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TAR SICILIA, Palermo, Sez. I, 21 gennaio 2008, sentenza n.
82
ACQUA - INQUINAMENTO IDRICO - Estrazione di idrocarburi - Acque di strato
provenienti dalla attività estrattiva - Scarico nelle unità geologiche profonde
- Autorizzazione - Modulo procedimentale - Art. 104, c. 3, d.lgs. n. 152/2006 -
Intesa tra le diverse amministrazioni titolari della cura degli interessi
coinvolti. In tema di scarichi di acque risultanti dall’estrazione di
idrocarburi nelle unità geologiche profonde, per assentire un’autorizzazione che
si pone quale eccezione al divieto di scarico nel sottosuolo, il legislatore
delegato ha previsto (cfr. art. 104, c. 3 d.lgs. n. 152/2006) un modulo
procedimentale, qual è l’intesa, destinato a sfociare in un atto complesso,
risultato della manifestazione di volontà di diverse amministrazioni (il
Ministero dell’Ambiente e il Ministero delle Attività produttive per i
giacimenti a mare, nonché le Regioni, per i giacimenti a terra) titolari della
cura di interessi pubblici diversi, spesso - in astratto - configgenti tra di
loro, come quelli legati alla tutela dell’ambiente e quelli legati allo sviluppo
economico e all’approvvigionamento energetico del Paese. La sintesi tra i
diversi interessi deve concretarsi in un atto che ha natura discrezionale mista,
in quanto deve esprimere sia la scelta sull’an (ossia sul punto se nel singolo
caso concreto si possa, o non, effettuare lo scarico), che -in caso di risposta
positiva- sul quomodo (quali debbano essere le modalità di effettuazione dello
scarico). Ne deriva l’illegittimità del provvedimento assunto sulla base di una
unilaterale valutazione del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del
territorio, a nulla rilevando il presumibile diniego cui si sarebbe comunque
pervenuti in ragione dell’asserita presenza di additivi nelle acque di scarico.
Prima di addivenire a tale conclusione è indispensabile infatti condurre le
valutazioni che la scelta del richiamato modulo procedimentale impone. Pres.
Giallombardo, Est. Sinatra - E. s.p.a. (avv. Torrani) c. Ministero dell’Ambiente
e della Tutela del Territorio (Avv. Stato) - T.A.R. SICILIA, Palermo, Sez. I
- 21 gennaio 2008, n. 82
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA SICILIA,
Sezione Prima
N. 82 /08 Reg. Sent.
N. 1148 R.G.
ANNO 2007
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 1148/07, Sezione Prima, proposto dalla SOCIETA’ ENI MEDITERRANEA
IDROCARBURI s.p.a. in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall’Avv. Pier Giuseppe Torrani, domiciliata in Palermo,
via F. P. Di Blasi n. 16 presso lo studio dell’Avv. Guido Contrada, come da
procura speciale del 4 aprile 2007, in pari data autenticata nella firma per
Notar Cancilleri di Gela al numero di repertorio 98590;
C O N T R O
il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio, in persona del
Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello
Stato di Palermo presso cui domicilia per legge in via A. De Gasperi n. 81;
E NEI CONFRONTI
del Ministero dello Sviluppo Economico in persona del Ministro pro tempore,
della Regione Siciliana in persona del Presidente pro tempore, della Raffineria
di Gela s.p.a. in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituiti
in giudizio;
PER L’ANNULLAMENTO
previa tutela cautelare, del provvedimento del Ministero dell’Ambiente e della
Tutela del territorio, Direzione per la qualità della vita del 14 marzo 2007, n.
7336, nonchè di ogni altro atto connesso e conseguenziale.
NONCHE’ PER IL RISARCIMENTO
dei danni arrecati dal provvedimento impugnato.
