TAR SICILIA, Palermo, Sez. I, 24 giugno 2008, n. 843
 

REPUBBLICA ITALIANA

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA SICILIA,

Sezione Prima

N. 843/08 Reg.Sent.
N. 1110 Reg. Gen.
ANNO 2008
 

ha pronunciato la seguente
 

S E N T E N Z A

sui seguenti ricorsi riuniti:
ricorso principale e ricorso per motivi aggiunti recanti il n. 1110/08 di Ruolo generale, Sezione Prima, proposti da: CALO’ Maria, Scibilia Giancarlo, Merendino Pietra, Campo Roberto, Caronia Giovanni, La Mantia Gaetano, Di Maggio Giulia, Salica Michele, Corrao Maris, Scuderi Maria Cristina, Rizzo Angela, Canali Silavana, Riggi Santa, Lo Cascio Salvatore, Carodella Alfonso, Incalcaterra Francesca, Diliberto Liboria, Palmisano Marta, Bellante Federica, Gagliardo Giuseppe, Montalto Luigi, Borsellino Maria Donatella, Alimena Benedetto, Guercio Carmelo, Lombardo Manfredi, Giustiniano Maurizio, Piscitello Federico, Orlando Pietro, La Porta Leonardo, Crifasi Gioconda, Undiemi Lidia, Montemagno Gabriello, La Russa Francesco Paolo, Laudani Daniela, Giovenco Amelia Silvana, Turrisi Maurizio, Bernardini Lorella, Giacalone Filippo, Abbate Antonino, Tuzzolino Valeria, Caronia Bruno Antonio, Zerbo Riccardo, Ferro Fabrizio, Accurso Francesco, Aricò Michele, Guccione Vita, Croce Carlo, Burgio Filomena Maria Cecilia, Armata Vincenzo, Nicastro Rosalia, Incalcaterra Pietro, Razete Fabio, Rera Antonino, Collura Alessandro, Santoro Vincenzo, Bottino Salvatore, Catania Silvana, Colnago Antonio, Sciortino Maria Grazia, Messina Daniela, Romeo Vincenzo, Cassica Monica, Sbordone Diego, Mannino Antonino, Sala Francesco, Caggeri Maria Giovanna, Longo Vincenzo, Cosentino Giuseppe, Lupo Salvatore, Del Bosco Stefano, Cangelosi Vittorio, Cusimano Laura, Dell’Oglio Diana, Spoto Ignazio, Semeraro Franco, Arcuri Francesco, Albanese Salvatore, Colletti Francesca Maria, Mussuto Caterina, Parisi Ignazio, Parisi Manlio, D’India Pietro, Di Giovanni Vincenzo, Lo Iacono Paolo, Pavesi Sandro, De Marco Tommaso, Montalbano Giuseppe, Loffredo Maria, Passantino Eduardo, Lo Iacono Rosalia, Puglisi Rosalia, Rossello Caterina, Barbata Roberto, Lino Mirko, Alabastro Virginia Maria, Vassallo Flavia, Napoli Gioacchina, Guarino Mario, Strano Aurora, Di Falco Rosario, Napoli Carlo, Lentini Annamaria, Jaforte Giuseppe, Maranzano Nicola, Greco Davide, Battaglia Roberto, Loffredo Ada, Bonafede Domenico, Vigneri Serenella, Lo Cicero Antonino, Bonafede Efrem, Gullo Pensabene Giuseppe, Rampolla Lelio, Sanseverino Gaspare, Restivo Giulia, Cappelli Emanuele, Amato Stefania, Matranga Valeria, Di Pace Filippo, Guarino Maria Concetta, tutti rappresentati e difesi per mandato in calce al ricorso principale dall’Avv.to Ignazio Buongiorno, presso il cui studio in Palermo, via Marchese Ugo n.60 , sono elettivamente domiciliati;

