti:
1) sull’area interessata dall’intervento non sussisterebbe vincolo di
rimboschimento alcuno.
2) L’autorizzazione concessa ai sensi dell’art. 152 d.lgs. 42\2004 alla
realizzazione di un parco eolico in Contessa Entellina rilasciata il 7.7.2006
alla Fri.El. s.r.l. sarebbe affetta da eccesso di potere per lesione del
principio d’imparzialità, irragionevolezza e disparità di trattamento,
considerata la rilevante entità dell’intervento progettato dalla
controinteressata, il numero e le dimensioni dei relativi aerogeneratori e il
conseguente maggiore impatto ambientale rispetto a quanto progettato dalla
ricorrente; e considerato, altresì, che dieci aerogeneratori del progetto
Fri.El. -da realizzare nella contrada Carrubba, prossima a ritrovamenti
archeologici- sarebbero sovrapposti o assai prossimi a quelli previsti nel
progetto della Eolo (la quale anche per l’allocazione di tali impianti ha subito
il rigetto della propria istanza); confermerebbe, inoltre, l’inesistenza di
vincoli di sorta sulla zona; e, ancora, paleserebbe che la Soprintendenza
avrebbe dovuto autorizzare la ricorrente ad installare gli aerogeneratori
ricadenti in area “consentita”, ed a dettare prescrizioni ai sensi del’art. 152
d.lgs. 42\2004 per rendere compatibile con i valori culturali l’installazione di
quelli ricadenti in area “sensibile”.
Nelle conclusioni del ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha ribadito le
domande formulate con il ricorso introduttivo.
Si sono costituiti in giudizio la Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali
di Palermo e l’Assessorato ai Beni Culturali ed Ambientali della Regione
Siciliana con il patrocinio dell’Avvocatura erariale; quest’ultima ha
depositato, in data 15.1.2006, memoria con la quale ha contrastato i motivi del
ricorso principale, deducendo, in particolare, la conoscenza - risalente almeno
a partire dalla ricezione della nota di chiarimenti della Soprintendenza datata
7.3.2006 - dell’esistenza dei vicoli archeologici e paesaggistici che
interesserebbero parte dell’area ricadente nel bacino dell’impianto di cui al
progetto non approvato, confermati dal loro inserimento nell’ambito n. 5, “Area
dei rilievi dei monti Sicani”, di cui alle linee guida del P.T.P. approvato con
D.A. 6080\99.
Con atto notificato il 9.11.2007 e depositato il 19.12.2007, ha proposto
intervento ad opponendum la FRI.EL. s.r.l., società che aveva proposto un
progetto di realizzazione di un parco eolico nella medesima area interessata da
quello della ricorrente.
L’interveniente, con successiva memoria, ha dedotto l’inammissibilità del
ricorso per motivi aggiunti proposto dalla Eolo per mancata notificazione di
tale atto all’interveniente, posta la qualità di controinteressata (seppure
conosciuta dalla ricorrente solo in corso di causa) di quest’ultima; ancora
l’inammissibilità della complessiva impugnazione per carenza d’interesse (il
nulla osta impugnato, alla luce della recente giurisprudenza del C.G.A., sarebbe
inutile, in quanto il parere della Soprintendenza andrebbe espresso -e composto
con gli altri interessi in gioco- nell’ambito della conferenza di servizi di cui
all’art. 12 D.lgs. 387\2003); l’irricevibilità per tardività dei motivi
aggiunti; nel merito ha chiesto il rigetto dell’impugnazione, anche in
considerazione dei vincoli da cui è interessata l’area di riferimento del
progetto della Eolo.
Il Comune di Contessa Entellina, ritualmente intimato, non si è costituito in
giudizio.