VISTI il ricorso introduttivo del giudizio e la memoria prodotta dalla
ricorrente;
VISTI l’atto di costituzione in giudizio e la memoria prodotta dal Ministero
dell’Ambiente e della Tutela del territorio;
VISTA l’ordinanza n. 1334\2007 del 19 giugno 2007, depositata in segreteria in
pari data, con la quale è stato ordinato al Ministero dell’Ambiente e della
Tutela del territorio di riesaminare il provvedimento impugnato sotto i profili
specificati nell’ordinanza medesima;
VISTI gli atti tutti della causa;
DESIGNATO relatore il Referendario Achille Sinatra;
UDITI, alla pubblica udienza del 4 dicembre 2007 e l’Avv. Buiani in sostituzione
dell’Avv. Torrani per la ricorrente, l’Avvocato dello Stato R. Di Maggio per il
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto:
FATTO
Con il ricorso in esame, notificato in data 11 maggio 2007 e depositato il
successivo giorno 27, la Societa’ Eni Mediterranea Idrocarburi s.p.a., che opera
nel settore della ricerca e dell’estrazione di idrocarburi, e che coltiva in
regime di concessione alcuni giacimenti petroliferi nella Piana di Gela, ha
impugnato il decreto del 14 marzo 2007, con il quale il Ministero dell’Ambiente
e della Tutela del territorio, Direzione per la qualità della vita, ha respinto
la sua istanza di rinnovo dell’autorizzazione allo scarico in unità geologiche
profonde (ossia in strutture porose, di adeguata capacità, isolate dalla
circolazione idrica sotterranea mediante appropriate barriere geologiche
impermeabili, accuratamente isolate dalla biosfera in modo che la probabilità di
rientro naturale nel ciclo delle sostanze pericolose sia pari a zero) delle
acque di strato provenienti dalla attività estrattiva presentata ai sensi
dell’art. 104 d.lgs. 152\2006.
Nell’occasione il Ministero ha rilevato che le acque derivanti dall’estrazione
degli idrocarburi che la richiedente intenderebbe immettere nelle unità
geologiche profonde vengono sottoposte ad un trattamento preventivo (c.d.
pretrattamento) che comporta l’utilizzazione di biocidi, inibitori di corrosione
e di altri prodotti, immessi al fine di evitare conseguenze che potrebbero
pregiudicare l’attività del sistema estrattivo, e, sulla scorta di ciò, ha
ritenuto che la richiesta autorizzazione non potesse essere assentita a tenore
dell’art. 104 citato, il cui terzo comma prevede che le acque di scarico non
possano contenere sostanze pericolose diverse, per quantità e qualità, da quelle
derivanti dalla separazione degli idrocarburi.
Il provvedimento riguarda i pozzi denominati “Gela 16” e “Gela 18”.
Riferisce la ricorrente che l’immissione degli additivi citati alle acque di
scarico nella minima quantità da essa indicata (0,05%) costituirebbe operazione
imprescindibile, condizionante la possibilità stessa di procedere all’attività
estrattiva nel suo complesso, che l’impugnato diniego finirebbe, quindi, per
inibire.
Tali sostanze, infatti, impedirebbero la corrosione degli impianti, sicchè la
loro immissione si rivelerebbe indispensabile, sia al fine di tutelare
adeguatamente l’ambiente circostante (evitando rotture negli impianti, e,
quindi, dispersioni delle acque, ed evitando, altresì, che le acque stesse siano
smaltite altrove a seguito di trasporto su gomma o rotaia), sia al fine di non
pregiudicare l’efficienza del sistema estrattivo; tanto che la delibera del
Comitato dei Ministri del 4 gennaio 1977 ne richiede l’utilizzo.
Tale pretrattamento delle acque di scarico, soggetto ad autorizzazione
quadriennale (di competenza della Regione sino all’entrata in vigore del d.lgs.
152\2006) era già praticato dalla ricorrente riguardo ai pozzi denominati “Gela
16” e “Gela 18”, che aveva ottenuto i relativi assensi mediante decreti
dell’Assessore regionale al Territorio ed all’Ambiente datati 28 maggio 2003 e
11 febbraio 2004.
Il processo in questione, inoltre, era già stato autorizzato dal Ministero
dell’Ambiente e della Tutela del territorio per altri giacimenti (relativi,
tuttavia, a scarichi in mare) fra il 2003 ed il 2004.
Sul presupposto che non sia possibile lo scarico a terra mediante reiniezione
senza il pretrattamento delle acque in questione, e che quest’ultimo sia
operazione indispensabile all’attività di coltivazione degli idrocarburi, la
Societa’ Eni Mediterranea Idrocarburi s.p.a. impugna il diniego in epigrafe
affidando il gravame ai seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione di legge (art. 104 d.lgs. 2 aprile 2006, n.
