T.A.R. VENETO, Sez. III - 7 luglio 2008, n. 1947

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Ric. n. 1475/07

Sent. n. 1947/08

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza Sezione, con l’intervento dei signori magistrati:

Angelo De Zotti Presidente
Stefano Mielli Referendario, relatore
Marina Perrelli Referendario


ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1475/07, proposto da ECO-ENERGY, rappresentato e difeso dagli avv.ti Domenico Giuri, Gianluca Rizzardi e Alessandro Veronese, con domicilio eletto presso il loro studio in Venezia Mestre, Parco scientifico e tecnologico, Palazzo Lybra, via Delle Industrie n. 19/c;

contro

la Provincia di Venezia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Roberta Brusegan e Cristina De Benetti, con domicilio eletto presso la propria sede in Venezia, San Marco n. 2662;

e nei confronti
di Arpav Agenzia regionale per la prevenzione e protezione ambientale del Veneto – Dipartimento provinciale di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituitasi in giudizio;

per l’annullamento del provvedimento del Settore delle Politiche Ambientali della Provincia di Venezia prot. n. 36610/07 del 10 maggio 2007, notificato il 16 maggio con il quale il Dirigente del Settore ha sospeso l’autorizzazione all’esercizio n. 51677 del 6 agosto 2004 rilasciata alla ditta Eco Energy Spa Z.I. per un periodo di tre giorni lavorativi.

Visto il ricorso notificato il 16 luglio 2007 e depositato in segreteria il 30 luglio 2007, con i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Venezia;
vista la memoria prodotta dalla Provincia di Venezia;
visti gli atti tutti di causa;
udito nella pubblica udienza del 22 maggio 2008 - relatore il referendario Stefano Mielli - l’avv. Rizzardi per la società ricorrente e l'avv. De Benetti per la Provincia di Venezia;

ritenuto in fatto e considerato in diritto:

FATTO

La Società ricorrente gestisce un impianto di stoccaggio provvisorio, cernita, recupero e trattamento di rifiuti speciali, anche pericolosi, nel Comune di Noventa di Piave, sin dal 1998 e la cui autorizzazione è stata rinnovata con decreto n. 51677 del 6 agosto 2004, modificato con decreto n. 85093 del 17 dicembre 2004.
La Provincia di Venezia con provvedimento prot. n. 88534 del 4 dicembre 2006, a seguito di un’annotazione di servizio formulata dall’Arpav, ha riscontrato la violazione da parte della ricorrente degli articoli 6, 7 e 31 dell’autorizzazione, a causa dell’insufficiente compimento di verifiche analitiche su campioni rappresentativi delle partite di rifiuti, del mancato esercizio di idonee verifiche affinché, a seguito della triturazione dei rifiuti, non si verifichino reazioni chimiche incontrollabili tra gli stessi e l’irregolare tenuta dei registri di carico e scarico dei rifiuti compilato secondo le modalità prescritte dalla normativa vigente.
Richiamato l’art. 210, comma 4, del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152, la Provincia ha quindi diffidato la Società ricorrente a ovviare alle violazioni contestate e a presentare entro il termine di dieci giorni una relazione in cui fossero analiticamente descritte le procedure adottate per assicurare la rappresentatività delle analisi delle omologhe dei rifiuti in ingresso ed in uscita dall’impianto, nonché le modalità operative di effettuazione delle operazioni di smaltimento D14 e D13 con particolare riferimento alla sequenza delle operazioni di miscelazione, triturazione, accorpamento ricondizionamento, precisando che la diffida avrebbe avuto la valenza della comunicazione di avvio del procedimento volto alla sospensione dell’attività e che entro il termine di dieci giorni la ditta avrebbe potuto presentare documenti e osservazioni.
Dopo aver ottenuto una proroga e molteplici riunioni tecniche che si sono svolte presso gli uffici della Provincia, la ricorrente in data 9 gennaio 2007 ha adempiuto alla prescrizione inviando la relazione parzialmente rettificata il successivo 12 gennaio 2007.
A seguito di un incendio sviluppatosi in data 28 dicembre 2006 presso lo stabilimento della Società, l’Arpav ha svolto un controllo documentale dal quale ha rilevato delle irregolarità da parte della ditta ricorrente consistenti nell’aver ritenuto rappresentativa della descrizione di un rifiuto un’analisi eseguita cinque anni prima, nella triturazione di una miscela di rifiuti e non di una partita singola, nell’indicazione nell’erronea indicazione nel registro del codice di alcuni rifiuti, nell’omessa prova empirica di infiammabilità per un rifiuto risultato facilmente infiammabile in base ad un precedente rapporto di prova e nella mancata indicazione nel registro della caratteristica facilmente infiammabile di questo rifiuto, relativamente a fatti riguardanti il periodo dicembre 2006 e gennaio 2007.
La Provincia di Venezia, ritenuto che la gestione dei rifiuti fosse avvenuta in modo non conforme alle prescrizioni di cui agli artt. 6, 8 e 31 del provvedimento di autorizzazione n. 51677 del 6 agosto 2004, richiamate le precedenti diffide, le valutazioni della riunione tecnica svoltasi il 14 dicembre 2006 e quelle svolte dall’Arpav a seguito dell’incendio, nonché le disposizioni di cui all’art. 210, comma 4, del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152, ha imposto la sospensione dell’autorizzazione per un periodo di tre giorni lavorativi.
Con il ricorso in epigrafe il provvedimento con il quale è stata disposta la sospensione dell’attività della ditta ricorrente è impugnato per le seguenti censure:
I) violazione degli artt. 3 e 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e 97 della Costituzione, difetto di istruttoria e di motivazione, perché la sospensione si fonda su atti espressamente richiamati ma resi non accessibili anche a seguito dell’istanza presentata e l’omessa indicazione delle ragioni per le quali le osservazioni presentate non sono state considerate rilevanti;
II) violazione dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, dell’art. 210, comma 4, del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152 e dell’art. 41 della Costituzione, difetto di istruttoria e contraddittorietà per il mancato rispetto della sequenza procedimentale prescritta dal citato art. 210, comma 4, per la mancata corrispondenza tra le contestazioni contenute nell’atto di diffida e quelle poste a fondamento del provvedimento di sospensione, per le quali non si è instaurato un corretto contraddittorio procedimentale in mancanza sia della comunicazione dell’avvio del procedimento che della stessa diffida;
III) violazione dell’art. 210, comma 4, del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152 e dell’art. 97 della Costituzione e contraddittorietà, per l’omessa indicazione degli elementi di eventuale insufficienza riscontrati nella relazione depositata il 12 gennaio 2007 in ottemperanza alla precedente diffida;
IV) travisamento, erronea interpretazione delle prescrizioni autorizzative e del DM n. 148 del 1998, difetto di motivazione, violazione degli artt. 12 e 28 del Dlgs. 5 febbraio 1997, n. 22 e degli allegati B e I dello stesso, e violazione del principio di proporzionalità, in quanto le violazioni degli artt. 6, 8 e 31 dell’autorizzazione originaria contestate dall’Arpav sarebbero insussistenti, in quanto sono state omesse le verifiche sperimentali su rifiuti la cui composizione chimica era compiutamente conosciuta (perché relativi ad una partita di detergenti scaduti ma conservati integri negli imballaggi originali), un rifiuto infiammabile allo stato liquido, essendosi presentato allo stato solido, è stato classificato come tossico, e la codifica delle operazioni di smaltimento contestata è stata effettuata secondo le prescrizioni richieste dalla Provincia il 21 marzo 2005, cui la ricorrente ha corrisposto il 26 aprile 2005, ed in quanto la violazione contestata avrebbe dovuto dar luogo alla sola sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall’art. 258 del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152.
Si è costituita in giudizio la Provincia di Venezia eccependo la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso e chiedendone la reiezione perché infondato.
Alla pubblica udienza del 22 maggio 2008, in prossimità della quale la Provincia di Venezia ha depositato memoria a sostegno della propria difesa, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente deve essere respinta l’eccezione con la quale la Provincia, nella considerazione che ormai la sospensione dell’autorizzazione per un periodo di tre giorni si è interamente consumata, ritiene che sarebbe cessata la materia del contendere o che la ricorrente non avrebbe più interesse alla definizione nel merito del ricorso.
Infatti l’avvenuta esecuzione del provvedimento impugnato, la cui efficacia non è stata sospesa da un provvedimento giurisdizionale di carattere cautelare che nel caso di specie non è stato richiesto, non si configura come comportamento idoneo ad escludere né l'ammissibilità dell'impugnazione, né la persistenza dell'interesse dell'originario ricorrente alla declaratoria di illegittimità degli atti oggetto del giudizio e tempestivamente impugnati, della cui legittimità si discute, atteso anche che la Società ricorrente conserva un evidente interesse strumentale per l’eventuale attivazione di ulteriori iniziative volte a tutelare la propria posizione soggettiva sotto il profilo risarcitorio o al fine di prevenire l'esercizio, in futuro, del potere dell'amministrazione nei medesimi termini di cui si contesta la legittimità.