Con ordinanza collegiale n. 202\07 è stato ordinato alla Soprintendenza di
chiarire se, ed in quale misura, nel sito interessato dal progetto siano
presenti zone escluse, zone sensibili o zone in cui l’impianto di parchi eolici
sia consentito senza limitazioni ai sensi del D.A. 28.4.2005; in adempimento a
tale ordine istruttorio l’Amministrazione ha depositato la carta dei vincoli
relativa ai luoghi di progetto.
La ricorrente, con memorie difensive, ha contrastato le avverse deduzioni ed ha
insistito per l’accoglimento del ricorso.
All’udienza pubblica del 18 marzo 2008 il ricorso è stato posto in decisione.
DIRITTO
1. - In via di logica priorità ritiene il Collegio che debba essere esaminata
per prima l’eccezione d’inammissibilità per carenza d’interesse
dell’impugnazione che, secondo l’interveniente, discenderebbe dal fatto che il
diniego in epigrafe risulta emesso dalla Soprintendenza al di fuori del modulo
procedimentale previsto dall’art. 12 d.lgs. 387\2003 per il rilascio
dell’autorizzazione unica di cui al terzo comma. Ne deriverebbe, secondo la
FRI.EL., che il diniego in epigrafe risulterebbe inutiliter datum, e che,
comunque, esso ben potrebbe essere superato attraverso i meccanismi di
composizione del dissenso previsti dalla normativa generale in tema di
conferenza di servizi.
1.1 - Tali assunti non meritano condivisione.
L’eccezione è svolta sulla base di quanto recitano -per quanto qui interessa- i
commi terzo e quarto dell’art. 12 D.lgs. 387\2003, per i quali la costruzione e
l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da
fonti rinnovabili, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili
alla costruzione e all'esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad una
autorizzazione unica, rilasciata dalla regione o dalle province delegate dalla
regione, nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela
dell'ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico; a tal
fine la Conferenza dei servizi è convocata dalla regione entro trenta giorni dal
ricevimento della domanda di autorizzazione; l'autorizzazione in questione è
rilasciata a seguito di un procedimento unico, al quale partecipano tutte le
Amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei princìpi di semplificazione
e con le modalità stabilite dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive
modificazioni e integrazioni; in caso di dissenso, purché non sia quello
espresso da una amministrazione statale preposta alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, o del patrimonio storico-artistico, la decisione,
ove non diversamente e specificamente disciplinato dalle regioni, è rimessa alla
Giunta regionale.
1.2 - Nel caso in esame non risulta che tale sia stato il modulo procedimentale
concretamente applicato, senza che, peraltro, risultino svolte censure sul
punto.
Come è incontestato fra le parti, l’istanza da cui è scaturito il progetto su
cui si è espressa la Soprintendenza con l’impugnato diniego è stata avanzata al
Comune di Contessa Entellina in data 4 aprile 2001 (e, dunque, ben prima
dell’entrata in vigore del d.lgs. 387\2003); una volta ottenuta l’approvazione
dello schema di convenzione ad opera del Consiglio Comunale, in data 25 agosto
2004 la ricorrente ha chiesto all’Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente
la pronuncia di compatibilità ambientale per il proprio progetto; l’Assessorato
in questione, ricevuta l’istanza, ha autonomamente proceduto ad espletare
esclusivamente l’istruttoria di propria competenza (come documentata dal decreto
conclusivo di tale procedimento, versato in atti) ai sensi della L.R. 6\2001,
senza convocare la conferenza di servizi prevista dai commi III e IV dell’art.
12 d.lgs. 387\2003, nè quella -specifica del procedimento di VIA- di cui
all’art. 5, comma VI, d.lgs. 12 aprile 1996, emettendo, infine, il D.R.S. n. 179
del 14 marzo 2005, con il quale ha espresso giudizio positivo di compatibilità
ambientale subordinato all’osservanza di quarantanove prescrizioni (tra le quali
spicca lo stralcio degli aerogeneratori da C38 a C 43 a causa della loro
vicinanza con il SIC ITA 020035); dopodichè, in data 25 ottobre 2005, la Eolo ha
richiesto alla Soprintendenza palermitana il rilascio dell’autorizzazione di cui
all’art. 146 d.lgs. 42\2004 in relazione al progetto in questione: neppure in
questo frangente è stata promossa la conferenza di servizi, e il relativo
procedimento si è concluso con l’impugnato provvedimento, emesso il 19 gennaio
2006.
