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T.A.R. VENETO, Sez. III - 7 luglio 2008, n. 1946
RIFIUTI - Impianti di trattamento - Sospensione o revoca dell’autorizzazione
- Sequenza procedimentale - Art. 28, c. 4 d.lgs. n. 22/1997 - Preventiva diffida
- Finalità - Indicazione del termine entro cui adeguarsi l’attività al contenuto
dell’autorizzazione. Nell’art. 28, c. 4 del d.lgs. n. 22/1997 è condensato
un rapporto di progressione logica necessaria tra il previo esperimento del
potere di diffida e la conseguente ed eventuale irrogazione della sospensione e
revoca dell’autorizzazione. Il provvedimento che dispone la sospensione o la
revoca dell’attività pertanto, non può prescindere dal motivare in ordine alle
ragioni per le quali la diffida non è ritenuta sufficiente ad ottenere
l’immediata rimozione delle irregolarità riscontrate e sia invece necessario
disporre la sospensione o la revoca dell’autorizzazione. Inoltre nell’ambito
della sequenza procedimentale indicata dall’art. 28 del Dlgs 5 febbraio 1997, n.
22, la diffida non risulta assolvere la mera funzione di una comunicazione di
avvio del procedimento volto alla sospensione o alla revoca dell’autorizzazione,
ma ha lo scopo di rimettere l’interessato nelle condizioni di eliminare le
violazioni riscontrate evitando in tal modo l’adozione delle più gravi e
maggiormente restrittive misure interdittive dell’attività, fermo restando che
in ogni caso sono applicabili le sanzioni amministrative o penali previste dal
Titolo V del Dlgs. 5 febbraio 1997, n. 22, per le infrazioni commesse. La
sospensione dell’autorizzazione pertanto, salvo il caso in cui sia disposta per
ovviare ad un’eventuale situazione di pericolo ambientale, non costituisce un
esito automatico ed obbligatorio conseguente all’accertamento delle violazioni
delle prescrizioni dell’autorizzazione, ma presuppone a sua volta la violazione
delle prescrizioni contenute nella diffida, la quale a tal fine non può omettere
di indicare un termine entro il quale la ditta interessata deve porre in essere
tutte le misure volte ad adeguare l’attività al contenuto dell’autorizzazione
con l’avvertimento che il mancato adeguamento può comportare la sospensione o la
revoca dell’autorizzazione. Pres. De Zotti, Est. Mielli - E.E. (avv.ti Giuri,
Rizzardi e Veronese) c. Provincia di Venezia (avv.ti Brusegan e De Benetti) -
T.A.R. VENETO, Sez. III - 7 luglio 2008, n. 1946
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Ric. n. 1475/07
Sent. n. 1947/08
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza Sezione, con
l’intervento dei signori magistrati:
Angelo De Zotti Presidente
Stefano Mielli Referendario, relatore
Marina Perrelli Referendario
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 1475/07, proposto da ECO-ENERGY, rappresentato e difeso dagli
avv.ti Domenico Giuri, Gianluca Rizzardi e Alessandro Veronese, con domicilio
eletto presso il loro studio in Venezia Mestre, Parco scientifico e tecnologico,
Palazzo Lybra, via Delle Industrie n. 19/c;
contro
la Provincia di Venezia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e
difesa dagli avv.ti Roberta Brusegan e Cristina De Benetti, con domicilio eletto
presso la propria sede in Venezia, San Marco n. 2662;
e nei confronti
di Arpav Agenzia regionale per la prevenzione e protezione ambientale del Veneto
- Dipartimento provinciale di Venezia, in persona del legale rappresentante pro
tempore, non costituitasi in giudizio;
per l’annullamento del provvedimento del Settore delle Politiche
Ambientali della Provincia di Venezia prot. n. 36610/07 del 10 maggio 2007,
notificato il 16 maggio con il quale il Dirigente del Settore ha sospeso
l’autorizzazione all’esercizio n. 51677 del 6 agosto 2004 rilasciata alla ditta
Eco Energy Spa Z.I. per un periodo di tre giorni lavorativi.