2. Nel merito il ricorso è fondato e merita di essere accolto per la censura di violazione del contraddittorio procedimentale di cui al secondo motivo.

2.1 L’art. 210, comma 4, del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152, nel testo antecedente alle modifiche ad esso apportate dal Dlgs. 16 gennaio 2008, n. 4, prevede che “quando a seguito di controlli successivi all'avviamento degli impianti, la cui costruzione è stata autorizzata, questi non risultino conformi all'autorizzazione predetta, ovvero non siano soddisfatte le condizioni e le prescrizioni contenute nell'autorizzazione all'esercizio delle operazioni di cui al comma 1, quest'ultima è sospesa, previa diffida, per un periodo massimo di dodici mesi. Decorso tale temine senza che il titolare abbia adempiuto a quanto disposto nell'atto di diffida, l'autorizzazione stessa è revocata”.
Il Collegio ritiene che nella formula legislativa utilizzata, per quanto stringata e concisa, sia condensato un rapporto di progressione logica necessaria tra il previo esperimento del potere di diffida e la conseguente ed eventuale irrogazione della sospensione e revoca dell’autorizzazione.
Il provvedimento che dispone la sospensione o la revoca dell’attività non può pertanto prescindere dal motivare in ordine alle ragioni per le quali la diffida non sia ritenuta sufficiente ad ottenere l’immediata rimozione delle irregolarità riscontrate e sia invece necessario disporre la sospensione o la revoca dell’autorizzazione per il sorgere di ragionevoli dubbi nella capacità della ditta ad assicurare il rispetto delle modalità operative previste nell’autorizzazione stessa, a causa, ad esempio, della tipologia delle infrazioni commesse, della loro frequenza, della loro gravità o reiterazione.
Nell’ambito della sequenza procedimentale indicata dal legislatore inoltre la sospensione dell’autorizzazione deve necessariamente essere preceduta dalla diffida, che ha lo scopo di rimettere l’interessato nelle condizioni di eliminare le violazioni riscontrate, evitando in tal modo l’adozione delle più gravi e maggiormente restrittive misure interdittive dell’attività e, sulla base delle norme sul procedimento amministrativo, deve altresì essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento volto a contestare i singoli episodi rilevati nel corso degli accertamenti, in relazione ai quali l’interessato deve essere messo nelle condizioni di fornire il proprio apporto procedimentale.
La diffida peraltro può tener luogo anche della comunicazione di avvio del procedimento, ove contenga l’espressa indicazione di un termine entro il quale l’interessato può presentare memorie, ai fini del procedimento volto alla sospensione dell’autorizzazione.
Tuttavia la comunicazione di avvio del procedimento deve essere rinnovata qualora, successivamente, vengano contestati nuovi e diversi episodi rispetto ai quali l’interessato non posto nelle condizioni di fornire il proprio apporto partecipativo presentando memorie e documenti prima dell’intervento del provvedimento di sospensione.

3. Nel caso di specie la diffida conteneva la prescrizione di rispettare le disposizioni di cui agli artt. 6, 7 e 31 del provvedimento di autorizzazione e di presentare una relazione in cui fossero descritte in dettaglio le procedure adottate per assicurare la rappresentatività delle analisi delle omologhe dei rifiuti in ingresso ed in uscita e le modalità operative di effettuazione delle operazioni di smaltimento.
La ricorrente ha depositato la relazione richiesta senza ottenere alcun riscontro sulla sufficienza o meno di quanto rappresentato a corrispondere alle prescrizioni impartite, e ha ricevuto l’impugnato provvedimento di sospensione dell’autorizzazione per tre giorni, che si fonda su nuove e diverse violazioni riscontrate dall’Arpav in occasione dei controlli effettuati a seguito dell’incendio occorso presso lo stabilimento in data 28 dicembre 2006.
Orbene, sotto il profilo procedimentale deve rilevarsi che, come dedotto dalla ricorrente, tali violazioni sono state contestate per la prima volta nello stesso provvedimento di sospensione e rispetto a queste, pertanto, non si è instaurato alcun contraddittorio procedimentale.
Tale omissione comporta pertanto che la censura di cui al secondo motivo è fondata e il ricorso, con assorbimento delle ulteriori doglianze, deve conseguentemente essere accolto.

La peculiarità delle vicende oggetto del giudizio giustifica peraltro l’integrale compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, terza Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio del 22 maggio 2008.

Il Presidente

l’Estensore

Il Segretario
 

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