152); Eccesso di potere per carenza istruttoria e violazione di norme
procedurali; Eccesso di potere per illogicità; Incompetenza.
Il rilascio della negata autorizzazione, ai sensi della norma in epigrafe,
avrebbe dovuto essere valutato dal Ministero procedente d’intesa con il
Ministero dello Sviluppo Economico e – trattandosi di giacimento a terra- con la
Regione; tale intesa, tuttavia, nel caso in esame non sarebbe stata neppure
ricercata.
L’apporto procedimentale delle indicate Amministrazioni avrebbe potuto
evidenziare sia profili tecnici messi in luce dalla ricorrente (e valutati dalla
Regione in sede di emissione delle precedenti autorizzazioni, avvenuta sotto il
vigore del d.lgs. 152\1999; e la stessa Regione, prima del diniego ministeriale,
aveva richiesto chiarimenti sulla situazione dei pozzi alla Società), che la
rilevanza dell’intervento per l’economia pubblica.
2) Violazione e falsa applicazione di legge (art. 10 bis L. 241\90); Eccesso di
potere per carenza istruttoria e violazione di norme procedurali; Eccesso di
potere per illogicità e travisamento.
Nel caso in esame, inoltre, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del
territorio non avrebbe dato alla ricorrente comunicazione del c.d. preavviso di
rigetto.
3) Violazione e falsa applicazione di legge (art. 104 d.lgs. 2 aprile 2006, n.
152); Eccesso di potere per insufficienza ed erroneità della motivazione;
Eccesso di potere per illogicità, travisamento e perplessità; Sviamento.
Il provvedimento gravato sarebbe altresì illegittimo per non avere tenuto in
considerazione che il c.d. pretrattamento, per le ragioni evidenziate in
narrativa, costituisce fase necessaria del processo estrattivo.
Inoltre, pure volendo ritenere che esso non sia fase necessaria dell’attività,
il provvedimento avrebbe dovuto evidenziare indicare quali sostanze impiegate
nel processo, ed in quali quantità, risulterebbero pericolose per l’ambiente.
L’atto gravato, infine, sarebbe affetto da sviamento, perchè, non comprendendo
che il pretrattamento è fase necessaria dell’attività di coltivazione del
giacimento, nega, di fatto, la stessa possibilità della coltivazione.
La ricorrente ha chiesto l’annullamento del decreto ministeriale in epigrafe,
previa concessione di misura cautelare.
Nella camera di consiglio del 19 giugno 2007 l’istanza cautelare è stata
accolta, ed è stato ordinato al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del
territorio di riesaminare il provvedimento impugnato sotto i profili sollevati
in ricorso e specificati nell’ordinanza medesima; tale riesame, tuttavia, non è
stato compiuto.
Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Ministero
dell’Ambiente e della Tutela del territorio, che, con memoria, ha contrastato
gli avversi motivi d’impugnazione, evidenziando che nel caso in esame, in cui la
deroga al divieto assoluto di scarico nel sottosuolo (di cui all’art. 104 d.lgs.
152\2006) non è stata autorizzata, non sarebbe stata necessaria l’intesa con le
altre Amministrazioni contemplate dalla norma al terzo comma; che la
pericolosità delle sostanze chimiche impiegate nel pretrattamento –specie di
quelle ulteriori rispetto a quelle necessarie al processo di separazione-
implicherebbe un’attività vincolata dell’Amministrazione nel senso del diniego,
di guisa che non sarebbe utilmente invocabile l’art. 10 bis L. 241\90; che,
infine, l’individuazione degli additivi pericolosi, non effettuata dalla legge,
è demandata alla discrezionalità tecnica dell’Amministrazione procedente, sicchè
essa sarebbe sottratta al sindacato di legittimità del Giudice Amministrativo.
La Societa’ Eni Mediterranea Idrocarburi s.p.a. ha depositato memoria
conclusionale con la quale ha insistito nei motivi di censura.
Non si sono costituite in giudizio le altre Amministrazioni intimate
(ritualmente) dalla società ricorrente.
All’udienza pubblica del 4 dicembre 2007 il ricorso è stato posto in decisione.
DIRITTO
1. – Con il ricorso in esame la Societa’ Eni Mediterranea Idrocarburi s.p.a.
chiede l’annullamento del provvedimento in epigrafe, con cui il Ministero
dell’Ambiente e della Tutela del territorio le ha negato l’autorizzazione allo
scarico nelle unità geologiche profonde delle acque derivanti dal c.d.
pretrattamento operato nel processo di separazione e reiniezione degli
idrocarburi, richiesta ai sensi dell’art. 104 d.lgs. 152\1996.