Sul punto occorre osservare che, all’atto della presentazione dell’istanza alla
Soprintendenza (11 novembre 2005) era già stato pubblicato nella G.U.R.S. n. 20
del 13 maggio 2005 il D.A.R.T.A. 28 aprile 2005, n. 10425, che, nell’allegato B,
punto e) prescrive che i progetti ricadenti in aree interessate da vincolo
paesaggistico siano corredati, fra l’altro, della copia autentica dell’istanza
di nulla osta rivolta alla competente Soprintendenza, o del nulla osta medesimo,
da intendersi acquisite anche mediante silenzio assenso ai sensi dell’art. 159 o
dell’art. 146 d.lgs. 42\2004 (a seconda che il progetto non ricada, o ricada,
entro zone per cui è stato approvato il Piano territoriale paesistico). Tali
disposizioni, quindi, nulla prevedono circa l’espressione del parere nell’ambito
della competenza di servizi.
A seguito di separate istanze, ed al termine di autonomi procedimenti, sono
stati rilasciati alla ricorrente anche il parere positivo del Genio Civile di
Palermo e quello alla movimentazione del terreno, di competenza dell’Assessorato
Regionale Agricoltura e Foreste.
1.2 - Posta la superiore ricostruzione in punto di fatto, il Collegio premette
di bene essere consapevole dell’orientamento, autorevolmente espresso dal
Giudice d’appello nella recente sentenza 11 aprile 2008, n. 295 (assunta in
materia di silenzio-rifiuto opposto dalla Soprintendenza su istanza di
autorizzazione paesaggistica su progetto di impianto per la produzione di
energia eolica), per il quale, ai sensi delle disposizioni (sopra richiamate)
che disciplinano l’autorizzazione unica alla costruzione ed all’esercizio degli
impianti eolici e la correlata procedura di VIA, “tutte le amministrazioni - e
quindi anche la Soprintendenza ricorrente - tenute ad adottare le proprie
determinazioni, ai fini della valutazione d’impatto ambientale per la
costruzione e l'esercizio degli impianti eolici, devono esprimere il proprio
avviso in sede di conferenza dei servizi”, sicchè (conclude la citata pronuncia
del C.G.A.) la Soprintendenza per i beni archeologici non ha l’obbligo di
pronunciarsi al di fuori della conferenza di servizi.
Si tratta di un orientamento che si salda, sotto il profilo logico, con quello,
pure enunciato negli ultimi tempi dal C.G.A. (sentenze 3 agosto 2007, n. 711, e
21 novembre 2007, n. 1057), per il quale -in sintesi-, nella materia degli
impianti eolici, l’emersione e la comparazione degli interessi in gioco deve
essere effettuata esclusivamente nella sede della conferenza di servizi
(conformemente alla finalità di tale istituto).
1.3 - Ritiene, tuttavia, il Collegio, che tale autorevole orientamento, per il
concreto atteggiarsi fattuale della vicenda oggi in esame, non possa essere
applicato in questa sede.