Visto il ricorso notificato il 16 luglio 2007 e depositato in segreteria il 30
luglio 2007, con i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Venezia;
vista la memoria prodotta dalla Provincia di Venezia;
visti gli atti tutti di causa;
udito nella pubblica udienza del 22 maggio 2008 - relatore il referendario
Stefano Mielli - l’avv. Rizzardi per la società ricorrente e l'avv. De Benetti
per la Provincia di Venezia;
ritenuto in fatto e considerato in diritto:
FATTO
La Società ricorrente gestisce un impianto di stoccaggio provvisorio, cernita,
recupero e trattamento di rifiuti speciali, anche pericolosi, nel Comune di
Noventa di Piave, sin dal 1998 e la cui autorizzazione è stata rinnovata con
decreto n. 51677 del 6 agosto 2004, modificato con decreto n. 85093 del 17
dicembre 2004.
La Provincia di Venezia con provvedimento prot. n. 88534 del 4 dicembre 2006, a
seguito di un’annotazione di servizio formulata dall’Arpav, ha riscontrato la
violazione da parte della ricorrente degli articoli 6, 7 e 31
dell’autorizzazione, a causa dell’insufficiente compimento di verifiche
analitiche su campioni rappresentativi delle partite di rifiuti, del mancato
esercizio di idonee verifiche affinché, a seguito della triturazione dei
rifiuti, non si verifichino reazioni chimiche incontrollabili tra gli stessi e
l’irregolare tenuta dei registri di carico e scarico dei rifiuti compilato
secondo le modalità prescritte dalla normativa vigente.
Richiamato l’art. 210, comma 4, del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152, la Provincia ha
quindi diffidato la Società ricorrente a ovviare alle violazioni contestate e a
presentare entro il termine di dieci giorni una relazione in cui fossero
analiticamente descritte le procedure adottate per assicurare la
rappresentatività delle analisi delle omologhe dei rifiuti in ingresso ed in
uscita dall’impianto, nonché le modalità operative di effettuazione delle
operazioni di smaltimento D14 e D13 con particolare riferimento alla sequenza
delle operazioni di miscelazione, triturazione, accorpamento ricondizionamento,
precisando che la diffida avrebbe avuto la valenza della comunicazione di avvio
del procedimento volto alla sospensione dell’attività e che entro il termine di
dieci giorni la ditta avrebbe potuto presentare documenti e osservazioni.
Dopo aver ottenuto una proroga e molteplici riunioni tecniche che si sono svolte
presso gli uffici della Provincia, la ricorrente in data 9 gennaio 2007 ha
adempiuto alla prescrizione inviando la relazione parzialmente rettificata il
successivo 12 gennaio 2007.
A seguito di un incendio sviluppatosi in data 28 dicembre 2006 presso lo
stabilimento della Società, l’Arpav ha svolto un controllo documentale dal quale
ha rilevato delle irregolarità da parte della ditta ricorrente consistenti
nell’aver ritenuto rappresentativa della descrizione di un rifiuto un’analisi
eseguita cinque anni prima, nella triturazione di una miscela di rifiuti e non
di una partita singola, nell’indicazione nell’erronea indicazione nel registro
del codice di alcuni rifiuti, nell’omessa prova empirica di infiammabilità per
un rifiuto risultato facilmente infiammabile in base ad un precedente rapporto
di prova e nella mancata indicazione nel registro della caratteristica
facilmente infiammabile di questo rifiuto, relativamente a fatti riguardanti il
periodo dicembre 2006 e gennaio 2007.
La Provincia di Venezia, ritenuto che la gestione dei rifiuti fosse avvenuta in
modo non conforme alle prescrizioni di cui agli artt. 6, 8 e 31 del
provvedimento di autorizzazione n. 51677 del 6 agosto 2004, richiamate le
precedenti diffide, le valutazioni della riunione tecnica svoltasi il 14
dicembre 2006 e quelle svolte dall’Arpav a seguito dell’incendio, nonché le
disposizioni di cui all’art. 210, comma 4, del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152, ha
imposto la sospensione dell’autorizzazione per un periodo di tre giorni
lavorativi.