Assume la ricorrente che tale processo sarebbe operazione ineludibile
dell’attività estrattiva, cui questa è –in ultima analisi- subordinata, in
quanto consente di tutelare l’ambiente dal rischio di dispersione delle acque
nel sottosuolo, e da quello connesso al loro smaltimento previo trasporto in
superficie.
Riveste valore assorbente il primo motivo di ricorso, con il quale la ricorrente
censura l’atto impugnato per non essere stato preceduto dalla –neppure
ricercata- intesa con il Ministero dello Sviluppo Economico e con la Regione
Siciliana, la quale, se raggiunta, avrebbe potuto evidenziare i profili di
necessità del processo per cui l’autorizzazione era stata richiesta.
Esso è fondato, e va accolto.
2. - L’art. 104 del d.lgs. 152\2006, al terzo comma, prevede una deroga al
generale divieto di scarico diretto nelle acque sotterranee e nel sottosuolo
contenuto nel primo comma.
La disposizione derogatoria è articolata come segue:
“In deroga a quanto previsto dal comma 1, il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio, d'intesa con il Ministro delle attività produttive per i
giacimenti a mare ed anche con le regioni per i giacimenti a terra, può altresì
autorizzare lo scarico di acque risultanti dall'estrazione di idrocarburi nelle
unità geologiche profonde da cui gli stessi idrocarburi sono stati estratti,
oppure in unità dotate delle stesse caratteristiche, che contengano o abbiano
contenuto idrocarburi, indicando le modalità dello scarico. Lo scarico non deve
contenere altre acque di scarico o altre sostanze pericolose diverse, per
qualità e quantità, da quelle derivanti dalla separazione degli idrocarburi. Le
relative autorizzazioni sono rilasciate con la prescrizione delle precauzioni
tecniche necessarie a garantire che le acque di scarico non possano raggiungere
altri sistemi idrici o nuocere ad altri ecosistemi.”
Dunque, per assentire un’autorizzazione che si pone quale eccezione al generale
divieto di scarico nel sottosuolo, il legislatore delegato ha previsto un modulo
procedimentale, quale è l’intesa, destinato a sfociare in un atto complesso,
risultato della manifestazione di volontà di diverse Amministrazioni titolari
della cura di interessi pubblici diversi; a tutte si imputa l’atto finale.
Quest’ultimo coinvolge, intuitivamente, interessi pubblici di varia natura,
spesso –in astratto- confliggenti tra di loro, come quelli legati alla tutela
dell’ambiente e del territorio e quelli legati allo sviluppo economico ed
all’approvvigionamento energetico del Paese.
Nel caso del citato comma terzo dell’art. 104 il legislatore delegato, chiamando
a concorrere, attraverso lo strumento dell’intesa, tutte le Amministrazioni
latrici dei differenti interessi pubblici coinvolti alla decisione in ordine
alla possibilità di autorizzare uno scarico nel sottosuolo –generalmente
vietato- in occasione di particolari fasi della coltivazione degli idrocarburi,
ha fatto mostra di ben tenere presente sia la naturale contrapposizione
dialettica di tali interessi, che la pari dignità da riconoscere, in astratto, a
ciascuno di essi, che, infine, la necessità che sia raggiunta una sintesi finale
tra tali interessi.
Tale sintesi deve concretarsi in un atto che ha natura discrezionale mista, in
quanto deve esprimere sia la scelta sull’an (ossia sul punto se nel singolo caso
concreto si possa, o non, effettuare lo scarico), che –in caso di risposta
positiva- sul quomodo (quali debbano essere le modalità di effettuazione dello
scarico).
3. - Ciò premesso, osserva il Collegio che non può essere condivisa l’eccezione
formulata dall’Amministrazione resistente, la quale assume che nel caso in
esame, il modulo procedimentale basato sull’intesa non avrebbe potuto essere
adottato, in quanto la (asserita) presenza di additivi non consentiti nelle
acque oggetto di pretrattamento avrebbe dovuto condurre al diniego
dell’autorizzazione.