Limitandosi per il momento al solo profilo dell’interesse al ricorso, adesso
delibato, questo T.A.R. non può fare a meno di sottolineare nuovamente come, nel
caso in esame, il d.lgs. 387\2003 (il cui articolo 12 prevede l’autorizzazione
unica rilasciata dalla Regione a seguito di conferenza di servizi) sia
intervenuto allorchè già la Eolo aveva inoltrato (nel 2001) la propria istanza
al Comune di Contessa Entellina; e che, pur successivamente all’entrata in
vigore di detto decreto (pubblicato nel supplemento n. 17 alla G.U.R.I. in data
31 gennaio 2003), tutte le Amministrazioni Regionali preposte alla cura degli
specifici interessi coinvolti (l’Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente
-autorità che, nel disegno legislativo, avrebbe la funzione di indire la
conferenza- quanto alla VIA, il Genio Civile di Palermo quanto alla
compatibilità del progetto con le condizioni geomorfologiche del sito
interessato, l’Assessorato Regionale Agricoltura e Foreste quanto alla
movimentazione del terreno, e, infine, la Soprintendenza odierna resistente
quanto alla tutela paesaggistica) hanno proceduto autonomamente l’una
dall’altra, emettendo singolarmente i provvedimenti di propria, rispettiva,
competenza, e dunque -lungi dal seguire il procedimento unico- mancando di
comparare tutti gli interessi in gioco per determinarne l’assetto complessivo
secondo i meccanismi tipici dell’istituto in questione.
Anzi: l’art. 3 del D.R.S. Territorio ed Ambiente del 14 marzo 2005, recante il
positivo giudizio di compatibilità ambientale, specifica espressamente che detto
provvedimento riguarda esclusivamente tale aspetto, e che “Il richiedente è
onerato di richiedere ogni altra autorizzazione o concessione previste dalla
normativa vigente”.
1.4 - Dalla superiore ricostruzione in punto di fatto deriva che -per quanto qui
specificamente interessa- il provvedimento negativo emesso dalla Soprintendenza,
al di fuori dello schema procedimentale tipico della conferenza di servizi, il
19 gennaio 2006, non risulta in alcun modo superabile (come vorrebbe
l’intervenuta) attraverso il meccanismo di composizione del dissenso previsto,
in via generale, dall’art. 14-quater L. 241\90, e non può certo definirsi
inutiliter datum, in quanto -al contrario- è l’atto conclusivo di un autonomo
procedimento, il cui esito negativo pregiudica, nella concreta fattispecie in
esame, definitivamente la possibilità attuare l’intervento; sicchè esso è
immediatamente lesivo degli interessi della ricorrente, che, dunque, era onerata
della relativa impugnazione.
Quest’ultima, pertanto, sotto tale profilo si rivela ammissibile.
2. - E’, quindi, possibile scrutinare la fondatezza del ricorso principale, che
è fondato per quanto di ragione, nei limiti che si esporranno di seguito.
2.1 - Con il primo motivo la ricorrente società Eolo Energie lamenta che
erroneamente la Soprintendenza avrebbe rilevato la presenza di vincoli di sorta
nell’area di progetto, e che, pertanto, essa non avrebbe dovuto esprimere parere
alcuno circa la compatibilità del progetto medesimo con le valenze
paesaggistiche del sito.
Il motivo è infondato.
2.2 - La nota della Soprintendenza del 7.3.2006, diretta alla ricorrente, espone
la presenza di un vincolo archeologico diretto sulla Rocca d’Entella; di un
vincolo archeologico diretto sul Castello di Calatamauro; di - aree -non meglio
specificate- sottoposte a vincolo paesaggistico; di aree interessate da recenti
ritrovamenti, non ancora vincolate.
L’esame documentazione depositata dalla resistente Soprintendenza, in esito
all’ordine istruttorio impartito dal Collegio nel corso del giudizio, ha,
inoltre, evidenziato quanto segue:
- gli aerogeneratori contrassegnati, nel progetto, dalle sigle da C20 a C39 non
ricadono in area vincolata;
- quelli contrassegnati da C11 a C19 ricadono in area interessata da vincolo
rimboschimento, che bene emerge anche dalla perimetrazione delle aree vincolate
effettuata ai sensi della L. 431\85, di cui alla nota della Soprintendenza del
31.10.1987 (al n. 4 dell’elenco documenti prodotti dalla ricorrente a corredo
dei motivi aggiunti in data 22 gennaio 2007), indirizzata al Comune di Contessa
Entellina, (si veda, in particolare, l’ivi allegata tavola), ed è, peraltro,
confermata dalla Carta di sovrapposizione tra particelle catastali ed
aerogeneratori prodotta in giudizio dalla ricorrente Eolo (tavola 1), in cui il
relativo perimetro è stilizzato mediante una linea tratteggiata di colore verde
(nella relativa legenda: “Perimetrazione aree di rimboschimento forestale-
vincolo lettera g art. 1 L. 431\85”).