Con il ricorso in epigrafe il provvedimento con il quale è stata disposta la
sospensione dell’attività della ditta ricorrente è impugnato per le seguenti
censure:
I) violazione degli artt. 3 e 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e 97 della
Costituzione, difetto di istruttoria e di motivazione, perché la sospensione si
fonda su atti espressamente richiamati ma resi non accessibili anche a seguito
dell’istanza presentata e l’omessa indicazione delle ragioni per le quali le
osservazioni presentate non sono state considerate rilevanti;
II) violazione dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, dell’art. 210,
comma 4, del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152 e dell’art. 41 della Costituzione,
difetto di istruttoria e contraddittorietà per il mancato rispetto della
sequenza procedimentale prescritta dal citato art. 210, comma 4, per la mancata
corrispondenza tra le contestazioni contenute nell’atto di diffida e quelle
poste a fondamento del provvedimento di sospensione, per le quali non si è
instaurato un corretto contraddittorio procedimentale in mancanza sia della
comunicazione dell’avvio del procedimento che della stessa diffida;
III) violazione dell’art. 210, comma 4, del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152 e
dell’art. 97 della Costituzione e contraddittorietà, per l’omessa indicazione
degli elementi di eventuale insufficienza riscontrati nella relazione depositata
il 12 gennaio 2007 in ottemperanza alla precedente diffida;
IV) travisamento, erronea interpretazione delle prescrizioni autorizzative e del
DM n. 148 del 1998, difetto di motivazione, violazione degli artt. 12 e 28 del
Dlgs. 5 febbraio 1997, n. 22 e degli allegati B e I dello stesso, e violazione
del principio di proporzionalità, in quanto le violazioni degli artt. 6, 8 e 31
dell’autorizzazione originaria contestate dall’Arpav sarebbero insussistenti, in
quanto sono state omesse le verifiche sperimentali su rifiuti la cui
composizione chimica era compiutamente conosciuta (perché relativi ad una
partita di detergenti scaduti ma conservati integri negli imballaggi originali),
un rifiuto infiammabile allo stato liquido, essendosi presentato allo stato
solido, è stato classificato come tossico, e la codifica delle operazioni di
smaltimento contestata è stata effettuata secondo le prescrizioni richieste
dalla Provincia il 21 marzo 2005, cui la ricorrente ha corrisposto il 26 aprile
2005, ed in quanto la violazione contestata avrebbe dovuto dar luogo alla sola
sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall’art. 258 del Dlgs. 3 aprile
2006, n. 152.
Si è costituita in giudizio la Provincia di Venezia eccependo la sopravvenuta
carenza di interesse al ricorso e chiedendone la reiezione perché infondato.
Alla pubblica udienza del 22 maggio 2008, in prossimità della quale la Provincia
di Venezia ha depositato memoria a sostegno della propria difesa, la causa è
stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Preliminarmente deve essere respinta l’eccezione con la quale la Provincia,
nella considerazione che ormai la sospensione dell’autorizzazione per un periodo
di tre giorni si è interamente consumata, ritiene che sarebbe cessata la materia
del contendere o che la ricorrente non avrebbe più interesse alla definizione
nel merito del ricorso.
Infatti l’avvenuta esecuzione del provvedimento impugnato, la cui efficacia non
è stata sospesa da un provvedimento giurisdizionale di carattere cautelare che
nel caso di specie non è stato richiesto, non si configura come comportamento
idoneo ad escludere né l'ammissibilità dell'impugnazione, né la persistenza
dell'interesse dell'originario ricorrente alla declaratoria di illegittimità
degli atti oggetto del giudizio e tempestivamente impugnati, della cui
legittimità si discute, atteso anche che la Società ricorrente conserva un
evidente interesse strumentale per l’eventuale attivazione di ulteriori
iniziative volte a tutelare la propria posizione soggettiva sotto il profilo
risarcitorio o al fine di prevenire l'esercizio, in futuro, del potere
dell'amministrazione nei medesimi termini di cui si contesta la legittimità.
2. Nel merito il ricorso è fondato e merita di essere accolto per la censura di
violazione del contraddittorio procedimentale di cui al secondo motivo.