Contro

il Comune di Palermo, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso per mandati in calce alle copie notificate dei ricorsi dall’Avv.to Vincenzo Criscuoli, ed elettivamente domiciliato in Palermo, Piazza Marina n.30, presso l’Ufficio legale del Comune;

e nei confronti di
TD Group S.p.a., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rapp.to e difeso per mandato in calce alle memorie di costituzione dall’avv. Luigi Mazzei, presso lo studio del quale è elett.te dom.to in palermo, via P.pe Paternò n. 78;

per l'annullamento, previa sospensiva
degli atti impugnati con il ricorso principale:
- ordinanza sindacale n.36 del 18 febbraio 2008 avente ad oggetto: Misure di limitazione della circolare veicolare per il contenimento dell’inquinamento atmosferico, con la quale tra l’altro, sono state individuate le ZTL “A” e “B”;
- deliberazione di GM n.213 dell’1/8/2007 avente ad oggetto l’esternalizzazione del servizio rilascio pass per l’accesso alle Zone a Traffico Limitato e del servizio rilascio pass per le Zone a Tariffazione oraria ;
- deliberazione di GM 322 del 27 novembre 2007 di modifica ed integrazione della deliberazione 213/2007;
- provvedimento con il quale è stata aggiudicata alla S.R.L. TD Group la gara per l’affidamento del rilascio dei pass,
nonché di quelli impugnati con ricorso per motivi aggiunti:
- ordinanza sindacale n.108 del 2 maggio 2008 avente ad oggetto Zone a traffico Limitato – modifiche ed integrazioni all’ordinanza sindacale n.36/2008;
- atti di indizione ed espletamento della gara, determinazione dirigenziale del 2006;
- verbali di aggiudicazione provvisoria e definitiva della gara;
- contratto d’appalto del servizio stipulato in data 16 ottobre 2008.

Visto il ricorso introduttivo del giudizio e quello per motivi aggiunti, tutti recanti istanza incidentale di misura cautelare;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’avv. V. Criscuoli per l’amm.ne comunale di Palermo e dell’avv. Luigi Mazzei per la TD Group S.p.a;
Visti gli atti tutti di causa;
Designato relatore alla camera di consiglio del 24.06.2008 il Consigliere Avv. Salvatore Veneziano;

Uditi i procuratori delle parti come da verbale della camera di consiglio;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con il ricorso in epigrafe, ritualmente notificato e depositato, i ricorrenti hanno impugnato le ordinanze sindacali n. 36 del 18 febbraio 2008 e n.108 del 2 maggio 2008, con le quali è stata da ultimo regolamentata la circolazione veicolare all’interno delle due zone a traffico limitato già istituite nel centro abitato di Palermo previa imposizione dell’obbligo di dotare i veicoli ammessi alla circolazione in dette zone di appositi contrassegni di individuazione a pagamento; hanno, altresì, impugnato le deliberazioni e gli atti relativi alla esternalizzazione alla TDGroup s.p.a. del servizio di rilascio dei detti pass.

Deducono le seguenti censure:

1) Violazione dell’art. 7, co. 9, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (codice della strada) e della prescritta direttiva ministeriale, per avere introdotto il censurato meccanismo di tariffazione degli accessi alle due ZTL in assenza del prescritto Piano Urbano del Traffico.

2) Violazione di legge ed eccesso di potere sotto molteplici profili, per non essere state adeguatamente studiati e valutati i presupposti e le conseguenze delle misure adottate con riferimento al dichiarato intento di contenere la presenza di sostanze inquinanti nell’aria né motivato il loro contenuto con riferimento alle esigenze cittadine.

3) Violazione di legge, per essere stata disposta l’esternalizzazione del servizio di rilascio dei pass sulla base di una gara non preceduta dai prescritti adempimenti necessari ad assicurare la pubblicità del bando e la conseguente pluralità delle offerte.