A fronte di tali risultanze documentali non rileva che, secondo la nota
dell’Assessorato Agricoltura e Foreste del 28 settembre 2006, nel sito non
sarebbero previsti interventi di forestazione (peraltro non ritenuti di propria
competenza dall’Ufficio che ha redatto quella nota).
Inoltre, emerge dagli atti che la realizzazione dell’impianto interessa una zona
sensibile, così qualificata ai sensi del citato decreto del 28 aprile 2005,
posto che gli aerogeneratori da C10 a C19 ricadono -per espressa ammissione
della ricorrente- a soli 1.553 dal Castello di Calatamauro, e dunque a meno di
due KM da un bene soggetto a vincolo archeologico diretto; mentre si trovano a
distanza superiore a due KM rispetto alla Rocca d’Entella.
Ciò premesso, si rileva che il progetto in questione, nelle parti suindicate,
ricade sia in zona soggetta a vincolo di rimboschimento forestale (art. 142,
comma I, lettera G, d.lgs. 42\2004), che in zona interessata da vincolo
archeologico, e, quindi, in zona qualificata “sensibile” ai sensi del DARTA 28
aprile 2005, che ivi subordina l’approvazione dei progetti ad una valutazione
“caso per caso riguardo al patrimonio naturale che s’intende tutelare”,
valutazione demandata alla Soprintendenza competente per territorio (T.A.R.
Sicilia, Palermo, sezione I, 2 agosto 2007, n. 1905).
Il motivo, pertanto, va respinto, vertendosi in ambito in cui la resistente
Soprintendenza doveva e poteva esercitare i poteri ad essa demandati.
3 . - Possono, adesso, essere congiuntamente scrutinati i motivi secondo e
quarto del ricorso principale, che risultano connessi, avendo ad oggetto,
entrambi, la mancata comparazione, ad opera della Soprintendenza, tra i valori
paesaggistici del sito di progetto con altri interessi pubblici (quali quelli
normativamente sottesi all’approvvigionamento di energia da fonti rinnovabili),
nonchè con quelli privati, relativi all’attività d’impresa.
Tali doglianze sono fondate, e vanno accolte.
Come accennato in precedenza, il Collegio è consapevole che, con alcune recenti
pronunce, il C.G.A. ha mostrato di non condividere l’orientamento più volte
espresso da questo T.A.R., per il quale, nel possibile conflitto fra le esigenze
correlate all'esercizio dell'attività imprenditoriale, finalizzata alla
produzione (con modalità non inquinanti) di energia elettrica, e quelle sottese
alla tutela di valori non economici (come la tutela del paesaggio),
l'amministrazione deve, in particolare, ricercare non già il totale sacrificio
delle une e la preservazione delle altre secondo una logica meramente
inibitoria, ma deve piuttosto, come indicato dalla sentenza della Corte
costituzionale, 10 luglio 2002, n. 355, ricercare una soluzione necessariamente
comparativa della dialettica fra le esigenze dell'impresa e quelle afferenti
valori non economici, tutte rilevanti in sede di esercizio del potere
amministrativo di autorizzazione alla realizzazione di attività imprenditoriali;
sicchè l'amministrazione preposta alla tutela del paesaggio non può, in forza di
una concezione totalizzante dell'interesse pubblico primario (di cui è
attributaria), limitarsi ad affermarne la (generica) rilevanza assoluta,
paralizzando ogni altra attività e sacrificando ogni altro interesse (T.A.R.