2.1 L’art. 210, comma 4, del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152, nel testo antecedente
alle modifiche ad esso apportate dal Dlgs. 16 gennaio 2008, n. 4, prevede che
“quando a seguito di controlli successivi all'avviamento degli impianti, la cui
costruzione è stata autorizzata, questi non risultino conformi
all'autorizzazione predetta, ovvero non siano soddisfatte le condizioni e le
prescrizioni contenute nell'autorizzazione all'esercizio delle operazioni di cui
al comma 1, quest'ultima è sospesa, previa diffida, per un periodo massimo di
dodici mesi. Decorso tale temine senza che il titolare abbia adempiuto a quanto
disposto nell'atto di diffida, l'autorizzazione stessa è revocata”.
Il Collegio ritiene che nella formula legislativa utilizzata, per quanto
stringata e concisa, sia condensato un rapporto di progressione logica
necessaria tra il previo esperimento del potere di diffida e la conseguente ed
eventuale irrogazione della sospensione e revoca dell’autorizzazione.
Il provvedimento che dispone la sospensione o la revoca dell’attività non può
pertanto prescindere dal motivare in ordine alle ragioni per le quali la diffida
non sia ritenuta sufficiente ad ottenere l’immediata rimozione delle
irregolarità riscontrate e sia invece necessario disporre la sospensione o la
revoca dell’autorizzazione per il sorgere di ragionevoli dubbi nella capacità
della ditta ad assicurare il rispetto delle modalità operative previste
nell’autorizzazione stessa, a causa, ad esempio, della tipologia delle
infrazioni commesse, della loro frequenza, della loro gravità o reiterazione.
Nell’ambito della sequenza procedimentale indicata dal legislatore inoltre la
sospensione dell’autorizzazione deve necessariamente essere preceduta dalla
diffida, che ha lo scopo di rimettere l’interessato nelle condizioni di
eliminare le violazioni riscontrate, evitando in tal modo l’adozione delle più
gravi e maggiormente restrittive misure interdittive dell’attività e, sulla base
delle norme sul procedimento amministrativo, deve altresì essere preceduta dalla
comunicazione di avvio del procedimento volto a contestare i singoli episodi
rilevati nel corso degli accertamenti, in relazione ai quali l’interessato deve
essere messo nelle condizioni di fornire il proprio apporto procedimentale.
La diffida peraltro può tener luogo anche della comunicazione di avvio del
procedimento, ove contenga l’espressa indicazione di un termine entro il quale
l’interessato può presentare memorie, ai fini del procedimento volto alla
sospensione dell’autorizzazione.
Tuttavia la comunicazione di avvio del procedimento deve essere rinnovata
qualora, successivamente, vengano contestati nuovi e diversi episodi rispetto ai
quali l’interessato non posto nelle condizioni di fornire il proprio apporto
partecipativo presentando memorie e documenti prima dell’intervento del
provvedimento di sospensione.
3. Nel caso di specie la diffida conteneva la prescrizione di rispettare le
disposizioni di cui agli artt. 6, 7 e 31 del provvedimento di autorizzazione e
di presentare una relazione in cui fossero descritte in dettaglio le procedure
adottate per assicurare la rappresentatività delle analisi delle omologhe dei
rifiuti in ingresso ed in uscita e le modalità operative di effettuazione delle
operazioni di smaltimento.
La ricorrente ha depositato la relazione richiesta senza ottenere alcun
riscontro sulla sufficienza o meno di quanto rappresentato a corrispondere alle
prescrizioni impartite, e ha ricevuto l’impugnato provvedimento di sospensione
dell’autorizzazione per tre giorni, che si fonda su nuove e diverse violazioni
riscontrate dall’Arpav in occasione dei controlli effettuati a seguito
dell’incendio occorso presso lo stabilimento in data 28 dicembre 2006.
Orbene, sotto il profilo procedimentale deve rilevarsi che, come dedotto dalla
ricorrente, tali violazioni sono state contestate per la prima volta nello
stesso provvedimento di sospensione e rispetto a queste, pertanto, non si è
instaurato alcun contraddittorio procedimentale.
Tale omissione comporta pertanto che la censura di cui al secondo motivo è
fondata e il ricorso, con assorbimento delle ulteriori doglianze, deve
conseguentemente essere accolto.
La peculiarità delle vicende oggetto del giudizio giustifica peraltro
l’integrale compensazione delle spese tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, terza Sezione,
definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per
l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio del 22 maggio 2008.
Il Presidente
l’Estensore
Il Segretario
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