Sviluppano con il ricorso per motivi aggiunti le doglianze relative alla illegittimità dell’affiudamento alla TD Group del servizio di rilascio dei pass per l’accesso all’intreno delle Z.T.L..
L’amministrazione comunale si è costituita in giudizio eccependo l’inammissibilità dei gravami e comunque la loro infondatezza giacchè le misure adottate – che comunque vietano l’accesso nelle ZTL delle categorie di veicoli più inquinanati - sono state imposte dalla esigenza di adottare rimedi ai continui sforamenti dei limiti consentiti di presenza in atmosfera di sostanze inquinanti, ascrivibili al traffico veicolare, nocive per la salute ed avrebbero carattere temporaneo risultando così ammissibili anche in assenza del Piano Urbano del Traffico, giusta previsione delle direttive ministeriali di cui al co 9 dell’art. 7 CdS.

Si è, altresì, costituita la TD Group s.p.a. deducendo l’inammissibilità del gravame e la sua infondatezza atteso che i poteri esercitati dal Sindaco troverebbero la loro fonte nella diversa normativa in tema di prevenzione dell’inquinamento atmosferico e sfuggirebbero, quindi, alle prescrizioni dettate dal Codice della strada, e che l’affidamento alla TD Group sarebbe del tutto legittimo. Con memoria depositata in camera di consiglio ha ulteriormente insistito sulla legittimità dell’affidamento.

Udite le parti, come da verbale, alla camera di consiglio del 24.06.2008, il Collegio si è riservato di decidere.

D I R I T T O

1. Ritiene, preliminarmente, il Collegio che il giudizio all’esame possa essere definito con sentenza in forma semplificata emessa, ai sensi dell’art. 26 l. 6.12.1971 n. 1034, come modificato dall’art. 9 l. 21.07.2000 n. 205, adottata in esito alla camera di consiglio per la trattazione dell’istanza cautelare, stante l’integrità del contraddittorio, l’avvenuta esaustiva trattazione delle tematiche oggetto di giudizio, nonché la mancata enunciazione di osservazioni oppositive delle parti, rese edotte dal Presidente del Collegio di tale eventualità.

2. Rileva, quindi, il Collegio l’infondatezza della eccezione di inammissibilità dei gravami atteso che i ricorrenti deducono e in larga misura documentano di essere cittadini, residenti o meno nelle ZTL, proprietari di autoveicoli che o vengono costretti a dotarsi dei prescritti pass a pagamento o si vedono interdire del tutto l’accesso alle ZTL.
Con riferimento a tale categoria di ricorrenti, appare quindi evidente l’incidenza delle misure in contestazione con primari diritti, anche di ordine costituzionale, quali quello alla libertà di circolazione e la conseguente esistenza di legittimazione ed interesse a ricorrere.
Ed invero, sebbene tale diritto possa risultare, anche per espressa previsione costituzionale (art 16 Cost.) recessivo rispetto al preminenente interesse alla tutela della salute della collettività (art. 32 Cost.), non può negarsi accesso alla tutela giurisdizionale ai fini della verifica della legittimità degli atti su di esso incidenti.