In astratto, l’eccezione avrebbe colto nel segno qualora l’inciso contenuto nel
terzo comma dell’art. 104 per cui “Lo scarico non deve contenere altre acque di
scarico o altre sostanze pericolose diverse, per qualità e quantità, da quelle
derivanti dalla separazione degli idrocarburi” avesse condizionato in assoluto
(come pare affermare la difesa erariale) la possibilità stessa di autorizzare la
deroga.
In realtà l’inciso in questione, per la sua collocazione nell’ambito della
disposizione in esame e per la natura stessa del procedimento –coinvolgente
anche interessi diversi ed equiordinati a quello alla tutela ambientale- non ha
necessariamente la assoluta valenza preclusiva annessagli dal Ministero
resistente, ma, al contrario, è inserito nella parte della norma che impone di
prevedere le modalità dello scarico che si è deciso di autorizzare; modalità
che, per l’appunto, non devono prevedere l’impiego di sostanze pericolose, e
che, inoltre (ultimo periodo) devono sottostare a precauzioni tecniche
necessarie a garantire che le acque di scarico non possano raggiungere altri
sistemi idrici o nuocere ad ecosistemi.
Naturalmente, qualora –in astratto- sotto il profilo tecnico non sia possibile
scaricare nel sottosuolo le acque se non attraverso modalità ritenute pericolose
(e tra queste la norma indica le “altre acque di scarico”, lasciando, per il
resto, la nozione di “pericolosità” alla stregua di concetto giuridico
indeterminato), l’autorizzazione dovrà essere negata: ma prima di addivenire a
tale conclusione è indispensabile condurre le valutazioni che la scelta del
richiamato modulo procedimentale impone.
Peraltro, l’interpretazione del comma terzo proposta dall’Amministrazione
conduce, in definitiva, ad una interpretazione abrogatrice della stessa, in
quanto se l’intesa ha la funzione di fare emergere e comporre dialetticamente i
diversi e pari ordinati interessi pubblici in gioco (eventualmente, ove ne
ricorrevano i presupposti, anche nella forma di un provvedimento finale di
diniego), non ha senso ritenere che essa debba essere praticata soltanto
allorchè il segno finale del provvedimento discrezionale da assumere sia
positivo per l’istante.
E’ del tutto evidente, infatti, che soltanto percorrendo la strada che conduce a
fare emergere e a soppesare i diversi interessi pubblici in gioco sarà
possibile, per le Amministrazioni coinvolte, addivenire ad un assenso o ad un
diniego; altrimenti la previsione del particolare modulo procedimentale non
avrebbe alcun senso logico.
4. – Il provvedimento impugnato è stato assunto, invece, sulla base di una
unilaterale valutazione del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del
territorio, che non ha neppure ricercato l’intesa prescritta dalla norma
attributiva del potere, dalla quale sarebbe potuta emergere una compiuta
valutazione delle istanze proposte dalla Societa’ Eni Mediterranea Idrocarburi
s.p.a. in ordine a tutti i profili sopra indicati; pertanto esso è illegittimo,
e va annullato.
5. – In conclusione –assorbito ogni altro profilo- il ricorso va accolto, con il
conseguente annullamento dell’atto ministeriale impugnato, salvi gli eventuali
ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione a seguito della conduzione del
procedimento nei sensi indicati dalla norma attributiva del potere.
6. - Non deve essere esaminata la domanda risarcitoria contenuta in ricorso, che
la ricorrente aveva espressamente subordinata alla mancata sospensione del
provvedimento gravato (sospensione che è stata concessa con ordinanza n.
1334\2007).
7. - Le spese seguono come d’ordinario la soccombenza, e si liquidano nella
misura di cui al dispositivo.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Prima, accoglie il
ricorso e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.----------------------------------------------
Condanna il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio al pagamento
delle spese di lite nei confronti della ricorrente, che liquida complessivamente
in euro 2.000,00 (duemila\00) oltre IVA e
CPA.-----------------------------------------
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
----------------------------------------------------------
Così deciso in Palermo, nella Camera di Consiglio del 4 dicembre 2007, con
l’intervento dei Signori Magistrati-------------
- Giorgio Giallombardo Presidente
- Agnese Anna Barone Referendario
- Achille Sinatra Referendario- estensore
Depositata in Segreteria il 21/01/2008
Il Segretario
I.B.
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Testata registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006
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