Sicilia, Palermo, Sez. II, 4 febbraio 2005, n. 150; Sez. I, 28 settembre 2005,
n. 1671).
Nel respingere questa opzione ermeneutica dall’art. 146 d.lgs. 42\2004 in ordine
ai poteri demandati in questa materia alle Soprintendenze, il Giudice d’appello
ha precisato (alle sentenze 3 agosto 2007, n. 711 e 21 novembre 2007, n. 1057),
che non rientra nelle competenze della Soprintendenza altro che un’attenta
comparazione dell’interesse paesaggistico, il quale non può essere da essa
sacrificato per perseguire altri interessi non affidati alle sue cure, quali lo
sviluppo delle fonti energetiche alternative e lo sviluppo economico della zona
interessata.
Un tale risultato, continua il C.G.A., può essere, semmai, il frutto della
comparazione d’interessi propria della conferenza di servizi prevista dall’art.
12 d.lgs. 387\2003 ai fini del rilascio della c.d. autorizzazione unica.
Orbene, si è messo in luce in precedenza, nel corso della delibazione
dell’interesse ad impugnare il diniego in epigrafe da parte della ricorrente,
come, nel caso in esame, non si sia proceduto ad alcuna comparazione contestuale
d’interessi in ambito di conferenza di servizi, la quale non risulta neppure
indetta dell’Amministrazione che avrebbe avuto l’obbligo di farlo; e come, al
contrario, tutti gli atti di assenso siano stati singolarmente richiesti alle
Amministrazioni rispettivamente competenti, compreso il parere di competenza
della Soprintendenza resistente.
Ne deriva che alla concreta fattispecie in decisione non può essere applicato
l’orientamento espresso dal Giudice d’appello, che si basa sulla struttura di un
modulo procedimentale che, nell’occasione, non risulta seguito (senza che sul
punto siano state svolte censure di sorta).
Il Collegio, quindi, in questa circostanza, non ravvisa motivi per discostarsi
dall’orientamento fin quì seguito dal Tribunale, delineatosi nelle citate
pronunce, per il quale la Soprintendenza avrebbe dovuto limitarsi ad affermare
la rilevanza assoluta del bene-paesaggio, paralizzando ogni altra attività e
sacrificando ogni altro interesse, ma avrebbe dovuto effettuare la comparazione
del primo con gli interessi sottesi alla produzione di energia da fonti
rinnovabili (cui conferiscono dignità legislativa lo stesso d.lgs. 387\2003 e la
L. 120\2002, di ratifica del Protocollo di Kioto) e con quelli legati
all’iniziativa economica privata.
Tale comparazione, ovviamente, non comporta che il primo non possa, in astratto,
prevalere sugli altri.
Di essa, però, non v’è traccia nell’atto impugnato, che si limita alla
valutazione del progetto sotto il mero profilo legato alle emergenze
paesaggistiche ed archeologiche del sito.
E, di conseguenza, la motivazione del diniego prescinde del tutto dall’esporre
gli aspetti legati alla valutazione i questione, così risultando carente sotto
tale, specifico, profilo.
Ne deriva la fondatezza dei due motivi in esame.
4. - L’accoglimento del secondo e del quarto motivo comporta l’assorbimento del
terzo motivo contenuto nel ricorso principale, che va accolto per quanto di
ragione, con salvezza di ogni ulteriore provvedimento dell’Amministrazione.
5. - E’, adesso, possibile passare all’esame dei motivi aggiunti notificati il
10 gennaio 2007.
Si tratta di motivi aggiunti “di prima generazione”, con i quali risulta
impugnato il medesimo atto oggetto del ricorso principale.
Il primo di essi è irricevibile per tardività.