3. Il ricorso è, nel merito, fondati e meritevole di accoglimento per il primo ed assorbente profilo di censura.
Osserva, infatti, il Collegio che sebbene le ordinanze censurate rechino nelle loro premesse la ripetuta citazione dell’art. 7, comma 1, lettere a) e b), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 – norma che autorizza il Sindaco all’adozione di misure di limitazione del traffico veicolare a tutela della salute pubblica e che è stata specificamente richiamata anche dall’art. 3 l. n. 413/1997 in tema di prevenzione dell'inquinamento atmosferico – esse in realtà devono essere ricondotte, come per altro ammette anche la difesa della stessa amministrazione comunale, tra quelle specificamente previste dal successivo comma 9 del medesimo articolo, in virtù del quale “I comuni possono subordinare l'ingresso o la circolazione dei veicoli a motore, all'interno delle zone a traffico limitato, anche al pagamento di una somma. Con direttiva emanata dall'Ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale entro un anno dall'entrata in vigore del presente codice, sono individuate le tipologie dei comuni che possono avvalersi di tale facoltà, nonché le modalità di riscossione del pagamento e le categorie dei veicoli esentati.”.
Ed invero le ordinanze - dopo avere individuato le categorie di veicoli ammessi alla circolazione nelle ZTL, vuoi per requisiti di ordine oggettivo (tipologia e categoria di omologazione EURO da 1 a 4) che per profili di ordine soggettivo (appartenenza a soggetti pubblici o a soggetti privati residenti in determinati luoghi) – impongono per tutti i veicoli ammessi l’acquisizione a pagamento – secondo un piano tariffario non ancorato al mero costo di emissione del pass, ma variabile in ragione delle caratteristiche e della cilindrate del veicolo nonchè della zona di residenza del proprietario - di un pass avente funzione di abilitazione all’accesso e di identificazione ai fini dei controlli con validità annuale e rinnovabile previo pagamento annuale della somma prevista.
In particolare la modulazione della tariffa in ragione della tipologia di omologazione e della cilindrata del veicolo e del luogo di residenza del proprietario, oltre che il rinnovo annuale previo nuovo pagamento, inducono ad escludere che le delibere impugnate possano esulare dall’ambito di applicazione del citato comma 9 dell’art. 7 CdS (subordinazione dell'ingresso o della circolazione dei veicoli a motore all'interno delle zone a traffico limitato al pagamento di una somma) ed essere ricondotte nella nozione dei provvedimenti limitativi della circolazione di cui al comma 1 del medesimo articolo.
Così identificato il parametro normativo di riferimento, il Collegio ritiene che le ordinanze impugnate non sfuggano alla censura di violazione del citato comma 9 dell’art. 7 CdS per l’acclarata – ed ammessa dalla stessa difesa dell’amministrazione comunale – mancanza del Piano Urbano del Traffico, la cui esistenza è invece imposta dalle direttive ministeriali previste dalla stessa norma.
Ed invero il comma 9 dell'art. 7 del decreto legislativo 30 aprile n. 285, come modificato dal decreto legislativo 10 settembre 1993, n. 360 (CdS), dà facoltà ai comuni di subordinare al pagamento di una somma l'ingresso o la circolazione dei veicoli a motore all'interno delle zone a traffico limitato, demandando ad una direttiva dall'Ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale la definizione delle tipologie di comuni che possono avvalersi di tale facoltà, delle modalità di riscossione del pagamento, delle categorie dei veicoli a motore da esentare.
L’Ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale ha diramato la citata direttiva con circolare 21 luglio 1997, n. 3816, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 213 del 12.09.1997, nella quale – dopo aver premesso a) che la tariffazione degli accessi alle zone a traffico limitato si inserisce nelle strategie generali d'intervento per migliorare la mobilità urbana … e più precisamente rappresenta una forma mediata di disincentivazione dell'uso dei veicoli a motore per il trasporto individuale privato attraverso l'intervento sulla domanda di mobilità, e b) che tale domanda non può in alcun modo essere limitata ma unicamente orientata verso modalità alternative di trasporto, a carattere o spaziale o temporale o modale, e che la tariffazione degli accessi non può essere considerata una misura a se stante ma deve essere studiata ed attuata nell'ambito delle strategie generali d'intervento del Piano urbano del traffico- ha prescritto che i comuni, per poter subordinare l'accesso alle zone a traffico limitato al pagamento di una somma, devono:
- aver istituito una ZTL (zona a traffico limitato) ai sensi dell'art. 7, comma 9 del CdS;
- aver adottato il Piano urbano del traffico ai sensi dell'art. 36 del CdS;
- aver introdotto la tariffazione degli accessi alla ZTL all'interno del Piano urbano del traffico, avendo verificato che tale provvedimento (che costituisce una ulteriore misura di selezione rispetto alla limitazione dell'accesso ad ore prestabilite o a particolari categorie di utenti e di veicoli a motore) si rende effettivamente necessario per il raggiungimento degli obiettivi del Piano urbano del traffico. Di tale verifica deve essere data documentazione di uno specifico paragrafo della relazione tecnica che accompagna il suddetto Piano.
Né può esser condivisa la prospettazione difensiva secondo la quale le ordinanze censurate rientrerebbero nella ipotesi di tariffazione sperimentale parimenti prevista dalla citata direttiva ministeriale, in virtù della quale è ammessa l'adozione della tariffazione degli accessi per i comuni che non hanno ancora adottato il Piano urbano del traffico, unicamente in via sperimentale e per un periodo non superiore ad un anno, a condizione che nella relazione tecnica che dovrà accompagnare il progetto di tariffazione siano precisati gli obiettivi ed i relativi criteri di verifica.
Ed infatti, se pure le ordinanze recano effettivamente una clausola relativa ad un loro carattere sperimentale, tale clausola attiene alla modificabilità della disciplina di dettaglio della regolamentazione degli accessi e dei requisiti di rilascio dei pass e non alla durata della stessa regolamentazione che invece, in assenza di alcun termine di efficacia e proprio in ragione della ricordata previsione di rinnovo dei pass, appare avere carattere tendenzialmente permanente.
Egualmente infondata appare la deduzione difensiva svolta dalla difesa della TD Group, secondo la quale i poteri esercitati dal Sindaco con le impugnate ordinanze troverebbero la loro fonte nella diversa normativa in tema di prevenzione dell’inquinamento atmosferico e sfuggirebbero, quindi, alle prescrizioni dettate dal Codice della strada..
Osserva, infatti, il Collegio che effettivamente ai sensi dell’art. 3 legge n. 413/1997 “I sindaci possono adottare le misure di limitazione della circolazione di cui all'articolo 7, comma 1, lettere a) e b), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e successive modificazioni, per esigenze di prevenzione dell'inquinamento atmosferico, sulla base dei criteri ambientali e sanitari stabiliti con decreto del Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro della sanità, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge”.
Deve, però, ritenersi che la testuale previsione della norma consente l’adozione solo delle misure di cui al comma 1 dell’art. 7 del CdS, e non anche di quelle previste dal successivo comma 9, al quale il Legislatore del 1997 ben avrebbe potuto fare riferimento se avesse voluto disporre in tal senso.