Invero, la conoscenza dell’esistenza di un vincolo di rimboschimento nel sito di
progetto risale, per la ricorrente, almeno al 20 aprile 2006, data in cui essa
ha depositato in giudizio la Carta dei vincoli paesaggistici; peraltro tale
conoscenza è da presumersi sin dalla data di proposizione del ricorso
principale, in quanto la nota della Soprintendenza del 31 ottobre 1987, diretta
al Comune di Contessa Entellina, e l’allegata cartografia, recanti l’indicazione
del vincolo in parola, sono stati depositati in giudizio dalla ricorrente in uno
mal ricorso (allegato 5).
6. - Il secondo motivo aggiunto, con il quale si adombra una disparità di
trattamento rispetto alla FRI.EL., è infondato; si ritiene, pertanto, di
prescindere dai profili di inammissibilità della censura sollevati dalle parti
resistenti.
Sul medesimo punto adesso in esame questa Sezione, nel pronunciare sul ricorso
n. 131\2007 (recante l’impugnazione, da parte della stessa Eolo Energie, del
nulla osta rilasciato dalla Soprintendenza in relazione al progetto presentato
dalla FRI.EL. s.r.l.), nella sentenza n. 1905\07 ha ritenuto che tale disparità
di trattamento non sussista, rilevando -a seguito della comparativa disamina dei
due provvedimenti rispettivamente oggetto dei due giudizi- come “ nel caso in
esame, non si possa fondatamente dedurre alcuna disparità di trattamento in
ordine ai due progetti, i quali, pur interessando la medesima area geografica
(per buona parte ricadente nel territorio del Comune di Contessa Entellina), non
risultano sovrapponibili che per una limitata zona di confine, nella quale
dovrebbero sorgere i nove impianti di cui si è detto più volte (i quali non
risultano previsti in zona d’interesse archeologico); e, mentre il progetto
della controinteressata si sviluppa in un’area che si pone a nord-ovest di tale,
ideale, confine, quello della ricorrente si pone a sud della medesima linea.
Come si vede, quindi, i presupposti di fatto sottesi ai due progetti divergono
significativamente per alcuni aspetti qualificanti, inerenti proprio gli aspetti
di tutela dei beni archeologici, e, in particolare, la posizione delle torri
rispetto ai siti d’interesse archeologico; sicchè non è ravvisabile il vizio
denunciato con il motivo in esame, posto che (secondo la regola generale
applicabile ad ogni tipo di provvedimento) l'illegittimità per disparità di
trattamento, in materia di diniego del nulla osta paesaggistico, è configurabile
solo in casi macroscopici e presuppone un'assoluta identità di situazioni”.
Il motivo va, dunque, respinto.
7. - Deve essere parimenti respinta la domanda di risarcimento dei danni
proposta nelle conclusioni del ricorso principale e dei motivi aggiunti, che
risulta priva di sufficienti profili di allegazione del danno, e, tanto più, di
prova del medesimo.
8. - Conclusivamente, il ricorso principale va accolto per quanto di ragione,
con conseguente annullamento del provvedimento gravato; i motivi aggiunti vanno
dichiarati in parte irricevibili ed in parte infondati e meritevoli di
reiezione.
Gli specifici profili della controversia e la peculiarità della fattispecie in
esame inducono all’integrale compensazione delle spese di lite.
P. Q. M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Prima:--------------------------------
1) accoglie, per quanto in motivazione precisato, il ricorso principale, e, per
l’effetto, annulla i provvedimenti con lo stesso impugnati;---------------------------
2) in parte dichiara irricevibile e per il resto respinge il ricorso per motivi
aggiunti.------------------
Spese compensate.------------
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.-----------------------
Così deciso in Palermo, nella Camera di Consiglio del 18 marzo 2008, con
l’intervento dei Signori Magistrati
- Giorgio Giallombardo Presidente
- Salvatore Veneziano Consigliere
- Achille Sinatra Referendario, estensore
_______________________________ Presidente
_______________________________ Estensore
_______________________________ Segretario
Depositata in Segreteria il 27/05/2008
Il Segretario
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