4. L’accoglimento della superiore, assorbente, censura comporta quindi l’annullamento delle due ordinanze sindacali n. 36 del 18 febbraio 2008 e n.108 del 2 maggio 2008 e n. 152 del 13 giugno 2008, nonché della deliberazione di G.M. n. 213 dell’1.08.2007, limitatamente alla parte nella quale ha adottato una prima disciplina di tariffazione, dalla quale il Sindaco ha preso le mosse per la fissazione delle tariffe operata nelle proprie successive ordinanze.

Sfuggono, invece, all’annullamento gli ulteriori atti censurati perché, indipendentemente dagli eventuali profili relativi alla tardività dell’impugnazione, i ricorrenti non hanno alcun interesse alla rimozione degli atti relativi all’affidamento alla TD Group del servizio di rilascio dei pass per l’accesso alle ZTL; ed invero le censure dedotte attengono sostanzialmente alla violazione dei principi in tema di libera partecipazione alle gare e di tutela della concorrenza, senza che l’affidamento ad una o altra impresa operante nel settore refluisca sul loro interesse a rimuovere la disciplina sostanziale limitatrice dell’accesso nelle zone centrali della città.

In relazione all’andamento complessivo della vicenda, ritiene il Collegio di dover disporre la trasmissione di copia della presente sentenza alla Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Siciliana della Corte dei Conti, per le eventuali valutazioni di competenza.

In relazione alla natura sostanzialmente collettiva dell’impugnativa, sussistono validi motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese del giudizio.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione prima, accoglie per quanto di ragione, il ricorso in epigrafe, disponendo l’annullamento degli atti in motivazione indicati.---------------------------------------------------------------------
Spese compensate -----------------------------------------------
Dispone la trasmissione a cura della Segreteria di copia della presente sentenza alla Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Siciliana della Corte dei conti.-----
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.-----------------------------------------------------------

Così deciso in Palermo, nella Camera di Consiglio del 24 giugno 2008, con l'intervento dei Sigg.ri Magistrati:----------------
- Giorgio Giallombardo - Presidente
- Salvatore Veneziano - Consigliere Estensore
- Roberto Valenti - Referendario

 

Depositata in Segreteria il 24-06-2008
Il Segretario.

 

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